Del 7
Administrative og økonomiske konsekvenser
26 Administrative og økonomiske konsekvenser
Utvalget har hatt mindre enn ti måneder til å kartlegge trusler mot samfunnets sikkerhet på alle andre områder enn det militære, etter vidtgående politiske og teknologiske forandringer. Utvalget har hatt som mandat å fremme forslag om tiltak for å skape større trygghet for nasjonal selvstendighet, liv, helse og materielle verdier. Det har ikke vært til å unngå at denne korte tiden er blitt for knapp til en grundig gjennomgåelse av kostnadene ved gjennomføring av utvalgets forslag. Utvalget vil imidlertid gi en generell vurdering også av denne problemstillingen.
Med stramme offentlige budsjetter må de store endringene i risikobildet i første omgang medføre omprioriteringer innenfor de ulike samfunnsområder og virksomheter. Generelt vil utvalget understreke betydningen av at alle myndigheter og etater med sikkerhets- og beredskapsoppgaver innretter sine overordnede planer og budsjetter etter de nye utfordringer som avtegner seg. Alle statlige myndigheter og etater må kritisk gjennomgå sin virksomhet. For enkelte virksomheter og sektorer vil dette (sannsynligvis) måtte bety relativt store omlegginger og omprioriteringer innenfor gjeldende budsjettrammer. Utvalget legger til grunn at alle departementene bør foreta en slik gjennomgang i forbindelse med stortingsmeldingen som Regjeringen antas å ville legge frem som en oppfølging av denne utredningen. Utvalget understreker i denne sammenhengen betydningen av å se skadeforebyggende tiltak og skadebegrensende tiltak under ett.
Utvalget understreker imidlertid samtidig at den sivile samfunnssikkerheten må gis en vesentlig høyere prioritering på budsjettene. Et viktig satsingsområde fremover vil være beskyttelse av kritisk infrastruktur (kapittel 6). Sårbarheten er betydelig. Bortfall av kritisk infrastruktur er alvorlig både med tanke på liv og helse, næringslivet, redningsoperasjoner i fred og vår forsvarsevne. Sårbarheten kan i verste fall innebære en form for invitt til fiendtlige stater eller ikke-statlige aktører til å ramme det norske samfunnet og oppnå oppmerksomhet om egen sak. 1
Det finnes ikke i dag tilstrekkelig detaljerte og gode analyser til at det er mulig å uttrykke noe eksakt om hva det vil koste å bringe sårbarhetsproblemene i samfunnet under kontroll. Det er imidlertid åpenbart at det både på kort og lang sikt vil kreve ressurser i en helt annen størrelsesorden enn det som bevilges og brukes i dag. For å antyde hvilke størrelsesordener av kostnader samfunnet står overfor, kan det nevnes at en omfattende analyse av sårbarhet innen offentlig telesektor konkluderer med et etterslep på ca. 2,5 milliarder kroner, og et svært omtrentlig anslått årlig kostnadsnivå på 250 millioner kroner for å motvirke den løpende sårbarhetsutviklingen når dette etterslepet er tatt inn. 2 Ressursbehovet innenfor enkelte andre sektorer kan være større enn dette, mens det i andre sektorer sikkert vil være mindre.
Hvor store de offentlige utgiftene vil bli, vil være avhengig av ambisjonsnivå og den politikk som velges i forhold til lover og krav gjennom konsesjonstildelinger overfor næringslivet. Uansett vil en helt nødvendig satsing på å redusere samfunnets sårbarhet kreve mye av offentlige budsjetter fremover. For å sikre at Staten bruker disse pengene best mulig for samfunnssikkerheten har utvalget foreslått at ett departement gis ansvar å utarbeide koordinerte handlingsplaner for samfunnets sikkerhet og beredskap (kapittel 23.2).
Utvalget vil i denne sammenhengen påpeke at samfunnets reelle kostnader til sikkerhetsformål ikke vil være lik de utlegg man har gjennom de årlige budsjetter. De reelle kostnader vil måtte ses i forhold til det man faktisk sparer gjennom slike investeringer i form av forebygging av ulykker, tilfeldige driftsavbrudd og bevisste skadeverk. I den grad man ikke velger å handle nå, er også risikoen stor for at utgiftene på sikt vil bli langt høyere enn om man straks gjennomfører tiltak for å forebygge en økende sårbarhet.
Det kan også være et visst innsparingpotensiale i deler av dagens beredskapsvirksomhet. Det bør foretas en bred gjennomgang og drøfting av de tiltakene som er opprettet for rene krigssituasjoner. Det understrekes også at det bør etableres tettere samarbeid mellom sivile og militære myndigheter med sikte på å se sivile og militære ressurser mer i sammenheng, både i forhold til personell, produkter og utstyr.
Utvalget har fremmet en rekke forslag til strukturelle endringer i sikkerhets- og beredskapsarbeidet på nasjonalt nivå. I kapittel 23 er det gitt en skisse til omorganisering av sikkerhets- og beredskapsarbeidet. Forslaget vil etter all sannsynlighet måtte ses i sammenheng med en mer omfattende drøfting av departementsstrukturen. For utvalget er det et viktig premiss at forslaget om et eget departement med sikkerhet og beredskap som hovedfunksjon ikke vil lede frem til et større antall departementer enn i dag. Vår analyse er at en gjennomføring av utvalgets forslag om et departement med de oppgaver som er skissert i kapittel 23 vil avlaste andre departementer for så mange og krevende oppgaver at det vil være mulig å redusere deres antall, og derved unngå at antallet departementer blir større.
Innenfor en relativt kortsiktig tidshorisont antas det at forslaget om en samlet plassering av viktige beredskapsetater og funksjoner vil lede frem til en mer rasjonell utnyttelse av landets rednings- og beredskapsressurser. Tilsvarende antas det at en samling av viktige tilsynsetater for sikkerhet og beredskap under ett departement vil tilrettelegge for en samlet sett mer optimal innretting av de ressurser som samfunnet anvender til dette formålet (kapittel 21 og 23). Dette er forslag til organisatoriske grep for å få en bedre utnyttelse av de ressursene man i dag anvender til disse formålene. Konsekvenser av å innføre et generelt pålegg om beredskapsplanlegging i kommunene er redegjort for i kapittel 24.2. Utgiftene for kommunene antas å være meget beskjedne. Samtidig mener utvalget at en generell plikt til beredskapsplanlegging i kommunene bør følges opp med en sanering av mer sektorspesifikke lover, forskrifter og direktiver. Dette vil igjen medføre at kommunene gis bedre mulighet til å styre knappe ressurser inn der man ut fra en tverrsektoriell, helhetlig tilnærming mener å få størst mulig sikkerhet igjen per investert krone.
Utvalget anser heller ikke at det er unaturlig å stille spørsmål ved balansen i ressurstildelingen mellom den sivile og den militære delen av samfunnets totalberedskap mot ekstraordinære påkjenninger, gitt de grunnleggende endringene i trusselbildet. Utvalget understreker betydningen av å vise fleksibilitet i utnyttelsen av samfunnets samlede ressurser (kapittel 5). Dette betyr at det i større grad enn i dag må være villighet til å sette inn ressursene der behovet til enhver tid er størst, og til områder og tiltak som gir størst effekt for samfunnssikkerheten. Her kreves det vilje til nytenkning.
27 Litteraturliste
Alibek, K. (1999): Biohazard . London: Hutchison Publishers.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet (1995): Kriseinformasjon i staten. Utredning fra en arbeidsgruppe nedsatt av Administrasjonsdepartementet avgitt i desember 1995.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet (2000): Erfaringsrapport – statlig år 2000-arbeid.
Beck, U. (1992): Risk Society. Towards a New Modernity. London, Sage Publications.
Bjørgo, T. (1999): Sabotasje og terrorisme som trussel mot infrastruktur i Norge – med eksempel damanlegg og kraftforsyning. Notat til Sårbarhetsutvalget basert på foredrag under seminar 9. november 1999.
Bremer Mærli, M. (1999): Atomterrorisme. Oslo, Norsk Utenrikspolitisk Institutt, ISBN 82–7002–078–8.
Buvik, M. et al. (1992): Organisasjon, mål og metode for det sivile beredskap. Utredning fra Utvalg som har vurdert forutsetninger og målsetninger for det sivile beredskap.
Center for Strategic and International Studies (1994): Global Organized Crime – The New Empire of Evil. Washington D.C., CSIS.
Cottam, Harvey, Pape and Tait, red. (2000): Foresight and Precaution . Rotterdam, ISBN 90 5809 140 6.
Critical Infrastructure Assurance Office (2000): Practices for Securing Critical Information Assets. Washington D.C.
Dahlström, M., Flodin, B. (1998): Informationsberedskap för 2000-talets kriser. Meddelande I 45, Styrelsen för psykologiskt försvar, Stockholm.
Department of Health and Human Services (1998): Centers for Disease Control and Prevention – Fact Book. Washington D.C.
Direktoratet for sivilt beredskap (1994): Veileder for kommunale risiko- og sårbarhetsanalyser.
Direktoratet for sivilt beredskap (1995): Veileder for kriseplanlegging i kommunene. (Revidert versjon 1998.)
Direktoratet for sivilt beredskap (1997): Evaluering av risiko- og sårbarhetsanalyse som metode for beredskapsplanlegging i kommunene. Utredning utført av Asplan Viak AS på oppdrag fra DSB.
Direktoratet for sivilt beredskap (1999): Nytt beskyttelseskonsept for sivilbefolkningen i Norge. Utredning utført av Asplan Viak AS på oppdrag fra DSB.
Direktoratet for sivilt beredskap (1999): Vann- og avløpssektoren – Ansvar og avhengighetskjeder . Utredning utført av Asplan Viak AS på oppdrag fra DSB.
Direktoratet for sivilt beredskap (2000): Presentasjon av resultater fra evaluering av Y2K-arbeidet. Evaluering utført av Asplan Viak AS på oppdrag fra DSB.
Direktoratet for sivilt beredskap og Forsvarets overkommando (1998): Totalforsvaret – historie, samtid og fremtidige utfordringer.
Douglas, M. (1985): Risk Acceptability According to the Social Sciences. Russell Sage Foundation, New York.
Douglas, M., Wildawsky, Aa. (1982): Risk and culture. University of California Press, Berkely.
Emergency Preparedness Canada (1999): National Support Plan – Part 1. Toronto.
Federal Emergency Management Agency (1999): Federal Response Plan. Washington D.C.
Federal Emergency Management Agency (1999): NATO 50th Anniversary Summit – Operations Supplement to FRP. Washington D.C.
Fischhoff, B., Lictenstein, S., Slovic, P., Derby, S.L., Keeney, R.L. (1981): Acceptable risk. Cambridge University Press, USA.
Flodin, B. (1999): Planlagd kriskommunikation. Styrelsen för psykologiskt försvar, Stockholm.
Flodin, B. (1999): Professionell kommunikation. Styrelsen för psykologiskt försvar, Stockholm.
Flodin, B. og Ahlmark, J. (2000): Indikatorer på god informasjonsberedskap. Con Brio AB, notat utarbeidet for Sårbarhetsutvalget.
Forsvarets Overkommando/Sikkerhetsstaben (1998): Datasikkerhetsdirektivet.
Grenness, C.E. (1999): Kommunikasjon i organisasjoner. Innføring i kommunikasjonsteori og kommunikasjonsteknikker . Abstrakt forlag.
Hagen, J. og Nystuen, K.O. (2000): Beskyttelse av kritisk infrastruktur – Besøk ved offentlige og private virksomheter i Canada og USA, 31 januar – 4 februar 2000. Forsvarets forskningsinstitutt, Kjeller, FFI/reiserapport – 2000/01096.
Hagen, J. og Nystuen, K.O. (2000): Sårbarhet i telekommunikasjon og kraftforsyning. Forsvarets forskningsinstitutt, Kjeller, notat til Sårbarhetsutvalget.
Haugen, A.O. (2000): De juridiske sidene ved informasjonsberedskap i stat og kommune. Utarbeidet for Sårbarhetsutvalget. Rena.
Haukelid, K. (1998): En historie om risiko. Antropologiske betraktninger om sikkerhet, bedriftskultur og ledelse i norsk oljevirksomhet. Pensumtjeneste AS, Oslo, ISBN 82–13–01296–8.
Hellesnes, I., red. (1998): Drikkevannshygiene. Temahefte, Norsk Veterinærtidsskrift nr. 10, 1998.
Hovden, J. (1998): Sikkerhetsforskning – En utredning for NFR. NTNU, Trondheim.
Hæsken, O.M., Olsen, T.G. og Fridheim, H. (1997): Beskyttelse av samfunnet (BAS) – Sluttrapport. Forsvarets forskningsinstitutt, Kjeller, FFI/rapport-97/01459.
Idsø, E.S. og Jakobsen, Ø.M. (2000): Objekt og informasjonssikkerhet – Metode for risiko- og sårbarhetsanalyse. NTNU, Institutt for produksjons- og kvalitetsteknikk, Trondheim.
International Federation of Red Cross and Red Crescent Societies (1999): World Disasters Report 1999. Geneve, Sveits.
Justis- og politidepartementet (1999): Prinsipper for samordning på sentralt nivå under kriser og katastrofer i fred.
Justis- og politidepartementet (1999): Justis- og politidepartementets oppgaver og organisering. Rapport fra internt strategiprosjekt, 1. september 1999.
Karlsen, J.E. (1997): Ledelse av Helse, Miljø og Sikkerhet. Fagbokforlaget, Bergen.
Kibsgaard, B. (2000): Krisehåndtering i fred, krise og krig. Utredning utført for Sårbarhetsutvalget, Oslo, 12. januar 2000.
Kommuniké (2000): Norsk offshoreberedskap er svekket.
Kringen, J. (2000): Gjennomgang av forvaltnings- og tilsynsstruktur på helse-, miljø og sikkerhetsområdet. Statskonsult, rapport til Sårbarhetsutvalget.
Kripos (1999): Kriminalitetsbilde og trusselvurdering.
Kvamme, H. et al. (2000): Rapport fra utvalg som skal vurdere fremtidige oppgaver og struktur for Næringslivets sikkerhetsråd. Innstilling fra arbeidsgruppe nedsatt av Næringslivets sikkerhetsorganisasjon.
Lerbinger, O. (1997): The Crises Manager. Facing risk and responsibility. Lawrence Erbaum ass., Mahaw, New Jersey.
Lia, B. (2000): Er sivil infrastruktur sannsynlege mål for terrorgrupper i fredstid? Forsvarets forskningsinstitutt, Kjeller, FFI/rapport-2000/01703, utarbeidet på oppdrag fra Sårbarhetsutvalget.
Ministerium für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (1999): Security through Cooperation. General Secretariat DDPS, Bern, Sveits.
Ministry of the Interior and Kingdom Relations (1998): The Netherlands’ National Manual on Decisionmaking in Crisis. Den Haag, Nederland.
National Intelligence Council (2000): The Global Infectious Disease Threat and Its Implications for the United States , National Intelligence Estimate 99–17D, National Intelligence Council, USA.
NATO/CCMS (1995): Cross-Border Environmental Problems Emanating from Defence-Related Installations and Activities . NATO/CCMS Report nr. 204.
NATO/CCMS (1998): Cross-Border Environmental Problems Emanating from Defence-Related Installations and Activities . NATO/CCMS Report nr. 227.
Nilsen, T. og Bøhmer, N. (1994): Kilder til radioaktiv forurensning i Murmansk og Arkhangelsk fylker . Bellona rapport nr. 1, 1994 .
Nilsen, T., Kudrik, I og Nikitin, A. (1996): Den russiske Nordflåten . Bellona rapport nr. 2, 1996. Njøs, A. (2000): Å leve med flaum. Rapport fra HYDRA-prosjektet.
Nohrstedt, S.A., Nordlund, R. (1993): Medier i kris. En forskningsöversikt över mediarnas roll vid kriser. Rapport nr. 163: 4. Styrelsen för psykologiskt försvar, Stockholm.
Norges standardiseringsforbund (1991): Krav til risikoanalyser. Norsk standard, NS 5814.
Norsk institutt for luftforskning (2000): Regional Climate Development Under Global Warming.
NOU 1995: 31: Beredskapslovgivningen i lys av endrede forsvars- og sikkerhetspolitiske rammebetingelser.
NOU 1998: 4: Politiets overvåkingstjeneste.
NOU 1999: 10: En bedre organisert politi- og lensmannsetat.
NOU 1999: 30: Undersøkelse av sjøulykker.
NOU 1999: 4: Utkast til ny lov om brann- og eksplosjonsvern.
Olje- og energidepartementet (2000): Fakta 2000 – Norsk petroleumsvirksomhet.
Omnibus-undersøkelser 1999/2000 (2000): Befolkningens holdninger til år 2000-problemet. Direktoratet for sivilt beredskap, Oslo.
Perrow, C. (1984): Normal accidents. Living With High-Risk Technologies. Basic books, USA.
Politiets overvåkingstjeneste (2000): Kriminalitet mot statens sikkerhet og selvstendighet – en trusselvurdering ved årsskiftet.
President’s Commission on Critical Infrastructure Protection (1997): Critical Foundations, Protecting America’s Infrastructures. Washington D.C.
Quarantelli, E.L. (red., 1998): What is a disaster? – Perspectives on the question. London: Routledge. ISBN 0–415–17898–3.
Rausand, M. (1991): Risikoanalyse – Veiledning til NS 5814. Trondheim: Tapir forlag. ISBN 82–519–0970–8.
Scandpower (1997): Evaluering av Atomulykkesberedskapen i Norge .
Skjerve, E., red. (1999): Jorda rundt på to dager – mikrobielle turister på avveie . Landbruksforlaget.
Solstrand, R. (2000): Samfunnssårbarhet: årsaker, utfordringer og løsningsmodeller. Notat til Sårbarhetsutvalget.
Solstrand, R. (2000): Tiltak mot sårbarhet innen kritisk infrastruktur og samfunnsviktig virksomhet. Manus fra foredrag på Sårbarhetsutvalgets seminar 5. april 2000.
Statskonsult (1999): Helt stykkevis og delt? Rapport nr. 2, 1999.
Stortingsmelding nr. 24 (1992–93): Det fremtidige sivile beredskap.
Stortingsmelding nr. 48 (1993–94): Langtidsplan for det sivile beredskap 1995–98.
Stortingsmelding nr. 37 (1995–96): Om flommen på Østlandet 1995 og kriseberedskap i fred.
Stortingsmelding nr. 25 (1997–98): Hovedretningslinjer for det sivile beredskaps virksomhet og utvikling i tiden 1999–2002.
Statens helsetilsyn (2000): Rapport fra analysefasen – Materiellberedskapsprosjektet. Statens helsetilsyn, Oslo.
Statens helsetilsyn og Statens institutt for folkehelse (1999): Nasjonal beredskapsplan for pandemisk influensa. ISBN 82–7364–145–7.
Statens informasjonstjeneste (1996): Flommen 1995.
Statens informasjonstjeneste (2000): Medienes dekning av år 2000-problemet.
Statens strålevern (1999): Kola konsekvensanalyse . StrålevernRapport nr. 10, 1999.
Study Commision on the Intelligence Directorate (2000): Report to Mr Adolf Ogi, President of the Confederation Head of the Federal Department of Defence, Civil Protection and Sports. Bern, Sveits.
The White House (2000): Defending America’s Cyberspace: National Plan for Information Systems Protection (Version 1.0). Washington D.C.
TIFKOM (2000): Teleberedskap i fritt konkurransemarked. Rapport fra prosjektgruppe nedsatt av Samferdselsdepartementet for å utrede forslag til strategi og handlingsplan for norsk teleberedskap.
World Health Organization (1970): Health Aspects of Chemical and Biological Weapons . WHO, Genève, Sveits.
Överstyrelsen för civilt beredskap (1999): Rapport från en gjenomgång av delfunktionen Elförsörjning. Stockholm, ÖCB.
Överstyrelsen för civilt beredskap (2000): Infrastruktursårbarheten – om sårbarheten i den tekniske infrastrukturen. Stockholm, ÖCB, rapport til regjeringen, ISBN 917097 069–6.
Utrykte vedlegg
Notat til utvalget fra fylkesmann Hjalmar Sunde: «Utredning av problemer vedrørende EOS-tjenestene.»
Notat til utvalget fra underutvalg om informasjonsberedskap.
Notat til utvalget fra Jacob Kringen, Statskonsult: «Gjennomgang av forvaltnings- og tilsynsstruktur på helse-, miljø og sikkerhetsområdet.»