Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Meld. St. 45 (2016–2017)

Avfall som ressurs – avfallspolitikk og sirkulær økonomi

Til innholdsfortegnelse

5 Avfallsforebygging

5.1 Hva er avfallsforebygging?

Avfallsforebygging kan defineres som reduksjon av avfallsmengdene fra kilden gjennom redusert forbruk, endret forbruksmønster, endrete produksjonsprosesser og bedre utnyttelse av råvarer. Etter EUs definisjon innebærer forebygging tiltak som gjøres før et stoff, materiale eller produkt har blitt avfall, og som reduserer:

  1. mengden avfall, både total mengde og enkelte avfallstyper (kvantitativ forebygging)

  2. de negative effektene av avfallet på miljøet og menneskers helse ved at avfallet ikke kommer på avveie og forsøpler (kvalitativ forebygging), eller

  3. innholdet av skadelige stoffer i materialer og produkter (kvalitativ forebygging).

Med kilden menes en husholdning, et kontorbygg, en butikk, en industribedrift eller annen virksomhet som leverer fra seg avfall. Bistrømmer som utnyttes internt i bedriften regnes ikke som avfall.

En indikator på avfallsforebygging er at veksten i den genererte avfallsmengden per år er lavere enn den økonomiske veksten målt i bruttonasjonalprodukt (BNP). Det har til nå vært en sterk kobling mellom økt forbruk og økte avfallsmengder, også i Norge. Avfallsmengdene, med unntak av industriavfall, er doblet over de siste tjue årene som følge av vekst i økonomien og samtidig økende forbruk.

Miljødirektoratet har utarbeidet et avfallsforebyggingsprogram som ligger ute til offentlig ettersyn. Avfallsforebyggingsprogrammet er en del av Norges gjennomføring av EUs rammedirektiv om avfall.

5.1.1 Dematerialisering, funksjonsøkonomi og delingsøkonomi

Flere begreper trekkes fram som eksempler på hvordan avfallsmengden kan reduseres – uten nødvendigvis å redusere levestandarden. Eksempler er dematerialisering, funksjonsøkonomi og delingsøkonomi. Dette er områder der en total miljø- og ressursgevinst vil avhenge av utforming, rammebetingelser, regulering og utvikling.

Dematerialisering av økonomien oppnås når ulike funksjoner eller behov tilfredsstilles med mindre materialbruk. Ulike typer emballasje skaper årlig betydelige avfallsmengder. Det enkle eksempelet er bruk av mindre materialer til å produsere varer som for eksempel lettere melkekartonger eller lettere aluminiumsbokser til makrell i tomat. For engangsprodukter vil dette være avfallsforebygging, så lenge det ikke fører til økt matsvinn eller andre utilsiktete virkninger. For produkter som skal brukes flere ganger vil dette først være avfallsforebygging dersom lavere materialbruk ikke fører til lavere kvalitet eller kortere levetid på produktet.

Funksjonsøkonomi innebærer at leverandørene selger de tjenestene som varene kan tilby, framfor varen selv. Salg av kopitjenester i stedet for kopimaskiner er et eksempel. Et annet er installering av avkjølt drikkevann fra det kommunale vannledningsnettet som alternativ til drikkevann tappet på flaske.

Leie og tjenester som stimulerer til bedre utnyttelse og deling av produkter (delingsøkonomi) kan erstatte nykjøp i husholdninger og næringsliv. Økt bruk av utleie kan føre til mindre behov for produksjon og kan derfor virke avfallsforebyggende. I tradisjonell varehandel tjener produsent/selger/leverandør penger på å selge så mange produkter som mulig. Produsenter som tilbyr tjenester og funksjoner gjennom utleie vil ha interesse av at produktene varer lengst mulig. Mange, spesielt i byene, bruker bilen kun ved store innkjøp, eller når de skal på fritidsreiser. Bruk av leiebiler og bilkollektiver vil redusere etterspørselen etter privateide biler og vil dermed kunne redusere årlig antall skrotete biler.

Figur 5.1 Vekst i avfall vs. vekst i økonomien

Figur 5.1 Vekst i avfall vs. vekst i økonomien

Kilde: Statistisk Sentralbyrå (SSB) 2016/miljøstatus.no Lisens: Norsk Lisens for Offentlige Data (NLOD)

Ifølge EU kan delingsøkonomien teoretisk bidra med over 500 milliarder Euro årlig til økonomien i EU ved at eiendeler utnyttes bedre. Utvalget regjeringen satte ned for å vurdere delingsøkonomiens muligheter og utfordringer (Delingsøkonomiutvalget) beskriver delingsøkonomi slik: «Et sentralt kjennetegn ved aktivitetene som her omtales som delingsøkonomi er at en tredjepart formidler kontakt mellom tilbyder og etterspørrer. Tredjeparten opererer som en plattform der tilbyder og etterspørrer kobles». Det er ifølge utvalget oftest snakk om en digital plattform.

En høyere grad av funksjons- eller delingsøkonomi vil ikke automatisk redusere den totale mengden produkter kjøpt eller konsumert i en økonomi. Også i dette tilfellet kan en endring som frigjør en del av folks disponible inntekt føre til at de bruker disse nye «frigitte» midlene til å øke forbruket av andre produkter.

5.2 Prioriterte områder for avfallsforebygging

5.2.1 Forebygging av matsvinn

Anslag tilsier at en tredel av all mat som produseres i verden blir ødelagt eller kastet. Ifølge FN blir 1,3 milliard tonn mat aldri spist, hvert år. Samtidig mangler mer enn 790 millioner mennesker over hele verden fortsatt regelmessig tilgang til tilstrekkelig mengder ernæringsrikt kosthold1. Matsvinnet bidrar til 8 prosent av de totale klimagassutslippene. 2 Produksjon, transport og lagring av mat samt behandling av matavfall, påvirker miljø og klima. Å redusere matsvinn vil bidra til bedre matsikkerhet og miljø. Det vil også være økonomisk lønnsomt å redusere matsvinnet.

Mindre matsvinn vil bidra til bedre utnyttelse av naturressursene, redusere klimagassutslipp og gjøre mer mat tilgjengelig for verdens voksende befolkning. Miljødirektoratet har beregnet at en halvering av matsvinnet i Norge i 2030 kan redusere klimagassutslippene våre med 196 000 tonn CO2-ekvivalenter i Norge i 2030. Beregningene er gjort for redusert matsvinn i husholdninger, dagligvarehandelen, industrien og grossistleddet.

Figur 5.2 Matsvinn

Figur 5.2 Matsvinn

Kilde: Colourbox.com

FNs bærekraftmål 12.3 sier at det globale matsvinnet skal halveres innen 20303. Norge har sluttet seg til dette målet og jobber aktivt både nasjonalt og internasjonalt for å følge opp denne målsettingen. Dette målet vil derfor også være styrende for vår innsats. Tiltaket vil i tillegg bidra til å øke matsikkerheten, jf. FNs bærekraftsmål 2.

Norske myndigheter har i flere år samarbeidet med matbransjen om å redusere matsvinn. ForMat-prosjektet (2010–2015) omfattet matindustrien, grossistene og dagligvarehandelen. Norske myndigheter har bidratt økonomisk og vært observatør. Gjennom solid kartlegging av matsvinn i disse leddene i verdikjeden og hos forbruker, forbrukeropplysning og nettverksprosjekter mellom sentrale aktører i matbransjen, har ForMat-prosjektet i sum bidratt til å redusere matsvinnet i Norge med 12 prosent i perioden. ForMat-prosjektet er nå videreført i Matvett og omfatter nå også reiselivs- og serveringsbransjen. Prosjektets forankring i matbransjen, gjennomføring og metodikk for måling av matsvinn og bidrag til EUs FUSIONS-prosjekt, har vekket internasjonal interesse. Prosjektet har videre bidratt til utviklingen av den globale matsvinnprotokollen som er utviklet av World Resources Institute med bidrag fra blant andre FNs miljøprogram (UNEP) og FNs organisasjon for ernæring og landbruk (FAO).

Klima- og miljødepartementet leder et arbeid hvor det arbeides fram en avtale mellom myndighetene og matbransjen om reduksjon av matsvinn. I arbeidet deltar matbransjen sammen med Klima- og miljødepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Barne- og likestillingsdepartementet. Fra matbransjen deltar en lang rekke organisasjoner fra hele verdikjeden for mat, fra primærnæring til dagligvarehandelen. Intensjonsavtalen av 7. mai 2015 la rammer for arbeidet med å fastsette et reduksjonsmål, finne effektive tiltak, identifisere kilder og utvikle indikatorer i hele matkjeden. Myndighetene og matbransjen vil også sette i gang systematisk kartlegging av matsvinnet for å kunne måle reduksjonene. Arbeidet med en mer forpliktende bransjeavtale vil sluttføres før sommeren 2017. Avtalen er et nybrottsarbeid og unik i verdenssammenheng. Arbeidet vil favne hele verdikjeden for mat og vil åpne for samarbeid på tvers i matkjeden. I avtalen slutter avtalepartene seg til FNs bærekraftsmål om 50 prosent reduksjon i matsvinn innen 2030.

Boks 5.1 Internasjonalt samarbeid om matsvinn

Nordisk ministerråd har initiert et prosjekt om matsvinn med tre delprosjekter som har undersøkt svinn fra primærnæring, praktisering av holdbarhetsmerking og redistribusjon av mat i Norden (inkl. matsentraler). Prosjektet ble avsluttet våren 2017 med en nordisk matsvinnkonferanse i Norge. Norge har hatt en aktiv rolle i alle delprosjektene, og Landbruks- og matdepartementet har sittet i styringsgruppen for prosjektet. De foreløpige resultatene fra prosjektet har skapt interesse både i EU og i OECD.

Det EU-finansierte prosjektet FUSIONS har vært en viktig arena for utvikling av kunnskap om matsvinn, en metodikk for kartlegging av matsvinn og hvordan matsvinn kan forebygges. Norge var representert i dette prosjektet. FUSIONS-prosjektet er nå avsluttet, og arbeidet. herfra blir delvis videreført i EUs REFRESH-prosjekt som er et samarbeidsprosjekt mellom 12 EU-land og Kina.

Norge finansierer også et pågående arbeid med FAO-retningslinjer for reduksjon av matsvinn i verdikjeden for fisk.

Både myndighetene og matbransjen har tro på samarbeid og en helhetlig tilnærming. Bransjen selv er nøkkelen til gode tiltak og har også gode muligheter til å kunne påvirke forbrukernes handlingsmønster. Det er nødvendig med en generell kunnskapsheving om mat, riktig oppbevaring, holdbarhetsmerking og om gjenbruk av rester.

Stortinget har anmodet regjeringen om å følge opp en rekke tiltak knyttet til matsvinn, herunder å utrede behovet for matkastelov og hvordan datostemplingen på matvarer kan forbedres for å redusere matsvinn. Regjeringen vil komme tilbake til Stortinget på egnet måte med resultatene av disse utredningene.

Figur 5.3 Ombruk av tekstiler

Figur 5.3 Ombruk av tekstiler

Kilde: Colourbox.com

Norske myndigheter, forskningsmiljøer og delvis også matbransjen, deltar i det internasjonale arbeidet med å redusere matsvinn i FN, OECD, EU og Nordisk ministerråd, inkludert i FNs matsikkerhetskomite (CFS) og i EUs plattform for matsvinn og ekspertgruppe om matsvinn. Både arbeidet som har skjedd i regi av ForMat-prosjektet og fra et nylig avsluttet nordisk prosjekt i regi av Nordisk ministerråd har vekket interesse internasjonalt.

Boks 5.2 Eksempler på materialgjenvinning av tekstiler

Tekstiler er et område der det vil være en stor miljøgevinst i økt bruk av de klærne som produseres. Det er mange eksempler på at bransjen selv prøver ut ulike tiltak. I butikken til Filippa K i Oslo går det an å leie klærne som henger på utstilling i butikklokalet. Kleskjeden regner med at rundt 30 prosent av klærne i folks klesskap ikke har vært brukt det siste året. Ved å leie, betaler man bare 20 prosent av prisen, og man kan bruke plagget i fire dager. Deretter kan man levere det inn igjen, eller betale resten av kjøpesummen og beholde plagget.

Hennes&Mauritz tar tekstiler i retur for materialgjenvinning og tilbyr kolleksjoner basert på sekundære råvarer.

5.2.2 Forebygging av tekstilavfall

Beregninger utført av Statens institutt for forbruksforskning (SIFO) i 2012 viser at potensialet for avfallsforebygging gjennom ombruk av tekstiler er stort og anslått til 24 000 tonn per år. En rapport fra Nordisk ministerråd (TemaNord 2015:513) viser til at potensialet fram mot 2020 kan være enda større enn det SIFO beregnet i 2012. Mengden tekstilavfall fra private husholdninger i Norge er nesten fordoblet i løpet av de siste 20 årene. Produksjon av tekstiler innebærer en stor miljøbelastning i produksjonslandene. Dette kan gjelde vannbruk, energibruk, kjemikalier og utslipp av klimagasser. Tekstiler som brukes i Norge kan også inneholde stoffer som er helse- og miljøskadelige. En nordisk handlingsplan utarbeidet av Nordisk ministerråd inneholder oppfølgingspunkter om mer bærekraftige tekstiler og mindre skadelige kjemikalier i tekstilene. Som oppfølging av rapporten gjennomgår Stiftelsen Miljømerking i Norge hvordan krav kan stilles og de understreker også markedsmessige hindringene for økt etterspørsel etter svanemerkede tekstiler som har lavere innhold av farlige stoffer og er framstilt på en mindre miljøbelastende måte. Målet er å foreslå tiltak for å øke andelen svanemerkede tekstiler i markedet.

For å forebygge tekstilavfall er virkemidler som stimulerer til utleie, reparasjon, redesign, ombruk og til slutt materialgjenvinning sentrale. Gjennom dialog med produsenter og importører av tekstiler, handelen, de frivillige innsamlerne og kommunene er det mulig å bli enige om tiltak som kan iverksettes for å forebygge tekstilavfall og øke innsamlingen, samt finne ut av hva de ulike aktørene kan bidra med. I tillegg er regulering av kjemikalier viktig. Dette vil sørge for at tekstiler får redusert innhold av helse- og miljøfarlige stoffer. Arbeidet som deler av bransjen, ideelle organisasjoner og initiativer gjør for å forbedre produksjonsvilkårene i produksjonslandene i en miljøvennlig og rettferdig retning, samt fremme etisk og miljøvennlig mote, er viktig.

Figur 5.4 Emballasje

Figur 5.4 Emballasje

Kilde: Colourbox.com

5.2.3 Forebygging av emballasjeavfall

Utforming av emballasjen er avgjørende for å redusere mengden emballasjeavfall. Det er viktig at mengden emballasje ikke reduseres så mye at produktet ikke beskyttes tilstrekkelig. Mengden emballasje i Norge har vokst betydelig de siste 20 årene og var 760 000 tonn i 2014. I dette inngår ca. 930 millioner plastbæreposer (grovt anslått til 20 000 tonn). Et forslag om å erstatte dagens bransjeavtaler med et nytt kapittel om emballasjeavfall i avfallsforskriften, der det blant annet inngår krav om avfallsforebygging, har vært på høring.

Optimal utforming av emballasjen vil føre til avfallsreduksjon, både ved å redusere mengden emballasje og mengden produkter som blir avfall før de når forbruker. Muligheter og omfang vil variere mellom de ulike emballasjematerialene.

Figur 5.5 Bygg- og anleggsavfall

Figur 5.5 Bygg- og anleggsavfall

Foto: Jon Fonnlid Larsen, Miljødirektoratet

5.2.4 Forebygging av bygg- og anleggsavfall

Mengden bygg- og anleggsavfall har steget fra 1,2 millioner tonn i 2004 til omtrent 1,9 millioner tonn i 2012–2014.

Andelen bygg- og anleggsavfall fra henholdsvis bygging, rehabilitering og riving utgjør omtrent en tredjedel hver. I 1998 endte mer enn 80 prosent av byggavfallet på deponi. I 2011 var det kun 11 prosent av byggavfallet som gikk til deponi. For eksisterende bygg bidrar ombruk av byggematerialer til forebygging av avfall. I byggteknisk forskrift er det bestemmelser om at byggverk skal sikres en forsvarlig og tilsiktet levetid slik at avfallsmengder over byggverkets livsløp begrenses til et minimum. På lang sikt vil økt reell levetid på bygg være en viktig faktor for å redusere avfallsmengde og miljøpåvirkning over byggets levetid. Miljødirektoratet og Direktoratet for byggkvalitet står bak kampanjen Sjekkhuset.no. På denne nettsiden presenteres 34 tips og råd til hvordan huseiere kan forebygge klimaskader på huset, som i praksis kan bidra til å forlenge levetiden til bygget. Byggenæringen har etablert sertifiseringsordninger som BREEAM-NOR, og flere byggherrer og større entreprenørfirmaer har offensive interne mål for avfallsforebygging. Nasjonal handlingsplan for bygg- og anleggsavfall-nettverket har nedsatt en gruppe som jobber med avfallsforebygging.

5.2.5 Forebygging av elektrisk og elektronisk avfall

Det er et stort potensial for forebygging av elektriske og elektroniske produkter gjennom tilrettelegging for reparasjon eller økning i levetiden til produktene. Avfallsforskriften kapittel 1 om elektrisk og elektronisk avfall (EE-avfall) stiller krav om produsentansvar. Denne ordningen skal sikre at EE-avfall leveres inn, håndteres miljømessig forsvarlig og ikke kommer på avveie. I tillegg regulerer produktforskriften bruk av farlige stoffer i EE-produkter. I pakken om sirkulær økonomi foreslår EU-kommisjonen å inkludere krav i økodesigndirektivet som bidrar til lengre levetid og økt mulighet for reparasjon og oppgradering, samt forbud mot planlagt foreldelse, og de foreslåtte kriteriene for flatskjermer som ble lagt fram i 2016 ivaretar slike aspekter.

Figur 5.6 Kildesortering av EE-avfall

Figur 5.6 Kildesortering av EE-avfall

Kilde: Colourbox.com

I forbrukerkjøpsloven har Norge en særlig streng garantiordning på fem år for noen produkter som er ment å fungere lengre enn to år, slik som mobiltelefoner og vaskemaskiner. Ordningen virker avfallsforebyggende fordi produsenter gis insentiv til å utvikle produkter som har lang levetid og lar seg reparere ved reklamasjon. EU har en reklamasjonsrett på minimum 2 år, men det diskuteres endringer i garantiregelverket. Dette er også omtalt under kapittel 2.4.2.

5.3 Tiltak og virkemidler

For å redusere miljøgifter i produkter, og dermed forebygge farlig avfall, arbeider regjeringen aktivt på europeisk nivå gjennom blant annet EUs kjemikalieregelverk REACH, det felleseuropeiske produktregelverket og biocidregelverket. Reglene er gjennomført i Norge i forskrift etter produktkontrolloven. I tillegg er FNs avfalls- og kjemikaliekonvensjoner som bidrar til å redusere miljøgifter i produkter, viktige.

Hvordan et produkt er utformet har betydning for levetid, om det er egnet for reparasjon og om det er egnet for materialgjenvinning. Produktutforming påvirker også bruk av sekundære råvarer.

Generelt vil en produsentansvarsordning bidra til kvalitativ avfallsreduksjon ved å hindre avfall i å komme på avveie, og ved å påvirke produktets utforming.

Dersom design av produkter skal påvirkes slik at de bidrar til reduksjon av avfall , må det arbeides internasjonalt for å påvirke relevante EØS-regelverk og standarder. For de fleste produsentansvarsordningene er produsentene basert i andre land enn Norge, og det norske markedet utgjør en svært liten andel av totalmarkedet. Da er det ikke effektivt å regulere dette nasjonalt. EU-regelverk for produsentansvar bør derfor i større grad enn i dag rette krav mot design av produktene.

Klima- og miljøbegrunnede avgifter skal prise miljøbelastende aktiviteter og bidra til riktig ressursbruk i samfunnet og til avfallsforebygging. Miljøavgiften på drikkevareemballasje skal prise forsøpling fra drikkevareemballasje og motivere til innsamling av brukt emballasje. Norge har også miljøavgifter på trikloreten (TRI) og tetrakloreten (PER) som har gitt stor reduksjon i bruken av disse stoffene i prosesser, men også i produkter. Det er stort forbruk av enkelte produkter i Norge som har store klimagassutslipp og medfører en stor miljøbelastning ved råvareuttak, produksjon og transport. Eksempler er tekstiler og elektriske og elektroniske produkter.

Det er mange eksempler på at det er billigere å kjøpe nytt enn å reparere produkter. Den lave prisforskjellen mellom reparasjon og nykjøp reflekterer ikke ressurs- og miljøbelastningene ved produksjon. Tilrettelegging for økt reparasjon av produkter, for eksempel ved å gjøre reparasjon billigere, gjøre produktene mer egnet for reparasjon eller effektivisere reparasjonsvirksomhetene, vil forlenge brukstiden på varer og dermed forebygge avfall.

Statlige og kommunale innkjøpere kan også velge å bruke krav og kriterier som virker avfallsforebyggende. Flere offentlige innkjøpere stiller i dag krav om at underleverandører skal ha et miljøstyringssystem. Noen miljøstyringssystemer har blant annet som mål at mengden avfall skal reduseres.

Virkemidler som flytter forbruket over til økt deling, utleie, ombruk og reparasjoner av produkter, framfor nykjøp, kan redusere avfallsmengden.

Regjeringen vil:

  • utvikle indikatorer for avfallsforebygging

  • inngå en avtale med matbransjen om reduksjon av matsvinn

  • utvikle avfallsforebygging av emballasjeavfall innenfor rammen av produsentansvaret

  • samarbeide med klesbransjen og andre aktører om å utvikle tiltak for å øke ombruk av tekstiler

  • samarbeide med bransjen for å spre god eksempler på avfallsforebygging innenfor bygg- og anleggssektoren

  • videreføre dagens garantiordninger for produkter, og arbeide for at liknende ordninger gjennomføres i EU

  • arbeide for at det i økodesigndirektivet og annet relevant EU-regelverk etableres krav om design som legger til rette for krav til levetid, hindrer planlagt kort levetid, økt materialgjenvinning og bruk av sekundære råvarer

Fotnoter

1.

https://sustainabledevelopment.un.org/sdg2

2.

http://www.un.org/sustainabledevelopment/sustainable-consumption-production/

3.

Det globale matsvinn per innbygger skal halveres på dagligvarehandel- og forbrukernivået innen 2030, og mat-tapene langs produksjons- og forsyningskjeder, inkludert tap etter innhøsting, skal reduseres.

Til toppen
Til dokumentets forside