3 Gjeldende rett
3.1 Generelt om passinstruksen 4 april 1952
Justisdepartementets rundskriv 14 desember 1922 (jf avsnitt 2.3.3 foran) ble avløst av kgl resolusjon 4 april 1952 om instruks om reisepass (inntatt i Norsk Lovtidend avd II for 1952 s 163 flg), heretter kalt passinstruksen. Instruksen med kommentarer ble sendt ut som rundskriv 23 april 1952.
Passinstruksen bygget i det vesentlige på rundskrivet fra 1922 og praksis. Noen ulikheter kan påpekes innledningsvis:
Rundskrivet fra 1922 berørte ikke adgangen til å nekte pass, f eks på grunnlag av søkerens uoppgjorte forpliktelser. En annen endring i 1952 var at passets gyldighetstid ble fastsatt til fem år uten adgang til fornyelse, mens gyldighetstiden tidligere var to år med adgang til fornyelse. Dette innebar en vesentlig forenkling og førte med seg fordeler for såvel passmyndighetene som for publikum. (Om senere endringer vedrørende gyldighetstiden, se 3.7 nedenfor.)
Passinstruksen er senere endret ved kgl resolusjoner 20 mai 1960, 19 juni 1964 og 22 oktober 1965. Disse endringene vil bli berørt i tilknytning til de enkelte bestemmelser. Det knytter seg dessuten en rekke rundskriv og en omfattende forvaltningspraksis til passinstruksen.
Den nåværende passinstruks er inntatt som vedlegg II til utredningen.
3.2 Passbegrepet – noen presiseringer
Som nevnt i avsnitt 5.1, finnes det en rekke reisedokumenter som er internasjonalt anerkjent, hvorav passet er det vanligste. Innledningsvis kan det være nyttig å redegjøre for passinstruksens passbegrep og reisedokumenter forøvrig, sett i norsk perspektiv.
Passinstruksen regulerer bare pass utstedt av norske myndigheter. Utstedelse av andre lands reisedokumenter reguleres av vedkommende stats lovgivning. Norske myndigheter må forholde seg til dem som et ledd i sin utlendingskontroll. Utlendingsforskriftene, vedtatt ved kronprinsregentens resolusjon 21 desember 1990 med hjemmel i utlendingsloven 24 juni 1988 nr 64, regulerer hvilke reisedokumenter som godtas for utenlandske statsborgere ved innreise til Norge, og hvilke krav som stilles til det enkelte dokument. I forskriftene omhandles bl a pass, herunder familiepass og fellespass (§§ 94-99), reisedokumenter for sjømenn (§ 100) og for mannskap på luftfartøy (§ 101).
Passinstruksen regulerer bare pass til norske statsborgere. Norske myndigheter utsteder også reisedokumenter til utlendinger som oppholder seg i riket, dels utlendingspass, dels reisebevis for flyktninger (se utlendingsforskriftene hhv §§ 59-73 og §§ 65-68). Disse dokumenter, som skal lette reisen for utlendinger Norge har påtatt seg ansvaret for, faller utenfor passinstruksens anvendelsesområde.
3.2.1 Pass
Passinstruksen omhandler i hht § 1 første ledd reisepass eller politipass (nedenfor kalt pass). Særlig i eldre forskrifter og rundskriv, ble de to første uttrykk benyttet, mens det idag er vanlig å benytte kortformen. Dette er det ordinære pass som de aller fleste norske borgere har på utenlandsreiser.
Begrepet politipass kan sees i sammenheng med at passvesenet tradisjonelt er blitt ansett som en del av politiforvaltningen, jf avsnitt 2.2.6, men er lite treffende når norske utenriksstasjoner utsteder pass i medhold av passinstruksen. Uttrykket markerer samtidig forskjellen til diplomatpass og lignende dokumenter, se nedenfor.
Praktisk talt alle bestemmelsene i passinstruksen gjelder for vanlige pass.
3.2.2 Diplomatpass m m
Passinstruksen gjelder ifølge § 1 annet ledd ikke for diplomatpass eller andre pass som måtte bli særskilt innført til bruk under reise med offisielt oppdrag (tjenestepass eller spesialpass). Disse legitimasjonsdokumenter reguleres av instruks for utenrikstjenesten (utenriksinstruksen), fastsatt ved kgl resolusjon 17 desember 1976 i medhold av lov 18 juli 1958 nr 1 om utenrikstjenesten § 2 siste ledd.
Det er Utenriksdepartementet ved Protokollavdelingen som utsteder såkalte offisielle pass etter utenriksinstruksen. Med dette menes diplomatpass, tjenestepass og spesialpass. Mens diplomatpass er blitt utstedt siden 1930, fikk departementet bemyndigelse til å utstede spesialpass og tjenestepass ved kronprinsregentens resolusjon 10 februar 1956. Dagens regler om utstedelse av disse dokumenter finnes i utenriksinstruksen kap 5 § 4, kap 6 § 5 og kap 8 § 10. En redegjørelse for gjeldende regelverk og praksis vedrørende disse typer pass finnes i Utenriksdepartementets sirkulærbrev 21 juni 1991.
For ordens skyld nevnes at utenriksinstruksen i kap 8 om bistand til den enkelte § 9 har regler om utstedelse av pass etter passinstruksen, samt om reisebevis for flyktninger og utlendingspass.
3.2.3 Fellespass
Passinstruksen bygger på det prinsipp at passet bare skal lyde på én person. Dette er særlig kommet til uttrykk i § 3 siste ledd første punktum. Ett unntak er reglene om fellespass (kollektivpass), som etter § 11 første ledd kan utstedes til reisende som hører til en på forhånd organisert gruppe som har felles reiseleder.
Reiselederen må være utstyrt med vanlig pass som er gyldig i hele den perioden fellespasset gjelder for. Etter annet ledd skal fellespass utstedes til ikke flere enn 50 personer og ikke til færre enn fem personer, reiselederen ikke medregnet.
Også før passinstruksen ble det i adskillig utstrekning utstedt fellespass. Man var innforstått med at det var en lite heldig form for pass, men fant likevel at fellespasset fylte et praktisk behov. Dette gjaldt særlig for reiser til andre nordiske land (før den nordiske passoverenskomsten), men også til land utenfor Norden.
Fellespass benyttes i praksis særlig for ungdom, f eks kor eller musikkorps på sommerturer, men også for alders- eller sykehjem. Ifølge § 11 tredje ledd skal fellespassets gyldighet begrenses til de land og den tid som er nødvendig for den enkelte reise. Gyldighetstiden må ikke overstige seks måneder.
Norge har sluttet seg til Europarådets konvensjon 16 desember 1961 om reiser for ungdom på fellespass (se avsnitt 5.4). Avtalen inneholder nærmere bestemmelser om vilkår for utstedelse av fellespass. Justisdepartementet har i meddelelse 27 oktober 1970, inntatt i Kunngjøring til Politiet for 1970 s 115, presisert hvilke opplysninger fellespass må inneholde: Dato, sted og myndighet som har utstedt dokumentet, beskrivelse av reiseselskapet, bestemmelsesland (ett eller flere), gyldighetstid, reiseleders etternavn, fornavn og passnummer, samt hvert reisemedlems etternavn (i alfabetisk orden), fornavn, fødselsdato, fødested og bosted.
Utvalget har gjennomgått noen fellespass. Stort sett synes det som om fellespass i praksis inneholder de opplysninger Justisdepartementet har krevet, men fødested inngår såvidt sees ikke som rutine ved utfylling av slike pass. På den annen side bevitner reiselederen at foreldres samtykke til å reise foreligger dersom reisen gjelder mindreårige, samt at alle er norske statsborgere. Ved en påskrift av politikammeret fastslås det at reiselederen er ansvarlig for at alle personer oppført på listen samlet passerer grensen for ut- og tilbakereise, samtidig som det bevitnes at samtlige personer er av norsk nasjonalitet. Alle deltakere pålegges å ta med identitetspapirer. Dette kan sees i sammenheng med at Norge i forbindelse med ratifikasjonen av den europeiske konvensjonen avga erklæring om at enhver person som omfattes av fellespass må bringe med seg personlig identitetskort utstyrt med fotografi.
De aller fleste medlemsstater i Europarådet har ratifisert konvensjonen. Dessuten aksepterer visse stater, som ikke har sluttet seg til den, innreise på fellespass. Her kan nevnes at Tyskland – som ikke har tiltrådt konvensjonen – krever at deltagerne har et offentlig identitetskort med fotografi, sml Justisdepartementets meddelelse 27 oktober 1970 og rundskriv 26 september 1973 (G-203/73).
Det fremgår av § 11 første ledd at det er politiet som utsteder fellespass. Utenriksstasjoner er ikke tillagt slik myndighet. Etter bestemmelsens siste ledd kan Justisdepartementet gi nærmere regler om utstedelse av fellespass.
Som nevnt foran er fellespasset et unntak fra prinsippet om at pass bare skal lyde på en person. Et annet unntak følger av § 3 siste ledd siste punktum om at barn under 16 år kan føres inn i foreldres pass. Dette er ikke fellespass og har heller ikke noe annet særskilt navn etter passinstruksen. (Om pass til barn, se avsnitt 3.10 nedenfor.)
3.2.4 Sjømannspass
Passinstruksen § 3 gir Justisdepartementet hjemmel til å fastsette særskilte passformularer for sjømenn i utenriksfart. Dette kalles gjerne sjømannspass og fantes også etter tidligere rett. Ifølge rundskrivet 23 april 1952 om passinstruksen, burde fingeravtrykk innføres i sjømannspass. Bakgrunnen for det siste var hensynet til å forenkle identifikasjon ved ulykker. Foruten at det alltid innstemples fingeravtrykk, adskiller sjømannspass seg fra vanlige pass bare ved en påtegning om at det også er gyldig for utenriks sjøfart. Eksempelvis er gyldighetstiden den samme.
Rundskrivet fremhevet også at personer som var nektet forhyring etter sysselsettingsloven 27 juni 1947 § 21, ikke skulle gis sjømannspass, bare vanlig pass. Bestemmelsen stod i lovens kapittel III om registrering, arbeidsformidling og forhyring av sjømenn. Dette kapittel ble opphevet ved lov 16 desember 1988 nr 77. Sjømannspass vil etter dette ikke kunne nektes utstedt med mindre det følger av de alminnelige bestemmelser i passinstruksen. Fortsatt sjekkes ved enkelte politikamre strafferegisteret før sjømannspass utstedes.
Noe annet enn sjømannspass er særlige identitetsbevis for sjømenn, som ikke reguleres av passinstruksen. De er innført for å gjennomføre internasjonale konvensjoner Norge har ratifisert. Her kan nevnes ILO-konvensjon 13 mai 1958 nr 108 om sjømenns nasjonale identitetskort ( avsnitt 5.6.1), som er fulgt opp ved rundskriv 17 september 1971 fra Direktoratet for sjømenn. Som identitetsbevis for Norge er valgt sjøfartsboken, og rundskrivet gir regler om utfylling av sjøfartsbok, påføring av gyldighetserklæring, hvem det kan utstedes identitetsbevis til, fremgangsmåte ved utstedelse, gyldighetstid m m. Også i IMO-konvensjon 9 april 1965 om lettelser i internasjonal sjøtransport ( avsnitt 5.6.2) er det regler om identitetsbevis for sjømenn.
3.2.5 Andre former for pass
De pass som er behandlet foran i avsnitt 3.2.1 til 3.2.4, er alle uttrykkelig nevnt i passinstruksen. Ved rundskriv eller praksis har det dessuten utviklet seg ytterligere betegnelser som vil bli behandlet nærmere nedenfor. For oversiktens skyld nevnes de likevel kort også her: Ekstrapass utstedes i tillegg til innehaverens pass (se 3.6 nedenfor). Duplikatpass utstedes istedenfor tapt pass. Korttidspass gis med gyldighet for den enkelte reise (se 3.7). To-årspass gjelder for to år (se 3.7). Nødpass gis utenfor vanlig arbeidstid (se 3.7).
Dette er alle vanlige pass, men deres betegnelse angir den særlige situasjon de er utstedt i eller en spesiell gyldighetstid.
3.2.6 Laissez passer
Dette begrep er flertydig:
Ifølge utenriksinstruksens kap 8 § 12 kan diplomatisk stasjon med virkning for en enkelt reise utstede anbefalingsbrev – laissez passer – til norske tollmyndigheter for visse utenlandske diplomatiske og konsulære tjenestemenn og andre utlendinger hvis stilling eller reiseformål er av den art at det av internasjonale høflighetshensyn er særlig ønskelig at vedkommendes reise blir lettet. Utenriksdepartementet kan dessuten utstede slikt anbefalingsbrev for gjentatte innreiser, og i unntakstilfelle for norske statsborgere.
Når utlending som gis innreisetillatelse til riket ikke kan skaffe seg pass eller annet godkjent reisedokument, kan Utlendingsdirektoratet i hht utlendingsforskriftene 21 desember 1990 § 73 utstede passerbrev (nødpass) for reise til Norge. Dette ble tidligere omtalt som laissez passer.
Visse internasjonale organisasjoner utsteder laissez passer til sine tjenestemenn til bruk for reiser.
3.2.7 Luftfartsertifikat
I tillegget til ICAO-konvensjonen om sivil luftfart ( avsnitt 5.5) er det regler om luftfartsertifikat (sertifikat for flymannskap eller besetningsmedlem). Disse godtas som pass for mannskap på luftfartøy. Passinstruksen har ikke regler om dette (derimot utlendingsforskriftene § 101 i forhold til utlendinger).
Luftfartsloven 16 desember 1960 nr 1 kap IV gir hjemmel for utstedelse og tilbakekall av slike sertifikater for tjeneste på luftfartøy. Det er luftfartsmyndigheten, dvs Luftfartsverket, som avgjør om vilkårene er oppfylt, se loven §§ 56 – 57. Ifølge § 58 har myndigheten kompetanse – og i visse tilfelle plikt – til å tilbakekalle sertifikatet. Antar luftfartsmyndigheten at det foreligger tilbakekallsgrunn, kan dokumentet straks settes ut av kraft inntil spørsmålet om tilbakekall er avgjort. Politiet har en tilsvarende kompetanse, men ikke mer enn for tre uker uten samtykke fra luftfartsmyndigheten.
Det er gitt nærmere regler om luftfartsertifikat i bestemmelser for sivil luftfart (BSL) C 5-5 og C 1-5.
3.2.8 Militære legitimasjonsdokumenter
Fremmedforskriftene 25 januar 1957, gitt med hjemmel i fremmedloven 27 juli 1956, inneholdt i § 9 en oversikt over legitimasjonspapirer som kunne godtas istedenfor pass for militærpersonell tilhørende en medlemstat i NATO (personlig identitetskort, individuell eller kollektiv reiseordre m m). De nye utlendingsforskriftene 21 desember 1990 har ingen slike regler. Denne type dokumenter reguleres heller ikke av passinstruksen.
På reise til annet NATO-land har norske militære med NATO Travelling Order. Dette er et bevis på oppdraget. Derimot erstatter det ikke passet, og norske militære på oppdrag vil derfor ha med seg pass til land hvor dette er nødvendig.
Endelig nevnes at norske militære og andre med kuréroppdrag vil medbringe kurersertifikat som gir beskyttelse for sendingen. Heller ikke dette er noe reisedokument som kan erstatte passet, og dette behandles derfor ikke her.
3.3 Passmyndighetene
Ifølge passinstruksen § 2 er politiet og visse utenriksstasjoner passmyndighet.
Etter bestemmelsens første ledd utstedes pass av politimesteren i det politidistrikt hvor søkeren er bosatt. Opprinnelig måtte pass underskrives av politimesteren eller en embetsmann som han bemyndiget, mens tjenestemenn som forestod det daglige arbeid med pass bare kunne parafere. Ved en endring av passinstruksen ved kgl resolusjon 19 juni 1964 ble det åpnet adgang til å delegere utstedelsesmyndighet til embets- og tjenestemenn og funksjonærer. Ordningen idag er at det hovedsakelig er kontorpersonale som forestår saksbehandlingen og underskriver passene.
Ifølge Justisdepartementets rundskriv 24 juni 1964 (jnr 6428/64 P), som redegjorde for endringene, tok man særlig sikte på å åpne adgang til passutstedelse ved politistasjoner som lå i en annen kommune enn politikammeret og hvor det ikke var noen embetsmann. Man fant i den forbindelse at det var lite tilfredsstillende at politimesteren eller en annen embetsmann skulle underskrive passene in blanco, for deretter å overlate utstedelsen til personalet ved politistasjonen.
I 1964 ble det også innført hjemmel for å gi lensmenn fullmakt til å utstede pass til søkere bosatt i vedkommende lensmannsdistrikt. Slik fullmakt skal imidlertid bare gis når særlige hensyn tilsier det, og ikke uten at Justisdepartementet i det enkelte tilfelle har samtykket i at lensmannen gis passutstedelsesrett. I rundskrivet uttalte Justisdepartementet at det ville bli vist stor tilbakeholdenhet med å gi slikt samtykke, og at politimesteren bare kunne regne med at samtykke ville bli gitt hvor det tidligere hadde vært en politistasjon eller lignende på stedet som hadde hatt passutstedelsesfullmakt. Det ble videre presisert at i de tilfellene lensmennene får fullmakt til å utstede pass, er det forutsetningen at hver enkelt søknad forelegges for politikammeret – eventuelt pr telefon – for å få vite om det foreligger passhindringsgrunner.
Ved kgl resolusjon 22 oktober 1965 ble § 2 endret slik at lensmenn i spesielle tilfelle kan gis fullmakt til å utstede pass til personer som er bosatt utenfor vedkommende lensmannsdistrikt. Ifølge Justisdepartementets rundskriv 8 november 1965 (jnr 11037/65 P) var bakgrunnen nedleggelse av politistasjoner som hadde hatt adgang til å utstede pass til alle som bodde i kommuner som kommunikasjonsmessig sognet til det sted politistasjonen lå. I enkelte spesielle tilfelle kunne det være rimelig og hensiktsmessig at lensmenn som i stedet måtte få adgang til å utstede pass, også kunne gjøre dette i nærliggende kommuner. Justisdepartementets samtykke til dette kunne ifølge rundskrivet bare påregnes i enkelte spesielle tilfelle.
Hovedregelen er som nevnt at politiet på søkerens bosted skal utstede pass. Passinstruksen § 2 annet ledd gir imidlertid adgang til passutstedelse i et annet politidistrikt, dersom velferdsgrunner eller andre tungtveiende hensyn tilsier at det straks utstedes pass. I slike tilfeller må det innhentes uttalelse fra bostedets politikammer, og dette skal underrettes om passutstedelsen. Justisdepartementet uttalte i rundskrivet fra 1952 at det må vises særlig stor forsiktighet med å utstede pass utenfor bostedsdistriktet. De grunner søkeren påberoper seg må være vektige, og de bør kontrolleres i den grad det er mulig.
Passinstruksen § 2 tredje ledd omhandler utstedelse av pass ved norske utenriksstasjoner. Det er en forutsetning at vedkommende utenriksstasjon er gitt myndighet til dette etter utenriksinstruksen. Det følger av dens kap 8 § 9 at pass kan utstedes av fagtjenestemann og av valgkonsul som er blitt særskilt bemyndiget til det av Utenriksdepartementet. I praksis innhentes samtykke fra Justisdepartementet når det er spørsmål om å gi passutstedelsesrett til utenriksstasjon. På steder med vanskelige kommunikasjoner og med politiske og sosiale forhold som tilsier at norske borgere må ha mulighet for lett tilgjengelig bistand, er slik myndighet også gitt til andre nordiske stasjoner som ellers ivaretar norske interesser.
Utenriksstasjonen skal innhente uttalelse fra politiet på søkerens bosted før passet utstedes. Av praktiske grunner ble det i 1964 bestemt at dette kunne unnlates i tilfelle hvor det vil være ubetenkelig å utstede pass uten slik forhåndsuttalelse. Denne endringen tok ifølge rundskrivet 24 juni 1964 i første rekke sikte på sjøfolk, som ved innlevering av søknaden kan fremlegge sitt gamle pass.
I utenriksinstruksen kap 8 § 9 er det utførlige regler om hvordan utenriksstasjon skal gå frem når pass utstedes i medhold av passinstruksen. Dette berøres ikke her.
3.4 Vilkår for pass
Passinstruksen § 1 fastslår at med den begrensning som følger av instruksen utstedes pass etter søknad og mot fastsatt betaling til enhver som godtgjør sin identitet og norske statsborgerrett. I rundskrivet 23 april 1952 uttalte Justisdepartementet at bestemmelsen fastslår det prinsipp at pass ikke kan nektes uten hjemmel. Etter departementets syn er det derfor ikke adgang til ved passnektelse å hindre en person i å reise ut av riket utelukkende fordi betydelige offentlige interesser derved blir skadelidende, f eks fordi det er sterkt behov for hans arbeidskraft her i landet. Gjeldende rett innebærer følgelig at passmyndigheten ikke har noen skjønnsmessig myndighet hvis søkeren fyller de alminnelige vilkår for pass og det ikke foreligger grunnlag for passforbud eller tilbakekall eller inndragning (jf §§ 6 og 10). I en slik situasjon synes oppfatningen å være at det foreligger en plikt for myndighetene til å utstede pass, og dermed en tilsvarende rett for den enkelte.
Vilkåret om klarlegging av identitet reiser først og fremst bevisspørsmål. Betingelsen om norsk statsborgerskap innebærer en henvisning til lov 8 desember 1950 om norsk riksborgarrett. Som nevnt i avsnitt 2.3.3, var det etter rundskrivet 14 desember 1922 adgang til å utstede pass med Sentralpasskontorets samtykke til person som ikke var norsk statsborger. I rundskrivet 23 april 1952 ble det fremholdt at passinstruksen ikke har noen tilsvarende bestemmelse, slik at en utlending som ikke kan få pass av sitt hjemlands myndigheter, eventuelt må henvises til å søke identitets- og reisebevis eller reisebevis for flyktning.
I forhold til disse to grunnvilkår er et viktig praktisk spørsmål hvilke opplysninger passmyndigheten kan kreve for å forvisse seg om at de er oppfylt. Instruksen § 7 første ledd første punktum fastslår at passmyndighetene kan kreve de opplysninger som er nødvendige for å fastslå søkerens identitet og hans norske statsborgerrett. Dette innebærer at søkeren må kunne legitimere seg på en betryggende måte.
Det eksisterer idag ingen generelle forskrifter eller retningslinjer om hvilken dokumentasjon som kreves mht identifikasjon, statsborgerskap og bosted. I 1986 innhentet Justisdepartementet uttalelse fra politikamrene med hensyn til hvilken dokumentasjon som burde kreves, se rundskriv 24 april 1986 (G-69/86). Siktemålet var å utarbeide nærmere retningslinjer om legitimasjon som grunnlag for passutstedelse, siden departementet var blitt kjent med at politikamrene hadde ulik praksis. Uttalelsene som kom inn bekreftet i noen grad dette inntrykk. Utarbeidelsen av eventuelle generelle retningslinjer er stilt i bero i påvente av arbeidet med ny passlov. Forøvrig har departementet i tilknytning til enkeltsaker gitt uttrykk for sitt syn i forhold til noen dokumenter, f eks førerkort.
Uttrykksmåten mot fastsatt betaling innebærer idag en henvisning til lov om rettsgebyr 17 desember 1982 nr 86 § 26, hvoretter rettsgebyret skal betales for utstedelse og fornyelse av pass hos politiet, herunder midlertidig pass, mens pass til barn under 16 år koster halvparten. Rettsgebyret ble med virkning fra 1 januar 1993 hevet fra kr 450 til kr 475. Passgebyret for barn utgjør kr 237, jf Justisdepartementets rundskriv 22 januar 1993 (G 17/93).
3.5 Passforbud
Passinstruksen § 6 omhandler når en person ikke vil få pass. Sammen med reglene om tilbakekall og inndragning i instruksen § 10 innebærer vedtak etter disse bestemmelser en begrensning i den rett enhver norsk borger i prinsippet har til å forlate landet.
Første ledd fastslår at pass ikke skal utstedes når det med hjemmel i lov er nedlagt forbud mot at søkeren reiser ut av riket, eller når utreisen vil være uforenlig med dom, kjennelse eller annen beslutning av offentlig myndighet. Med utgangspunkt i Justisdepartementets rundskriv 23 april 1952, jf også departementets brev 19 juni 1972 (6108/72 P), kan rettsstillingen beskrives slik:
Første ledd første alternativ viser til forbud mot utreise i medhold av lov. Dette tok tidligere bl a sikte på å omfatte lov 21 november 1952 nr 2 om betaling og innkreving av skatt § 38, som gav vedkommende skatteoppkrever hjemmel til gjennom politiet å nedlegge forbud mot at en skattepliktig forlater landet. Vilkåret var at det er sannsynlig at den skattepliktige aktet å ta opphold i utlandet i minst seks måneder uten å betale eller stille sikkerhet for alle skattebeløp som han var eller ville bli ilignet for den tid han har oppholdt seg i riket. Regelen ble opphevet ved den nye tvangsfullbyrdelseslov 26 juni 1992. Bakgrunnen var at det dreide seg om et særlig sikringsinstitutt som var lite brukt. Hensynet til regelforenkling og rettssikkerhet talte for å oppheve disse særreglene, jf Ot prp nr 65 (1990-91) s 52 annen spalte og s 317 første spalte.
Passinstruksens henvisningshjemmel omfattet inntil nylig også lov 9 desember 1955 nr 5 om innkreving av underholdsbidrag m v § 19. Etter denne bestemmelsen kunne politimesteren nekte en bidragspliktig å reise etter krav fra den bidragsberettigede, bidragsfogden eller helse- og sosialstyret. Forutsetningen var at det var grunn til å tro at vedkommende stod i ferd med å forlate landet under slike omstendigheter at det måtte ansees uvisst om han aktet å vende tilbake til riket og ikke hadde stillet sikkerhet som påbudt i § 18. Loven inneholdt også en del andre særregler av betydning for passutstedelse. Bidragslovens bestemmelser om dette ble opphevet ved den nye tvangsfullbyrdelseslov av 1992. I Ot prp nr 65 (1990-91) s 52 første spalte ble bl a nevnt at man i praksis hadde sett uheldige eksempler på utreiseforbud og passbeslag.
Det følger av dette at den selvstendige betydning av passinstruksen § 6 første ledd første alternativ om lovforbud mot utreise er redusert. Den nye tvangsfullbyrdelseslov inneholder i § 14-7 en generell bestemmelse om at namsretten kan beslutte utreiseforbud dersom det foreligger sikringsgrunn, jf nedenfor om utreiseforbud pga rettsavgjørelse.
Ifølge passinstruksen § 6 første ledd annet alternativ skal pass heller ikke utstedes når utreise vil være uforenlig med dom, kjennelse eller annen beslutning av offentlig myndighet. Inn under dette faller først og fremst en avgjørelse som pålegger vedkommende en mer omfattende frihetsinnskrenkning. Det gjelder særlig dom på frihetsstraff, sikring, samt hvis subsidiær fengselsstraff er aktuelt etter at bøtestraff er ilagt ved dom eller forelegg. I Justisdepartementets rundskriv 9 november 1982 (jnr 11654/82 P) ble politiet under henvisning til § 6 første ledd bedt om å legge opp rutiner for undersøkelser ved passutstedelsen som såvidt praktisk mulig forhindrer at soningsfanger på permisjon får utstedt pass. Tilsvarende vil gjelde dersom det er avsagt kjennelse om pågripelse eller fengsling etter straffeprosessloven 22 mai 1981 nr 25 kap 14, eller om utreiseforbud etter tvangsfullbyrdelsesesloven 26 juni 1992 § 14-1, jf § 14-17 flg (pengekrav), samt midlertidig forføyning for sikring av andre krav etter loven kap 15. Konkursloven 8 juni 1984 nr 58 § 105 gir på visse vilkår skifteretten adgang til å pålegge skyldneren frihetsinnskrenkninger (pågripelse, fremstilling, fengsling, forvaring eller andre innskrenkninger i den personlige frihet) etter nærmere bestemmelse av retten.
Også uten domstolenes mellomkomst kan det iverksettes frihetsinnskrenkninger som vil være uforenlig med utreise fra riket, f eks tvangsmessig innleggelse etter lov 28 april 1961 nr 2 om psykisk helsevern kap 2 eller tilbakehold av rusmiddelmisbrukere etter sosialtjenesteloven 13 desember 1991 nr 81 §§ 6-2 eller 6-3. Videre kan nevnes vilkår i forbindelse med påtaleunnlatelse etter straffeprosessloven § 69 tredje ledd. Inn under alternativet annen beslutning av offentlige myndighet faller også etterlysning.
Etter passinstruksen § 6 første ledd siste punktum har mangel av påbudt tillatelse fra offentlig myndighet samme virkning som et nedlagt forbud mot passutstedelse. Et eksempel er lov 17 juli 1953 nr 29 om verneplikt § 39 som bl a gir hjemmel for forskrifter om at utskrivnings- og vernepliktige må ha tillatelse til å reise bort fra riket, utvandre eller mønstre i utenriks fart. En tilsvarende bestemmelse finnes i lov 19 mars 1965 nr 3 om fritaking for militærtjeneste § 17.
Rundskrivet 23 april 1952, som inneholdt en tilsvarende oversikt over relevante bestemmelser, presiserte til slutt at oppregningen ikke var uttømmende. Utreise vil alltid være uforenlig med en frihetsinnskrenkning som er pålagt med hjemmel i lov og som er av en slik art at vedkommende ikke kan forlate landet uten å sette seg ut over denne.
I alle tilfelle som faller inn under passinstruksen § 6 første ledd skal pass nektes utstedt. Avgjørende er om forbudet er lovhjemlet. Passmyndigheten skal ikke vurdere om forbudet i det enkelte tilfellet er rimelig. Virker dette urimelig strengt, kan passmyndigheten forelegge vedkommende myndighet spørsmålet om det kan gis en slik tillempning at pass kan utstedes, f eks for en kortere tid.
§ 6 annet ledd inneholder en saksbehandlingsregel. Er pass-søkeren etterlyst eller omstendighetene gir grunn til å tro at utreise kan nektes, skal politiet underrette vedkommende myndighet og avvente dennes avgjørelse.
Passinstruksen § 6 tredje (og fjerde) ledd gir en skjønnsmessig adgang til ikke å utstede pass. Etter instruksen har bare Justisdepartementet slik kompetanse, og den er forutsatt benyttet med stor forsiktighet. Eventuelle klager over slike vedtak må behandles i statsråd.
Etter § 6 tredje ledd kan pass nektes dersom pass-søkerens vandel og omstendighetene forøvrig gir grunn til å tro at han i utlandet vil ernære seg ved betleri eller uredelig virksomhet, eller av andre grunner bringe seg i en slik stilling at han må sendes hjem for offentlig regning. Praksis med å nekte pass etter § 6 tredje ledd (c) har vært forsiktig. Det har vært forutsetningen at passøkeren helst flere ganger tidligere har pådratt det offentlige omkostninger.
Bestemmelsen kan benyttes i tilfelle der norsk borger gjentatte ganger er blitt nødlidende i utlandet og er blitt ytet lån til hjemreise av offentlige midler. Opplysninger utvalget har innhentet, viser at norske utenriksstasjoner ytet slik assistanse i 197 og 193 tilfelle i hhv 1991 og 1992. Det totale antall tilfelle der utenriksstasjonene ytet assistanse til nødlidende borgere, f eks i form av overføring av penger fra Norge, var de samme år ca 1.000.
Det er grunn til å merke seg at § 6 ikke gir noen klar alminnelig hjemmel for å nekte utstedelse av pass i forbindelse med pågående etterforskning eller strafforfølgning mot en person. Dette ble berørt i Riksadvokatens skriv 2 juni 1972 (R 836/72) som både omhandlet beslag av pass (se nedenfor 3.9) og utstedelse. Om det siste bemerket Riksadvokaten avslutningsvis:
«Det sees at statsadvokatene og politiet har ment seg berettiget til ikke bare å gå til beslagleggelse av allerede utstedte pass, men også til å hindre at pass utstedes. Jeg går ut fra at dette da er skjedd i medhold av § 6 i instruks om reisepass. Det er mulig at § 6 i instruksen burde hatt en klarere ordlyd, når det gjelder hjemmelen for å nekte å utstede pass til personer som er under strafforfølgning.»
Pass kan nektes utstedt i tilfelle hvor det er avsagt kjennelse om pågripelse eller fengsling. I slike tilfelle vil utstedelse være uforenlig med kjennelse etter § 6 første ledd annet alternativ. For øvrig gir ikke passinstruksen hjemmel for passforbud i forbindelse med etterforskning ut over hva som måtte følge av de særlige tilfellene i § 6 tredje ledd. Passinstruksen antas heller ikke å gi hjemmel for beslag av pass i forbindelse med etterforskning eller straffeforfølgning, jf nedenfor 3.9 om tilbakekall og inndragning.
Ifølge § 6 fjerde ledd kan den som ulovlig har forlatt riket, nektes pass. Det samme gjelder personer som kunne vært nektet pass etter tredje ledd om de oppholdt seg i riket. Bestemmelsen benyttes sjelden.
Nedleggelse av passforbud er et meget alvorlig inngrep overfor en person. Dette er kommet til uttrykk i passinstruksen § 6 femte ledd, som foreskriver at pass ikke må nektes etter tredje eller fjerde ledd uten at tungtveiende hensyn taler for det, hensett til den betydning passet vil ha for søkeren. Justisdepartementets praksis er bl a oppsummert i et brev 15 desember 1975 (jnr 7029/75) til Utenriksdepartementet. Det fremgår her at departementet normalt ikke har villet nedlegge forbud med mindre søkeren ved gjentatte anledninger har vært innblandet i straffbare forhold eller har vært hjemsendt flere ganger fra utlandet for offentlig regning, samt at man ut fra de foreliggende opplysninger med temmelig stor grad av sannsynlighet kan gå ut fra at vedkommende også i fremtiden vil bringe seg i en lignende situasjon. Når det gjelder personer som på grunn av sin sinnslidelse har fått slike vanskeligheter i utlandet, har departementet søkt å innhente uttalelse fra behandlende lege.
Passinstruksen § 7 første ledd annet punktum om passmyndighetenes undersøkelsesplikt foreskriver at det i den utstrekning forholdene krever det også skal undersøkes om det er grunn til å nekte pass etter § 6. Politiets undersøkelse vil i første rekke begrense seg til egne registre for å se om det er gitt stoppordre på søkeren der. Ut over dette forventes det ikke at politiet i det enkelte tilfelle skal undersøke av eget tiltak om søkeren står til rest med skatter, bidrag m v. Dersom imidlertid politiet har grunn til å tro at søkeren vil forsøke å unndra seg slike forpliktelser, bør det ta kontakt med vedkommende myndighet for å få avklart spørsmålet. I søknadsskjemaet for pass er det en rubrikk hvor søkeren skal angi om han akter å ta opphold i utlandet i mer enn seks måneder. Ved opphold utover dette tidsrom skal politiet – i henhold til rundskriv 10 september 1969 – kreve fremlagt attest for at det fra skattemyndighetenes side ikke er noe å innvende mot at vedkommende reiser ut av riket.
3.6 Passformularer
Etter passinstruksen § 3 første ledd er det Justisdepartementet som fastsetter passformularenes (passbøkenes) form og utstyr. Bestemmelsen gir også departementet myndighet til å fastsette særskilte formularer for sjømenn ( sjømannspass, se 3.2.4.) i utenriks fart eller for andre hvis det finnes hensiktsmessig. Denne adgang er ikke benyttet.
Ifølge § 3 annet ledd skal passet inneholde et fotografi av innehaveren. Justisdepartementet kan bestemme at passet også skal inneholde innehaverens fingeravtrykk. Departementet har gitt anvisning om at fingeravtrykk bør innføres i passet ved utstedelse av sjømannspass og ellers når politiet finner grunn til det.
I særlige tilfeller kan det med Justisdepartementets samtykke utstedes pass med fingeravtrykk i stedet for fotografi. Rundskrivet 23 april 1952 nevnte at denne mulighet fortsatt kunne benyttes for søkere som på grunn av sin religiøse overbevisning ikke kan la seg fotografere. Ifølge rundskrivet burde søkeren i et slikt tilfelle gjøres oppmerksom på at man ikke kan innestå for at utenlandske myndigheter godtar passet uten fotografi. Samme fremgangsmåte er i praksis lagt til grunn dersom passsøkeren bare vil undertegne sitt pass med initialer (jnr 4137/88 P-J) eller ønsker fødelandet utelatt (jnr 9374-85 P-J).
Det har også oppstått spørsmål om hvorvidt passinnehaveren kan benytte lue eller turban på fotografiet. Justisdepartementet har funnet å kunne fravike hovedregelen om at hodebekledning ikke skal bæres (jf rundskriv 26 mars 1955 – jnr 1687/55 P) i forhold til sikher (rundskriv 11 mars 1981 -jnr 809/82 P) og muslimer (rundskriv 9 januar 1985 – jnr 15965/84 PJ).
Passinstruksen § 3 siste ledd fastslår at passet skal lyde på én person. Unntakene fra dette prinsipp er behandlet i avsnitt 3.2.3 (fellespass) og 3.10 (barn).
Hovedregelen er at en søker bare kan få ett pass. Det har imidlertid vist seg at innehavere av ordinære pass undertiden også kan ha behov for et ekstra pass. Slikt behov kan f eks oppstå når man skal reise til flere land og de politiske forhold er slik at det ikke er mulig å reise inn i ett av landene på pass som har vært benyttet til innreise i et annet. En annen situasjon er at innehaveren samtidig med en utenlandsreise må innlevere sitt ordinære pass til utenlandsk myndighet for visering eller lignende i forbindelse med senere reise.
I rundskriv 10 februar 1981 (G-42/81) anførte Justisdepartementet at disse behov burde etterkommes. Det kan derfor utstedes ekstra pass til søkere som godtgjør at de har bruk for dette i forbindelse med reisevirksomhet i tilknytning til yrke, studier eller lignende. Oslo politikammer krever bekreftelse fra arbeidsgiver. Ekstrapasset kan gis gyldighet for inntil to år, og kalles i praksis ofte to-årspass. Det skal innleveres for makulering når oppdraget er avsluttet. Dersom innehaveren har slik reisevirksomhet at han kan ha behov for ekstrapasset i hele gyldighetsperioden, kan det beholdes. På rene ferie- og fornøyelsesreiser skal det ikke gis anledning til å reise med mer enn ett pass.
Opprinnelig var ordningen at ekstra pass bare kunne utstedes av norske utenriksstasjoner (med passutstedelsesrett) etter samtykke fra Justisdepartementet i hvert enkelt tilfelle. I brev 6 februar 1986 til Utenriksdepartementet (jnr 80/86 P-J) antok Justisdepartementet at utstedelsesmyndigheten burde delegeres til de aktuelle utenriksstasjoner, slik at samtykke ikke lenger var nødvendig. Dette ble fulgt opp i Utenriksdepartementets rundskriv (nr 21) til fagstasjonene 20 august 1986.
Det forutsettes at søkeren dokumenterer behovet ved fremleggelse av attest fra arbeidsgiver eller lignende. Til ektefeller utstedes ekstra pass når det er nødvendig for å kunne følge med på den andre ektefellens yrkesbetonte reiser. Avgjørelsen beror her på en rimelighetsvurdering i det enkelte tilfelle.
Justisdepartementet har i brev 8 juli 1980 (jnr 8571/80) uttalt at det ikke er noe i veien for at det tas kopi av norsk pass når dette gjøres på vanlig måte og det klart fremgår at det er en kopi. Slik kopiering er imidlertid politiet uvedkommende, og av arbeidsmessige og prinsipielle grunner bør politiet etter departementets syn vanligvis ikke bistå med dette.
Det norske passformularet har stort sett vært uforandret siden 1955 (jf Justisdepartementets rundskriv 26 mars 1955 – jnr 1687/55P, sml også rundskriv 6 januar 1966 – jnr 72/66P). I 1980 fikk passene også nynorsk tekst (se Justisdepartementets rundskriv 12 februar 1980 – jnr 1893/80 P). Samtidig ble de bundet inn i et nytt materiale.
Det er de siste år arbeidet med å utvikle et nytt norsk passformular. Behovet for dette meldte seg gradvis, ettersom det ble avdekket at stadig flere pass ble forfalsket. Dessuten har det foregått en trykningsteknisk utvikling, som innebærer mulighet for å innføre et sikrere og mer tidsmessig passformular. Det nye passformular ble tatt i bruk 1 januar 1993, jf Justisdepartementets rundskriv 9 desember 1992 (G-176/92). Det er utformet med sikte på maskinlesbarhet, noe som er av betydning hvis det innføres et sentralt passregister. Blankettene er trykket av Norges Banks Seddeltrykkeri. Nærmere regler om utfylling av dem er gitt i departementets rundskriv 5 mai 1993 (G-21/93).
Den internasjonale organisasjon for sivil luftfart (ICAO) har i en årrekke arbeidet med å utvikle internasjonale standarder for pass. ICAOs anbefalinger er tatt i bruk i en rekke land, herunder Norge, som nå har tatt i bruk nye pass med mulighet for maskinlesbarhet, jf foran.
3.7 Gyldighetstid
Ifølge passinstruksen § 8 første ledd er gyldighetstiden for pass ti år fra utstedelsesdagen. Inntil passinstruksen trådte ikraft var tidsrommet to år med adgang til fornyelse for ytterligere toårsperioder til inntil ti år. Passinstruksen innførte en gyldighetstid på fem år, men dette ble endret ved kgl resolusjon 22 oktober 1965, jf Justisdepartementets rundskriv 8 november 1965 (jnr 11037/75 P). Bakgrunnen var en rekommandasjon 15 februar 1965 fra Nordisk Råd. Under særlige forhold kan Justisdepartementet fastsette en kortere gyldighetstid.
Kortere gyldighetstid enn ti år kan fastsettes i flere tilfelle:
Etter § 8 første ledd siste punktum kan Justisdepartementet fastsette dette under særlige forhold. Dette omfatter situasjoner som ikke er særskilt nevnt i annet ledd (hvor passmyndigheten i første instans selv kan beslutte forkortet gyldighetstid).
Bestemmelsens annet ledd nevner tre ulike situasjoner:
Ifølge bokstav a kan det settes lavere gyldighetstid for det enkelte pass når det utstedes utenfor søkerens bostedsdistrikt. Som nevnt foran under 3.3, er hovedregelen i instruksen § 2 første ledd at pass skal utstedes av politimesteren i det distrikt søkeren er bosatt. Det er bare under de spesielle forhold som er nevnt i § 2 annet ledd at pass kan utstedes utenfor søkerens bostedsdistrikt. Passutstedelsen er i disse tilfellene en slags nødløsning, og det er da en naturlig følge at gyldighetstiden blir forkortet. Hvis politikammeret i bostedsdistriktet samtykker, er praksis ved Oslo politikammer å fastsette gyldighetstiden til ti år.
Etter bokstav b er kortere gyldighetstid også aktuelt når passet utstedes til barn under 18 år, umyndiggjort eller åndssvak. I disse tilfellene begrenses gyldighetstiden i alle tilfelle til den tid foreldrene eller verge har gitt samtykke. For barn kan det også bli spørsmål om å begrense gyldighetstiden av hensyn til de store forandringer barnets utseende gjennomgår i oppveksten. Allerede i rundskrivet 23 april 1952 ble det fremhevet at gyldighetstiden ikke måtte settes lenger enn at signalement og fotografi antas å svare til utseendet, og at dette særlig måtte has for øye når pass utstedes til mindre barn. I rundskriv 6 januar 1966 (jnr 72/66 P) anbefalte Justisdepartementet en gyldighetstid på høyst to år for de yngste og opp til fem år for dem som nærmer seg 16 år.
Bokstav c gir mulighet for forkortet gyldighetstid når det foreligger forhold som nevnt i instruksen § 6 tredje ledd uten at det bør medføre fullstendig passnektelse. Bestemmelsen åpner følgelig for en mellomløsning som alternativ til det inngripende tiltak passforbud er.
Forkortet gyldighetstid for pass fastsettes i praksis også i andre tilfelle enn dem som er uttrykkelig nevnt i § 8. Eksempelvis forekommer det relativt hyppig at personer får utstedt pass utenfor ordinær arbeidstid dersom de godtgjør at de har særlig behov for det straks, såkalt nødpass. Som regel fastsettes da gyldighetstiden for den tid reisen varer ( korttidspass). Korttidspass gis også innenfor arbeidstiden til søkere som har glemt passet hjemme eller ikke finner det før de skal ut å reise. Som nevnt i avsnitt 3.6, utstedes ekstrapass for to år ( toårspass).
Når passets gyldighetstid er utløpt, kan det som hovedregel ikke fornyes. Passinnehaveren må da søke om nytt pass og betale nytt gebyr. Etter passinstruksen av 1952 hadde utenriksstasjoner med rett til å utstede pass adgang til å fornye gyldighetstiden for utløpte pass med tre måneder. Ved kgl resolusjon 1960, jf rundskriv 5 juli 1960 (jnr 4469/60), ble slik kompetanse også gitt til utenriksstasjoner som er særlig bemyndiget av Utenriksdepartementet. Samme adgang til forlengelse fikk også politimestrene i særlige tilfelle, men denne adgang ble bare forutsatt benyttet i rent eksepsjonelle tilfelle. Disse regler fremgår nå av § 8 tredje ledd. Forøvrig kan man merke seg at adgangen til forlengelse for tre måneder kun kan skje en gang.
Ved Justisdepartementets rundskriv 5 januar 1977 (jnr 16416/76) ble det innført et standardisert stempel ved forlengelse av gyldighetstiden for pass. Departementet har dessuten presisert at når passet forlenges for tre måneder etter § 8 tredje ledd, er utgangspunktet for fristberegningen passets opprinnelige utløpstid, hva enten avgjørelsen om fornyelse treffes før eller etter utløpstiden (rundskriv 16 februar 1961 – jnr 12418/60 P). Forlengelse av gyldighetstid for et pass foretas uten betaling av gebyr.
Det følger av § 8 siste ledd at passet gjelder for alle land, med mindre gyldigheten av særlige grunner er begrenset. I passformularet var det tidligere en egen rubrikk for innføring av stater hvor passet ikke er gyldig. Dette finnes ikke i den nye passblanketten som ble innført i januar 1993.
3.8 Passets oppbevaring m v
Ifølge passinstruksen § 9 første ledd må passinnehaveren ikke fjerne eller tilføye sider i passet, foreta rettelser eller tilføyelser i teksten eller på annen måte forandre passets utseende. Han skal oppbevare det slik at det ikke skades, tilsmusses eller slites unødig. Har innehaveren overtrådt denne bestemmelsen, kan passet inndras etter § 10 tredje ledd (a).
Etter § 9 annet ledd plikter innehaveren også å ta omhyggelig vare på passet så det ikke kommer uvedkommende i hende. Dersom passet kommer bort, skal vedkommende uten opphold melde fra til politiet eller nærmeste utenriksstasjon. Det følger av § 9 tredje ledd annet punktum at søker av nytt pass skal gi en detaljert forklaring om når, hvor og hvorledes tapet skjedde. Det er utarbeidet en særskilt blankett for melding om tap av pass. Når den er utfylt, skal passutstedende myndighet sende den til Kriminalpolitisentralen for registrering.
Etter departementets rundskriv 23 april 1952 skal søkerens forklaring om tapet søkes kontrollert på den måten det er anledning til. Dersom passet er tapt i utlandet, bør forklaringen forelegges vedkommende utenriksstasjon. Virker forklaringen troverdig, bør politiet ikke nekte utstedelse av nytt pass.
Kontrollrutinene kan sees i sammenheng med at pass som identifikasjonsdokument skal være troverdig. Erfaring viser at pass omsettes i forbindelse med illegal innvandring og annen kriminalitet. Etter omstendighetene kan det bli igangsatt relativt omfattende undersøkelser for å bringe på det rene om pass er misbrukt eller forøvrig er i sirkulasjon.
Reglene er også et utslag av prinsippet om at en person bare skal ha ett pass, noe som bl a er kommet til uttrykk i § 9 tredje ledd første punktum. Reglene om ekstra pass, se avsnitt 3.6, er et unntak fra dette prinsipp.
Instruksen § 9 siste ledd foreskriver at eldre pass som innleveres ved utstedelse av nytt pass, kan tilbakeleveres i makulert stand.
I rundskriv 9 desember 1992 om den nye passblanketten er det fastsatt at passene oppbevares i låst safe eller pengeskap og ellers skal behandles slik at ingen passblanketter kommer på avveie før eller under passutstedelsen.
3.9 Tilbakekall og inndragning
Passinstruksen skiller mellom tilbakekall og inndragning av pass. Rundskrivet 23 april 1952 fremhevet at det første refererer til passet som offentlig bevitnelse, det annet til passet som dokument. Sondringen har betydning for adgangen til å få nytt pass, idet den som har fått sitt pass inndratt, regelmessig vil få utstedt et nytt dersom ikke særlige grunner er til hinder. For det nye pass må det betales vanlig gebyr.
Når det gjelder tilbakekall, viser § 10 første og annet ledd hovedsakelig til de tilsvarende bestemmelser i § 6 om nektelse av å utstede pass. På samme måte som der skilles det mellom tilfelle hvor pass skal tilbakekalles, og situasjoner hvor det er skjønnsmessig adgang til tilbakekall. Tilbakekall må kun skje dersom tungtveiende grunner taler for det. Det vises generelt til redegjørelse foran under 3.5. En særskilt situasjon bør imidlertid omtales særskilt:
Passinstruksen har ingen spesielle regler om beslag av pass fra personer som er under forfølgning for straffbart forhold. Av riksadvokatens skriv fra 2 juni 1971 (R 836/72, se også avsnitt 3.5) følger det at påtalemyndigheten med hjemmel i § 245 i straffeprosessloven fra 1887 fant det nødvendig med beslag av pass for en kortere tid overfor personer som var under forfølgning for alvorligere straffbare forhold, og hvor det kunne være grunn til å frykte for at de siktede vil unndra seg strafforfølgning ved å reise utenlands:
«Den bestemmelse i straffeprosessloven som gjelder beslagleggelse av pass, finnes i § 245. I et rundskriv fra dette embete datert 1. april 1959 heter det at i saker hvor siktedes pass er blitt beslaglagt med hans samtykke, bør det påses at beslaget ikke blir av urimelig lang varighet og at spørsmålet om beslagets opprettholdelse i nødvendig utstrekning bør forelegges forhørsretten til avgjørelse. I et rundskriv herfra av 30. juni 1964 s. 9 nevnes det at beslaglegging av pass bør foretas like overfor personer som vites å reise meget, spesielt sjøfolk og fiskere, men det presiseres at beslagleggingen bør skje i en kortere tid og i den utstrekning loven gir anledning til det og det etter sakens art ikke kan antas å være urimelig.
Etter de uttalelser som foreligger fra statsadvokatene og politimestrene, ser det ut som om praksis er temmelig ensartet, og det er min oppfatning at det av hensyn til en rask, effektiv og rasjonell saksbehandling er nødvendig med beslag av pass for en kortere tid like overfor personer som er under forfølgning for alvorligere straffbare forhold, og hvor det kan være grunn til å frykte for at de siktede vil unndra seg strafforfølgning ved å reise utenlands. Det viser seg nemlig at atskillige saker står uoppgjort i en årrekke fordi de siktede på denne måten har unndratt seg strafforfølgningen.»
Påtalemyndighetens hjemmel for slike beslag ble innsnevret ved straffeprosessloven 22 mai 1981 nr 25 § 181. Av § 181, jf § 188, følger det at siktede må samtykke i beslaget eller retten må finne at vilkårene for beslag er til stede. Justisdepartementet har lagt til grunn at spørsmålet om beslag i slike sammenhenger må bli å vurdere etter straffeprosessloven, ikke etter passinstruksen. Dette innebærer at personer som er under strafforfølgning kan bli fratatt sitt pass dersom det har betydning som bevis i straffesaken og derfor kan beslaglegges etter strpl § 203, eller dersom de samtykker i innlevering etter surrogat-regelen i § 181.
Passinstruksen § 10 tredje ledd (a)-(d) gir hjemmel for å inndra pass. Det dreier seg om en skjønnsmessig adgang i tilfelle hvor passet er endret, skadet eller lignende, passinnehaverens utseende ikke lenger stemmer overens med fotografiet i passet, eller hvor det finnes i uvedkommendes besittelse. Eksempelvis er bokstav (a) om endring benyttet i et tilfelle hvor innehaveren hadde beskåret sitt pass slik at det passet inn i portemonéen.
Ifølge § 10 fjerde ledd besluttes inndragning av utstedelsesmyndigheten, men kan iverksettes foreløpig av utenriksstasjon, politi eller annen kontrollmyndighet. Lier, Røyken og Hurum forhørsrett har i kjennelse 7 september 1987 lagt til grunn at denne bestemmelsen må ta sikte på tilfelle der passmyndighetens vedtak ikke lar seg innhente innen kort tid.
Passinnehaveren plikter etter § 10 siste ledd å levere passet tilbake til passmyndigheten i tilfelle passet blir tilbakekalt eller inndratt.
3.10 Pass til barn
3.10.1 Eget pass eller innføring i foreldres pass
Som nevnt i avsnitt 3.2.3, skal et pass normalt bare lyde på en person. Ifølge passinstruksen § 3 siste ledd kan barn under 16 år likevel føres inn i foreldres pass. Mens barn mellom 16 og 18 år gis eget pass, er det dermed to mulige passformularer for barn under 16 år.
Spørsmålet om innføring av barn i foreldres pass har vært oppe flere ganger. Justisdepartementet har ved rundskriv 1 november 1972 uttalt at det ved innføring av barn i foreldres pass skal innhentes samtykke fra begge foreldrene. Dersom barnet skal føres inn i den ene av foreldrenes pass, kreves skriftlig samtykke fra den annen part, som i tvilstilfelle må legitimere sin underskrift. I skilsmissesaker forlanges samtykke av den som har foreldreansvaret. Dette dokumenteres som oftest ved skriftlig overenskomst mellom partene eller eventuelt ved skilsmissedom. I rundskriv 2 mars 1987 (jf avsnitt 3.10.2) presiseres at det kreves samtykke fra begge foreldrene dersom foreldrene har delt foreldreansvar. Det minnes videre om at det bare er foreldre som har foreldreansvar for barnet som kan ha barnet innført i sitt pass.
Dette tar sikte på den situasjon at bare en har foreldreansvaret, mens begge hadde det før. Hvor dette ikke er tilfelle, utstedes pass til barnet med samtykke fra den som har foreldreansvaret, eller på anmodning innføres i dennes pass. Dette er presisert i Justisdepartementets rundskriv 9 desember 1992 (G-170/92) om pass til barn av ugifte mødre. Det opplyses dessuten at opplysninger om foreldreansvaret vil fremgå av Folkeregisteret (barnets hovedregisterkort i det lokale folkeregister).
Dersom barnets navn fra tidligere er innført i passet til den andre av foreldrene, må det slettes, siden vedkommende ikke har rett til å ha barnet innført i sitt pass. Justisdepartementet har i praksis lagt til grunn at passet – for så vidt gjelder barnet – må anses for å være i uvedkommendes besittelse. Etter instruksen § 10 tredje ledd (d), jf fjerde ledd, kan passutstedende myndighet da beslutte inndragning. Med hjemmel i denne bestemmelsen har departementet antatt at det er adgang til å inndra pass fra den av foreldrene som ikke lenger har foreldremyndighet, slik at barnet kan føres ut av passet.
Barn, herunder adoptivbarn, av norsk far eller mor kan innføres i passet selv om det ikke er norsk borger. Det må da gjøres merknad i passet om at barnet ikke er norsk. Hovedregelen er imidlertid at barn som ikke er norske skal benytte pass utstedt av den stat de er borgere av. Det er bare hvor det foreligger et sterkt praktisk behov og hvor det ikke gjør seg gjeldende betenkeligheter at barn, som ikke er norske borgere, bør tillates ført inn i norske pass.
3.10.2 Krav om samtykke fra foreldre m v
Etter passinstruksen § 5 skal pass til barn under 18 år ikke utstedes uten samtykke av foreldre, verge eller den som i foreldrenes sted har omsorgen for barnet.
I praksis har det hendt at mindreårige har fått utstedt pass ved hjelp av falske underskrifter eller fullmakter. Ved rundskriv 3 april 1975 (jnr 1061/75 P) innskjerpet Justisdepartementet at det må forlanges skriftlig samtykke av begge foreldre. Dersom foreldrene er skilt, kreves bare samtykke av den av foreldrene som har foreldreansvaret, som må dokumenteres. Hvor det ikke er tatt endelig standpunkt til foreldreansvaret, må begge foreldrene samtykke. Som hovedregel skal den ene av foreldrene møte sammen med den som søker om pass, enten ved innlevering av søknaden eller ved utlevering av passet.
Dersom barnevernsnemnda har overtatt omsorgen for barnet, vil det være aktuelt med samtykke fra nemnda. Det vises til Justisdepartementets rundskriv 24 juli 1984 om pass til fosterbarn (jnr 8328/84 PJ) hvor bl a følgende fremgår om den daværende barnevernlov 17 juli 1953 nr 14 § 19 (sml nå lov 17 juli 1992 om barneverntjenester § 4-12):
«For barn under 18 år, som er under barnevernsnemndas omsorg (jf. barnevernsl. § 19 jf. § 16) er det nødvendig med samtykke fra barnevernsnemnda for at passmyndigheten skal kunne utstede pass til fosterbarn.
Det presiseres at man har lagt til grunn at det ansvar og den myndighet som blir overført fra foreldre til barnevernsnemnd som følge av omsorgsvedtak, ikke blir tilsvarende overført til fosterhjem eller barnehjem, selv om disse rent faktisk utøver en viss myndighet som følge av at de har den daglige omsorgen. Passmyndighetene bør i slike tilfelle kunne holde seg til barnevernsnemnda slik at ansvaret for om det eventuelt i tillegg er nødvendig eller ønskelig å innhente de biologiske foreldres syn, påhviler nemnda og ikke passmyndigheten.
Når det gjelder barn som foreldrene selv har anbragt i forpleining hos privatpersoner (privat fosterhjem) og hvor nemnda ikke har noen særskilt myndighet i forhold til barnet, finner man på bakgrunn av foreldrenes sterke stilling i forhold til fosterforeldre at samtykke til passutstedelse må innhentes fra foreldrene, med mindre praktiske årsaker er til hinder for at slikt samtykke innhentes uten særlige vansker og det finnes ubetenkelig.»
Særlige problemstillinger reiser seg i forbindelse med samlivsbrudd eller skilsmisse. En tidligere innføring av barn i foreldrenes pass eller barnets egne pass faller ikke automatisk bort i slike situasjoner. Det må normalt antas å være gyldig inntil fastsatt utløpstid. Før passet fornyes, er imidlertid hovedregelen fortsatt at det må kreves samtykke av foreldre som har foreldreansvaret, som må dokumenteres. Er det ikke tatt endelig standpunkt til ansvaret, må begge foreldre samtykke.
Departementet har i praksis bare gjort unntak fra kravet om samtykke i helt spesielle tilfelle, f eks ved kortere feriereiser til utlandet hvor det ikke er tid til å innhente den annens samtykke og det ikke er grunn til å tro at denne vil motsette seg barnets utreise, jf Justisdepartementets rundskriv 2 mars 1987 (jnr 1190/87 P-J):
«Ved innføring av barn i foreldrenes pass og ved utstedelse av eget pass til barn kreves samtykke fra begge foreldre der foreldrene har delt foreldreansvar. Det minnes om at det bare er foreldre som har foreldreansvar for barnet som kan ha barnet innført i sitt pass. ...
I § 43 i barneloven av 8.4 1981 er det gitt nærmere regler om eventuelt forbud mot utenlandsreise med barnet, beslag av pass, m.v. når det er tvist om foreldreansvaret eller hvem barnet skal bo sammen med. En gjør oppmerksom på at passinstruksen ikke ble endret i forbindelse med ikrafttredelsen av § 43 i barneloven. § 43 antas derfor ikke å gi politiet noen alminnelig myndighet til å utstede pass til barn uten foreldrenes samtykke.
Departementet finner imidlertid at politiet i særlige tilfelle bør kunne utstede tidsbegrenset pass til barn der det på grunn av tidsnød ikke er praktisk mulig å innhente begge foreldres samtykke. Det forutsettes at denne myndighet bare benyttes der politiet har rimelig grunn til å tro at den andre av foreldrene ikke har innvendinger mot at slikt pass utstedes.»
Rundskrivet viste til barnelovens § 43. Bestemmelsen fastslår at dersom foreldrene er uenige om hvem som skal ha foreldreansvaret eller hvem barnet skal bo hos, må ingen av dem ta barnet med seg ut av landet uten samtykke fra den andre. Hvis det er trolig at den ene av foreldrene kommer til å bryte denne bestemmelsen, skal politiet forby ham eller henne å ta barnet ut av landet, dersom den andre ber om det. Dersom politiet mener at et slikt forbud vil bli brutt, skal det sørge for at barnet blir ført ut av passet til den som vil forlate landet. Ordningen med tidsbegrenset pass er også berørt i Justisdepartementes rundskriv 10 april 1992 (G-63/92) om midlertidig pass til barn der bare den ene av foreldrene samtykker. Det erkjennes at man ikke har klar hjemmel for dette i passinstruksen. Hensynet til barnet bør likevel tillegges størst vekt:
«Departementet aksepterer derfor at politiet på bakgrunn av barneloven § 43 utsteder et midlertidig pass til barnet etter anmodning fra den ene av foreldrene i de tilfeller der foreldrene er skilt/separert og den ene av dem skal ha barnet med på en kortere utenlandstur. Det presiseres at denne ordningen kun gjelder utstedelse av eget pass til barnet og ikke innføring i en av foreldrenes pass.
Gjelder det en vanlig ferietur, og det må antas at forelder og barn kommer tilbake som planlagt, kan det derfor utstedes midlertidig pass til barnet uten samtykke fra den andre av foreldrene. Dette gjelder f.eks. der tur/retur-billett er bestilt, og forelder og barn har sterk tilknytning til Norge.»
3.10.3 Tilbakekall og inndragning
Reglene om tilbakekall og inndragning er fremstilt foran i avsnitt 3.9. Her skal det redegjøres for enkelte særlige spørsmål vedrørende pass til barn.
Spørsmål om tilbakekall eller inndragning av pass til barn blir etter praksis å avgjøre ut fra en konkret vurdering. Den aktuelle problemstilling vil gjerne være at en av foreldrene fremmer ønske om tilbakekall og trekker et tidligere gitt samtykke til passutstedelse tilbake. Foranledningen vil som oftest – men ikke alltid – være samlivsbrudd eller skilsmisse mellom foreldrene.
Som nevnt i avsnitt 3.10.2, medfører ikke et samlivsbrudd eller en skilsmisse uten videre at barnets tidligere pass faller bort. Det er i utgangspunktet gitt et samtykke til passutstedelsen, og samtykket gjelder fortsatt for passets gyldighetstid. På grunn av faren for obstruksjon fra en av foreldrene har det ikke vært ansett for helt kurant å trekke tilbake et slikt samtykke.
Justisdepartementet har i praksis lagt til grunn at et samtykke kan trekkes tilbake dersom forutsetningene for samtykket må antas å ha falt bort pga endrede forhold, f eks etter en tvist om foreldreansvar eller daglig omsorg. Særlig gjelder dette dersom en av foreldrene er utlending, eller det av andre grunner er fare for at de regler som gjelder for daglig omsorg eller samværsrett med barnet kan bli brutt som følge av at barnet er ført inn i et pass. Videre har departementet lagt avgjørende vekt på hva som måtte være forutsatt om samvær i utlandet i eventuell rettsavgjørelse om foreldreansvar eller samværsrett. Barneloven 8 april 1981 nr 7 § 43 (jf foran avsnitt 3.10.2) gir ikke regler om passutstedelse, men kan indirekte føre til at passinstruksens regler om tilbakekall av pass kommer til anvendelse. Som nevnt førte ikke vedtagelsen av § 43 til endringer i passinstruksen, og bestemmelsen gir ikke politiet noen kompetanse til å utstede pass uten samtykke fra foreldrene.
Etter § 43 må ingen av foreldrene ta med seg barnet ut av landet uten samtykke av den andre dersom de er uenige om foreldreansvaret eller hvem barnet skal bo sammen med. § 43 har dermed et avgrenset virkeområde. Den gjelder f eks ikke ved tvist om utøvelsen av foreldreansvaret eller om barnets adgang til å reise utenlands alene, jf nærmere Backer: Kommentarutgave til barneloven (1982) s 270-71. Unntak fra kravet om samtykke gjelder etter § 43 første ledd annet punktum for korte utenlandsreiser når det synes åpenbart at barnet vil komme tilbake som planlagt. Ifølge Ot prp nr 62 (1979-80) er bakgrunnen for unntaket dels at det kan ta lang tid før eventuell tvist om foreldreansvaret eller hvem barnet skal bo hos er endelig avgjort, og dels at det etter hvert er blitt langt vanligere med feriereise til utlandet. Gjelder det f eks en vanlig chartertur i en ferie, vil det ofte være søkt å se det som om reisen innebærer noen fare for at barnet skal bli unndratt fra norske myndigheters herredømme.
§ 43 gir også politiet hjemmel til på visse vilkår å føre barnet ut av passet til den som vil forlate landet. Dette forutsetter bl a at politiet først har nedlagt forbud mot utreise. Passet blir da å tilbakekalle i henhold til passinstruksen § 10 første ledd annet punktum. Når det gjelder utenlandske pass, har Justisdepartementets lovavdeling antatt at det er folkerettslig adgang til beslag når det er nedlagt utreiseforbud (jnr 1793/64 E). Av dette følger at politiet kan beslaglegge barnets utenlandske pass dersom det er nedlagt utreiseforbud etter barnelovens § 43. Bestemmelsen gir derimot ikke adgang til å beslaglegge foreldrenes utenlandske pass eller føre barnet ut av foreldrenes utenlandske pass. Politiet kan imidlertid gi passet en påskrift om utreiseforbud med barnet fra Norge.
3.11 Pass til umyndige og sinnsyke m v
Etter passinstruksen § 5 annet ledd utstedes ikke pass til umyndiggjorte, sinnsyke eller åndssvake uten samtykke av vergen eller den som har omsorgen for vedkommende, med mindre viktige hensyn tilsier det og det finnes ubetenkelig. Av Justisdepartementets rundskriv 23 april 1952 fremgår det bl a:
«For umyndiggjorte kan man unntaksvis utstede pass uten at vergens uttalelse er innhentet, dersom det etter omstendighetene må anses fullt forsvarlig at pass-søkeren begir seg ut på den påtenkte utenlandsreise og det f.eks. ikke er tid til å forelegge spørsmålet for vergen.
Søker en ikke umyndiggjort sinnsyk om pass, må det innhentes uttalelse fra hans nærmeste pårørende. Har en bestemt person den sinnsyke under sin omsorg, bør det særlig legges vekt på hans uttalelse. I alminnelighet bør det også innhentes uttalelse fra den sinnsykes lege, eventuelt også fra den offentlige lege.»
Begrepsbruken på området har endret seg. I brev 16 januar 1986 til Justisdepartementet viste Sosialdepartementet til følgende uttalelse fra Helsedirektoratet:
«... Helsedirektoratet gjør oppmerksom på at det ikke er vanlig at sinnsyke pasienter umyndiggjøres. Vanligvis skjer dette bare når vedkommende pasient har midler av noen betydning og sykdommen antar en mer langvarig karakter.
Passinstruksens § 5, annet ledd er således lite aktuell under de rådende forhold. Man vil anbefale at det fremmes forslag om at § 5, annet ledd innskrenkes til å gjelde umyndiggjorte. Ikke umyndiggjorte personer med utviklingshemning eller som lider av psykisk sykdom, bør vurderes i henhold til instruksens § 6 pkt. c.»
Sosialdepartementet uttalte deretter i brevet av 16 januar 1986:
«Det foreligger ikke planer fra Sosialdepartementets side om ytterligere initiativ til strengere regler om sinnslidende personers reisefrihet.
Derimot vil man søke å innskjerpe overfor de privatpraktiserende psykiatere og psykologer, og institusjonene innenfor det psykiske helsevern, at det skal gis beskjed til passmyndighetene dersom det er stor sannsynlighet for reisevirksomhet som vil skade den sinnsyke, eller påføre samfunnet store kostnader.»
Idag er praksis slik at alvorlig sinnslidende eller psykisk utviklingshemmede som er umyndiggjort, må ha samtykke fra verge eller den som har omsorgen for vedkommende. Dersom personen ikke er umyndiggjort, kan vedkommende helsemyndighet fatte tvangsvedtak i medhold av lov 28 april 1961 om psykisk helsevern om at pass skal inndras. I slike tilfelle innebærer passinstruksen § 6 første ledd (forbud med hjemmel i lov) at pass ikke utstedes. Sosialdepartementet sendte i 1989 rundskriv til de psykiatriske sykehus om at det skal meldes fra til passmyndighetene dersom pass ikke skal kunne utstedes.
Instruksen § 5 annet ledd har mindre betydning for de alvorlig sinnslidende eller psykisk utviklingshemmede som ikke er umyndiggjort. I praksis er imidlertid pass blitt nektet etter instruksen § 6 tredje ledd (c) etter forutgående uttalelse fra lege (passforbud bl a når noen vil bringe seg i en slik stilling at han må sendes hjem for offentlig regning). Som nevnt i avsnitt 3.5, benyttes denne bestemmelsen i adskillig utstrekning. Det foreligger ikke statistikk over hvor mange av disse tilfellene som gjaldt personer med alvorlig sinnslidelse eller psykisk utviklingshemming. Det er likevel på det rene at det offentlige i enkelte tilfeller er påført til dels betydelige utgifter med å sende lege til utlandet for å få slike personer hjem igjen.
3.12 Passregistre
Etter instruksen § 4 første ledd skal det ved hvert politikammer og ved utenriksstasjoner med passutstedelsesrett føres kortregister over utstedte pass. Er pass utstedt i utlandet eller i et annet politidistrikt enn der søkeren er bosatt, skal kort føres både ved utstedende myndighet og på hjemstedet.
Registrene føres idag manuelt. Politiet har gjerne to registre.
– Passregisteret inneholder kort ordnet i alfabetisk rekkefølge over innehavere av norske pass. Kortene har opplysninger om utstedelsesmyndighet, når de ble utstedt, passnummer, gyldighetstid og eventuelle andre opplysninger av betydning etter passinstruksen.
– Stoppregisteret gir informasjon om forhold som innebærer at pass ikke må utstedes, jf først og fremst reglene om passforbud etter § 6. Slike opplysninger vil følgelig være innsendt fra politi, fengsler, barnevernsmyndigheter, sml i det hele fremstillingen i avsnitt 3.5 og 3.10.
Ifølge § 4 annet ledd kan Justisdepartementet gi nærmere regler om registerføringen m v, herunder om føringen av et sentralt passregister. I departementets rundskriv 26 mars 1955 (jnr 1687/55 P3) er det gitt bestemmelser om politikamrenes registerføring.
Det er hittil ikke etablert noe sentralt passregister for Norge. Utvalget kommer tilbake til dette i avsnitt 6.11.
3.13 Straff
Passinstruksen har ingen egen straffebestemmelse. Endringer eller annet misbruk av pass vil imidlertid i de fleste praktiske tilfelle rammes av den alminnelige straffelovgivning.
Bruk av pass som inneholder uriktige opplysninger vil kunne rammes av straffeloven 22 mai 1902 (strl) § 166 om falsk forklaring for offentlig myndighet, jf Rt 1978 s 1123. Dersom den urettmessige bruk av passet er gjort mulig ved endringer i passet, vil strl § 182 om dokumentfalsk kunne komme til anvendelse (Rt 1949 s 142). Utstedelse av pass på grunnlag av at det er gitt uriktige opplysninger, kan rammes av strl § 166 om falsk forklaring (Rt 1980 s 376).