Del 4
Organisatoriske endringer på nasjonalt nivå

20 Organisering av nasjonal krisehåndtering

20.1 Systemet for nasjonal krisehåndtering

Hovedprinsippet i fred 1 er at det enkelte departement har ansvar for å håndtere en krisesituasjon som berører eget ansvarsområde og sørge for nødvendig samordning med andre departementer for å sikre effektiv krisehåndtering. Følgende prinsipper gjelder for samordningen av nasjonale myndigheters krisehåndtering 2 :

• Når fylkesmannen har iverksatt sin samordningsfunksjon på regionalt nivå, skal Justisdepartementet følge opp med nødvendige initiativ og avklaringer når ikke annet er bestemt ved lov eller instruks. 3

• Ved usikkerhet om hvilket departement som er ansvarlig for å samordne, skal Justisdepartementet ta initiativ for å avklare dette i forhold til andre departementer. Ved uenighet legger Justisdepartementet saken frem for Regjeringen. Inntil Regjeringen har behandlet saken, skal Justisdepartementet ta de nødvendige initiativ for å sikre effektiv krisehåndtering. Det er imidlertid ikke presisert eller avklart hvilke initiativ dette kan eller skal være.

• Det er lagt til grunn at det ikke skal etableres noen permanent samordningsgruppe for krisehåndtering med fast utpekte medlemmer. Alle departementer kan ta initiativ til å etablere en midlertidig samordningsgruppe.

• En samordningsgruppe tilføres ikke særskilte fullmakter til å iverksette tiltak i en krisesituasjon.

• Det er ikke noe fast utpekt departement til å lede en samordningsgruppe, og det er heller ikke etablert noe permanent sekretariat for å støtte en samordningsgruppe.

• Det er nødvendig at hvert enkelt departement tilser at eksisterende organisering er tilstrekkelig til å møte aktuelle krav til krisehåndtering. Det er også nødvendig å få på plass planer for, og tilstrekkelig kompetanse til, kriseledelse i de enkelte departementer.

• Prinsippene omfatter ikke samordning under sikkerhetspolitiske kriser og krig, heller ikke de etablerte, operative beredskapsordningene for terror og sabotasje, atomulykker og akutt forurensning.

Dagens ordning forutsetter at alle departementer, i tillegg til å ha et apparat som ivaretar departementets egen del av krisehåndteringen, skal ha et apparat for å kunne påta seg en overordnet sentral samordningsfunksjon for alle departementene dersom det inntreffer en krise på et område som vedkommende departement har et hovedansvar for. Dette krever oppbygging av flere krisehåndteringsapparater med utvidet dimensjonering for å ivareta en og samme funksjon, noe som medfører meradministrasjon med hensyn til vedlikehold og utvikling av lokaler, utstyr, samordningsprosedyrer og kompetanse.

Tid er en viktig faktor i krisehåndteringen. Dersom krisesituasjonen tilsier behov for sentral samordning, er det viktig å få samordningsapparatet raskt i gang. Ved nåværende ordning kan man risikere å måtte bruke verdifull tid i begynnelsen av en krise til å avklare hvem som skal ivareta samordningen.

Det er ikke gjort noen grundig, bred analyse av krisesituasjoner i Norge for å undersøke om ad hoc samarbeid av denne typen fungerer effektivt. I forbindelse med et lignende utvalgsarbeid i Sverige er dette nylig gjort med utgangspunkt i svenske forhold og erfaringer, med entydig resultat. 4 To selvstendige organer kan samarbeide effektivt ad hoc for å løse en krise. Det viser seg imidlertid at når tre eller flere organer skal være sammen om å løse en krise uten å ha forberedte løsninger for samvirke, går det altfor lett galt. Dette gjelder erfaringsmessig også når en eller flere av samarbeidspartene er departementer.

Den norske og den svenske situasjonen er uvanlig i forhold til land vi ofte sammenligner oss med. I land som USA, Storbritannia, Tyskland, Frankrike og Nederland er det etablert faste ordninger for nasjonal krisehåndtering. 5 De fleste øvrige land i EU har lignende ordninger. 6 Dagens system for krisehåndtering bør ses i sammenheng med at Norge gjennom lang tid stort sett har vært forskånet fra alvorlige kriser og katastrofer.

Det er et ofte gjentatt argument at støttefunksjoner for krisehåndtering raskt lar seg mobilisere fra den ordinære forvaltningen uten særlige forberedelser. Dette høres særlig i forvaltninger som er vant til krisehåndtering på lavere nivå, såkalt brannslokking. Det er nok riktig at disse støttefunksjonene må rekrutteres fra eksperter i forvaltningen. Det vil imidlertid være risikabelt å anta at slike personer uten videre og uforberedt vil være i stand til å omstille seg fra en stresset hverdag full av småkriser med innøvde løsninger til en større krise som det ikke finnes noen fasit på.

I krisesituasjoner er det meget viktig med klare ansvars- og organisasjonsforhold. Massemedienes pågående rolle og informasjonsteknologiens nye muligheter for rask formidling av nyheter er drivkrefter som bidrar til hurtig situasjonsutvikling i en krise. Informasjonsteknologien har gitt massemediene betydelig innflytelse. Massemediene vil enkelt kunne avdekke ulike vurderinger blant sentrale beslutningstakere og budbære dette som intern uenighet hos ansvarlige myndigheter. Dette kan igjen medføre tap av tillit til myndighetenes håndtering av en fra før vanskelig situasjon.

Et vesentlig problem med dagens ordning er at ansvaret for nasjonal krisehåndtering er spredt på svært mange departementer, samtidig som mange krisesituasjoner vil involvere flere departementer og direktorater. Alle departementer er i dag forutsatt å skulle forberede seg for å lede krisehåndteringen ved omfattende krisesituasjoner. Dette er departementer og statsråder som til vanlig har så mange andre gjøremål, at det lett kan gå ut over forberedelser til krisehåndtering. Risikoen er dermed stor for at dette ikke blir håndtert så godt som ønskelig. Få departementer har for eksempel etablert noe eget lokale for krisehåndtering. Generelt har forberedelsene vært lavt prioritert og i stor grad har man basert seg på enkeltpersoners innsikt og engasjement. Usikkerhet om ansvar og mangelfull samordning og ledelse kan svekke evnen til raskt å iverksette de mest effektive tiltakene for å håndtere en kritisk situasjon.

Det er i de fleste departementer ikke noen forberedt stabsfunksjon for beslutningsstøtte. Det finnes heller ikke planer og prosedyrer for samhandling mellom departementene under kriser. Det avholdes svært sjelden øvelser for kriseledelsen i de ulike departementene. Det er også et problem at i de tilfeller øvelser er gjennomført, har det vært vanlig å sette sammen grupper ad hoc som har representert de politiske beslutningstakerne. Dette er etter utvalgets oppfatning ikke tilfredsstillende.

20.2 Konklusjon og anbefalinger

Utvalget finner at de gjeldende prinsipper for nasjonal krisehåndtering ikke er gode nok i forhold til risikoen for mer omfattende, komplekse og akutte kriser enn det vi har opplevd i Norge etter krigen. For å sikre at samfunnet på effektivt vis også kan håndtere betydelig større utfordringer enn de hendelser vi har opplevd i Norge etter krigen, mener utvalget at ansvaret for å lede og samordne nasjonale myndigheters håndtering av alle aktuelle krisesituasjoner så langt som overhodet mulig må defineres og plasseres. Utvalget henviser i denne sammenhengen til den såkalte «Federal Response Plan» i USA og den planen som nylig er utarbeidet i Canada der man har bestemt hvilke myndighetsorganer som skal samordne beredskapsarbeidet for et stort utvalg definerte krisesituasjoner. Det må videre gjennomføres regelmessige øvelser for kriseledelsen i departementene. Ett departement bør gis ansvar for å initiere og tilrettelegge for tverrsektorielle øvelser.

Ansvaret for å samordne nasjonale myndigheters håndtering av komplekse krisesituasjoner bør i stor grad samles til ett departement som har sikkerhet og beredskap som et hovedområde.

Det er viktig å understreke at det konstitusjonelle og politiske ansvar som tilligger Regjeringen eller de enkelte statsråder ikke kan delegeres til embetsmenn eller særskilte organer. Slike organer kan imidlertid ha følgende hovedoppgaver:

• Beslutningsstøtte for politiske organer.

• Operativ ledelse.

Det er ikke gitt at disse oppgavene skal løses av samme organisasjon. Det kan vises til kongelig resolusjon av 12. desember 1997 som gir Fylkesmannen et ansvar for samordning av krisesituasjoner i fred. Denne instruksen regulerer forholdet mellom fylkesmann og politi, i hovedsak slik:

• Politiet leder krisehåndtering av politioperativ art og redningsaksjoner hvor liv og helse står på spill. Ettersom politiet har en døgnoperativ vaktordning og vil ha størst evne til å reagere raskt, påbegynner politiet også den generelle samfunnsmessige krisehåndteringen dersom dette er aktuelt.

• Når det er aktuelt, overtar fylkesmannen så raskt som mulig ledelsen av de aspekter ved krisehåndteringen som ikke involverer akutt fare for liv og helse, og samordner denne i forhold til andre organer og etater. 7

I USA finnes det en parallell til dette på nasjonalt nivå. Federal Bureau of Investigation (FBI) har ansvaret for samordning og ledelse av akutt krisehåndtering på nasjonalt nivå, i samarbeid med andre operative miljøer som brannvesen, helsevesen og forsvar. Federal Emergency Management Agency (FEMA) har ansvaret for å samordne håndteringen av de konsekvensene av en krise som ikke involverer akutt fare for liv og helse, inkludert å gjenopprette normalsituasjon. FEMA er en etat direkte under Det Hvite Hus, og har koordineringsoppgaver i forhold til en rekke departementer og etater.

Det er med andre ord etablert et skille mellom krisehåndtering og konsekvenshåndtering. Krisehåndtering involverer akutt berging av liv og helse og som håndteres av organiserte nødetater som brann, helse og politi. Konsekvenshåndtering involverer andre umiddelbare konsekvenser av krisen, for eksempel økonomiske og materielle ødeleggelser, samt langsiktig normalisering, som håndteres av samfunnets normale politiske og administrative organer.

Erfaring viser at konsekvenshåndtering oftest involverer et stort antall myndigheter og andre bidragsytere. Erfaring tilsier også at konsekvenshåndtering raskt politiseres. I de fleste land har man bestemt seg for at konsekvenshåndteringen legges til et innenriksdepartement eller tilsvarende.

Utvalget anbefaler:

• Ansvaret for å forberede og gjennomføre samordning av krise- og konsekvenshåndtering mellom departementer bør så langt som mulig legges til ett departement med sikkerhet og beredskap som et hovedområde. Et slikt departement må ha god kapasitet og nødvendig kompetanse til å kunne lede koordineringen av myndighetenes håndtering av et bredt spekter av mulige krisesituasjoner.

• Departementet bør etablere en egen enhet for å tilrettelegge for og forberede en god håndtering av ulike krisesituasjoner. Denne enheten bør plasseres i et fast lokale med oppdatert teknisk utstyr. Enheten bør ha en fast kjerne med spesialister på krisehåndtering og koordinering. Ved behov forsterkes enheten med utpekte representanter fra relevante departementer. Det bør vurderes om Kriseutvalg for atomulykker kan integreres i en slik ordning.

• Normalt vil enheten ledes av sitt eget departements statsråd eller av embetsmenn i departementet, avhengig av krisens alvor. Samtidig bør enheten og dens lokaler stilles til rådighet for andre departementer når disse har krisehåndteringsansvar.

• Utforming og lokalisering av et slikt senter for krisehåndtering må vurderes nøye. Det er blant annet viktig at senteret plasseres nær brukerne.

21 Tilsyn med sikkerhets- og beredskapsarbeidet

Ansvarsprinsippet er et viktig prinsipp for sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Det er samtidig behov for ekstern oppfølging og årvåkenhet. Effektive tilsynsordninger 8 er viktig i arbeidet for å påse at sikkerhets- og beredskapsmessige hensyn ivaretas. Det er i den sammenheng viktig å drøfte hvordan de statlige tilsyn bør organiseres for å sikre størst mulig uavhengighet og gjennomslagskraft. En annen viktig hovedutfordring er å koordinere tilsyn bedre, slik at de virksomhetene som blir utsatt for dem, ikke også utsettes for fragmentering av ansvar.

21.1 Dagens organisering

De i denne sammenhengen viktigste tilsynsorganene er listet i tabell 21.1 nedenfor.

Regelverket er utviklet over tid og med hovedfokus på avgrensede reguleringsområder. Dette kommer blant annet til uttrykk i form av vekslende bruk av rammeregulering og detaljregulering, noe som gir store variasjoner med hensyn til hva som reguleres i lov og hva som overlates til forvaltningen å fastsette i form av forskrifter eller enkeltvedtak. I hovedsak er lovene på sikkerhets- og beredskapsområdet innrettet etter samfunnssektorer. Mangelfull systematikk og stort reguleringsomfang gjør at regelverket samlet er komplekst og uoversiktlig. Tilsvarende finner vi også når det gjelder forvaltningsstrukturen. Det er vanskelig å se noen gjennomgående prinsipper for dagens organisering, som får preg av historisk tilfeldighet og ad hoc-basert inndeling.

Tilsynsorganene på sikkerhets- og beredskapsområdet er, med få unntak, en del av det ordinære myndighetsapparatet, ofte opprettet som direktorater, eller «direktoratslignende» organer, underlagt et departement.

Alle direktoratene kan betegnes som frittstående, men ikke selvstendige forvaltningsorganer. Tilsynsorganene er gjennomgående tillagt sentrale myndighetsutøvende funksjoner, for eksempel ved at de kan utferdige forskrifter og gi forbud eller påbudsvedtak i henhold til lov eller forskrift. Departementet fungerer normalt som klageinstans for det sentrale tilsynsorganets vedtak. Departementet er i tillegg ansvarlig for budsjettfremlegg. Noen tilsynsorganer rapporterer faglig til flere departementer.

Når det gjelder ivaretakelsen av beredskap i forhold til ekstraordinære påkjenninger i fred, sikkerhetspolitiske kriser og krig er det ikke innført noe tilsynssystem, til tross for at Stortinget allerede i 1994 la til grunn at dette skulle innføres. Direktoratet for sivilt beredskap ble forutsatt å bli eksternt tilsynsorgan. Justisdepartementet har utarbeidet et forslag til instruks, men innføring av eksternt tilsyn har møtt tung motstand.

Det er stor variasjon med hensyn til sentral organisering i forhold til regional og lokal organisering. Grovt sett finnes fire modeller: 9

• Styringslinjen går direkte mellom direktorat og eget distriktsapparat slik at myndigheten samlet utgjør en etat. Inndelingen kan være basert på fylkesgrenser, eller på en egen inndeling. For eksempel følger fylkeslegene fylkesgrensene, mens Produkt- og elektrisitetstilsynet har fem regioner.

• Styringslinjen går til fylkesmannsembetet med departement eller direktorat som instruksjonsmyndighet. Den respektive fagavdelingen ved fylkesmannsembetet fungerer som operativ tilsynsmyndighet. Dette gjelder fylkesmennenes miljøvernavdelinger under Statens forurensningstilsyn/Miljøverndepartementet, og fylkesmennenes beredskapsavdelinger under Direktoratet for sivilt beredskap.

• Styringslinjen går fra departement eller direktorat til kommunene. I slike tilfeller vil oppgaver og ansvar være regulert gjennom lov og forskrift. Departementet eller direktoratet vil da være overordnet klageorgan og eventuelt tilsynsmyndighet overfor kommunen. Dette gjelder for eksempel brannvesen og kommunalt næringsmiddeltilsyn.

• Styringslinjen går fra departement eller direktorat til annen ikke-statlig virksomhet med departement eller direktorat som instruksjonsmyndighet. Dette gjelder for eksempel elektrisitetsverk pålagt lokalt elektrisitetstilsyn.

21.2 Oppgavestruktur og grenseflater

Tilsynsoppgaver

Tilsynsorganene varierer veldig i antall ansatte. En del etater har tilsyn som en sentral funksjon, mens for andre utgjør tilsynsoppgavene kun en mindre andel. En stor andel av etatenes virksomhet går med til generell oppfølging innen reguleringsområdet, og ikke alt kan regnes som rene myndighetsoppgaver. Fastsettelse av lover og forskrifter, forhåndsgodkjenninger, konsesjoner, tillatelser og dispensasjoner, utgjør sammen med klagebehandling en stor del av de mer rene myndighetsoppgaver. Andre sentrale oppgavetyper vil være informasjon, rådgivning, veiledning samt mer generell områdeovervåking som kartlegging, analyser, forskning og utvikling.

Grenseflater knyttet til felles og likeartede tema

Det er en rekke områder der en mer samlet vurdering av effektiv måloppnåelse bør fokuseres:

• Analyse av forutsetninger for etterlevelse av reguleringskrav og systematisk samarbeid om regelverksutvikling og virkemiddelbruk.

• Strategier for regelverk, herunder gjennomtenkning av prinsippene for internkontroll og hvilke konsekvenser dette skal ha for øvrig virkemiddelbruk.

• Strategier for tilsyn, herunder samlet reaksjonsstrategi som bidrar til samsvar mellom regelbruddenes alvorlighetsgrad og styrkegraden i myndighetenes reaksjon.

• Modeller for vurdering av risiko på tvers av reguleringsområder, mer avanserte modeller og analyser for optimalisering av ressursinnsats knyttet til hele spekteret av risikoreduserende virkemidler.

Det bør særlig på transportområdet være grunnlag for å samordne tilsynene nærmere. Luftfartstilsynet, Statens jernbanetilsyn, Statens vegvesen og Sjøfartsdirektoratet har ansvar for tilsyn på områder som enten er svært ulykkesutsatt eller har potensiale for å bli det. Det bør være muligheter for faglig harmonisering på dette området, ikke minst når det gjelder å sette kriterier for hva slags risiko som ikke er akseptabel. Dette gjelder også bruken av ulykkes- eller havarikommisjoner, hvor praksis er unødvendig ulik innen de forskjellige transportsektorene.

Organisatoriske forutsetninger for helhetlig styring

Det er i stor grad direktoratene selv som utarbeider planer for virksomheten det enkelte år. Departementsnivået har klare koordineringsmuligheter overfor egne underliggende etater og øvrige departementer. Mange av departementene forvalter flere etater, noe som gjør det lettere for departementene å gi styringssignaler da de kan se et større område i sammenheng. På den annen side vil direktoratets hovedfokus ligge innen rammene av de lovene etaten har forvaltningsansvar for. Oppfordringen til å se egne tiltak i en videre sammenheng er derfor mindre fremtredende. Tilsvarende gjelder for etatens prioritering av tilsyn og ikke minst disponeringen av ressurser på de ulike forvaltningsområder. Det er derfor ofte opp til departementene å ta et bredere ansvar for eventuelle prioriteringer på tvers. Oppsplittingen av lov- og forvaltningsområder er et hinder for at disponeringer av innsatsfaktorer skjer ut fra mer helhetlige hensyn. Kombinasjonen av lovansvar, rollefordeling mellom etat og departement, forskriftsmyndighet og pengebevilgning vil derfor bygge opp under at de enkelte sektorer utvikler seg fritt i forhold til ideelle ønsker om å se mer helhetlig på et større område.

21.3 Rolleproblemer

En av de sentrale problemstillingene er om det er tillit til at sikkerhets- og beredskapshensynene overvåkes som forutsatt. Samtidig kan ikke dette spørsmålet ses uavhengig av økt fristilling av offentlig produksjonsvirksomhet, hvor skjerpede krav til effektivitet og lønnsomhet innenfor et mer eller mindre konkurranseutsatt marked kan sette hensynet til sikkerhet og beredskap under press. Dersom det offentlige har organisert seg på en slik måte at forvaltning av reguleringer på sikkerhets- og beredskapsområdet kobles for nært opp mot eierskap i produksjonsvirksomhet, så kan dette gi uheldige rollekombinasjoner. Tilsvarende vil en blanding av sikkerhetshensyn med mer generelle næringspolitiske hensyn, kunne skape uklarhet om hvilke hensyn som til enhver tid er de primære. Organisatorisk sammenblanding av interesser kan svekke tiltroen til at det offentlige opptrer med tilstrekkelig grad av uavhengighet, konsekvens og upartiskhet. Det vil foreligge en konstant risiko for at virksomheten i enkeltsaker blir fristet til å ofre sikkerhets- og beredskapshensyn til fordel for økonomiske eller andre interesser og gi dispensasjon i forhold til regelverket.

Mulige løsninger på rolleproblemene

Godkjenningsordninger og andre individuelle vedtak (dispensasjoner, tillatelser) kan gi inntrykk av at myndighetene har ansvaret for sikkerheten, særlig dersom dette retter seg mot konkrete løsninger på hvordan regelverket skal etterleves. Dels har dette en pedagogisk side, men det kan også medføre uklarhet om rettslig ansvar.

En understrekning av virksomhetenes ansvar for å etterleve regelverk er gitt gjennom internkontrollbestemmelser. Virksomhetene pålegges å sørge for systematisk å etterleve krav. Forutsetninger vil være krav til klarhet i ansvarsplassering, helhetlig tilnærming til risikobilde og fokus på ledelse og systematikk. Internkontrollkonseptet bidrar til å klargjøre myndighetenes rolle ved at reaksjoner rettes mot svakheter ved virksomhetenes egne styringssystemer, mer enn mot enkeltforhold eller konkrete løsninger.

Det er likevel grunn til å se på organisatoriske muligheter som bidrar til å gi tilsynsmyndighetene økt troverdighet og uavhengighet. Dette kan innebære å skille myndighetsoppgaver innen sikkerhet og beredskap fra sektorforvaltningen gjennom forankring til ulike departementer, noe som vil kunne bidra til å klargjøre roller og synliggjøre beslutningsgrunnlag. En variant av dette er at de deler av et tilsyn eller direktorat som omfatter tilsyn med sikkerhets- og beredskapsarbeid skilles ut som en egen avdeling med styrings- og rapporteringslinje til et annet departement enn det som har sektoransvaret. En slik løsning ivaretar også ønsker om et stort faglig miljø, og medfører en relativt liten, men like fullt viktig, omorganisering av Statens tilsynsvirksomhet. Et eksempel på denne modellen er at myndighetsansvaret for sikkerheten offshore fra 1977 ble tatt ut av det daværende Industridepartementet og lagt inn under Kommunaldepartementet. I dag rapporterer Oljedirektoratet til Olje- og energidepartementet når det gjelder forvaltning av petroleumsressursene, men til Kommunal- og regionaldepartementet når det gjelder helse, miljø og sikkerhet. Dette løses organisatorisk i direktoratet gjennom to klart adskilte avdelinger.

Et annet virkemiddel er å gi tilsynsorganer økt uavhengighet av forvaltningens hierarkiske organisering. Slik relativ uavhengighet oppnås ved å begrense departementenes instruksjonsmyndighet, etablere særskilte klageorganer, og innføre bestemte regler for tilsetting av personer til ledende stillinger. 10

Helse- og sikkerhetsmyndighetene i Storbritannia 11

Innen helse- og sikkerhetssektoren i Storbritannia har en fått til et klart skille mellom sektormyndighet og sektortilsyn og dessuten samlet flere tilsynsoppgaver på ett sted enn det som er vanlig i andre europeiske land. Dette ble oppnådd ved en større lovreform i 1974 som samlet en rekke reguleringsområder under samme paraply gjennom den såkalte Health and Safety at Work Act (HSWA). Tilsvarende ble regulerings- og tilsynsmyndigheten samlet gjennom etableringen av Health and Safety Commission (HSC) som er et partssammensatt organ oppnevnt av Miljø-, transport- og regionaldepartementet og med representasjon fra arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjonene og fra lokale myndigheter.

HSC er ansvarlig for gjennomføringen av HSWA og er overordnet organ for Health and Safety Executive (HSE) som er tillagt den utøvende rollen som tilsyns- og kontrollorgan. Overordnet instruksjons- og reguleringsmyndighet er tillagt departementet. For øvrig kjennetegnes forvaltningsregimet som utpreget samarbeidsorientert, med partssammensatte organer, retningsgivende snarere enn absolutte reguleringskrav og en relativt forsiktig kontroll- og reaksjonsprofil. HSE har om lag 4000 ansatte og har tilsynsansvar i over 600 000 virksomheter. I tillegg er også lokale myndigheter tillagt ansvar for tilsyn etter HSWA overfor om lag 1 250 000 virksomheter, i hovedsak innen mindre risikoutsatte sektorer (som for eksempel kontor- og forretningsvirksomhet).

HSWA omfatter helse og sikkerhet i arbeidslivet generelt, samt i noen grad også overfor allmennheten. Dette utgjør samlet et bredt spekter av risikoområder (for eksempel farlige stoffer, eksplosiver, gass, radioaktiv stråling, brann, elektrisitetssikkerhet og ytre miljø) og sektorer (for eksempel gruver, atomanlegg, offshorevirksomhet, fornøyelsesanlegg, jernbaner, samt produksjon, lagring og transport av kjemikalier/gass og farlig gods). Samtidig finnes det på flere av disse områdene også mer spesialiserte myndighetsorganer, blant annet brannmyndigheter og miljømyndigheter. HSC med HSE fremstår med en langt bredere tilnærming til sikkerhetsområdet, og med et større myndighetsansvar, enn noe tilsvarende organ i Norge.

21.4 Oppfølging fra Riksrevisjonen

Riksrevisjonen er Stortingets revisjonsorgan overfor forvaltningen. I tillegg til sine oppgaver i forhold til revisjon av Statens regnskaper, er Riksrevisjonen pålagt å gjennomføre forvaltningsrevisjon. Dette gjelder økonomi, produktivitet, måloppnåelse og virkninger i forvaltningen ut fra Stortingets vedtak og forutsetninger. Utvalget forutsetter at Riksrevisjonen i sin forvaltningsrevisjon også følger opp Regjeringens arbeid med sikkerhet og beredskap.

21.5 Konklusjon og anbefalinger

Utvalget understreker betydningen av uavhengige tilsynsetater for sikkerhet og beredskap.

Akseptkriterier for sikkerhet og beredskap på ulike områder bør koordineres i forhold til hverandre. Dette vil understøtte en videre harmonisering av reglene, samt bidra til et mer felles reaksjonsregime. Virkemidler og ressursbruk bør vurderes ut fra sitt bidrag til helheten i sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Det bør etableres en samlet strategi for tilsynet med sikkerhets- og beredskapsarbeid i Norge. Det er behov for å finne en organisatorisk modell som tilrettelegger for en helhetlig prioritering av de ressurser som samfunnet anvender for å føre tilsyn med sikkerhet og beredskap.

Flere tilsyn som arbeider med nært beslektede områder bør vurderes sammenslått, for å gi tilsynene økt kapasitet, kompetanse og styrke. Utvalget vil blant annet anbefale nærmere vurdering av mulighetene for og nytten av å slå sammen flere av transporttilsynene. Dette vil også gi økt ryddighet for næringslivet, kommunene og andre aktuelle virksomheter.

Muligheten for å en tettere samordning mellom ulike tilsynsetater i Norge, bør ses i forhold til om de retter seg mot seg samme virksomheter og/eller retter seg mot de samme faglige temaer.

Utvalget er av det prinsipielle syn at tilsynsetatene ikke bør være forankret i det sektordepartement som har forvaltningsansvar for den sektor det føres tilsyn med. Det kan føres som argument mot dette at en slik ordning vil medføre at sektordepartementenes ansvar for eget forvaltningsområde svekkes. Utvalget mener det tvert imot vil virke til å understreke sektordepartementets ansvar for sikkerhet og beredskap, og å skjerpe dets oppfølging av gitte mål og krav. Utvalget har ikke kunnet gå i detalj på dette området, men avviser ikke at det i unntakstilfeller kan være gode grunner for å avvike fra et slikt prinsipp. I så fall er det viktig å etablere gode rutiner som sikrer tilsynsetatens uavhengighet.

Det bør etableres et system der alle tilsynsorganer rapporter til ett sted hvor all informasjon om vesentlige sikkerhets- og beredskapsmessige svakheter kan samles til en større oversikt, hvor all informasjon bearbeides og der man etablerer et system for informasjons- og erfaringsutveksling på tvers av sektorene.

Utenom sektortilsynene er det også behov for en tilsynsvirksomhet med rett og plikt til å vurdere beredskapsmessige svakheter i andre departementer og på tvers av sektorene.

Samtidig ser utvalget det som viktig at også Riksrevisjonen følger opp på dette området med regelmessige revisjoner.

Utvalget anbefaler:

• Det bør utvikles en samlet strategi og metode for tilsynsvirksomheten.

• Flere tilsyn bør vurderes sammenslått, særlig transporttilsynene.

• Som hovedregel må sikkerhets- og beredskapstilsyn legges inn under et annet departement enn det departement som har forvaltningsansvaret for respektive sektor. (Dersom man følger utvalgets forslag om å samle flest mulig oppgaver vedrørende sikkerhet og beredskap i ett departement (se kapittel 23), bør organer for tilsyn med sikkerhet og beredskap i ulike virksomheter legges under dette).

• Et departement eller direktorat bør gis rett og plikt til å vurdere sikkerhets- og beredskapsmessige svakheter i andre departementer og på tvers av sektorene.

• Riksrevisjonen bør følge opp Regjeringens arbeid med sikkerhets- og beredskapsspørsmål på lik linje med andre viktige områder.

22 Etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene

Etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenesten omtales ofte under samlebetegnelsen EOS-tjenestene. 12 Utvalget har vært meget opptatt av EOS-tjenestenes organisering og bidrag til samfunnets sikkerhet og beredskap med tanke på å forebygge og håndtere både kriser og katastrofer i fred og sikkerhetspolitiske krisesituasjoner. Særlig vekt er lagt på følgende hovedspørsmål: 13

• Er dagens organisering og styring av tjenestene god nok i forhold til å skape enhetlig strategi og prioritering av EOS-arbeidet?

• Har tjenestene gode nok fullmakter for å møte nye sikkerhetsutfordringer?

• Hvilke reformer bør i tilfelle vurderes for å harmonisere EOS-tjenestenes virksomhet i forhold til dagens og morgendagens utfordringer?

22.1 Bakgrunn

Den norske etterretningstjenesten ble frem til midten av 1960-tallet styrt som en nasjonal etterretnings- og sikkerhetstjeneste med et funksjonsområde langt utover den rent militære trusselen. Oppbyggingen av Politiets overvåkingstjeneste (POT) førte etter hvert til et tilspisset konkurranseforhold. Konflikten må antakelig i det vesentlige tilskrives mangel på et formelt felles foresatt organ til styring og koordinering av tjenester med sterkt overlappende oppgaver og interesser. Sikkerhetssiden ble på midten av 1960-tallet skilt ut som en egen Forsvarets sikkerhetsstab (FO/S) som skulle drive forebyggende virksomhet for hele statsforvaltningen direkte under Forsvarssjefen. 14 Nasjonens indre sikkerhet og kontraspionasjen skulle nå i sin helhet overtas av Politiets overvåkningstjeneste.

Organiseringen av Forsvarets etterretningstjeneste (FO/E) som en reell militær etterretningsorganisasjon skulle komme til å understreke behovet for en nasjonal etterretningsorganisasjon med en bredere målsetting. Internasjonale og nasjonale krisesituasjoner av mindre omfang viste at den norske statsledelse hadde behov for innsamling og bearbeiding av informasjon om andre forhold av betydning for krisen enn de rent militære. For å ivareta dette, ble det i etterretningstjenesten organisert elementer for politisk og økonomisk analyse. Potensielle kunder viste mindre interesse enn antatt. Avdelingene fikk derfor mindre betydning enn de kunne ha fått. Utviklingen av norsk oljevirksomhet førte på 1980-tallet til et samarbeid om forholdene i nord mellom Oljedirektoratet og Forsvarets etterretningstjeneste hvor en del av denne tjenestens ressurser ble satt inn.

Behovet for en nasjonal etterretningstjeneste med en bredere målsetting til støtte for statsapparatet ble etter hvert så påtrengende at et eget utvalg, Karstad-utvalget, ble nedsatt i 1989 for å vurdere et utvidet behov. Det ble herunder kartlagt en rekke statlige institusjoner som hadde behov for samarbeide med etterretningstjenesten. Det ble videre slått fast at på tross av bedre forhold mellom Forsvarets etterretningstjeneste og Politiets overvåkingstjeneste fra begynnelsen av 1970-årene, var behovet for bedre kommunikasjon stort. Heller ikke dette utvalget førte til en særlig bedring i organiseringen av EOS-tjenestene. Et interessant element var imidlertid opprettelsen av et utvalg som omfattet de viktigste interessenter på etterretningssiden, den såkalte Høynivågruppen. Denne gruppe ledes av departementsråden i Forsvarsdepartementet. Den er ellers sammensatt av departementsråden ved Statsministerens kontor, Utenriksråden, departementsråden i Justisdepartementet, Forsvarssjefen og administrerende direktør ved Forsvarets Forskningsinstitutt. Gruppen er etablert for å undersøke om informasjon fremskaffet av Forsvarets etterretningstjeneste kan imøtekomme andre viktige samfunnsmessige behov.

22.2 Sikkerhetsutfordringer og risiko

Som beskrevet tidligere i denne innstillingen er beskyttelse av viktige nasjonale interesser en mer mangfoldig, variert og kanskje også mer komplisert oppgave enn tidligere . Det er utvalgets oppfatning at EOS-tjenestene har en klar forståelse av behovet for innretning mot nye utfordringer. Interne omprioriteringer og endring av fokus har da også funnet sted.

22.3 EOS-tjenestene i dag

De tre tjenestene er komplementære når det gjelder ansvarsområder, selv om det mangler noe når det gjelder grensesnitt. Av de tre tjenestene er det først og fremst E-tjenesten som har spesielle redskaper og ressurser for innhenting av informasjon. Imidlertid er det forenklet å si at kun disse tjenestene driver etterretning og informasjonsinnhenting i dagens Norge. Av andre statlige organer som gjør det samme, kan nevnes Økokrim, Kripos og Tollvesenet.

Mange myndigheter har behov for oppdatert informasjon om aktuelle trusler. Organer som Utenriksdepartementet, Økokrim, Kripos og Tollvesenet bør kunne ha rimelig lett tilgang til relevante etterretninger. Gjennom sin kapasitet og metodikk har Forsvarets etterretningstjeneste muligheter for innsamling av informasjon som med etablert samhandling med andre myndigheter vil kunne være et verdifullt bidrag til beslutningsprosessene. Det er i Norge liten tradisjon for utnyttelse av etterretninger i statsforvaltningen.

Det endrede og mer komplekse risikobildet medfører et behov for å integrere informasjon fra ulike etterretningskilder mer systematisk enn i dag.

Som et eksempel på et område hvor dette er særlig aktuelt, og hvor det ikke finnes koordinerte tiltak eller trusselvurderinger, vil utvalget særlig trekke frem datasikkerhet og datasystemers sårbarhet. Selv om EOS-tjenestene og Økokrim har viktige roller innenfor dette feltet, er det ingen koordinert aktivitet:

• Trussel- og sårbarhetsvurderinger må være koordinert mellom EOS-tjenestene.

• Sikkerhetskrav, typegodkjenning og sikkerhetsgodkjenning (akkreditering) av datasystemer bør relateres til Forsvarets sikkerhetstjeneste innenfor forvaltningen.

• Etterforskning av «hacking» mot systemene relateres til Økokrim og Politiets overvåkingstjeneste. Også Forsvarets sikkerhetstjeneste besitter viktig kompetanse når det gjelder metodeutvikling. 15

• Utenlandsk kapasitet for og intensjoner om anslag, relateres til Politiets overvåkingstjeneste og Forsvarets etterretningstjeneste.

Til sammen disponerer EOS-tjenestene avansert kompetanse og redskaper for å følge med, oppdage og avsløre ulike trusler. Det gjøres i dag en stor innsats med henblikk på å beskrive den trussel Norge står overfor, men det er få eller ingen koordinerte tiltak – spesielt i forhold til trusler knyttet til informasjons- og kommunikasjonsteknologi. Skal dette resultere i noe, må en samordnende myndighet være tillagt minst et begrenset prioriteringsansvar. Samtidig er det viktig å ta hensyn til de juridiske begrensninger som et rettssamfunn må hevde.

22.4 Kontroll- og innsynsordninger

EOS-tjenestene har vært sterkt i søkelyset, både ut fra politiske, etiske og juridiske synspunkter. Dette har resultert i diverse kontrollordninger og avgrensninger. Stortingets kontrollutvalg for etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene har som hovedmål å ivareta den enkeltes rettssikkerhet. Kontrollutvalget tar sikte på å skape økt legitimitet for EOS-tjenestene. For utvalget er det viktig å poengtere betydningen av å ha et effektivt EOS-apparat for å forebygge og kunne håndtere alvorlige trusler mot det norske samfunnet i fred og i krig.

Avgjørende for tjenestenes mulighet til å drive forebyggende virksomhet vil være de til en hver tid gjeldende lover, regler og instrukser som regulerer og/eller begrenser tjenestenes oppgaver, metoder og arbeidsvilkår for øvrig. I tillegg til dette regelverket, vil folks og samarbeidspartneres tillit til tjenestene ha stor betydning for deres muligheter til å løse de oppgaver man er satt til.

Dagens kontroll- og innsynsordninger med EOS-tjenestene er relativt nye. Det er viktig at disse kontrollordninger balanserer ulike hensyn. Personvern og rettssikkerhet må ivaretas. For å ivareta samfunnets behov for å kunne forhindre og oppklare alvorlig kriminalitet er det samtidig nødvendig å organisere tjenestene, og kontrollen med tjenestene, slik at vi får tilgang til informasjon fra samarbeidende tjenester. For Norge som et lite land, geografisk beliggende langt fra mange av de områdene hvor sikkerhetstruslene har sitt utspring, vil det i enkelte tilfeller være avgjørende at landet kan motta informasjon fra andre land med annen kunnskap og større kapasitet med hensyn til informasjonsinnhenting.

Utvalget legger vekt på at kontroll- og innsynsordninger i forhold til EOS-tjenestene hele tiden er organisert slik at våre utenlandske samarbeidspartnere også har tillit til at informasjon ikke blir misbrukt eller kommer på avveie.

Det internasjonale samarbeidet krever ekstra varsomhet i forhold til hvordan tjenestene bruker og beskytter informasjon som mottas fra andre land. Det er viktig for EOS-tjenestene å skape tillit hos samarbeidspartnere. Større endringer i retning av økt åpenhet, kontroll og innsynsrett vil kunne skape tilbakeholdenhet og mindre samarbeidsvilje. I instruksen for Stortingets kontrollorgan slås det fast at utvalget skal ta spesielt hensyn til vern av opplysninger mottatt fra utlandet.

22.5 Lovmessig grunnlag

Skauge-kommisjonen anbefalte i sin tid at det burde iverksettes arbeid med sikte på å gi en egen lov om EOS-tjenestene. 16 Lovgrunnlaget burde også hjemle kontroll med tjenestene. Resultatet ble imidlertid en lov om etterretningstjenesten og en lov om sikkerhetstjenesten. Forslaget om lovregulering møtte betydelig motstand innen tjenestene. 17 Motstanden var nok størst innen etterretningstjenesten, mens man innen sikkerhetstjenesten var positiv til å erstatte et magert hjemmelsgrunnlag med en mer omfattende fullmaktslov. Etterretningsloven og sikkerhetsloven kan i noen grad sies å utvide ansvarsområdene til Forsvarets etterretningstjeneste og Forsvarets sikkerhetstjeneste inn på Politiets overvåkingstjenestes område. Ingen av lovene sier noe kvalitativt om samarbeide eller avgrensning mellom de tre tjenestene. Nåværende samarbeidsinstrukser er heller ikke dekkende.

I de nye etterretnings- og sikkerhetslovene er det brukt ulik terminologi. Det er grunn til å stille spørsmål om forskjellen på «andre viktige nasjonale interesser» (etterretningsloven) og «andre vitale nasjonale sikkerhetsinteresser» (sikkerhetsloven). Så lenge lovgrunnlaget er noe ulikt, med til dels ulik ordlyd på tilsynelatende like områder, jf.eksemplet ovenfor, vil det være behov for et organ som kan bestemme hva som legges i begreper som definerer «vitale nasjonale sikkerhetsinteresser» eller «andre viktige nasjonale sikkerhetsinteresser.» I forarbeidene til sikkerhetsloven, under merknadene til de enkelte paragrafer, uttales at begrepet til enhver tid må vurderes og defineres av overordnete politiske myndigheter. 18 Omtrent samme formuleringer finner vi i forbindelse med etterretningsloven. 19 Hvilke myndigheter dette er, er ikke bestemt. Et slikt organ finnes ikke hvis man ikke tenker på Regjeringen som i denne forbindelse ikke er noe hensiktsmessig organ.

Det er grunn til å stille seg spørsmål om hvorfor lovgrunnlaget ikke ble mer integrert når sikkerhetsutfordringene og risikobildet er så integrert som det fremtrer i dag. I totalbildet sitter Politiets overvåkingstjeneste igjen med en svakere legal plassering enn de to andre tjenestene som nå er regulert i egne lover. Danielsenutvalget behandlet spørsmålet i NOU 1998: 4. Dette utvalget konkluderte med at lovbestemmelsene om Politiets overvåkingstjeneste burde innarbeides i den eksisterende politilovgivningen.

Utvalget mener det er viktig å lovfeste ansvarsområdet til Politiets overvåkingstjeneste. Utvalget er kjent med at dette er under utredning fra Justisdepartementets side. Utvalget mener det som del av denne prosessen bør foretas en nødvendig samordning og avklaring i forhold til lovgivningen til etterretnings- og sikkerhetstjenestene.

En lovfesting av ansvarsområdet til Politiets overvåkingstjeneste må å ta hensyn til endringer i trusselbildet og fange opp områder som flyktningspionasje, trusler og vold mot sentrale enkeltpersoner i samfunnet, organisert kriminalitet som undergraver demokratiet og spredning av masseødeleggelsesvåpen der Norge brukes som transittland. Politiets overvåkingstjeneste må videre gis forutsetning og mulighet til å drive en operativ og offensiv forebyggende tjeneste. Dette må blant annet gi seg utslag i en lovhjemlet adgang til å drive kommunikasjonskontroll i forebyggende øyemed slik et samlet Danielsenutvalg har anbefalt. I denne sammenheng bør det også vurderes å tillate en utvidet bruk av tradisjonelle etterforskingsmetoder som for eksempel videoovervåking og teknisk sporing.

22.6 Samarbeidet mellom EOS- tjenestene

Samarbeid mellom EOS-tjenestene og mellom Politiets overvåkingstjeneste og andre politienheter/særorganer ble behandlet av Danielsenutvalget. Utvalget konkluderte med at det er av «avgjørende betydning for en effektiv etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjeneste at det på alle plan er et nært og tillitsfullt samarbeide mellom de organer som har ansvaret for disse tjenester. Å bidra til å bevare dette i fremtiden, vil være en viktig utfordring.» Danielsenutvalget understreket videre viktigheten av å styrke samarbeidet mellom Politiets overvåkingstjeneste og andre politienheter, særlig Kripos og Økokrim på kriminaletterretningssiden. Det ble videre pekt på behovet for å klargjøre bedre grensesnittet mellom Politiets overvåkingstjenestes oppgaver og de nevnte særorganers ansvarsområder gjennom instrukser.

Ingen statsråd sitter med et konstitusjonelt totalansvar for EOS-tjenestene i dag. Ansvaret er klart delt mellom henholdsvis Justisministeren og Forsvarsministeren. På grunn av denne fragmenteringen er det en risiko for at informasjon som disse tjenestene gir, hindres i å nå frem til riktig politisk nivå fordi den ikke ses i sammenheng. Informasjon kan også nå frem til ulikt nivå med ulik kraft i de departementer som har ansvar.

Dagens trusselbilde kan medføre at en situasjon kanskje må følges opp med et engasjement fra alle tre tjenestene. I den grad dette bryter med den enkelte tjenestes egne prioriteringer, må den endelige prioritering eventuelt skje i Regjeringen. Selv om den såkalte Høynivågruppen skulle avhjelpe dette, har gruppen ikke fått den sentrale betydning forslagsstillerne tenkte seg. Den har møtt særdeles sjelden. En årsak til dette kan være at gruppen ikke er opphengt i det sentrale ansvar til en, men flere statsråder. Selv om embetsmennene i Høynivågruppen representerer et toppnivå, vil deres oppgave være å gi råd. Det konstitusjonelle og politiske ansvar som en statsråd har, kan ikke delegeres til embetsmenn.

Det konstateres at sentrale aktører i EOS-arbeidet selv mener at samarbeidet slik det er i dagens system, ikke er godt nok. Skal man skape et viktig samarbeid, må det møtes svært hyppig. Det skjer ikke i dag. Til sammenligning møter Joint Intelligence Committee i England en gang i uken. Den samme hyppighet finner vi i Tyskland hvor EOS-ansvaret er hengt opp i Kanslerkontoret. Uten en hyppig møteaktivitet, vil ikke et slikt forum bli en møteplass hvor man trygt kan utveksle sensitiv informasjon. Dette har minst like meget med psykologi som juss å gjøre. Det er hyppighet og kjennskap til hverandre som gir trygghet for å utveksle sensitiv informasjon. Etter instruks for Koordinerings- og rådgivningsutvalget for EOS-tjenestene skal dette utvalget ha faste møter med regelmessige mellomrom. 20 Koordineringsutvalget avgjør selv hyppigheten. Sårbarhetsutvalget mener det bør vurderes å avholde ukentlige møter. I samme forbindelse vil utvalget også peke på mulighetene for en utvidet hospiteringsadgang mellom personell ansatt i de tre tjenestene, som grunnlag for å skape gjensidig trygghet og tillit.

22.7 EOS-tjenestene i krisehåndteringssammenheng

Evnen til å håndtere krisesituasjoner med større kompleksitet og omfang enn de vi i Norge har erfart etter krigen, kan vanskelig bli effektiv uten en EOS-organisasjon som utnyttes fleksibelt, og hvor det er klart definert ansvar og myndighet til å prioritere mellom ulike behov for situasjonsbeskrivelser og andre trusselvurderinger. Manglende samordning og operativ prioritering av de samlede EOS-ressurser vil naturlig nok ikke gi oss den uttelling som er mulig.

Det synes å være store muligheter for bedre å tilpasse EOS-tjenestene til de nye behov som et endret risikobilde stiller til innhenting og bearbeiding av informasjon knyttet til aktuelle krisesituasjoner. Etterretningstjenesten synes fremdeles å fokusere sterkt på de militære behov fordi her er det en klart identifiserbar oppdragsgiver som stiller krav (Forsvarssjefen). Dette kan skje på bekostning av innsamling og evaluering av informasjon på andre viktige områder for samfunnets sikkerhet (for eksempel politiske forhold i andre stater, økonomiske forhold, olje/gass, miljø, migrasjon og IKT). Dette stiller imidlertid også krav til vilje og evne til å prioritere og fremsette konkrete behov for informasjon.

22.8 Forsvarssjefens ansvar for E- og S-tjenestene

Forsvaret sitter i dag med et sentralt ansvar både på etterretningssiden og sikkerhetssiden. Forsvaret (FO/S) blir også, når sikkerhetsloven trer i kraft, nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) med vidtgående ansvar overfor det sivile samfunnet. Forsvaret har sterke legitime behov for en oppegående militær etterretnings- og sikkerhetstjeneste. Det er imidlertid ikke gitt at Forsvaret skal ha nasjonalt etterretningsansvar og være nasjonal sikkerhetsmyndighet. At det er blitt slik, må tilskrives en historisk utvikling og at ulike regjeringer ikke har følt det nødvendig å ta tak i de problemer dette medfører.

Særlig ordningen med Forsvarssjefen som ansvarlig for sikkerhetstjenesten i det sivile samfunnet fremstår som problematisk. Gjennom sikkerhetsloven er ansvarsområdet til Forsvarets sikkerhetstjeneste dessuten sterkt utvidet i forhold til tidligere. Således er kommunene inkludert i lovens virkeområde, adgang til (forhåndsgodkjent) monitorering utvidet, objektsikkerhetsbegrepet innført og personellsikkerhetstjenesten sentralisert. Sikkerhetsloven ble vedtatt uten nevneverdig politisk oppmerksomhet eller debatt.

Det er en betydelig risiko for at det kan komme kraftige motforestillinger etter hvert som konsekvensene av sikkerhetsloven blir allment kjent blant annet i kommuner, fylkeskommuner og hos andre sivile rettssubjekter. Ulike utvalg har forsøkt å finne gode løsninger innenfor dagens system. En arbeidsgruppe i Forsvarsdepartementet la den 30. september 1998 frem sin innstilling om mulige fremtidige fredstidsorganisasjonsmodeller for den nasjonale sikkerhetsmyndigheten og konkluderte med at en organisering som et frittstående forvaltningsorgan direkte under Forsvarsdepartementet, eventuelt med særskilte fullmakter, ville være den beste løsningen. Utvalget mener at disse modellene, selv om de er bedre enn dagens ordning, ikke er optimale.

22.9 Konklusjon og anbefalinger

Utvalget mener det kreves grunnleggende endringer i organiseringen av EOS-funksjonene. Mindre justeringer av dagens modell synes ikke å kunne bli tilfredsstillende. Viktige mål for en omorganisering av tjenestene bør være:

• Det skal lett kunne utarbeides enhetlige strategier og prioriteringer av EOS-tjenestenes virksomhet.

• Det skal fremmes en god samordning av de totale ressurser.

• Nye samarbeidsløsninger skal ikke føre til at Forsvaret må opprette nye organer som ivaretar militære behov for etterretning og sikkerhet.

• Tjenestene skal ha en solid forankring i politisk ansvarlige organer og fullmakter til å møte nye utfordringer.

• Tjenestene skal koordineres av en myndighet som har et klart ansvar for å definere våre nasjonale sikkerhetsinteresser og prioriteter. Denne myndigheten må gis mulighet til å gi et slikt arbeid nødvendig prioritet.

• Tjenestenes kapasitet og kompetanse skal lett kunne tas i bruk under krisehåndtering.

Det er i denne sammenhengen ikke behov for å etablere nye rådgivende organer, men i stedet kompetente beslutningsorganer med tilstrekkelig samlet oversikt. Skal det etableres en koordinerende enhet med visse styrende funksjoner, må den ha tyngde og gjennomslagskraft. Dette tilsier forankring i en myndighet med fokus på sikkerhet og beredskap.

Det kan tenkes flere måter å gå frem på for å få til en bedre koordinering av EOS-tjenestene. Aktuelle modeller til overveielse er:

• Slå sammen de tre tjenestene under en ledelse.

• Forbedre koordineringen mellom tjenestene ved å legge ansvaret for dette til et eget myndighetsorgan.

Sammenslåingsmodellen er i utgangspunktet interessant, men representerer et klart brudd med det gamle. Det er liten tvil om at samordning og prioritering, felles arbeidsmiljø og kraftsamling om nødvendig, vil kunne bedres gjennom en slik modell. Likevel er det mange svakheter og betenkeligheter ved modellen. Det mest betenkelige er at en slik sammenslåing kan skape et maktsentrum som i seg selv kan bli for mektig og selvstendig. I et demokratisk samfunn kan et slikt maktsentrum komme i konflikt med viktige rettssikkerhetsprinsipper selv om man forsøker å finne frem til gode kontrollordninger.

Sammenslåingsmodellen vil lett lede til å utviske grensene mellom en etterretningstjeneste som er rettet utover nasjonale grenser, en overvåkingstjeneste som innbefatter kontraspionasje, har et politimessig etterforskningsansvar og påtalemyndighet, og en sikkerhetstjeneste som setter opp gjerder og grenser som gjør at forsøk på inntrenging kan oppdages og etterforskes.

Modellen vil tvinge en Forsvarssjef til å opprette egne etterretnings- og sikkerhetsorganer som representerer uunnværlige elementer i ethvert lands militære forsvar. Modellen kan vanskeliggjøre og bringe i utakt naturlige samarbeidsrutiner innen NATO hvor vi utveksler viktig etterretningsmateriale.

Den vil også bryte med de intensjoner som gjorde at etterretnings- og sikkerhetstjenestene ble adskilt i 1965. Et prinsipp som ledet til denne delingen, var at vi måtte unngå at en etterretningstjeneste også «overvåker» eller iallfall innhenter opplysninger (i klareringssammenheng) om egne borgere. Akkurat dette argument taler også mot Danielsenutvalgets løsning om å la Politiets overvåkingstjeneste overta personklareringstjenesten. Det bør være et prinsipp at de som innhenter informasjon i denne sammenheng, for det meste fra politiets registre, ikke må være de samme som gjør bruk av denne informasjonen.

Sterkere samordning av EOS-tjenestene gjennom et eget koordineringsorgan/sekretariat i et departement med fokus på sikkerhet og beredskap fremstår etter utvalgets syn som det klart beste alternativ. 21 Dette forutsetter at dette departementet i sterk grad rettes inn mot sikkerhet og beredskap generelt, slik at den politiske ledelsens oppmerksomhet i første rekke vil være konsentrert om disse saksområdene. Et slikt koordineringsorgan må ha som oppdrag å informere Statsministeren og alle berørte statsråder og kunne ta imot oppdrag fra disse. Dette vil gi en nødvendig saklig tyngde. Ved denne modellen, tas et helt nytt grep om disse saksområdene.

Etter utvalgets syn bør de enkelte EOS-tjenestene få en noe ulik tilknytning til et slikt departement:

• Overvåkingstjenesten hører naturlig inn under det departement som får det sentrale ansvar for sikkerheten i det sivile samfunnet (se kapittel 23). I forbindelse med vedtaket om å opprette et Politidirektorat ble det lagt til grunn at Politiets overvåkingstjeneste (POT) ikke skulle ligge under dette direktoratet. 22 Det nærmere forholdet mellom POTs ledelse og det nye Politidirektoratet bør vurderes nærmere i forbindelse med nåværende planlegging og senere drift av dette direktoratet. Ulike hensyn må avveies mot hverandre. Det er viktig at Politiets overvåkningstjeneste sikres god ressurstilførsel på lik linje med Kripos og Økokrim. Samtidig må Politiets overvåkningstjeneste sikres nødvendig uavhengighet. Overvåkingssjefen må i alle tilfelle gis fullmakt til å rapportere direkte til statsråden når dette er påkrevd.

• Etterretningstjenesten bør fortsatt være under kommando av Forsvarssjefen. I instruksen til Etterretningstjenesten bør det imidlertid understrekes at tjenesten også plikter å yte bistand til sivile myndigheter etter nærmere definerte prioriteringer. Slik bistand vil naturlig måtte variere med endringer i det generelle risiko- og trusselbildet, men bør generelt være høyt prioritert. Det er viktig at anmodning om støtte til ulike sivile myndigheter i størst mulig grad blir prioritert fra sivil side.

• Sikkerhetstjenesten deles. Forsvarssjefen beholder de elementer som er nødvendige for å ivareta de militære sikkerhetsoppgaver. Dette innebærer for eksempel koordinering og kontroll av den militære sikkerhetstjeneste, herunder sikkerhetsfaglig rådgivning og veiledning ved planlegging og gjennomføring av øvelser, operasjoner, anskaffelser og drift. Det innebærer også ulike former for myndighetsutøvelse, klarering av Forsvarets personell, adgang til militært område og utdannelse innen militær sikkerhetstjeneste. Den delen av Forsvarets sikkerhetstjeneste som får oppgaven som nasjonal sikkerhetsmyndighet etter sikkerhetsloven skilles ut og legges under det samme departementet som Politiets overvåkingstjeneste. Hvordan en slik tilknytning skal skje i forhold til departementet, må vurderes ut fra hensiktsmessighetsbetraktninger og kontrollhensyn. I hovedsak kan det tenkes to modeller, en som integrert avdeling i departementet og en som særlig forvaltningsorgan under departementet. Utvalget mener det vil være mest naturlig å organisere denne virksomheten som et frittstående forvaltningsorgan under departementet.

Utvalget anbefaler at koordinering og drøfting av prioriteringer mellom EOS-tjenestene skjer fortløpende og bygger på et fast system.

Et koordineringsorgan bør gis følgende ansvar og funksjoner:

• Være et bindeledd mellom sivile myndigheter og EOS-tjenestene.

• Innhente og prioritere sivile myndigheters behov for informasjon fra etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetstjenestene. Når det gjelder bidrag fra Forsvarets etterretningstjeneste må dette som hovedregel tas opp med Forsvarssjefen eller Forsvarsdepartementet. 23

• Samle inn og bearbeide informasjon om aktuelle sårbarhets- og trusselvurderinger fra EOS-tjenestene, Kripos, Økokrim, Tollvesenet, Utenriksdepartementet, Direktoratet for sivilt beredskap og Senter for informasjonssikring (kapittel 6), og gjøre dette tilgjengelig for overordnet statsråd og andre relevante statsråder og departementer. Koordineringsorganet må selv vurdere behovet for råd og informasjon fra andre miljøer.

• Foreta fortløpende vurderinger og gi anbefalinger om eventuelle tiltak til de berørte statsråder i forhold til etterretningstrusselen.

• Ta nødvendige initiativ overfor alle aktuelle departementer.

• Anbefale kriterier som bør legges til grunn for beskyttelse av informasjon og objekter.

Medarbeiderne bør i stor grad rekrutteres for kortere tid, og med en rotasjonsordning, fra de berørte tjenester, Kripos, Økokrim og det ordinære politiet. Utenriksdepartementet, Forsvarsdepartementet, Tollvesenet og Direktoratet for sivilt beredskap bør også vurderes i denne sammenhengen.

Utvalget anbefaler:

• Det bør etableres et eget koordineringsorgan/sekretariat i et departement med hovedansvar for sikkerhets- og beredskapsarbeidet, for å samordne etterretnings-, overvåkings- og sikkerhetsarbeidet på permanent basis. Et slikt koordineringsorgan må informere Regjeringen og ta imot oppdrag fra denne.

• Ansvarsområdet til Politiets overvåkingstjeneste bør lovfestes. Utvalget er kjent med at dette er under utredning i Justisdepartementet. Utvalget mener det som en del av denne prosessen bør foretas en nødvendig samordning og avklaring i forhold til lovgivningen til etterretnings- og sikkerhetstjenestene.

• Det bør gis lovbestemmelser som gir Politiets overvåkingstjeneste muligheter til offensiv forebyggende virksomhet, herunder kommunikasjonskontroll i forebyggende øyemed.

• Forsvarets sikkerhetstjeneste deles i to. Forsvarssjefen beholder de elementer som er nødvendige for å ivareta de militære sikkerhetsoppgaver. Den delen av Forsvarets sikkerhetstjeneste som får oppgaven som nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) etter sikkerhetsloven skilles ut og legges under samme departement som Politiets overvåkingstjeneste.

• Det er viktig at kontroll- og innsynsordninger i forhold til EOS-tjenestene organiseres slik at våre utenlandske samarbeidspartnere beholder tilliten til at informasjon ikke misbrukes eller kommer på avveie.

23 Samordning av sikkerhets- og beredskapsarbeidet på nasjonalt nivå

I de foregående kapitlene har utvalget drøftet en del problemstillinger som krever en stor grad av samordning. I dette kapitlet drøfter utvalget samordningen av sikkerhets- og beredskapsarbeidet på departementsnivå på et generelt grunnlag. Samordning av sikkerhets- og beredskapsarbeidet er viktig for å tilrettelegge for større kraft i det forebyggende sikkerhetsarbeidet, sikre god ressursutnyttelse og en effektiv krisehåndtering.

23.1 Samordning av sikkerhets- og beredskapsarbeidet i dag

Det er positive trekk ved utviklingen av sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Fredstidskriser er blitt et selvstendig planleggingspremiss for det sivile beredskapsarbeidet. Direktoratet for sivilt beredskap og fylkesmennene har nedlagt mye arbeid for å omstille og styrke kommunenes arbeid med kriseplanlegging og krisehåndtering. Et flertall av landets kommuner har gjennomført sine første risiko- og sårbarhetsanalyser. Flere kommuner har utarbeidet planer for kriseledelse. Atomulykkesberedskapen er blitt vesentlig forbedret siden Tsjernobylulykken i 1986. Sivilforsvaret er modernisert og blitt en viktigere del av den norske redningstjenesten i fred.

Justisdepartementet og Direktoratet for sivilt beredskap har fått igangsatt prosesser og utarbeidet retningslinjer som vil kunne gi en bedre samordning av beredskapsarbeidet, blant annet gjennom utarbeidelse av retningslinjer for både regional og sentral samordning under kriser i fred. Videre er det nedsatt en sivil-militær samarbeidsgruppe på departementsnivå. Det er også utarbeidet forslag til instruks om internkontroll og tilsyn med beredskapsarbeidet i departementene. Det vises også til initiativet til å opprette dette utvalg. I særlig grad har Direktoratet for sivilt beredskap medvirket til å øke bevisstheten om samfunnets sårbarhet for ulike påkjenninger i fred eller krig. I denne sammenhengen bør det også vises til at krav om beredskapsvurdering er tatt inn i Miljøverndepartementets forskrift om konsekvensanalyser, utredningssamarbeidet med Forsvarets forskningsinstitutt om Beskyttelse av samfunnet, samt at studier i samfunnssikkerhet er etablert som høyskolefag ved Høgskolen i Stavanger.

Hovedinntrykket er imidlertid at sikkerhet og beredskap for beskyttelse av samfunnet og sivilbefolkningen er kraftig underprioritert. Dette vises blant annet ved at det i 1999 bare ble bevilget 346 millioner kroner til det særskilte området for sivile beredskapstiltak på statsbudsjettet (05-området). Budsjettet til sivile beredskapstiltak utgjør med dette ca. 1,5 prosent i forhold til Forsvarets ca. 25 milliarder. Til sammenligning er budsjettet for den sivile beredskapen i Sverige på ca. 2 milliarder, eller ca. 5 prosent av forsvarsbudsjettet. 24 Samtidig som det i mange sammenhenger er påpekt ønske om å styrke den sivile delen av totalforsvaret, er de reelle bevilgningene gått ned (figur 23.1).

Kilde: Utarbeidet av Forsvarets forsknings institutt i forbindelse med prosjektet BAS3. Tallene er justert for prisstigning. Tallene er ikke justert for endringer i budsjettåret. De siste år har slike endringer normalt dreid seg om prosentvise innsparinger.

Fortsatt er mye av beredskapsarbeidet i en del sektorer rettet mot konvensjonell krigføring mot store deler av norsk territorium. Planleggingsforutsetningene omhandler i stor grad faren for krig og det er liten endring i profilen på de bevilgninger som er gitt over 05-området.

Når det gjelder tildelingene til Justisdepartementet er svært mye bundet opp til lønns- og driftsutgifter til ansatte i Direktoratet for sivilt beredskap og Sivilforsvarets ytre etat. 25

Det er ikke noen indikasjon på god samordning at profilen på de faktiske tildelingene til beredskapsformål i meget beskjeden grad er endret siden begynnelsen av 1990-tallet (tabell 23.1). Dette er heller et tegn på mangel på tverrsektoriell styring og prioritering. Det synes som om Justisdepartementet har hatt problemer med å få gjennomslag overfor andre departementer for nødvendig omstilling og omprioritering innenfor beredskapsområdet. De store samordningsproblemene illustreres også tydelig i forskjellen mellom de hovedretningslinjer som trekkes opp i den siste stortingsmeldingen om den sivile beredskap og de prioriteringer som de enkelte fagdepartementer gjør innenfor sine fagområder. 26

Det virker som om det generelt er en betydelig treghet i beslutningsprosessene. Det tok nærmere ti år etter den kalde krigens slutt å vurdere nytt beskyttelseskonsept for sivilbefolkningen. Internkontroll og tilsyn med beredskapsarbeidet ble lagt til grunn som prinsipp allerede i 1994, men er ennå ikke fullstendig innført. Det finnes ikke noe overordnet beskyttelseskonsept for kritisk infrastruktur. Beredskapsarbeidet i forhold til år 2000-problemet kom relativt sent i gang. IKT-sårbarhet har inntil ganske nylig vært viet bemerkelsesverdig liten oppmerksomhet. Myndighetene har hatt problemer med å følge med i utviklingen innen kritisk infrastruktur, nye eierformer for tidligere statlige virksomheter, økt konkurranse og de nye utfordringer dette i sum skaper med tanke på beskyttelse av samfunnskritiske tjenester.

Beredskapsarbeidet har vært reaktivt og hendelsesorientert snarere enn målstyrt. Det har vært for dårlig evne til å omstille virksomheten til nye trusler. En beredskap som i høy grad er bygget på erfaringer fra tidligere hendelser er risikabelt i et samfunn i sterk utvikling, der risikobildet er dynamisk og sammensatt. Det synes heller ikke å være noen samlet strategi bak sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Samtidig er avstanden mellom ønsket tilstand og faktisk beredskapsmessig situasjon innenfor de ulike samfunns- og beredskapsområder uakseptabelt stort. Utvalget mener at den sterke oppsplittingen av ansvar og fagmiljøer mellom departementer, direktorater og tilsyn med sikkerhetsarbeid, sammen med svak samordning, er viktige bakenforliggende årsaker til svakhetene i samfunnets sikkerhets- og beredskapsarbeid.

Dagens fragmenterte beredskapsorganisering innbyr i for stor grad til ansvarsfraskrivelse og «revirkamp». Forberedelsene for overgangen til år 2000 illustrerte at sammensatte ansvarsforhold – hvor flere departementer har et delansvar i tillegg til at ansvaret er delt mellom statlig og kommunal forvaltningsnivå – bidro til å komplisere beslutningsprosessene med å sikre tilfredsstillende beredskap for vannforsyning og informasjonsberedskapen. Arbeidet med år 2000-problemet var vellykket, men det er grunn til å spørre om man ville sluppet like godt fra en hendelse med kortere forberedelsestid.

De programmer som dekkes i langtidsplanen for den sivile beredskapen setter rammen for Justisdepartementets samordning av beredskapsarbeidet. Dette betyr for eksempel at både brannberedskap, beredskap mot akutt forurensning, IKT-beredskap og beredskap i forhold til massetilstrømning av flyktninger faller utenfor samordningsansvaret. Den sivile beredskap er i liten grad sett i sammenheng med virksomheten til Politiets overvåkingstjeneste eller Forsvarets sikkerhetstjeneste. Likedan er det en klar avgrensning i forhold til arbeid med helse, miljø og sikkerhet som samordnes fra Kommunal- og regionaldepartementet. Den sivile beredskapen er således snevert definert. Det er understreket at Justisdepartementets samordningsansvar ikke skal endre på fagdepartementenes beslutningsmyndighet og fagstatsrådenes konstitusjonelle ansvar. Dersom et fagdepartement vil avgjøre en sak i strid med Justisdepartementet uttalelse, kan imidlertid Justisdepartementet legge saken frem for Regjeringen.

Det er videre betenkelig at det ikke eksisterer noen samlet oversikt over reelle svakheter og mangler ved beredskapen, og at det ikke eksisterer noe system for å måle om fastsatte mål og krav faktisk blir fulgt opp. Det foretas også sjelden bredt anlagte nasjonale trusselvurderinger som legges til grunn for prioriteringer av beredskapsforberedelsene. Trusselanalyser som påvirker prioriteringene av det langsiktige beredskapsarbeidet gjøres bare i forbindelse med langtidsplanene som utarbeides hvert fjerde år.

Justisdepartementets problemer som samordningsdepartement for beredskapsarbeidet kan delvis forklares med uklar rolle og kapasitetsproblemer:

• Kongelig resolusjon av 16. september 1994 gir mulighet til ulike tolkninger av Justisdepartementets samordningsansvar. Noen forfekter at ansvarsområdet er strengt avgrenset til beredskapsforberedelser for sikkerhetspolitiske kriser og krig. Andre argumenterer for et langt bredere virkeområde.

• Samordningsansvaret har spesifikt vært avgrenset til ikke å omfatte en del viktige beredskapsområder.

• Et samordningsverktøy er det såkalte 05-området på statsbudsjettet der Justisdepartementet skal prioritere tildelingen av ressurser til beredskapsformål. Budsjettet er imidlertid meget lite og i hovedsak bundet opp til faste utgifter.

• Beredskapsarbeidet i Justisdepartementet har vært drevet frem av en liten avdeling som også har hatt ansvaret for den sivile verneplikttjenesten.

En annen nærliggende forklaring er at den øverste politiske ledelse i Justisdepartementet har vært så belastet med andre viktige og presserende oppgaver at muligheten til å engasjere seg tungt i beredskapsarbeidet til tider kan ha vært særdeles liten.

Organisering og ansvarsforhold på sentralt nivå bidrar også til å stykke opp sikkerhets- og beredskapsarbeidet på regionalt og lokalt nivå. Staten forventer at kommunene unngår å skape unødvendig risiko, og at de har en beredskap for å takle kriser og katastrofer. I dag fremkommer disse forventningene gjennom et antall ulike myndigheter som henvender seg til ulike kommunale sektorer. Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern setter krav til kommunenes forebyggende arbeid innen brannberedskap. Statens forurensningstilsyn stiller krav til forebygging av akutt forurensning, kartlegging av risiko for forurensning og evne til å håndtere forurensning. Statens helsetilsyn stiller krav til beredskapsplaner for helse- og pleieinstitusjoner. Hver av disse myndighetene har utarbeidet egne veiledere, forskrifter og retningslinjer som regulerer arbeidet innen egen sektor. I tillegg forventer Direktoratet for sivilt beredskap at kommunene utarbeider risiko- og sårbarhetsanalyser og planer for kriseledelse. (Dette siste bygger imidlertid på frivillighet.) Til sammen møter fylkesmennene forventninger på beredskapssiden fra elleve departementer og åtte direktorater. 27 Disse forventningene er i meget varierende grad koordinert.

23.2 Konklusjon og anbefalinger

På grunn av arbeidsoppgavenes viktighet mener utvalget at dette arbeidsfeltet må gis politisk prioritet.

Utvalget vil understreke den enkelte virksomhets selvstendige sikkerhets- og beredskapsansvar. Den virksomhet som ordinært har ansvar for et saksområde, må også ha ansvaret for forebyggende tiltak, nødvendige beredskapsforberedelser og eventuell krisehåndtering innen området. Samtidig medfører den fragmenterte organiseringen en klar risiko for at den enkelte av de berørte statsråder får for dårlig mulighet for konsentrasjon og engasjement på saksområdet.

Det må fortsatt være slik at de ulike sektordepartementene har ansvar for sikkerhet og beredskap innen sine sektorer. Det ordinære ansvarsprinsippet alene gir imidlertid for liten oversikt over sammenhenger, for dårlig helhetlig grep og for lite kraft i sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Faktorer som forsterker behovet for at noen tar et helhetlig grep om sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet er:

• Den raske samfunnsutviklingen.

• Sterk gjensidig avhengighet mellom ulike samfunnsfunksjoner.

• Et mangfold av sikkerhetsutfordringer.

Organisering av sikkerhets- og beredskapsarbeidet må tilpasses det raske endringstempoet i samfunnet og de krav dette stiller til et dynamisk, endringskompetent og fleksibelt beredskapsapparat. Det bør også bli en klarere organisatorisk kobling mellom dagens sivile beredskap og arbeidet med å forebygge og håndtere storulykker.

Utvalget ser det som ønskelig å få lagt særlig viktige aspekter ved samfunnets sikkerhets- og beredskapsarbeid til ett departement med autoritet og gjennomslagskraft for samfunnssikkerhet i bred forstand. Et departement med høy konsentrasjon om sikkerhet og beredskap kan være en nødvendig pådriver for samfunnssikkerhet, slik tanken var ved opprettelsen av Miljøverndepartementet.

Utvalget understreker behovet for at ett departement får et overordnet ansvar for å ta initiativ, fungere som pådriver, være en koordinator og en kontrollør for samfunnssikkerheten i bredest mulig betydning. Samtidig vil man ved å plassere et større antall viktige beredskapsfunksjoner under ett og samme departement også tilrettelegge for:

• Økt politisk fokus og tyngde.

• Økte muligheter for å se helheten i beredskapsarbeidet.

• Bedre ressursutnyttelse.

Departementet bør ha ansvar for å holde en samlet oversikt over status for sikkerhets- og beredskapsarbeidet, gjennomføre overordnede evalueringer og følge med i fremveksten av nye trusler. Departementet bør også gis i ansvar å vurdere den samlede ressursbruk på området. Departementet bør videre ha ansvar for å fremme samordning av ressurser til sikkerhets- og beredskapsarbeid, utøve målstyring og påpeke eventuell ubalanse i beredskapsforberedelsene. Videre bør departementet gis ansvar for å koordinere og legge frem tverrsektorielle handlingsplaner for samfunnssikkerhet, og å ta nødvendige initiativ til utredninger og samarbeid mellom ulike myndigheter. Dette departementet bør samtidig gis et klart ansvar for å utarbeide overordnede mål og krav til sikkerhets- og beredskapsarbeidet i samfunnet, samt ha oversikt over oppfølgingen av disse overordnede forventninger.

Operative rednings- og beredskapsressurser som politi, redningstjeneste, brannvesen og sivilforsvar bør forankres i det samme departementet. Til det samme departementet bør man også plassere den beredskapsmessige styringen av fylkesmenn og kommuner. Dette departementet bør også gis ansvar for å koordinere beredskapsarbeidet knyttet til komplekse krisesituasjoner som berører flere departementer, i alle tilfeller hvor ikke spesielle grunner tilsier å plassere et slikt koordineringsansvar til et annet departement. Dette vil bedre koordineringen mellom viktige innsatsstyrker, og bidra til en bedre sammenheng, avveining og dimensjonering mellom skadeforebyggende og skadebegrensende tiltak på både sentralt, regionalt og lokalt nivå.

Departementet vil få bred kompetanse i sikkerhets- og beredskapsspørsmål, og man vil være sikret et sterkt politisk engasjement fra ansvarlig statsråd.

Følgende oppgaver bør etter utvalgets syn samles i ett departement:

• Utarbeidelse av nasjonale sårbarhets- og trusselvurderinger.

• Utarbeidelse av overordnede mål og krav for sikkerhet og beredskap.

• Utarbeidelse av koordinerte handlingsplaner for sikkerhet og beredskap.

• Styringen av politiet, terror- og sabotasjeberedskap.

• Informasjonsberedskap (kapittel 16).

• Samordning av redningstjeneste, storulykkesberedskap, brannvesen og sivilforsvar (kapittel 18).

• Samordning av statlige myndigheters beredskap for, og krisehåndtering ved, komplekse krisesituasjoner (kapittel 20). 28

• Utvikling av metoder og regelverk innen sikkerhet og beredskap (kapittel 21).

• Styring av tilsynsorganer på sikkerhets- og beredskapsområdet der det ses som uheldig at dette gjøres av samme myndighet som har sektoransvar (kapittel 21).

• Samordning av tilsyn på området sikkerhet og beredskap (kapittel 21).

• Prioritering og oppfølging av fylkesmennenes og kommunenes sikkerhets- og beredskapsarbeid (kapittel 24).

• Strategisk forskning og utvikling innen sikkerhet og beredskap (kapittel 25).

Det bør også vurderes å etablere det samme departementet som fast varslingspunkt ved ulykker og katastrofer i andre land.

Andre oppgaver kan tenkes lagt inn under dette departementet, men man bør være forsiktig med å legge for mye annet innunder det departement som får hovedansvar for sikkerhet og beredskap. Det er viktig å unngå at andre saker tar så mye av statsrådens oppmerksomhet, at dette vil fortrenge nødvendig fokus i forhold til sikkerhet og beredskap.

Arbeidsoppgaver fra blant annet følgende virksomheter vil med denne modellen være underlagt dette departementet:

• Politidirektoratet og Politiets overvåkingstjeneste.

• Direktoratet for sivilt beredskap.

• Den nasjonale sikkerhetsmyndighet (kapittel 22).

• Direktoratet for brann- og eksplosjonsvern.

• Hovedredningssentralene.

• Fylkesmennenes beredskapsenheter.

Utvalgsmedlem Torild Skogsholm vil bemerke at spørsmål om hvilket departement politiet skal være tilknyttet krever en bredere gjennomgang enn det dette utvalget har gjort. Hun påpeker at det er viktig at fokus på sikkerhet og beredskap skjerpes, både hos lokale og sentrale myndigheter. For å kunne oppnå denne fokus hos sentrale myndigheter mener hun det vil være riktig å koordinere, eventuelt samle, en rekke oppgaver og virksomheter under ett departement, slik som utvalget her har vurdert. Beslutningen om plassering av Politidirektoratet bør imidlertid skje på basis av en bredere vurdering, blant annet sett i lys av de øvrige oppgaver utover sikkerhet og beredskap som politiet er satt til å ivareta. Dette utvalgsmedlem kan derfor ikke ut fra dette utvalgsarbeidet tilrå å flytte Politidirektoratet ut fra Justisdepartementet.

Utvalget mener at Arbeidsmiljø- og sikkerhetsavdelingen i Kommunal- og regionaldepartementet også naturlig bør legges inn under dette departementet. 29 Det vil ikke være unaturlig å legge ansvaret for arbeidsmiljø sammen med ansvaret for samfunnssikkerheten. På den måten vil man kunne få et departement med vektlegging av sikkerhet ut fra både et samfunnsperspektiv og et arbeidstakerperspektiv .

Andre virksomheter som bør vurderes underlagt (styring fra) dette departementet, er:

• Oljedirektoratets sikkerhetsavdeling.

• Statens strålevern.

• Viktige tilsynsorganer, blant annet innen samferdsel (kapittel 21).

Departementet vil hele tiden måtte vurdere rolle-, ansvars- og ressursfordelingen; både mellom departementet og underliggende virksomheter, og mellom de forskjellige underlagte virksomhetene.

En slik samling av viktige sikkerhets- og beredskapsoppgaver vil bidra til at statsråden får mulighet for tilstrekkelig engasjement i beredskap og krisehåndtering, og medvirke til at det oppstår og utvikles faglige kompetansemiljøer med bred trening i risikoanalyse. Slike miljøer vil også lettere bli motiverte til å gjennomføre alle nødvendige forberedelser av raske beslutninger under usikkerhet og sterkt tidspress.

Utvalget antar at alle deler av departementsstrukturen må vurderes ut fra en rekke forhold som ligger utenfor dets mandat, men at det likevel kan være nyttig at det gjennomgår momenter av særlig betydning for mulighetene for å sikre den høyest mulige effektivitet i arbeidet for å styrke beredskapen og sikkerheten mot nye og gamle trusler mot samfunnet.

Utvalget har drøftet muligheten for å forankre dette ansvaret i Statsministerens kontor eller i eksisterende departementer, som da nødvendigvis ville måtte få omfattende endringer i sine saksområder. 30 Det synes imidlertid å være alminnelig enighet om at Statsministerens kontor bør belastes minst mulig med spesielle saker, idet statsministeren selv bør kunne konsentrere seg fullt ut om ledelse av Regjeringens arbeid på alle felter. Men i enkelte særlig omfattende, politisk følsomme, eller sikkerhetspolitisk relaterte krisesituasjoner vil det være naturlig at Statsministeren leder krisehåndteringen. Det kan også være naturlig at Statsministeren i noen tilfelle får en «oppmannsrolle» når det gjelder overordnet prioritering av EOS-tjenestene (kapittel 22). Det er nødvendig at Statsministerens kontor er innrettet på disse behovene, og har en viss kapasitet og kompetanse på området slik som man har det for enkelte andre saksområder av særlig betydning. Dette er likevel noe helt annet enn at Statsministerens kontor normalt skulle ha koordineringsansvaret for beredskapsarbeid og krisehåndtering.

Noen få land, deriblant Sverige og Sveits, har valgt å plassere ansvaret for sivile beredskapsområder og Forsvaret under samme departement. Det er grunner både for og imot en slik ordning. Av fordeler kan nevnes:

• Logisk løsning ut fra tankegangen om et totalforsvar. Det legger vekt på beskyttelse av hele samfunnet i både fred, sikkerhetspolitiske kriser og krig.

• Bedre oversikt og bedre helhetsløsninger for å beskytte samfunnet mot ekstraordinære påkjenninger.

• Mer fleksible rollefordelinger. Skillet mellom militære og sivile viskes noe ut. Dette kan være spesielt nyttig når det gjelder bistand fra Forsvaret ved sivile oppgaver og motsatt, noe som kan være ønskelig i forbindelse med terrorberedskap og annen krevende beskyttelse av samfunnets kritiske infrastruktur.

• Forenklet sivilt-militært samarbeid. Et aktuelt tema er samarbeid og koordinering mellom sivil og militær etterretning for å skaffe landets myndigheter et best mulig helhetlig trusselbilde til enhver tid. Et annet aktuelt tema er forsyningsberedskapen.

Det er imidlertid også sterke motforestillinger mot å velge en slik løsning i Norge:

• Beskyttelsen som Sivilforsvaret er gitt innenfor folkeretten, og det derav følgende behov for å markere et klart skille mellom det militære forsvar og tiltak av humanitær art for å beskytte sivilbefolkningen.

• Ønsket om en sterkere satsing på kriseberedskapen i fred, samt viktigheten av å understreke sivile myndigheters selvstendige ansvar for beredskapsarbeidet. Det er da viktig å forankre ansvaret for sikkerhets- og beredskapsarbeidet i det sivile samfunn hos sivile myndigheter.

• Risikoen for at en overføring av ansvaret for det sivile sikkerhets- og beredskapsarbeidet til Forsvarsdepartementet vil medføre en ytterligere marginalisering av «den sivile beredskap.» Utgiftene til Forsvaret er tradisjonelt mye høyere enn til Sivilforsvaret og øvrig beredskapsarbeid på sivil side, og det kan bli vanskelig for disse feltene å hevde sine behov med styrke.

• Spredningen i oppgaver. Et departement med en omfattende portefølje av sivile sikkerhets- og beredskapsoppgaver vil lett kunne miste en del av det fokus som dagens Forsvarsdepartement har på det militære forsvaret av Norge. Det kan resultere i for lite målrettet arbeid for Forsvaret og derved en svekkelse av det.

Utvalget anser motargumentene for å være betydelig sterkere enn de fordeler som kan ses ved å etablere et «totalforsvarsdepartement.»

Et alternativ til å styrke samordningsansvaret i et departement ville kunne være å styrke samordningsfunksjoner i et begrenset antall sektordepartementer. På denne måten kunne man samle alt som gjelder økonomisk beredskap til Nærings- og handelsdepartementet, alt som gjelder kommunikasjonsberedskap til Samferdselsdepartementet og så videre. Fordelen med en slik løsning er at samordningsfunksjoner for beredskap knyttes nært til fagmiljøer. Dette vil også samsvare med prinsipper for annen samordning. Utvalget har imidlertid konkludert med at sektorbaserte løsninger for samordning ikke er tilstrekkelige. En slik løsning ville ikke innebære at det blir gjort en overordnet samordning som griper over sektorer. Samordningsbehovet mellom departementer ville likevel fortsatt være stort 31 , og det ville ikke blitt noe fokusert miljø for sikkerhet og beredskap hvor slike saker får høy nok gjennomslagskraft. Rolle- og ansvarskonflikter i forholdet mellom tilsyn og den virksomhet som det føres tilsyn med blir heller ikke løst ved en slik modell (kapittel 21).

I en intern utredning i Justisdepartementet ble Arbeids- og administrasjonsdepartementet trukket frem som aktuell for å overta Justisdepartementets samordningsansvar for den sivile beredskapen. Et betydelig motargument mot forslaget fra prosjektgruppen i Justisdepartementet er at beredskap vil representere et nytt fagområde av en helt annen art enn det som utgjør hovedtyngden av departementets arbeidsoppgaver i dag. Som beredskapsrelevante oppgaver med forankring i Arbeids- og administrasjonsdepartementet kan nevnes den administrative styringen av fylkesmannsembetene, informasjonsberedskap, datanettverket i sentraladministrasjonen og sikkerheten i regjeringskvartalene. Men andre oppgaver krever så meget av departementets ressurser og oppmerksomhet at det er rimelig å regne med at dette departement verken har kultur eller tradisjon for å fylle en oppgave som hovedansvarlig for den sivile delen av samfunnets arbeid med sikkerhet og beredskap. 32 Arbeids- og administrasjonsdepartementet kan imidlertid tenkes reorganisert og fremstå som et departement med sikkerhets- og beredskapsarbeid som et kjerneområde. Dette betinger etter utvalgets syn imidlertid at en rekke oppgaver som i dag er plassert i dette departementet overføres til andre departementers ansvarsområde. Derved ville imidlertid Arbeids- og administrasjonsdepartementet i så høy grad bli tømt for de arbeidsoppgaver det har i dag, at dette alternativet ville komme meget nær opprettelse av et nytt departement.

Justisdepartementet har i dag et samordningsansvar for den sivile beredskapen og har ansvaret for politiet som er en av de viktigste ressursene i all krisehåndtering. Justisdepartementet har også ansvaret for Politiets overvåkingstjeneste og fylkesmennenes beredskapsarbeid.

Det anses som meget viktig at det departement som gis et overordnet ansvar for sikkerhets- og beredskapsarbeidet har politiet som en av sine funksjoner. Politiet bidrar til risikoforebygging, besitter oversikt over aktuelle trusler og er sentral i operativ ulykkes- og krisehåndtering.

Å utdype og tydeliggjøre Justisdepartementets samordningsansvar, samtidig som noen flere funksjoner legges til dette departementet, fremstår i utgangspunktet som en mulig løsning.

Den sivile beredskap har imidlertid sjelden hatt noen fremtredende posisjon i Justisdepartementet og er ikke ansett som en del av departementets kjerneområde. 33 Den pågående omstruktureringen av Justisdepartementet vil imidlertid skape en helt ny situasjon. Det vises i denne sammenhengen til arbeidet med å etablere Politidirektoratet, og at utlendingsforvaltningen overføres i sin helhet til Kommunal- og regionaldepartementet, mens det administrative ansvaret for Datatilsynet overføres til Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Det pågår også en vurdering av domstolenes administrative forankring. Avgjørelsen om Rednings- og beredskapsavdelingens eventuelle rolle i departementet er bestemt avventet til Sårbarhetsutvalget har avlagt sin innstilling. Prosessen vil føre til at departementet står igjen med fem eller seks avdelinger.

Man kan hevde at det er ønskelig at ansvar for rettsvesen og politi ikke lenger blir liggende under samme departement. Dersom politiet overføres fra Justisdepartementet til et annet departement, som gis sikkerhet og beredskap som hovedansvar, vil man få en atskillelse av politi og rettsvesen. Det kan være ulike meninger om dette skille er ønskelig, men dersom man ønsker det, gir opprettelse av et særskilt departement med hovedvekt på beredskap og sikkerhet en bedre mulighet for å gjennomføre det enn man har hatt hittil.

Så vidt utvalget kan se vil behovet for ett departement som kan konsentrere seg om sikkerhets- og beredskapsområdet, og sørge for at dette får den nødvendige prioritet og oppmerksomhet, ikke kunne dekkes av noen av de eksisterende departement. Behovet tilsier med andre ord at man får et eget departement for disse saksområder. Utvalget regner med at et slikt nytt departement i tilfelle vil avlaste andre departementer for så mange og krevende oppgaver at det vil være mulig å redusere deres antall, og derved unngå at antallet departementer blir større.

Utvalget anbefaler:

• Den enkelte virksomhet må ha et selvstendig sikkerhets- og beredskapsansvar.

• Det er samtidig behov for et departement med et overordnet ansvar for å ta initiativ, fungere som pådriver, være en koordinator og en kontrollør for samfunnssikkerheten.

• Det foreslås et eget departement med sikkerhet og beredskap som hovedfunksjon.

• Følgende oppgaver bør etter utvalgets syn samles i ett departement:

• Utarbeidelse av nasjonale sårbarhets- og trusselvurderinger.

• Utarbeidelse av overordnede mål og krav for sikkerhet og beredskap.

• Utarbeidelse av koordinerte handlingsplaner for sikkerhet og beredskap.

• Styringen av politiet, terror- og sabotasjeberedskap.

• Informasjonsberedskap (kapittel 16).

• Samordning av redningstjeneste, storulykkesberedskap, brannvesen og sivilforsvar (kapittel 18).

• Samordning av statlige myndigheters beredskap for, og krisehåndtering ved, komplekse krisesituasjoner (kapittel 20). 34

• Utvikling av metoder og regelverk innen sikkerhet og beredskap (kapittel 21).

• Styring av tilsynsorganer på sikkerhets- og beredskapsområdet der det ses som uheldig at dette gjøres av samme myndighet som har sektoransvar (kapittel 21).

• Samordning av tilsyn på området sikkerhet og beredskap (kapittel 21).

• Prioritering og oppfølging av fylkesmennenes og kommunenes sikkerhets- og beredskapsarbeid (kapittel 24).

• Strategisk forskning og utvikling innen sikkerhet og beredskap (kapittel 25).

• Dette departementet bør gis ansvar for vurdere den samlede ressursbruk på området, fremme forslag overfor de andre departementene med sikte på å oppnå en bedre samordning av ressurser til sikkerhets- og beredskapsarbeid, utøve målstyring og påpeke eventuell ubalanse i beredskapsforberedelsene, koordinere og legge frem tverrsektorielle handlingsplaner for samfunnssikkerhet og ta nødvendige initiativ til utredninger og samarbeid mellom ulike myndigheter. Det må gis et entydig og fullstendig formelt grunnlag for departementets samordningsvirksomhet.

Utvalgsmedlem Torild Skogsholm vil bemerke at det er viktig at et departement har både et koordinerende og et samlet ansvar for sikkerhet og sårbarhet. Hun understreker imidlertid behovet for en bredere vurdering av Politidirektoratets departementale tilknytning før det tas en beslutning om direktoratet bør flyttes ut av Justisdepartementet.