Meld. St. 45 (2016–2017)

Avfall som ressurs – avfallspolitikk og sirkulær økonomi

Til innholdsfortegnelse

2 Bakgrunn

2.1 Innledning

«Den verden vi har skapt er et resultat av vår tenkning. Den kan ikke endres uten at vi endrer vår tenkning.»

Kilde: Albert Einstein

Synet på avfall er i endring. Tidligere var avfall i stor grad et problem som medførte både en belastning på naturmiljøet og en betydelig kostnad for samfunnet. Avfall er ikke lenger nødvendigvis bare en belastning, en uønsket kostnad eller et problem. Avfall er også en ressurs. I Norge og også i mange andre land gjenvinnes en stadig større del av avfallet, enten ved materialgjenvinning eller som energiutnyttelse. Håndtering av avfall gir stadig nye forretningsmuligheter samtidig som belastningen på miljøet reduseres. Norge har et avansert system for avfallshåndtering og mye avfall gjenvinnes. Vi har kompetanse og kapasitet til å utnytte avfallet og et forutsigbart regelverk. Dette gir interessante muligheter. Store internasjonale selskaper har tatt grep for å utvikle mer sirkulære forretningsmodeller for sine virksomheter. Det innebærer at de legger stadig sterkere vekt på å forebygge avfall, anvende ressursene i avfallet på nytt og på å utnytte avfallsprodukter og biprodukter.

Hittil har store deler av økonomien vært lineær, dvs. en prosess som går fra utvinning av ressurser, til produksjon av varer og tjenester, videre til forbruk, og der produktene til slutt ender som avfall. I et bærekraftperspektiv er det ønskelig med en omstilling til en sirkulær økonomi med mer bærekraftig produksjon, bruk og utnyttelse av ressurser. Med dette menes å minimere mengde avfall, utnytte ressursene i avfall gjennom å redusere svinn og gjennom forberedelse til ombruk og materialgjenvinning og øke bruken av sekundære råvarer og biprodukter fra ulike typer produksjoner. En slik sirkulær økonomi er nødvendig for å frikoble fortsatt økonomisk vekst og velstandsutvikling fra overutnyttelse av begrensede naturressurser og miljøskadelige utslipp som kan true jordens langsiktige bærekraft og vekstevne.

Sirkulær økonomi vektlegger effektiv utnyttelse av ressursene. Det er i samsvar med regjeringens ønske om å styrke næringslivets grønne konkurransekraft og et bredere grønt skifte. Næringslivet må forvente å konkurrere innenfor rammene av at stadig sterkere virkemidler tas i bruk i klima- og miljøpolitikken både i Norge og internasjonalt.

Boks 2.1 FNs rammeverk for bærekraftig produksjon og forbruk

Delmål 12.1 under FNs bærekraftsmål 12 handler om å følge opp FNs 10-årig rammeverk for programmer om bærekraftig produksjon og forbruk (10YFP). FNs rammeverk består av seks programmer innen (1) bærekraftig offentlige anskaffelser, (2) reiseliv, (3) bygg, (4) matsystemer, (5) forbrukerinformasjon og (6) bærekraftig livsstil og utdanning. Formålet med 10YFP er å fremme bærekraftig produksjon og forbruk gjennom kapasitetsbygging, kunnskapsutvikling, læring på tvers i nettverk og langsiktig politikkutvikling, både lokalt, nasjonalt og globalt. Programmene skal være like relevante for utviklede land som utviklingsland og fremme samarbeid mellom offentlig og privat sektor og sivilsamfunn. FNs rammeverk ble besluttet etablert på FNs konferanse om bærekraftig utvikling Rio+20 i 2012.

Det er forventet, ikke minst på europeisk nivå, at en større grad av materialgjenvinning av avfall vil bidra til utvikling av nye næringsmuligheter og arbeidsplasser, og til tilgang til sekundære råvarer. Det vil også bidra til lavere klimagassutslipp. Dette er grunnlaget for EU-kommisjonens arbeid med sirkulær økonomi.

Det er flere årsaker til at et større innslag av sirkulær økonomi forventes å bli mer lønnsomt i framtiden. Vi vil trolig møte økt knapphet på ressurser. Framstilling av nye råvarer vil i mange tilfeller kunne bli dyrere på grunn av økende ressursknapphet. De fleste av jordens naturressurser er begrenset. Dessuten vil det ventelig stilles økende krav til å unngå utslipp fra avfall og av stoffer som kan skade menneske og miljø. Mye av den teknologiske utviklingen siden den industrielle revolusjon har dreid seg om å utnytte så vel naturressurser som menneskelige ressurser mest mulig effektivt. Likevel er det fortsatt et betydelig potensial for bedre ressursutnyttelse i dagens økonomi. Målt i vekt blir ca. 85 prosent av verdens vareproduksjon avfall etter én eller ingen gangs bruk. En sirkulær økonomi bidrar til at knappe ressurser utnyttes mer effektivt. Virkemidler som støtter materialgjenvinning og riktig prising av miljøskaden knyttet til avfall, vil bidra til økte framtidige muligheter for utnyttelse av avfall og til at en stadig større del av ressursene i avfall vil kunne utnyttes.

Begrepet sirkulær økonomi kan også omfatte et bredere økologisk perspektiv med hensyn til naturlige stoffkretsløp som overbelastes. Det gjelder karbonkretsløpet, som står helt sentralt i klimapolitikken, men også for eksempel nitrogen- og fosforkretsløpene, som mange studier anslår allerede er belastet langt ut over planetens tålegrenser.

En sirkulær økonomi forutsetter at de sekundære råvarene og biproduktene faktisk benyttes – fortrinnsvis som erstatning for primære råvarer. På lengre sikt vil en sirkulær økonomi med fokus på å utnytte knappe ressurser og utvikle og utnytte alternativer, innebære en ny innretning på økonomien, der en best mulig anvendelse av ressurser står sentralt også i måten vi produserer og forbruker på. Innovasjon som legger til rette for utvikling av nye markeder og forretningsmodeller står derfor sentralt i den videre utviklingen.

Boks 2.2 Sentrale begreper

Primær råvare

Råvare som er framstilt av jomfruelige innsatsfaktorer, og som ikke er basert på kasserte gjenstander eller stoffer (avfall). Et eksempel er plastgranulat av typen polyeten fra en plastprodusent som lager råvaren av gassen eten, som igjen produseres fra nyutvunnet olje.

Sekundær råvare

Råvare som er avfall som er materialgjenvunnet. Et eksempel er plastgranulat av polyeten som er laget av omsmeltet plastavfall, som f.eks. plastposer og annen plastemballasje.

Biprodukter

Biprodukter er gjenstander eller stoffer som er framstilt som en del av en produksjonsprosess som primært tar sikte på å framstille noe annet. Ett av flere tilleggskriterier er at det finnes et marked for biproduktet. Biprodukter har aldri vært avfall. Et eksempel er sagflis fra et sagbruk. Fullstendig definisjon av biprodukter er gitt i forurensningsloven § 27.

Kasserte gjenstander/stoffer som har opphørt å være avfall

Kasserte gjenstander og stoffer kan opphøre å være avfall dersom avfallet har gjennomgått en gjenvinningsprosess, slik at det blant annet innfrir tekniske krav som følger av de aktuelle bruksområdene. I slike tilfeller er det produktregelverket som gjelder, ikke avfallsregelverket. Et eksempel er glassgranulat som kan omsmeltes direkte til nye glassprodukter. Forutsetningen for at glassgranulatet skal opphøre å være avfall er blant annet at det skal være sortert, vasket og oppmalt. Generelle ikke-uttømmende kriterier for avfallsfasens opphør er gitt i forurensningsloven § 27, mens særskilte kriterier for enkelte avfallstyper er gitt i avfallsforskriften kapittel 18A.

En rekke bedrifter både internasjonalt og i Norge har lenge, og i raskt stigende grad de aller siste årene, utviklet forretningsmodeller og tatt i bruk teknologier som reduserer bruken av primære råvarer, effektiviserer egen produksjon, oppfyller miljø- og bærekraftmål generelt, sikrer ressurstilgangen, og møter økende forbrukerbevissthet rundt ressursbruk.

Boks 2.3 Avfallsreduksjon og sirkulær økonomi i praksis

Industrien var i 1995 den kilden med desidert mest avfall, med 41 prosent av avfallsmengdene i Norge. I 2014 var andelen redusert til 22 prosent. Utviklingen kan blant annet forklares ved at stadig mer av industriens biprodukter og avfall blir utnyttet på nytt til råvarer, istedenfor å sluttbehandles som avfall. Et eksempel på en slik drivkraft i industrien finner vi i Mo Industripark og hos Eyde-klyngen, der industribedrifter har gått sammen for å bedre sin konkurransekraft. Et uttalt mål for bedriftene i Eyde-klyngen er å unngå avfall til sluttbehandling og heller jobbe for at biprodukter og avfall kan utnyttes som nytt råstoff.

I Fredrikstad er FREVAR KF et kommunalt foretak som eier, utvikler, driver og vedlikeholder vann- og avløpsanlegg, energigjenvinningsanlegg og sorteringsanlegg for avfall. På gjenvinningstasjonen kan private husholdninger i Fredrikstad kommune sortere og levere sitt avfall. Det er også etablert et gjenbruksmottak i regi av Fredrikstad arbeidersamvirke (FASVO).

Ved å gjennomføre prinsipper fra en sirkulær økonomi, vil vi få mer effektiv ressursbruk, som igjen vil kunne gi direkte og indirekte kostnadsbesparelser, nye inntektskilder og bedre omdømme. Strengere reguleringer og økt ressursknapphet kan på lengre sikt også gi en økende konkurransefordel for selskaper som best klarer å tilpasse seg dette og som har ekspertise på området sirkulær økonomi. I tillegg kan det gi dem muligheter for nye inntektskilder gjennom eksport av denne kunnskapen til andre aktører.

En utvikling i retning av en sirkulær økonomi og et grønt skifte vil også støtte opp under FNs bærekraftsmål 12 om bærekraftig produksjon og forbruk. Meldingen omfatter også andre tema og forslag til tiltak som støtter opp om flere bærekraftsmål, herunder reduksjon av matsvinn og arbeidet med å redusere marin forsøpling og spredning av mikroplast.

2.2 Avfallspolitikken og den sirkulære økonomien

Myndighetenes hovedrolle er å sørge for hensiktsmessige reguleringer og å korrigere for ulike former for markedssvikt. Reguleringer og prising av miljøskadelige utslipp vil bidra til reduksjon av materialbruk, og til økende materialgjenvinning og ombruk. En omstilling av norsk økonomi vil kreve langsiktighet og bred tilnærming, med en samlet og målrettet virkemiddelbruk inkludert en riktig prising av klima- og miljøkonsekvenser. En sirkulær økonomi kan også understøttes av politikken i de ulike sektorene i tillegg til produkt- og kjemikaliepolitikk. Den understøttes også av virkemidler for enkeltbransjer, forsknings- og innovasjonspolitikk, utdanning og informasjonsformidling.

Det har lenge vært norsk politikk å legge til rette for økt utnyttelse av ressursene i avfallet. Forbudet mot deponering av biologisk nedbrytbart avfall som trådte i kraft i 2009 har bidratt til at over 80 prosent av norsk avfall enten ble materialgjenvunnet eller utnyttet til produksjon av energi i 2014. Det er likevel mulig å utnytte ressursene i avfallet enda bedre. Det er en målsetning i lov om vern mot forurensninger og om avfall (forurensningsloven) at avfall skal gjenvinnes, fortrinnsvis ved at det forberedes til ombruk eller materialgjenvinnes, med mindre gjenvinning ikke er berettiget ut fra en avveining av miljøhensyn, ressurshensyn og økonomiske forhold. Dette er også gjenspeilet i avfallsstrategien «Fra avfall til ressurs» fra 2013, som beskriver norsk avfallspolitikk og der det er omtalt flere tiltak for å økte ressursutnyttelsen i avfallet. Avfallsstrategien, med vedlegg, utgjør samlet den norske avfallsplanen og program for avfallsforebygging i henhold til EUs rammedirektiv om avfall. Avfallsplanen og avfallsforebyggingsprogrammet skal revideres innen 2019.

Boks 2.4 Eksempel materialutvikling

Næringslivet er selv en driver i retning av sirkulær økonomi. Eksempler på dette er utvikling av mer miljøvennlige materialer, materialer som inneholder eller er basert på sekundære råvarer og materialer som er tilpasset materialgjenvinning.

Eksempler er kjente merkevareselskap har laget sko og andre sportsklær av plastmateriale som er plukket opp fra havet, marint avfall, og kleskjeder som samler inn brukte klær for å bruke fibrene i nye klær.

Figur 2.1 Ny bruk av plast

Figur 2.1 Ny bruk av plast

Foto: Klima- og miljødepartementet

Det er på oppdrag fra avfallsbransjen gjort beregninger om næringsutvikling, verdiskapning og teknologiutvikling på en rekke områder og i flere sektorer i en sirkulær økonomi, i tillegg til beregninger om reduserte utslipp av klimagasser. Som innspill til regjeringens utvalg for grønn konkurransekraft har Norsk Gjenvinning, VESAR og Avfall Norge utviklet et Veikart for en sirkulær økonomi der avfall- og gjenvinningsindustriens rolle beskrives.

Virkemidler i en sirkulær økonomi er ikke begrenset til avfall som et isolert politikkområde. Avfallspolitikken er imidlertid svært sentral for å bidra til en mer sirkulær økonomi. Gjennom avfallspolitikken gis det rammer som stimulerer til å redusere mengden avfall. Det gis også rammer som stimulerer til høy utnyttelse av ressursene i avfallet. Dette igjen påvirker tilgangen til sekundære råvarer i markedet.

Boks 2.5 Eksempler fra primærnæringene

Norturas datterselskap Norilia er et eksempel på en bedrift som arbeider for økt bruk av restråstoff/biprodukter (plussprodukter) fra jordbruket. Gjennom bruk av moderne prosessteknologi og «verktøy» fra naturen (enzymer, gjær, sopp, bakterier) skapes nye produkter som kan brukes i fôr, næringsmidler og helseprodukter. Norilia skaper merverdier av 150 000 tonn med biprodukter årlig. Bedriften sysselsetter ca. 45 årsverk og har en omsetning på ca. 500 mill kr pr. år med en eksportandel på ca. 70 prosent. Norilias mål er å være ledende innen kjøttbransjen innen produktutvikling og verdiøkning på plussprodukter. Norilia har samarbeid med forsknings-, innovasjons- og andre aktører nasjonalt og er internasjonalt engasjert i flere forskningsprosjekter støttet av Forskningsrådet.

Nutria AS er et norskbasert biomarint selskap som prosesserer ferskt restråstoff/biprodukt fra blant annet laks fra Salmars prosesseringsanlegg InnovaMar. De produserer høykvalitets olje, proteinkonsentrat og mel fra ferskt lakseråstoff, og leverer produkter til kjæledyr, husdyr og fiskeoppdrett. Selskapet deltar i utviklingsprosjekter innenfor både fôringredienser og humanapplikasjoner. Nutrimar er eid av Kverva AS, som også eier Salmar. Selskapet er lokalisert på Frøya. Nutrimar har i dag 21 ansatte, hvorav tre jobber med innovasjon. Nutrimars målsetting er å være ledende innen prosesseringsteknologi og produktutvikling, og selskapet har samarbeid med forsknings-, innovasjons- og andre aktører internasjonalt.

Behov for mer effektiv ressursutnyttelse må på sikt også påvirke hvordan produkter utformes, produseres, brukes og repareres. Utvikling av teknologiske løsninger i hele materialkjeden vil være sentralt for å nå målsetninger om en mer sirkulær økonomi. Eksempler er teknologi som kan sortere ut eller rense avfall som inneholder miljøgifter, teknologi for bioraffinering og for tilrettelegging for ombruk av lett forurenset avfall, teknologi for sortering og materialgjenvinning av tekstiler, treavfall og annet avfall, og utvikling av standarder som ramme for ulike aktører. Det er i dag et potensial for i større grad å utnytte biprodukter og avfall fra produksjon.

Boks 2.6 Digitalisering

Digitalisering gir mulighet for helt nye forretningsmodeller for å dekke behov og funksjoner. I rapporten #SMARTer2030 «ICT Solutions for 21st Century Challenges», utarbeidet av Global e-Sustainablity Initiative (GeSI) og Accenture Strategy (2015), er det beregnet at informasjons- og kommunikasjonsteknologi (IKT) årlig kan føre til en global verdiskapning på over 11 000 milliarder dollar innen 2030 innen sentrale sektorer. I vareproduksjon vil IKT kunne sette kundens behov for tjenester i sentrum og redusere behovet for materialressurser i produksjonen. Effektiv vareproduksjon, inkludert virtuell produksjon, kundefokus, sirkulære forsyningsmodeller og effektive tjenester ville i tillegg redusere klimagassutslippene med 2–3 gigatonn CO2-ekvivalenter per år. Rapporten «Intelligent Assets: Unlocking the circular economy potential», utarbeidet av Ellen MacArthur Foundation og World Economic Forum (2016), forventer en vekst tilknyttet elektroniske innretninger fra 10 milliarder i 2015 til 25–50 milliarder i 2020. Internet of Things (IoT) gir muligheter for store endringer i hvordan produkter og tjenester blir produsert og kan derfor potensielt bidra til avfallsforebygging. Ved å kople prinsippet om avfallsforebygging og sirkulær økonomi sammen med avanserte elektroniske innretninger kan det skapes en arena for innovasjon som kan legge til rette for frakopling mellom avfallsproduksjon og fra økonomisk vekst. Dette kan ha betydning for utforming av produkter, for eksempel motorer eller datamaskiner. Informasjon gjennom Internet of Things gir innsikt i hvordan slike produkter kan lages på en mer effektiv måte, få lengre levetid og gjøre dem lettere å vedlikeholde.

Figur 2.2 Sirkulær økonomi

Figur 2.2 Sirkulær økonomi

Kilde: Miljøstatus i Europa 2015 / miljøstatus.no

En viktig årsak til at potensialet for å bruke ressursene i avfallet i dag ikke er utnyttet er at det ikke er lønnsomt for aktørene. Det skyldes blant annet at innsamlings- og behandlingskostnadene i mange tilfeller er lavere for å utnytte avfallet til energiproduksjon enn de er for å sortere og materialgjenvinne eller biologisk behandle avfallet. I tillegg er det i dag generelt lave råvarepriser, noe som bidrar til krevende konkurranse i markedet for sekundære råvarer. Framtidig utvikling i råvareprisene er usikker. Dette avhenger blant annet av teknolgiutvikling, tilgang til råvarer og krav som stilles til virksomhetene, for eksempel til miljø og sikkerhet.

Det er også varierende etterspørsel etter sekundære råvarer. Det kan skyldes både pris og kvalitet. For enkelte avfallstyper er det også mangel på teknisk infrastruktur og etablerte markeder som hindrer materialgjenvinning.

Som for avfall kan tekniske utfordringer, råvarepriser og manglende informasjon være barrierer for økt utnyttelse av biprodukter. Forskning og innovasjon, teknologiutvikling og samarbeid mellom ulike industrimiljøer kan være nøkkelen til å øke utnyttelsen av biprodukter og av avfall som i dag sluttbehandles.

En bærekraftig sirkulær økonomi vil kreve innsats også utenfor avfallsfeltet. Denne meldingen gir derfor en oversikt over noen sentrale politikkområder som er viktige å videreutvikle for å sikre en bærekraftig sirkulær økonomi. Eksempel er krav til utvikling av produkter som har lenger levetid, kan repareres og som er utformet med tanke på effektiv og samfunnsøkonomisk lønnsom materialgjenvinning. Andre eksempler er offentlige anskaffelser som bygger opp under en sirkulær økonomi, økt bruk av sekundære råvarer og forskning og innovasjon.

Problemstillinger og tema som er relevante for sirkulær økonomi er omtalt i flere meldinger og dokumenter fra regjeringen.

2.3 EUs politikk for en sirkulær økonomi

Europakommisjonens politikkpakke om sirkulær økonomi ble lagt fram i desember 2015 og består av forslag til endret avfallsregelverk samt en handlingsplan som skal ligge til grunn for arbeidet ut 2018. Politikkpakken skal dekke hele den sirkulære økonomien og omfatter blant annet produktdesign og produksjonsprosesser, forbrukerrelaterte spørsmål, avfallsbehandling og utvikling av markedet for sekundære råvarer. Innovasjon, forskning og investeringer er sentrale elementer. Sirkulær økonomi-pakken bygger på EUs Europa 2020–satsing for en smart, bærekraftig og inkluderende vekst, herunder veikartet for ressurseffektivitet. EU forventer store positive effekter av pakken, blant annet for økonomisk vekst, sysselsetting, konkurransekraft og klima- og miljøbeskyttelse. Kommisjonen legger vekt på høy ressursutnyttelse og denne satsingen er dermed et viktig og nødvendig bidrag i arbeidet for lavutslippssamfunnet.

EUs satsing er begrunnet ut fra miljøpolitikk, at EU er en betydelig nettoimportør av råvarer og et behov for økonomisk vekst og økt sysselsetting. Forsyningssikkerhet og importunderskudd er derfor viktige hensyn for EU i denne sammenhengen. Norge har en annen ressurssituasjon, blant annet for sentrale naturressurser som vann, fisk, skog, mange mineraler og energi, som petroleum og vannkraft. Samtidig har Norge en nær tilknytning til EU gjennom EØS-avtalen, blant annet i avfalls- og produktpolitikken. Norge har felles EØS-regelverk for avfall gjennom EUs rammedirektiv om avfall (2008/98/EF) og flere regelverk rettet mot spesifikke avfallstyper. Det er også et omfattende felles produkt- og kjemikalieregelverk.

Norges samarbeid med EU omfatter også sirkulær økonomi i bredere forstand, og en mer effektiv ressursbruk vil være av betydning for norsk næringslivs konkurranseevne. Norske kommuner, næringsliv, og bransje- og forbrukerorganisasjoner har over tid vist stor interesse for EUs politikkutvikling innen sirkulær økonomi. EU er vårt viktigste eksportmarked og det er et felles EØS-marked for avfall. Samarbeid innenfor avfall og sirkulær økonomi vil gi muligheter for norske bedrifter som kan levere løsninger inn i Europas grønne skifte.

For en sirkulær økonomi er utvikling av et marked for sekundære råvarer helt sentralt. Det vil være behov for standarder for kvalitet på sekundære råvarer, for at hele verdikjeden får adgang til tilgjengelig informasjon om innhold av prioriterte miljøgifter og for økt bruk av teknologi på anlegg for sortering, materialgjenvinning og biologisk behandling. EU-kommisjonen peker også på hvor effektivt offentlige anskaffelser kan være, særlig i en tidlig fase, for å påvirke blant annet kvaliteten på og bruken av sekundære råvarer og for å stimulere til innovasjon og et velfungerende marked for slike råvarer.

EU-kommisjonen peker på plast som et særlig utfordrende materiale, og vil utarbeide en strategi for plast i en sirkulær økonomi. Norge går tungt inn i dette arbeidet, blant annet i samarbeid med de andre nordiske landene.

Dårlig samsvar mellom krav i avfalls-, kjemikalie-, og produktregelverkene er også trukket fram som en særlig utfordring for næringslivets utvikling av markedet for og bruk av sekundære råvarer. Kommisjonen mener at det er nødvendig med bedre koordinering mellom disse regelverkene for å få et «trygt» marked for sekundære råvarer. Det er derfor positivt at EU-kommisjonen nå ser på grensesnittet mellom disse regelverkene i det såkalte grensesnittarbeidet som skal gjennomføres i 2017 (interface arbeidet). Norge vil bidra i denne prosessen. Norge deltar aktivt i det internasjonale arbeidet med å regulere kjemikalier. Dette inkluderer også utformingen av EUs kjemikalieregelverk.

Videre er det viktig å styrke og forsvare forbrukerpolitiske virkemidler som dagens regler om reklamasjonsfrist og EUs frivillige miljømerkeordning. Marin forsøpling og spredning av mikroplast, og vårt arbeid med reduksjon av matsvinn, er områder hvor Kommisjonen og Europaparlamentet særskilt har etterspurt norske erfaringer og innspill.

Kommisjonens arbeid med å øke kunnskapsgrunnlaget for biobaserte produkter er et eksempel på viktig kunnskapsbygging, både for å oppnå klimamål og for å innrette tiltak på en bærekraftig måte.

Regjeringen har siden 2014 hatt økt konkurransekraft og verdiskaping, herunder sirkulær økonomi, som en av fem prioriterte satsingsområder i EU-arbeidet. Regjeringen har siden politikkforslaget om sirkulær økonomi var under utforming jobbet aktivt og systematisk på flere nivåer for å påvirke EUs arbeid. Norge har levert innspill gjennom tidlige høringer og fulgt opp i direkte kontakter med Kommisjonen. Det har vært jevnlig kontakt på politisk nivå med ansvarlig kommissær og andre nøkkelpersoner i EUs beslutningsorganer. Norske aktører er blitt informert og involvert i arbeidet med norsk posisjonsutvikling.

Norge har som sentrale, overordnete posisjoner at langsiktige rammebetingelser i avfallspolitikken og ambisiøse mål om materialgjenvinning er positivt både for å sikre stabil tilgang på sekundære råvarer og for å legge til rette for innovasjon og teknologiutvikling. Norge har også lagt vekt på at disse målene utformes på en måte som ikke medfører uønsket spredning av prioriterte miljøgifter.

2.4 Nærmere om EU-kommisjonens sirkulær-økonomipakke

Under omtales EU-kommisjonens forslag til en politikk for en sirkulær økonomi, med unntak av forslag til endringer i avfallsregelverket som omtales i kapittel 4.5. Hvordan forslagene vil kunne påvirke Norge er enten kort omtalt her eller utdypet i senere kapitler.

2.4.1 Produktdesign og produksjonsprosesser

Økodesigndirektivet omfatter energirelaterte produkter og har hittil vært rettet mot energibruk. Kommisjonen foreslår nå å stille krav til andre miljøeffekter, og vil foreslå krav til lengre levetid, økt mulighet for reparasjon og oppgradering, og økt materialgjenvinning for utvalgte produktgrupper. Innhold av miljøgifter i produkter reguleres ikke av økodesigndirektivet, men av kjemikalieregelverkene. Kommisjonen varsler at de vil inkludere hensynet til sirkulær økonomi i EUs referansedokumenter for beste tilgjengelige teknikker (BREF) for noen industrisektorer. Dokumentene er viktige grunnlag for Miljødirektoratets tillatelser etter forurensningsloven til virksomheter i disse sektorene.

De nordiske landene har lang tradisjon for å samarbeide om å påvirke EU på produktområdet. Det er blant annet nordisk påvirkningsarbeid som har resultert i oppmerksomheten produkters levetid har i videreutviklingen av EUs produktpolitikk og i EU-kommisjonens handlingsplan om sirkulær økonomi. Det er også lang tradisjon for nordisk samarbeid om påvirkning av EUs arbeid med produksjonsprosesser og beste tilgjengelige teknikker innen industrisektorer. Dette arbeidet settes nå inn i en større sammenheng med sirkulær økonomi.

2.4.2 Forbruk

De ulike forslagene i handlingsplanen som omhandler forbruk og forbruker omfatter regelverk og virkemidler utenfor miljøforvaltningens ansvarsområde. Foreløpig er det mest konkrete forslaget til regelverksendring som får virkning på forbrukerfeltet kommet i form av Kommisjonens forslag til nytt regelverk for fjernsalg av varer (online sale of goods). Omsetning av produkter på internett øker, og Kommisjonen mener at det er behov for utvikling av regelverk for internettsalg av produkter. Forslaget inkluderer at ved fjernsalg av varer skal to års reklamasjonsfrist gjelde hele EU/EØS-området. Formålet med dette forslaget er å bedre gjennomføringen av garantier for produkter. Erfaring viser at nye forbrukervernregler som vedtas i EU er fullharmoniserte, dvs. at landene ikke kan ha kortere eller lengre reklamasjonsfrist enn det som følger av en eventuell EU-regulering. Dette vil i så fall være et tilbakeskritt for Norge og andre europeiske land som i dag har garantier på mer enn 2 år.

Fra norsk side arbeider vi derfor aktivt for fortsatt handlingsrom til å opprettholde den norske 5-års reklamasjonsfristen for forbrukere, også ved samarbeid i EFTA og med de nordiske landene.

Anerkjente miljømerker som den nordiske Svanen og EUs Ecolabel (EU-blomsten) bidrar til troverdig og sammenliknbar miljøinformasjon til forbrukere. Som del av en såkalt «fitness check» der deler av forbrukerregelverket skal gjennomgås, vil Kommisjonen også evaluere EUs miljømerke. I desember 2016 ble det klart at Kommisjonen vurderer å avslutte hele eller deler av arbeidet under Ecolabel. Norge og flere EU-land har i den forbindelse uttrykt bekymring på politisk nivå over denne utviklingen. Miljømerking er et viktig virkemiddel for en sirkulær økonomi. Fra norsk og nordisk side arbeider vi aktivt for en videreføring og styrking av arbeidet med Ecolabel.

Miljødirektoratet deltar i Kommisjonens arbeid med verktøyet Environmental Footprint, som skal danne grunnlag for et system der produkters og organisasjoners miljøprofil kan vises på troverdige og etterprøvbare måter.

2.4.3 Offentlige anskaffelser

Offentlige anskaffelser kan bidra til innovasjon og kjøp av varer og tjenester med lavere klima- og miljøpåvirkning, og til å skape et bedre marked for miljøvennlige produkter og tjenester. I flere av EUs politiske initiativ er grønne offentlige anskaffelser et verktøy for å fremme grønn vekst, herunder satsningen på sirkulær økonomi. I EU ble nytt anskaffelsesdirektiv vedtatt i februar 2014, og er gjennomført i norsk rett ved nytt anskaffelsesregelverk som trådte i kraft 1. januar 2017. Offentlige anskaffelser er omtalt i kapittel 3.3.1.

2.4.4 Marked for sekundære råvarer

Kommisjonen har over lengre tid arbeidet med spesifikke «end of waste»-kriterier for ulike avfallstyper, det vil si kriterier for når materialer opphører å være avfall etter en materialgjenvinningsoperasjon og dermed ikke (lenger) omfattes av avfallsregelverket. Kriterier for flere avfallstyper er allerede vedtatt – for skrapmetall, glassgranulat og kobber. Slike kriterier kan bidra til å sikre kvaliteten på sekundære råvarer. Så langt er imidlertid erfaringen at disse kriteriene bare i begrenset grad er tatt i bruk av næringslivet. Kommisjonen varsler at de vil lansere arbeid med kvalitetsstandarder for sekundære råvarer, særlig for plast. Felles standarder er positivt, forutsatt at de sikrer kvalitet og bidrar til å styrke markedet. Behovet for nå å utvikle slike standarder gjelder særlig de sekundære råvarene der det i dag ikke er et velfungerende marked.

Forutsigbare rammebetingelser, som målsetninger og relevant regelverk; er også sentralt. Kommisjonens arbeid for å sikre samsvar mellom produkt-, avfalls- og kjemikalieregelverkene er omtalt over. Mulige tiltak for å stimulere markedet for sekundære råvarer er videre omtalt i kapittel 6.

2.4.5 Plast

Plastforbruket øker stadig, og relativt lite av plasten materialgjenvinnes. Plastavfall er også den viktigste kilden til marin forsøpling. Innhold av miljøgifter og stadig utvikling av nye plasttyper bidrar til behov for vurdering av for eksempel egnethet for materialgjenvinning og nedbrytbarhet. Kommisjonen vil derfor utarbeide en strategi om plast i den sirkulære økonomien.

Marin forsøpling og mikroplast er et miljøproblem med stadig økt oppmerksomhet. Det er et prioritert område for denne regjeringen. For å forebygge marin forsøpling og spredning av mikroplast er det viktige virkemidler i avfallspolitikken, i tillegg til i produkt- og forurensningspolitikken. Hvordan norske myndighetene vil jobbe med disse spørsmålene er nærmere omtalt i kapittel 7 der regjeringen presenterer en samlet strategi for å begrense marin plastforsøpling og spredning av mikroplast (plaststrategi). Dette omtales også i Meld. St. 35 (2016–2017) om oppdatering av forvaltningsplanen for Norskehavet, og i Meld. St. 22 (2016–2017) Hav i utenriks- og utviklingspolitikken som begge ble lagt fram våren 2017.

2.4.6 Matavfall og matsvinn

EU-kommisjonen foreslår tiltak som skal redusere mengden matavfall. Tiltakene omfatter en felles metode for å måle reduksjon, utforming av relevante indikatorer, vurdering av relevant regelverk i ulike sektorer med tanke på økt bruk av matavfall uten at det fører til dårligere mat- og fôrtrygghet, samt vurdering av informasjon rettet mot forbrukerne (herunder datomerking).

Norges arbeid med den nasjonale bransjeavtalen for reduksjon av matsvinn er rettet mot den nyttbare andelen av matavfall. Deler av statistikken som utarbeides som del av dette arbeidet kan trolig ligge til grunn for vår rapportering til ESA. Norge har sluttet seg til FNs bærekraftsmål 12.3 som er å halvere matsvinn innen 2030. Norges arbeid for reduksjon av matsvinn omtales nærmere i kapittel 5.2.1.

2.4.7 Kritiske råvarer

Kommisjonen ønsker med handlingsplanen å bidra til økt utnyttelse og materialgjenvinning av kritiske råvarer i Europa. En kritisk råvare er en begrenset ressurs, for eksempel fosfor, et grunnstoff som er essensielt for all matproduksjon. Bedre elektriske og elektroniske produkter (EE-produkter) og bedre utnyttelse av EE-avfall er sentralt fordi mange kritiske råvarer som metaller og jordartsmineraler brukes i stort omfang i slike produkter. EU prioriterer bedret informasjonsutveksling mellom produsenter og behandlere av EE-produkter, for å sikre økt utnyttelse av kritiske råvarer. Dette er utfordrende fordi en stor del av produksjonen av EE-produkter skjer utenfor EØS-området.

Kommisjonen skal blant annet utarbeide europeiske standarder for «materialeffektiv» materialgjenvinning av EE-avfall, kasserte batterier og andre komplekst sammensatte avfallstyper, inkludert el-biler. I dag er slik ressursutnyttelse i stor grad motivert av hvorvidt dette er lønnsomt. Norske avfallsaktører og deres underleverandører vil kunne ta i bruk standarder for «materialeffektiv» materialgjenvinning frivillig eller som følge av eventuelle EU-krav om bruk av standardene. I forslag til revidering av rammedirektivet om avfall foreslår Kommisjonen at landene skal identifisere og innrette tiltak mot produkter som inneholder kritiske råvarer.

2.4.8 Bygg- og anleggsavfall

I rammedirektivet om avfall er det i dag et mål om 70 prosent forberedelse til ombruk og materialgjenvinning av bygg- og anleggsavfall innen 2020. For å bidra til at målet kan nås i medlemslandene foreslår Kommisjonen å utarbeide retningslinjer om miljøkartlegging, sortering og materialgjenvinning i forkant av rivning for bygg- og anleggsbransjen. Kommisjonen vil også utvikle indikatorer for miljøpåvirkning fra byggverk gjennom livsløpet, og foreslå insentiver for bruk, f.eks. gjennom grønne offentlige anskaffelser. Kommisjonens arbeid på dette området vil på sikt kunne påvirke mengden bygg- og anleggsavfall, innhold av miljøgifter og indirekte hvordan avfallet håndteres. Det er derfor viktig å følge med på og delta i dette arbeidet med tanke på å påvirke utformingen av krav m.m. på en måte som er egnet for at norsk bygg- og anleggsnæring skal kunne oppnå disse målene.

Boks 2.7 Fornybare vs. ikke-fornybare ressurser

En rekke ressurser som er viktige for samfunnet finnes bare i en viss mengde, slik som fossile ressurser, mineraler og ulike bergarter. Etter hvert som disse forbrukes, vil kostnadene ved å lete opp og utvinne nye øke forekomsten, dersom de mest tilgjengelige allerede er tatt. Vårt forbruk av fossile ressurser er hovedårsaken til de klimautfordringene vi står overfor, og utvinning av nye ikke-fornybare ressurser vil ofte representere miljøutfordringer. Til forskjell fra disse er de biologiske ressursene fornybare. Forutsatt at de fornybare ressursene forvaltes bærekraftig vil vi ha en evig tilgang til nye råstoff og materialer. De fornybare ressursene inngår i et kretsløp som er CO2-nøytralt i løpet av alt fra et par år til et par hundre år avhengig av hva slags biomasse og bruk det er snakk om, dersom den samlede produksjonen gjennom vekst er like stor som nedbryting, forbrenning og utslipp fra innsatsfaktorer for å produsere biomassen og produksjonen ikke medfører arealendringer som fører til utslipp av klimagasser. Økt og mer effektiv bruk av fornybare biologiske ressurser kan også bidra til utvikling av lavutslippssamfunnet og sirkulærøkonomien. Vi kan påvirke produksjonen av fornybare ressurser gjennom aktiv forvaltning, men for at fornybare ressurser skal kunne bidra til redusert bruk av nye ikke-fornybare ressurser i større omfang vil det være viktig å bruke de fornybare ressursene mer effektivt. Varige produkter av fornybare ressurser som tre bidrar til å holde CO2 vekk fra atmosfæren, og biomasse kan bidra til CO2-negative prosesser i andre industrielle prosesser. I et fungerende marked vil ressursene bli benyttet der de gir størst nytte. Økt vektlegging av miljø- og klimabelastning i produktkrav og utforming av avgifter vil kunne styrke den relative lønnsomheten ved produktutvikling, gjenbruk og gjenvinning av fornybare ressurser. Forbrenning av bærekraftig produsert biomasse som ikke har annen mer lønnsom anvendelse kan bidra med klimanøytral energi, som kan redusere forbrenning av lagerressurser som olje, kull og gass.

Norsk regelverk har allerede krav om kartlegging av komponenter i bygget som kan bli til farlig avfall (miljøkartlegging) og at disse delene skal fjernes (miljøsanering) før rivningen starter. Enkelte sertifiseringssystemer som BREEAM-NOR ivaretar i en viss grad livssyklustankegang.

I den seneste rapporteringen etter rammedirektivet om avfall i 2014, rapporterte Norge en materialgjenvinningsgrad på 61 prosent for bygg- og anleggsavfall. Regjeringen vil vurdere tiltak for å øke materialgjenvinning for bygg- og anleggsavfall i lys av gjeldende EØS-regelverk.

2.4.9 Biomasse og biobaserte produkter

Biologiske ressurser er viktige og må utnyttes på en bærekraftig måte for at nasjonale klima- og miljømål skal nås. Bærekraftig forvaltede økosystemer gir grunnlag for økosystemtjenester som mennesker er avhengige av. Skog er den viktigste bioressursen i Norge i dag, og spiller en rolle i klimasammenheng gjennom tiltak som øker eller opprettholder karbonlageret og produksjon av biomasse som erstatter produkter og energi basert på fossile ressurser. I regjeringens melding om skog- og trenæringen, Meld. St. 6 (2016–2017), er det pekt på at skogressursene kan utnyttes bedre innenfor miljømessig forsvarlige rammer, og at verdikjedene fra skog kan gi et vesentlig større bidrag til norsk økonomi enn i dag. Nærmere halvparten av de truede artene i Norge lever i skog og regjeringen legger opp til at eventuell økt aktivitet i skogbruket skal kombineres med styrkede miljøhensyn. På sikt kan også andre biomasseressurser som makroalger bli viktige. Kommisjonens innsats knyttet til forskningsformidling, deling av beste praksis, utvidelse av kunnskapsbasen innen bærekraftig bruk av biomasse og støtte til innovasjonsprosesser gjennom Horisont 2020, vil være av interesse for norsk næringsliv og forvaltning. Kommisjonen viser også til økt materialgjenvinning av treemballasje som en kilde til biomasse.

Boks 2.8 Biogass og biodrivstoff

Det er mulig å produsere biodrivstoff og biogass til for eksempel transportsektoren fra ulike typer matavfall. Det er i Norge beregnet et realistisk potensial for biogassproduksjon fra våtorganisk avfall på 988 GWh i 2020. Våtorganisk avfall inkluderer både matavfall fra husholdninger, storhusholdninger og handel, samt avfall fra næringsvirksomhet, som for eksempel avfall fra fiskeslakting, bakerier, slakterier etc. Det ble produsert 63 GWh biogass fra våtorganisk avfall i 2010. Biodrivstoff til veitransporten er i all hovedsak importert, og i 2015 utgjorde denne importandelen 99 prosent. Det ble omsatt 188 millioner liter biodrivstoff innenfor omsetningskravet for veitransporten i 2015, og om lag 1 prosent av dette var produsert på brukt frityrolje.

Produksjon av biodrivstoff fremmes i Norge gjennom omsetningskravet for biodrivstoff til veitransporten, som pålegger omsettere av drivstoff å omsette en viss mengde biodrivstoff. Det eksisterer også et delkrav om at en del av biodrivstoffet skal være avansert biodrivstoff, som produseres for eksempel fra matavfall. Dette delkravet til avansert biodrivstoff øker fra 1,5 prosent i 2017 til 8 prosent i 2020. Biodrivstoff er fritatt fra CO2-avgiften på drivstoff og biodrivstoff omsatt utenfor omsetningskravet er ikke omfattet av veibruksavgiften på drivstoff. Videre gir Enova støtte til etablering av produksjonsanlegg for avansert biodrivstoff. Biogass er fritatt for CO2-avgift og veibruksavgift. Det er også viktige virkemidler innenfor FoU-systemet.

Til toppen
Til dokumentets forside