0 Sammendrag

I kapittel 1 omtales utvalgets oppnevnelse, mandat og arbeid.

Utvalget ble oppnevnt på bakgrunn av behovet for å revidere reglene om norske pass, som først og fremst følger av passinstruksen. Den er fastsatt ved kgl resolusjon 15 mai 1952 med senere endringer. Hjemmelen for slike regler var Placat 1 november 1805, som hadde lovs trinnhøyde. Placaten ble opphevet ved en inkurie i 1985. Dette forsterket behovet for nye regler.

Kapittel 2 inneholder en oversikt over den historiske utvikling. Det kan ikke fastslås med sikkerhet når passbegrepet kom inn i norsk rett, men allerede Christian V Norske Lov av 1687 omhandlet pass. Opprinnelig måtte både de som reiste inn i og ut av riket ha pass. Det samme gjaldt for noen grupper personer på reise innen riket. Placaten av 1805 om hvem som skulle utstede pass, klargjorde at passvesenet var en del av politiforvaltningen.

Den generelle passplikt ble opphevet ved lov 21 mars 1860. Myndighetene påla ikke norske borgere å ha pass, men passvesenet måtte bestå ettersom utenlandske myndigheter vanligvis krevde pass ved innreise. Særlige regler ble gitt i forbindelse med første verdenskrig. Justisdepartementet gav 14 desember 1922 omfattende bestemmelser om pass. De ble avløst av passinstruksen av 1952, som fortsatt gjelder.

Gjeldende rett behandles i kapittel 3. Først presiseres passbegrepet, som er flertydig og må avgrenses mot andre reisedokumenter. Deretter gjennomgås reglene i passinstruksen. Redegjørelsen trekker inn rundskriv og forvaltningspraksis, som har tatt standpunkt til en rekke tolkningsspørsmål.

I kapittel 4 gis en oversikt over rettsstillingen i Danmark, Finland og Sverige, som alle har en passlov og administrative forskrifter. Disse regelsett er inntatt som vedlegg til utredningen. Fremstillingen viser betydelige likheter med norsk rett, men også ulikheter av interesse for arbeidet med en norsk passlov.

Kapittel 5 trekker opp internasjonale perspektiver. Først gis en kort oversikt over den historiske utvikling, bl a utviklingen av den nordiske passfrihet. Deretter beskrives de former for pass statene utsteder for å lette reisevirksomheten. Passet er dels et identitetsbevis, dels tjener det som legitimasjon for at innehaveren kan påberope seg en viss beskyttelse fra utstederstaten. Det er ingen generelle konvensjoner om pass. Menneskerettighetskonvensjonene har heller ingen uttrykkelige regler om dette, men prinsippet om bevegelsesfrihet kan i visse tilfelle medføre at pass må utstedes.

Innen Europarådet, ICAO og ILO er det utarbeidet noen spesialkonvensjoner om pass og andre identitetsdokumenter (ungdom på fellespass, sertifikat for flybesetning og identitetsdokumenter for sjømenn). Det redegjøres også kort for utviklingen innen EU.

Utvalgets generelle vurderinger fremgår av kapittel 6. Først fastslås noen utgangspunkter ( avsnitt 6.1). Ved lovrevisjonen er det naturlig å ta utgangspunkt i passinstruksen og den forvaltningspraksis som knytter seg til den. Reglene har stort sett vist seg hensiktsmessige, og det er derfor ikke naturlig at en ny passlov bygger på vesentlig andre prinsipper. Den nye lov vil likevel se anderledes ut enn passinstruksen, bl a fordi mange av reglene i instruksen bør fremgå av forskrifter, som det fortsatt vil være behov for. Men legalitetsprinsippet krever at en rekke spørsmål må gis ved lov. Dessuten bør den være så opplysende som mulig. Der gjeldende rett er uklar eller omtvistet, bør klargjøring skje i lovs form.

Alle materielle bestemmelser av vesentlig betydning for den enkelte bør inntas i loven og ikke i forskrifter. Tekniske detaljregler og bestemmelser som kun retter seg til myndighetene, bør derimot gis ved forskrift (jf lovutkastet § 9). Utvalgets mandat er bare å utarbeide utkast til ny passlov, ikke forskrifter. Men utvalget har likevel i noen grad påpekt forhold som bør reguleres i forskriftene for å lette den senere revisjon av dem.

Lovregler om pass bør ikke innarbeides i eksisterende lover, men fremgå av en egen lov. Den bør gi uttrykk for at den enkelte – på visse vilkår – har rett til å få pass (utkastet § 1 første ledd), men ikke gi hjemmel for passplikt ved utreise.

Passloven bør omhandle vanlige pass, men ikke diplomatpass m v, som reguleres i utenriksinstruksen (utkastet § 1 annet ledd). I praksis har passmyndighetene benyttet hjelpebegreper for visse former for vanlig pass ( sjømannspass, ekstrapass, duplikatpass, korttidspass, to-årspass og nødpass). Lovteksten bør ikke kompliseres med slike begreper. Derimot bør den gi uttrykkelig hjemmel for å utstede fellespass, dvs pass som utstedes til en organisert gruppe reisende med reiseleder ( avsnitt 6.2, samt lovutkastet § 6 første ledd).

Passmyndighetene ( avsnitt 6.3 og utkastet § 2) bør innen riket fortsatt være politiet, som hovedregel der hvor søkeren er bosatt. Men loven bør gis en fleksibel utforming, noe som bl a vil ha betydning hvis det opprettes et sentralt passregister. Den må også – som nå – åpne for at lensmennene gis en viss adgang til å utstede pass. Det nærmere omfang må fastsettes i forskrifter. I utlandet vil pass fortsatt bli utstedt av de utenriksstasjoner som gis myndighet til det.

Også den nye lov må fastslå vilkårene for å få pass ( avsnitt 6.4 og utkastet § 3), dvs at den enkelte godtgjør sin identitet og statsborgerskap. Det er ikke behov for å beholde passinstruksens uttrykkelige regel om at passmyndighetene har en undersøkelsesplikt, siden forvaltningsloven har regler om utrednings- og informasjonsplikt. Det er heller ikke nødvendig å opprettholde en opplysningsplikt for søkeren. Gis ikke de nødvendige opplysninger, vil resultatet av søknaden bli avslag. Derimot kan gode grunner tale for å fastslå i loven at søkeren må gi riktige opplysninger. Kravene til dokumentasjon av vilkårene drøftes nærmere.

Et vilkår for å få pass er også at søkeren betaler rettsgebyr. Lovhjemmelen for dette er idag rettsgebyrloven § 26. Når det nå gis en ny passlov, bør den inneholde hjemmelsbestemmelsen, og § 26 forslås opphevet (lovutkastet § 11). Dette er i samsvar med uttalelser i forarbeidene til rettsgebyrloven.

Reglene om pass til barn og umyndiggjorte bør samles i en bestemmelse om pass til umyndige ( avsnitt 6.5 og 6.6, samt utkastet § 4). Som idag kan barn under 16 år enten gis eget pass, eller føres inn i foreldrenes pass. Videre bør det fortsatt være den klare hovedregel at det kreves samtykke fra begge foreldre for at pass kan utstedes til barn under 18 år. Spørsmål av denne art kommer ofte opp i praksis, og reglene er lite oversiktlige, slik at det er behov for nærmere lovregulering. Utvalget foreslår en regel som gir uttrykkelig hjemmel for den praksis som har utviklet seg. Pass skal kunne utstedes til barn (og umyndiggjorte) uten samtykke i særlige tilfelle dersom viktige hensyn tilsier det og det er åpenbart ubetenkelig. Dette vil være situasjonen når det pga tidsnød ikke er mulig å innhente begge foreldres samtykke, samt ved korte utenlandsreiser når det synes åpenbart at barnet vil komme tilbake som planlagt. Skyldes nektelsen sjikane, kan pass utstedes uten begges samtykke. Samtidig må passmyndighetene ikke tvinges til å ta standpunkt ved uenighet mellom ektefeller.

Forøvrig vil hovedregelen fortsatt være at umyndiggjorte må ha samtykke fra vergen for å få pass. Det bør ikke oppstilles noen tilsvarende regel for de alvorlige sinnslidende eller psykisk utviklingshemmede. Derimot kan det etter omstendighetene være passhindringsgrunn dersom passmyndighetene etter en konkret vurdering finner at søkeren ikke er i stand til å ta vare på seg selv i utlandet, jf utkastet § 5 tredje ledd (c).

Passinstruksen har regler om når pass skal eller kan nektes utstedt (passforbud). De foreslås i hovedtrekk videreført i den nye lov under betegnelsen passhindring, som ansees som en mer treffende betegnelse ( avsnitt 6.7 og lovutkastet § 5). Passinstruksens regler er generelt utformet. Passnektelse kan ramme den enkelte hardt, og nektelsesgrunnlagene bør derfor fremgå mest mulig klart av loven. Også passmyndighetene er tjent med dette. De mest praktiske passhindringer bør fremheves uttrykkelig. På den annen side er det vanskelig å angi alle mulige nektelsesgrunnlag uttømmende i loven, og den bør ikke kompliseres med særtilfelle som har liten praktisk betydning. Lovutkastet inneholder derfor – i likhet med passinstruksen – en avsluttende sekkebestemmelse, men den vil ha mindre betydning siden de viktigste passhindringsgrunner vil fremgå klarere av loven.

Passmyndighetene må – som idag – ha plikt til ikke å utstede pass hvis andre myndigheter, f eks namsrett eller skifterett, har nedlagt forbud mot utreise. Det samme gjelder dersom noen er etterlyst, besluttet pågrepet eller varetektsfengslet, eventuelt har samtykket i passinnlevering (utkastet § 5 første ledd). Ved andre avgjørelser om frihetsberøvelse vil det bero på et konkret skjønn om pass bør nektes. Eksempelvis er det forskjell på en dom på flere års fengsel og en kortvarig promilledom med lang soningskø. Også ved ulike former for frihetsinnskrenkninger må det foretas en konkret vurdering (§ 5 annet ledd). I første rekke må den enkelte fagmyndighet avgjøre om passmyndighetene bør underrettes. De vil normalt kunne holde seg til fagmyndighetens vurdering. Men virker passnektelse urimelig, kan passmyndigheten før vedtak treffes ta kontakt og fremheve at pass bare skal nektes utstedt når tungtveiende hensyn taler for det (sml den generelle regel i § 5 fjerde ledd om retningslinjer for passmyndighetenes skjønn).

Passinstruksens regler om passnektelse ved ulike former for rettsstridig bruk av pass og reisevirksomhet med ulovlig formål er i hovedsak opprettholdt (utkastet § 5 tredje ledd).

Den nye lov bør fastslå grunnprinsippene om passets innhold, gi den nødvendige hjemmel for forskrifter og angi hvilken myndighet som skal utferdige dem ( avsnitt 6.8 og utkastet § 6 første og tredje ledd). Passinstruksens prinsipper om dette, samt om oppbevaring av pass, foreslås opprettholdt, men omformulert. Det nye passformular er forberedt med sikte på maskinlesbarhet. En slik praktisk ordning kan eventuelt gjennomføres uten uttrykkelig lovhjemmel. Også reglene om passets gyldighetstid og gyldighetsområde ( avsnitt 6.9 og utkastet § 6 annet ledd) foreslås videreført.

Mens passinstruksen omhandler tilbakekall og inndragning av pass, finner utvalget begrepet innlevering mer treffende, idet poenget i begge tilfelle er at myndighetene skal ha passet ( avsnitt 6.10 og utkastet § 7). Reglene om dette har nær sammenheng med bestemmelsen om passhindring, som er omformulert i forhold til gjeldende rett, jf foran. Også innleveringsreglene har dermed en annen form enn de tilsvarende grunnlag i passinstruksen. Også her er det tilstrebet en lovteknisk forenkling og klargjøring.

Ifølge utvalgets mandat skal lovutkastet inneholde hjemmel for et sentralt passregister, mens det er lagt opp til at Justisdepartementet vil arbeide videre med dette saksfelt. Utvalget drøfter noen hovedspørsmål og foreslår en lovbestemmelse om dette ( avsnitt 6.11 og utkastet § 8). Situasjonen idag er at passmyndigheten må foreta manuell kontroll av søkeren i kortregisteret for å se om vedkommende tidligere har fått utstedt pass. Det må også kontrolleres med stoppregisteret om det foreligger passhindringsgrunner. Etter omstendighetene må det innhentes opplysninger fra annen passmyndighet, dersom søkeren opplyser at han har fått pass eller har hatt fast bopel der. Dagens ordning innebærer risiko for at ikke alle relevante opplysninger blir kjent for passmyndighetene. Registerføringen er meget tungvint. Etter utvalgets syn taler derfor sterke grunner for at det opprettes et sentralt passregister, og at arbeidet med dette prioriteres.

Et sentralt passregister vil falle inn under personregisterloven. De nærmere regler om dets innhold og formål vil måtte skje i samsvar med denne lov. Dette er en oppgave for Justisdepartementet, eventuelt i samarbeid med Datatilsynet. Det er tilstrekkelig at lovutkastet fastslår at registeret kan inneholde opplysninger som er nødvendige for å gjennomføre passloven.

Loven bør også gi hjemmel for passmyndigheter som ikke er tilknyttet det sentrale passregister til å føre tilsvarende register. Det tenkes her i første rekke på en eventuell periode frem til et sentralt passregister er i funksjon, men også på utenriksstasjoner med passutstedelsesrett, som ikke nødvendigvis vil være tilknyttet et sentralt passregister i Norge.

Passmyndighetenes vedtak er underlagt samme form for kontroll som forvaltningen forøvrig. Utvalget kan ikke se at det er behov for særordninger på dette felt ( avsnitt 6.12).

Passinstruksen har ingen bestemmelse om straff ( avsnitt 6.13). Endring av eller uriktige opplysninger i tilknytning til pass kan i mange tilfelle rammes av den alminnelige straffelovgivning. Utvalget har ikke tilstrekkelig grunnlag for å fastslå at det er et klart behov for en straffebestemmelse ved manglende innlevering av pass, og har derfor ikke inntatt noen slik regel i lovutkastet. Drøftelsene inneholder imidlertid en mulig bestemmelse om bøtestraff dersom høringsrunden skulle vise at det likevel er behov for dette.

Kapittel 7 inneholder spesialmotivene til utvalgets lovutkast.

Et samlet utvalgs lovutkast fremgår av ­ kapittel 8. Loven vil tre ikraft straks, men forskrifter gitt i medhold av passinstruksen gjelder inntil videre så langt de passer til de blir endret eller opphevet i medhold av den nye lov (utkastet § 10).

I kapittel 9 fastslås det at lovutkastet ikke vil innebære økonomiske konsekvenser av betydning. Det er i hovedtrekk en kodifisering av gjeldende rett. Det kan heller ikke sees at en ny lov vil innebære synderlige administrative konsekvenser. At loven inneholder hjemmel for å opprette et sentralt passregister, får i seg selv ingen økonomiske eller administrative konsekvenser. Den nærmere gjennomføring av en slik eventuell reform, vil bli utredet av Justisde­partementet.

Vedleggene omfatter de viktigste norske og nordiske regelsett om pass.