Høringssvar fra Kongsvingerregionen interkommunalt politisk råd

Bakgrunn

Kongsvingerregionen Interkommunalt politisk råd (KIPR) viser NOU 2023:9 Generalistsystemet «Likt ansvar – ulike forutsetninger», med høringsfrist 1. oktober.

KIPR er en regional politisk samarbeidsarena i Innlandet fylke, og består av kommunene Eidskog, Grue, Kongsvinger, Nord-Odal, Sør-Odal og Åsnes.

Generalistkommuneutvalget ble oppnevnt i november 2020, og fikk i oppdrag å skaffe til veie et helhetlig kunnskapsgrunnlag om det norske generalistkommunesystemets virkemåte og utvikling. Utvalget skulle vurdere dagens generalistkommunesystem og hvilke forutsetninger og rammer kommunene har for å være generalistkommuner i dagens og framtidens velferdssamfunn. Utvalget skulle også vurdere alternativer til dagens system. Utvalget overleverte sin utredning til Kommunal- og distriktsministeren 29. mars 2023.

Utvalget peker innledningsvis på at dagens kommuner har en bred og omfattende oppgaveportefølje som har vokst i tråd med utviklingen av velferdssamfunnet. Kommunesektoren står overfor store utfordringer i årene som kommer, både som følge av endret demografi, forventet redusert vekst i inntekter, samt nasjonale og globale utviklingstrekk som både vil påvirke og legge føringer på kommunenes forutsetninger og rammer.

KIPR vil i det følgende beskrive Generalistkommuneutvalgets vurderinger noe nærmere, da dette utgjør et viktig bakgrunnsteppe og perspektiv på hvorfor KIPR har et noe annerledes syn på deler av utvalgets vurderinger og anbefalinger. Disse vil bli spesifikt kommentert under kapittelet «Vurdering» til slutt i vårt høringsskriv.

KIPR gir sin fulle tilslutning til at generalistkommunesystemet skal være fremtidens system for kommunene i Norge.

Vi er imidlertid sterkt uenig i at premisset for dette er større kommuner. Dersom dette er å forstå som sammenslåing av kommuner uten lokal forankring og/eller tilslutning for de det gjelder.

KIPR mener derimot det er rammebetingelsene for kommunene som må endres. KIPR vil minne om at aksepten for generalistkommunesystemet som fremtidens system, må ses i logisk sammenheng med kommunenes øvrige rammebetingelser, og da særskilt finansieringsform og inntektssystem. Inntektssystemet er nettopp bygd opp om prinsippet om likeverdige tjenester. Hvilket betyr at innbyggerne skal ha tilgang på det samme tjenestetilbud uavhengig om man er bosatt i Mehamn eller i Oslo. Da er ikke løsningen større kommuner, slik utvalget konkluderer med.

Generalistkommunesystemet

Utvalget presenterer en modell for utvalgets forståelse av generalistkommunesystemet:

· En generalistkommune er et eget rettssubjekt der kommunestyret har ansvaret for å løse et bredt antall offentlige oppgaver innenfor sitt territorium.

· Generalistkommuneprinsippet innebærer at alle kommuner har samme juridiske status og det samme ansvaret for de lovfestede oppgavene.

· Generalistkommunesystemet er et enhetlig nasjonalt styringssystem for generalistkommuner basert på generalistkommuneprinsippet.

Hvordan fungerer generalistkommunesystemet?

I vurderingene av hvordan generalistkommunesystemet fungerer, har utvalget valgt å vektlegge kommunenes oppfyllelse av det lovpålagte ansvaret. Utvalget vurderer at innhold i tjenester og andre forhold ved kommunene utover de lovfestede kravene er elementer som hører til det lokale selvstyret å avgjøre.

Utvalget har vektlagt å undersøke om det er systematiske variasjoner i lovoppfyllelsen og oppgaveløsning, og om eventuelle variasjoner kan forklares med kjennetegn ved kommunene.

Utvalget har kartlagt det lovpålagte oppgaveansvaret for tre av kommunenes fire hovedoppgaver eller roller; tjenesteyter, myndighetsutøver og samfunnsutvikler. Kartleggingen av lovoppfyllelse tar for seg 40 lovkrav og det er en blanding av store tjenester, spesialiserte tjenester og samfunnskritiske tjenester.

Vurderingen av lovpålagt ansvar som tjenesteyter er knyttet til de største kommunale tjenestene både innenfor velferd og tekniske basistjenester som alle innbyggere møter i løpet av livet, samt noen spesialiserte tjenester som er særlig viktig for innbyggere i sårbare situasjoner (helse og omsorg, skole og barnehage, barnevern, rus og psykiatri, brann og redning).

I kartleggingen av kommunenes lovoppfyllelse på myndighetsutøverområdet er det undersøkt i hvor stor grad kommunene oppfyller kravet om å drive tilsyn i byggesaker, saksbehandlingsfrister etter plan- og bygningsloven og krav på arkivområdet.

I vurderingene av kommunenes samfunnsutviklerrolle er det i hovedsak tatt utgangspunkt i plansystemet, herunder samfunnssikkerhet og beredskap, gjennom lovkravene til kommunenes overordnede planer og kravene til konsekvensutredninger av kommuneplanens arealdel.

Det er tatt hensyn til at kommunene kan velge å ivareta ansvaret i egen kommune, gjennom samarbeid med andre eller ved kjøp av tjenester. Utvalget har ikke kartlagt lovoppfyllelsen på kommunens rolle som demokratisk aktør, hovedsakelig fordi det ikke finnes egnet datagrunnlag. Kartleggingen av lovoppfyllelse er supplert med andre relevante undersøkelser om hvordan kommunene ivaretar oppgavene sine.

Kartleggingen av lovoppfyllelse viser samlet en gjennomsnittlig lovoppfyllelse på litt over 80 prosent. Ingen kommuner oppfylle alle lovkrav. Det er stor variasjon mellom kommunene. Analysene viser at det er en klar sammenheng mellom en kommunes innbyggertall og sentralitet i den samlede lovoppfyllelsen. Store kommuner og kommuner som ligger sentralt, oppfyller i større grad lovkravene enn kommuner som er mindre og ligger mindre sentralt. Små og usentrale kommuner har jevnt over større utfordringer på flere områder enn større og mer sentrale kommuner. Økonomi kompenserer bare i begrenset grad for de utfordringene som er knyttet til størrelse og sentralitet. Utvalget påpeker også at det er stor variasjon innen gruppen små og usentrale kommuner, og at god styring og ledelse kan være viktige faktorer i den forbindelse.

Det er høyest grad av lovoppfyllelse for kravene til kommunen som tjenesteyter, med 88 prosent gjennomsnittlig lovoppfyllelse. Det er også minst variasjon mellom kommunene når det gjelder lovoppfyllelse for denne rollen.

Kommunen som myndighetsutøver har en gjennomsnittlig lovoppfyllelse på 83 prosent, og her er det stor variasjon mellom kommunene. For denne rollen er det en klar statistisk sammenheng mellom lovoppfyllelse og sentralitet og økonomisk handlingsrom. Kommunen som samfunnsutvikler har lavest grad av gjennomsnittlig lovoppfyllelse med 64 prosent, og her er det stor forskjell mellom kommunene. For denne rollen er det en klar statistisk sammenheng med sentralitet og innbyggertall. Kartleggingen av lovoppfyllelse viser at norske kommuner har størst utfordringer med å tilfredsstille lovpålagte oppgaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø, for eksempel oppgaver innenfor plan, rus og psykiatri.

Mangelen på tilgang til kompetanse og kapasitet er etter utvalgets vurdering hovedårsaken til mangelfull ivaretakelse av oppgaveansvaret. Særlig gjelder dette kompetanse for å løse høyt spesialiserte oppgaver samt oppgaver som krever tverrfaglig innsats. Det er også mangel på kapasitet til å drive utvikling av tjenester og samfunnsutvikling og myndighetsutøvelse. Det virker blant annet å være utfordrende for små og usentrale kommuner å sikre og beholde kompetanse, grunnet rekrutteringsutfordringer, hyppig utskiftning og lav kontinuitet. For kommuner med få innbyggere er det krevende å etablere et fagmiljø, og kommuner som ikke klarer å tilby fulle stillinger, har ofte vanskeligheter med å få kvalifiserte søkere.

Utvalget mener dagens situasjon vil bli mer krevende framover.

Utfordringer med demografi, økonomisk handlingsrom, kompetansemangel, klimaendringer, større krav til samfunnssikkerhet og beredskap og press på demokratiet vil påvirke alle kommuner.

Dagens kommuner har svært ulike forutsetninger for å håndtere disse utfordringene, noe som vil forsterkes framover, som følge av de samme utfordringene. For å løse disse utfordringene og drive utviklingen av kommunen i ønsket retning, er tilgang til relevant kompetanse og tilstrekkelig kapasitet en forutsetning.

Økende press på generalistkommunesystemet

Alle norske kommuner, med svært få unntak, har i dag det samme ansvaret for de lovfestede oppgavene, uavhengig av folketall, bosettingsstruktur, økonomi eller andre kjennetegn.

I hovedsak oppfyller kommunene lovkravene. Ingen kommuner oppfyller alle lovkrav fullt ut, og det er stor variasjon i lovoppfyllelsen. Kommunene har størst utfordringer med å tilfredsstille lovpålagte oppgaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø. Små distriktskommuner med relativt lavt økonomisk handlingsrom har størst utfordringer med å løse de lovpålagte oppgavene. Bedre økonomisk handlingsrom kan til en viss grad, men ikke fullt ut, kompensere for sentralitet og størrelse.

Utvalget mener generalistkommunesystemet er under økende press. Dette skyldes i hovedsak at det blir mer krevende for alle kommuner å ivareta det samme ansvaret når forskjellene mellom kommunenes forutsetninger blir større. Utvalget mener hovedutfordringen i dagens generalistkommunesystem er at særlig små og usentrale kommuner har utfordringer med å oppfylle lovfestede krav.

Samtidig opplever mange små kommuner befolkningsnedgang, økende andel eldre og færre i yrkesaktiv alder.

Det er derfor, etter utvalgets vurdering, grunn til å tro at små distriktskommuners forutsetninger for å tilfredsstille det lovpålagte oppgaveansvaret gradvis kan forverres, særlig for lovpålagte oppgaver som krever spesialiserte og tverrfaglige fagmiljø.

Dette legger press på generalistkommuneprinsippet som dagens system bygger på, at alle kommuner har det samme ansvaret.

Tiltak for å løse utfordringene

Utvalget mener det er behov for tiltak for å styrke kommunenes forutsetninger og evne til å ivareta sine lovpålagte oppgaver, og gjøre dem bedre rustet til å møte framtidige utfordringer og behov.

Utvalget mener alle de vurderte tiltakene på ulike måter vil kunne bidra til å løse utfordringene med mangel på fagmiljø, spesialkompetanse og utviklingskapasitet. Utvalget mener at det ikke er ett tiltak som vil løse utfordringene for alle kommuner, men at flere tiltak må iverksettes. Det kan også være ulike tiltak som er mer egnet enn andre, ulike steder i landet.

Utvalget har vurdert alternativet til generalistkommunesystemet, - oppgavedifferensiering.

Et system med differensiert oppgaveansvar innebærer at store kommuner kan få flere oppgaver enn andre, fra enten fylkeskommune eller stat, eller at små kommuner kan få færre oppgaver enn andre der oppgavene løses enten av nabokommuner eller fylkeskommune eller stat.

Utvalget mener at oppgavedifferensiering kan bidra til å løse utfordringene for enkelte av dagens kommuner.

Hovedårsaken til at oppgavedifferensiering likevel ikke er en løsning utvalget vil anbefale, er at det bryter med prinsippene om like demokratiske rettigheter til innbyggerne og demokratisk ansvarsutkreving, det vil si at innbyggerne ikke har mulighet til å stille folkevalgte i en annen kommune til ansvar gjennom valg. Å gi noen større kommuner flere oppgaver enn andre (fra stat eller fylkeskommune) vil ikke bryte med prinsippet om gjennomgående demokratisk ansvarsutkreving. Utvalget har ikke gått inn i dette i særlig grad og anbefaler ikke dette fordi det ikke løser det utvalget ser på som hovedutfordring i dagens system. Utvalget mener det er bedre å gjennomføre andre tiltak innenfor rammene av dagens generalistkommunesystem, som også vil bidra til å løse utfordringer utvalget har avdekket.

Utvalget mener dagens generalistkommunesystem, som er bygget på generalistkommuneprinsippet, er et godt system som bør opprettholdes.

Et stort flertall av de som har gitt innspill til utvalget mener generalistkommunesystemet bør bestå.

Innenfor generalistkommunesystemet, har utvalget vurdert fire hovedkategorier:

· Interkommunalt samarbeid er etter utvalgets vurdering hensiktsmessig, og helt nødvendig. Generalistkommunesystemet ville ikke fungert uten interkommunalt samarbeid. Samtidig er det enkelte ulemper knyttet til interkommunalt samarbeid sammenlignet med å løse oppgaven innenfor rammene av en kommune. Ulempene er både knyttet til styring og drift.

· Utvalget mener at større kommuner vil styrke grunnlaget for generalistkommuner med et bredt oppgaveansvar og folkevalgt styring.

Kommunene får bedre forutsetninger for å ivareta sine lovpålagte oppgaver gjennom større fagmiljø og dermed bedre grunnlag for rekruttering. Større kommuner med større administrativ kapasitet vil styrke den folkevalgte styringen fordi det blir bedre kapasitet til å utrede beslutningsgrunnlag, spesielt innenfor samfunnsutviklerrollen.

· Videre mener utvalget det er behov for endret statlig styring.

Utvalget mener statlig detaljstyring bør reduseres, og at staten tar en mer aktiv rolle som tilrettelegger for at alle kommuner skal kunne ivareta sine oppgaver. Statlig detaljstyring gir redusert handlingsrom for alle kommuner, og reduserer muligheten for prioriteringer basert på lokale behov og politiske ønsker.

· Når det gjelder oppgavefordeling, drøfter utvalget flytting av oppgaver fra alle kommuner.

Utvalget omtaler noen oppgaveområder, herunder områder som krever spesialisert og tverrfaglig kompetanse, og områder som krever store investeringer i driftsanlegg med mer. Flytting av disse oppgavene fra kommunene kan legge til rette for etablering av et større fagmiljø og samle ressurser i større enheter. Samtidig vil dette føre til at tjenestene organiseres lenger unna innbyggerne, og det vil innsnevre kommunenes oppgaveportefølje og dermed redusere kommunestyrets muligheter til å prioritere på tvers av tjenesteområder og oppgaver, og ta et helhetlig ansvar for innbyggerne sine. Fordi utfordringene med dagens system først og fremst er størst i små og usentrale kommuner, mener utvalget det ikke vil være et treffsikkert tiltak å flytte oppgaver bort fra alle kommunene.

I tillegg til de fire hovedkategoriene peker utvalget på flere andre rammebetingelser og virkemidler som påvirker kommunenes forutsetninger til å ivareta sine oppgaver.

Utvalget drøfter også utredning av en særskilt oppfølgingsordning for kommuner som har store og vedvarende utfordringer, som innebærer at rettssikkerheten til kommunens innbyggere og grunnleggende tjenester ikke er forsvarlig ivaretatt. Utvalget mener en særskilt oppfølgingsordning vil representere et inngrep i det kommunale selvstyret, og innebære sterk statlig styring. Utvalget ser videre at vurderinger av om kommunene oppfyller kriteriene for å omfattes av en slik ordning vil kunne bli vanskelige, og må gi rom for et visst skjønn. Det er etter utvalgets vurdering mange forhold knyttet til en særskilt oppfølgingsordning som må utredes videre.

Utvalgets anbefalinger

Utvalget anbefaler at generalistkommuneprinsippet videreføres.

Utvalget vil derfor ikke anbefale oppgavedifferensiering som et tiltak for å løse utfordringene dagens kommuner står overfor. Utvalget anbefaler heller ikke å flytte oppgaveansvar bort fra alle kommuner over til fylkeskommunene eller staten. Utvalget mener det er behov for å gjøre flere tiltak for å løse utfordringene i dagens generalistkommunesystem:

1.Utvalgets flertall mener større kommuner er det tiltaket som på best måte vil opprettholde generalistkommuneprinsippet og styrke generalistkommunene. Utvalgets flertall mener at større kommuner i de aller fleste tilfeller vil bidra til å løse utfordringene med mangel på kapasitet og kompetanse.

· Utvalgets flertall mener det må føres en aktiv politikk for å få større kommuner, med tilgjengelige virkemidler som understøtter lokale initiativ og forhandlinger.

· Utvalgets flertall anbefaler at eksisterende virkemidler for å oppmuntre og legge til rette for lokale sammenslåinger, og bidra til en framtidsrettet kommunestruktur, videreføres og styrkes.

· Utvalgets flertall anbefaler at de økonomiske insentivene bør evalueres, med sikte på å avdekke svakheter og forbedringspunkter i ordningene.

· Utvalgets flertall anbefaler en gjennomgang av andre virkemidler som kan styrke styring og ledelse av kommunesammenslåinger, og legge til rette for gode lokale prosesser. Gjennomgangen bør innebære en evaluering av inndelingslova, og det bør vurderes en mer tydelig og ensartet oppfølging fra statsforvalteren.

· Utvalgets mindretall støtter ikke at større kommuner er det tiltaket som på best måte opprettholder generalistkommuneprinsippet, styrker generalistkommunene og løser utfordringen med mangel på kapasitet og kompetanse.

2. Utvalget mener det bør føres en aktiv politikk for interkommunalt samarbeid.

· Utvalget mener det er behov for mer veiledning knyttet til interkommunalt samarbeid.

· Utvalget mener det er behov for mer omfattende og langsiktig interkommunalt samarbeid i faste konstellasjoner. Utvalget anbefaler at det innføres en samarbeidsmodell særlig tilpasset slikt samarbeid i kommuneloven.

· Utvalget mener mange kommuner særlig bør samarbeide mer på planområdet, for eksempel gjennom etablering av interkommunale plankontor.

· Utvalget mener det bør være forutsigbare, tilgjengelige økonomiske virkemidler til å støtte utredning og oppstart av interkommunalt samarbeid, dersom formålet er å gi mer samlet og langsiktig interkommunalt samarbeid innenfor faste konstellasjoner.

· Utvalget mener pålagt interkommunalt samarbeid kan være en løsning innenfor særlige områder, og da regulert i aktuelle særlover. Utvalget anbefaler ikke at det innføres en generell hjemmel til å pålegge samarbeid i kommuneloven. Utvalget mener imidlertid at pålegg om samarbeid kan være et mulig element i en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med omfattende utfordringer.

3. Utvalget mener statlig detaljstyring bør reduseres. Statlig detaljstyring gir redusert handlingsrom for alle kommuner, og reduserer muligheten for prioriteringer basert på lokale behov og politiske ønsker.

· Utvalget mener lokalt handlingsrom er nødvendig for å kunne tilpasse tjenestetilbud og oppgaver til lokale forhold, og for å utvikle innovative løsninger på utfordringene kommunene står overfor.

· Utvalget mener bemanningsnormer som oftest er uegnede styringsvirkemidler.

· Krav til særlige prosesser og rapporteringskrav må begrenses til det nødvendigste. • Utvalget foreslår at det utarbeides en oversikt over alle lov- og forskriftskrav til kommunene.

· Utvalget påpeker at statlig styring er nødvendig for å ivareta nasjonale hensyn og for å sikre rettigheter for innbyggerne i kommunene. Reduksjon i kravene som stilles til kommunene må ikke redusere kommunenes ansvar for å ivareta innbyggernes rettigheter og for å yte forsvarlige tjenester, og for å ivareta nasjonale interesser, som natur og miljø, biologisk mangfold og allment friluftsliv.

· Utvalget anbefaler at det lovfestede forholdsmessighetsprinsippet innarbeides tydelig i statens instrukser, retningslinjer og veiledning for statlig styring av kommuner og fylkeskommuner.

4. Utvalget anbefaler at staten bør ta en mer aktiv rolle som tilrettelegger for at alle kommuner skal kunne ivareta sine oppgaver.

· En slik tilrettelegging kan blant annet være å bistå kommunene med kunnskap og kompetanse gjennom å tilrettelegge data og kunnskapsgrunnlag som er enkelt tilgjengelig, og samarbeide med kommunene om tiltak for å nå felles mål, som for eksempel nasjonal digital infrastruktur.

· Utvalget mener kommunenes ulike behov og ulike forutsetninger må identifiseres og hensyntas bedre i styring av kommunene. Det gjelder både i utredning av og utforming av nye lov- og forskriftskrav, og i annen styring, veiledning, dialog og samarbeid.

5. Utvalgets flertall mener at en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer bør utredes nærmere.

· Utvalgets mindretall mener en slik ordning vil representere en for sterk statlig inngripen i det kommunale selvstyret.

6. Utvalget mener at tilstrekkelige og forutsigbare rammer og et omfordelende inntektssystem er avgjørende for opprettholdelse av generalistkommunesystemet også framover.

7. Utvalget mener at veiledningsrollen til fylkeskommunen bør tydeliggjøres, og det bør gis mer praktisk bistand til kommunene i deres planlegging, der kommunene mangler kapasitet og kompetanse.

8. Utvalget mener at hovedansvaret for tilretteleggende samfunnsutvikling og arealplanlegging skal ligge hos kommunene. Fylkeskommunenes regionale planer bør i større grad bygge på kommunale planer.

9. Utvalget mener det må arbeides videre med opplæring og veiledning for å styrke kommunelovens intensjoner og rammevilkårene for god styring og ledelse.

10. Utvalget mener at innsatsen for innovasjon, omstilling, digitalisering og samarbeid med frivillig sektor, næringsliv og andre lokale krefter bør styrkes.

11. Utvalget mener det er viktig med en god bolig-, utdannings-, nærings- og distriktspolitikk som legger til rette for bosetting, kompetansebygging og verdiskaping i hele landet.

12. Utvalget mener det er spesielt viktig at staten har et særskilt fokus på de mest perifere og sårbare kommunene i nord.

Vurdering

KIPR støtter utvalgets forståelse av begrepene generalistkommune, generalistkommuneprinsippet og generalistkommunesystemet.

Det medfører at det er mulig å ha generalistkommuner, forstått som kommuner med et bredt oppgaveansvar der oppgaveansvaret er samlet i kommunestyret, uavhengig av om det er samme oppgaveansvar for alle (generalistkommuneprinsippet) eller det differensiert oppgaveansvar.

KIPR støtter også utvalgets klargjøring av at generalistkommuneprinsippet handler om ansvaret for lovpålagte oppgaver, hvor kommunene har stor frihet til selv å vurdere om ansvaret for en oppgave best ivaretas i egen kommune, gjennom samarbeid med andre eller ved kjøp av tjenester.

KIPR støtter utvalgets vektlegging av lovoppfyllelse når en skal vurdere dagens generalistkommunesystem og hvilke forutsetninger og rammer kommunene har for å være generalistkommuner i dagens og framtidens velferdssamfunn.

Generalistkommuneprinsippet handler om det lovpålagte oppgaveansvaret, som alle kommuner skal ivareta. Lokalt selvstyre innebærer at det kan være en variasjon mellom kommuner på grunnlag av politiske vedtak som gjenspeiler lokale behov, ønsker og preferanser. Dette handler om valg som ligger utenfor generalistkommuneprinsippet. Undersøkelser som viser innbyggernes tilfredshet med ulike offentlige tjenester er viktige for kommunen og innbyggerne, men gir mindre relevant informasjon til å vurdere graden av lovoppfyllelse. Innbyggerundersøkelsene til Direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) omfatter kun et begrenset antall velferdstjenester. Barnevern og sosiale tjenester er ikke inkludert og kun ett av de spesialiserte tilbudene (legevakten) er inkludert. Innbyggerundersøkelser måler forskjellen mellom opplevd tilfredshet og hva brukerne forventer i utgangspunktet, og forklarer i liten grad årsakene til høy eller liten grad av tilfredshet. Brukertilfredshet er ingen garanti for høy kvalitet i den tjenesten brukeren mottar eller hvorvidt kommunen oppfyller det lovpålagte oppgaveansvaret.

Etter KIPRs vurdering er graden av lovoppfyllelse grundig dokumentert. Med en gjennomsnittlig lovoppfyllelse på ca 80%, kan det argumenteres for at kommunene i hovedsak oppfyller lovkravene. Samtidig må det kunne forventes at kommunene ivaretar ansvaret lovgiver har gitt. Når ingen kommuner oppfyller alle lovkrav fullt ut, er det grunn til å hevde at det samlede omfanget og detaljeringsgraden av statlige lovkrav er for stort.

Etter KIPRs vurdering er det grundig dokumentert at det er stor variasjon i lovoppfyllelsen, og at det er systematiske variasjoner etter størrelse og sentralitet. KIPR legger til grunn utvalgets funn om at jo mer perifere kommuner, desto lavere grad av lovoppfyllelse, og jo mindre kommuner, desto lavere grad av lovoppfyllelse. God økonomi kompenserer bare til en viss grad for effektene av sentralitet og størrelse. Videre er det dokumentert at det er variasjoner innad i de ulike kommunegruppene. Variasjonen i lovoppfyllelse er aller størst blant de små og usentrale kommunene. Blant små distriktskommuner er det kommuner som har 50 prosent lovoppfyllelse, men også eksempler på kommuner med høy grad av lovoppfyllelse.

KIPR støtter utvalgets anbefaling om å beholde generalistkommunesystemet, og ikke innføre et system med differensiert oppgaveansvar. KIPR deler utvalgets vurdering om at et system basert på generalistkommuneprinsippet gjør det enklere for innbyggerne å vite hvem som har ansvar for ulike tjenester, og er enklere og mer oversiktlig å styre for staten, enn oppgavedifferensiering.

KIPR deler utvalgets vurdering om at oppgavedifferensiering i form av at små og usentrale kommuner avlastes for oppgaver som overføres til en annen kommune, fylkeskommune eller stat, er uheldig av to grunner:

· Innbyggernes stemmerett får ulikt innhold, ved at innbyggere i kommuner med ansvar for mange oppgaver får mer innflytelse enn innbyggere i kommuner med få oppgaver.

· Dersom ansvaret for en oppgave legges til en nabokommune, kan ikke innbyggerne holde de folkevalgte til ansvar for denne tjenesten ved valg, noe som bryter med prinsippet om demokratisk ansvarsutkreving.

KIPR registrerer at utvalget ikke har vurdert å gi flere oppgaver til større kommuner, da dette ikke vil løse den viktigste utfordringen med dagens generalistkommunesystem, som er mangel på kapasitet og kompetanse, hovedsakelig i små og usentrale kommuner.

KIPR støtter utvalget i at det er behov for tiltak innenfor generalistkommunesystemet. Videre at det ikke er ett virkemiddel, men flere som kan være aktuelle, at det er ulike tiltak som er mer egnet enn andre, ulike steder i landet, og at flere av tiltakene bør utredes nærmere.

KIPR deler utvalgets vurdering om å ikke flytte oppgaveansvar bort fra alle kommuner over til fylkeskommunene eller staten.

KIPR støtter tiltak knyttet til statlig styring, som gir mindre detaljert styring, mer dialog, veiledning og samarbeid og sikrer tilstrekkelige og forutsigbare rammer i form av frie inntekter og et omfordelende inntektssystem. Eksempelvis er KIPR generelt - og enkelte kommuner spesielt - i vår region særdeles inntekts-/skattesvake kommuner. Samtidig er de økonomiske rammebetingelser for å sikre likeverdige tjenester i vår region ikke likeverdige. Et konkret eksempel – av særlig økonomisk byrde for enkelte kommuner – omfatter finansieringsordningen for ressurskrevende tjenester. KIPR vil gjerne utdype dette ytterligere ved anledning og behov.

Etter KIPRs vurdering er mer interkommunalt samarbeid effektiv metode for å hente ut gevinstene av å være stor sammen, uten å nødvendigvis miste fordelen av å være en mindre kommune. Mer interkommunalt samarbeid kan også med fordel skje i enda fastere og mer strategiske konstellasjoner. KIPR ser det ikke som hensiktsmessig å gå nærmere inn på hvilke tiltak som på best måte vil ivareta generalistkommuneprinsippet. Det vesentlige, etter KIPRs vurdering, er at staten har en aktiv politikk som støtter opp om de valg kommunene gjør på selvstendig grunnlag.

KIPR ser det kan anføres gode grunner for og mot å utrede en særskilt oppfølgingsordning for kommuner med store og vedvarende utfordringer nærmere. En særskilt oppfølgingsordning vil kunne fungere som «riset bak speilet» for at «noe bør skje». Samtidig er et slikt virkemiddel en sterk inngripen i det kommunale selvstyret, og bør ikke innføres uten at dette er grundig utredet.