1 Sivilrettslige aspekter ved konkurranselovgivningen

1. juni 2002

Av universitetsstipendiat Erling Hjelmeng, Senter for Europarett

1.1 Innledning

I brev av 8. april er jeg bedt om å gi en utredning av sivilrettslige aspekter ved konkurranselovgivningen i forlengelsen av mitt foredrag for lovutvalget den 17. januar 2002. Herunder er jeg bedt om å komme med forslag til mulig regulering i den nye konkurranseloven.

I europeisk sammenheng er vurderinger omkring ønskeligheten, egnetheten og utformingen av privat initiativ i håndhevelsen dessverre skjøvet i bakgrunnen ved utarbeidelsen av nasjonale konkurranselover. Dette har ført til at den private håndhevelse i de fleste land forankres i alminnelige privatrettslige regler, noe som ikke nødvendigvis fremmer en målrettet privat håndhevelse. På denne bakgrunn er det positivt at konkurranselovutvalget velger å ta spørsmålene opp til drøftelse.

De sivilrettslige aspekter ved konkurranselovgivningen reiser omfattende problemstillinger. Konkurransereglene vil i en rekke relasjoner kunne påvirke rettsforholdene mellom private. Dette skaper behov for enkelte presiseringer av mandatet. Den følgende fremstilling vil knytte seg til sivilrettslige aspekter som ledd i lovens håndhevelse i tvister mellom private. Det fokuseres på sanksjoner hvor private går aktivt til verks med sikte på å håndheve loven.

Konkurranselovgivningen kan sies ha et dobbelt beskyttelsesformål; dels å sørge for konkurranse i samfunnets interesse, dels å beskytte de enkelte deltagerne på markedet mot ulovlige konkurransereguleringer. Denne todelingen er imidlertid ikke uproblematisk i håndhevelsesperspektiv.

Det kunne vært naturlig å se på dette dobbelte beskyttelsesformålet på den måten at private selv bør håndheve reglene for å beskytte seg selv, mens det bør være opp til konkurransemyndighetene å håndheve reglene i markedets interesse. En slik deling er imidlertid ikke tilfredsstillende av flere grunner.

For det første vil de sanksjoner som står til rådighet for private nødvendigvis være utformet med sikte på den private selv – ikke med sikte på å sikre konkurranse i markedets interesse. Av denne grunn kan det reises spørsmål om privat håndhevelse egentlig har noe å gjøre i en moderne konkurranselovgivning. Dette fordi man risikerer at det private initiativ ikke vil bidra til noen videre formålsrealisering, og (muligens) bare på en utilfredsstillende måte vil kunne beskytte den private.

For det andre kan det oppstå situasjoner hvor hensynet til private og hensynet til konkurranse ikke trekker i samme retning. I forlengelsen av dette ligger faren for at privat initiativ i håndhevelsen kan misbrukes. Hvordan private sanksjoner kan tilpasses for å avbøte disse problemene tas opp løpende.

Innledningsvis er det også et annet aspekt som bør berøres: Debatten om privat håndhevelse har i de fleste tilfeller tatt utgangspunkt i eksisterende privatrettslige sanksjoner. Oftest fremheves erstatning og ugyldighet. Det er flere fordeler ved å knytte diskusjonen opp mot eksisterende privatrettslige sanksjoner. Ikke minst gjelder dette fordi disse sanksjonene oftest også kan anvendes ved brudd på skrevne handlingsnormer, og at de er særlig tilpasset de privates behov og sivile søksmål. Dette er imidlertid ikke den eneste innfallsvinkelen til privat håndhevelse. Et alternativ er å undersøke hvilke sanksjoner tilsynsmyndighetene besitter, og reise spørsmålet om det er grunn til å stille enkelte av disse til rådighet for private. Evt. vil de eksisterende sivilrettslige sanksjonene kunne tilpasses bruken i en håndhevelseskontekst.

Uansett innfallsvinkel kreves det en stillingtagen til formålet med privat initiativ i håndhevelsen, og dermed også til spørsmålet om hvilket formål konkurransereglene skal ivareta. Alternativene er:

• Skal privat initiativ være begrenset til å beskytte private mot overtredelser innenfor rammene av eksisterende sivilrettslige sanksjoner? (med den mulige håndhevelseseffekt man kan oppnå «på kjøpet»)

• Skal private gis særskilte sanksjoner for å håndheve loven på samme måte som tilsynsorganene? (Privatisert håndhevelse)

• Skal eksisterende sivilrettslige sanksjoner søkes tilpasset oppgaven både med å beskytte private og ivareta konkurransen gjennom en effektiv håndhevelse av loven?

Det er det siste oppsettet som danner grunnlaget for fremstillingen her. Dette betyr at det undersøkes hvilke muligheter det er for å knytte sanksjoner til konkurranseloven, samtidig som det redegjøres for behovet for særskilt tilpassede regler om sivile sanksjoner i en ny konkurranselov.

Lovens formål er imidlertid ikke helt uproblematisk. Det er på det rene at en i konkurranseretten har sett debattert om reglenes formål er å beskytte konkurransen eller konkurrenter, eller om det er forbrukerbeskyttelse eller effektivitetshensynet som står i sentrum. Begge disse debattene kan legge føringer også på grunnlaget for private sanksjoner. Det er min erfaring at det er vanskelig å designe et privat håndhevelsessystem uten å gå inn på disse spørsmålene. Det vil likevel falle utenfor mitt mandat å ta opp debatten om konkurranselovens formål. På denne bakgrunn vil jeg nøye meg med å vise hvordan formålsdebatten kan influere på valget av private virkemidler, samtidig som jeg ved drøftelsen av ulike virkemidler forsøker å unngå å anbefale løsninger som bare er forenlig med ett enkelte formål. (Primært er det hensynet til effektivitet og avveiningen mot andre hensyn som er problematisk). Jeg vil likevel ikke unnlate å peke på tilfeller hvor bestemte private sanksjonsmuligheter vil kunne komme i konflikt med realiseringen av andre formål.

Fremstillingen bygger på den forutsetning at konkurranselovutvalget vil foreslå et system bygget på forbudsbestemmelser etter modell av EØS-avtalen art 53 og 54 (men slik at art 54 bare skal ramme konkurransebegrensende misbruk).

1.2 Privat håndhevelse etter konkurranseloven 1994

I norsk rett er det først og fremst ugyldighet som kan sies å ha en viss tradisjon i konkurranse- og prisrettslig sammenheng, jf. hhv. trustloven 1926 § 13, prisloven 1953 §§ 18 og 59, og pristiltaksl. §§ 2 og 6. 1 Forarbeidene til nåværende lov inneholder imidlertid en klar forutsetning om at erstatning skal være tilgjengelig for private, samtidig som mulighetene for å angripe forretningsnektelser vies rimelig stor oppmerksomhet.

Ugyldighet for konkurransestridige avtaler er lovfestet i § 5-1. 2 Denne bestemmelsen gjelder avtaler som er forbudt, det vil si avtaler som inneholder bestemmelser om prissamarbeid, markedsdeling eller anbudssamarbeid, eller iverksetter slike. (Den gir imidlertid ikke muligheter for kunder til å påberope ugyldighet ved avtaler som inkluderer «fiksede» priser, jf. uttalelsene i NOU 1991: 27, s. 226 sp. 1, som tyder på at tilbakebetaling skulle skje innenfor erstatningsinstituttet)

Erfaringene med regelen er begrensede; den ble påberopt i Rt. 1999 side 285, uten at den aktuelle avtalen der ble ansett i strid med lovens forbud.

Forarbeidene til gjeldende lov understreker videre at «så vel offentlige som private interesser er beskyttet av lovens regler, slik at overtredelse kan utløse erstatningskrav fra dem som rammes.» 3 Det ble likevel ikke foreslått særlige erstatningsregler, idet det ble antatt at alminnelige erstatningsrettslige prinsipper ville være tilstrekkelige. 4

For så vidt gjelder beskyttede interesser peker lovutvalget på at loven også er ment å beskytte private parter. Således heter det at det:

«reises undertiden tvil om forvaltningslovgivning skal anses å forfølge uteluk­kende offentlige interesser, eller også private interesser. Lovfesting om sivil ugyldighet gjør det klart at konkurranseloven skal fremme begge former for interesser.» 5

Videre heter det:

«Når utvalget legger til grunn at den offentlige konkurransekontroll bør kunne suppleres ved tiltak fra private parter, er muligheten for ­private erstatnings­søksmål av betydning. På denne bakgrunn har utvalget vurdert om det er grunn til å legge bedre til rette enn dagens regler for slike erstatningssøksmål. Når utvalget ikke vil foreslå spesielle ordninger, skyldes det at hovedtrekkene i gjeldende rett synes å være tilfredsstillende allerede i dag». 6

Det har aldri blitt ført vellykkede erstatningssøksmål for norske domstoler for «rene» konkurranserettsovertredelser. Derimot foreligger det eksempler på at det er inngått forlik om tilbakebetaling av merpris i kjølvannet av Konkurransetilsynets avdekking av ulovlige karteller.

I NOU 1991: 27 ble viktigheten av midlertidige forføyninger understreket. Dette ble fulgt opp med et forslag om at erstatningsregelen ved midlertidige forføyninger (om forretningsnektelse) ble begrenset til ansvar for uaktsomhet. Her heter det:

«Utvalget har imidlertid villet gjøre unntak fra prinsippet om at den som krever midlertidig forbud, har tilnærmet objektivt ansvar for motpartens tap, dersom det skulle vise seg at nektelsen likevel er gyldig. Utvalget mener at det må være tilstrekkelig med uaktsomhetsansvar her, og tar opp forslag om dette. Dette unntaket fra de alminnelige regler i tvangsfullbyrdingsloven er nødvendig for å legge til rette for virksom privat håndheving.« 7

Forslaget ble ikke fulgt opp, idet den særlige søksmålsadgangen som var foreslått ved forretningsnektelser heller ikke ble tatt inn i loven. Konkurranseloven har likevel vært påberopt i enkelte saker om midlertidige forføyninger, uten at disse har ført frem. Dette skyldes at § 3-10 ikke kan anvendes direkte av de alminnelige domstoler – dette er en inngrepshjemmel for Konkurransetilsynet.

Samlet sett er erfaringene med privat håndhevelse av konkurranseloven begrensede. Samtidig er det på det rene at loven ikke inneholder særregler om privat håndhevelse utover ugyldighetsregelen i § 5-1. Det er likevel klart nok at konkurranseloven åpner for private søksmål om erstatning. At dette ikke har forekommet i større utstrekning kan antas å skyldes at loven bare i begrenset grad forbyr konkurransestridig adferd og at tilfanget for søksmål således er begrenset. Dessuten er det på det rene at det nettopp er ved den type konkurransereguleringer som er forbudt etter loven (dvs. horisontale karteller), at bevisproblemene for private er mest betydelige, jf. 6.5 nedenfor.

1.3 EØS-rettslig innflytelse. Harmonisering av sanksjoner?

1.3.1 Innledning

Konkurranselovutvalget har allerede i delinnstillingen anbefalt at den nye norske konkurranseloven harmoniseres med EØS-regimet. 8 Dette reiser spørsmål om harmonisering bare er nødvendig på normnivå, eller om EØS-retten også legger føringer på sanksjonssiden. Uavhengig av om man finner grunn til å foreta en harmonisering av de offentligrettslige virkemidlene, er det av interesse å undersøke om harmoniseringsargumentene også gjør seg gjeldende på området for sivilrettslige sanksjoner. Av denne grunn er det nødvendig å si noe om det sivilrettslige sanksjons-systemet under EØS-avtalen.

Tilgangen på sivilrettslige virkemidler i nasjonal rett under EØS-avtalen bestemmes av to forhold; rettighetsbeskyttelse og desentralisering. Kommisjonen har i stor utstrekning pekt på viktigheten av at også nasjonale domstoler bidrar i konkurransehåndhevelsen. Videre gjelder det mer generelt i EF- og EØS-retten et prinsipp om effektiv beskyttelse av rettigheter, noe som innebærer at EF- og EØS-retten stiller krav til tilgjengelige sanksjoner i nasjonal rett. Det må antas å være uheldig hvis nasjonal konkurranserett og EØS-konkurranserett skulle underlegges ulike sanksjoner – dette kunne lett gi tilfeldige resultater avhengig av hvilket regelverk som kommer til anvendelse. Av denne grunn er det særlig interessant å se hvilke føringer EF og EØS-retten legger på sanksjonsadgangen.

Det er grunnleggende at EFs konkurranseregler gir private rettigheter, som de nasjonale domstoler må beskytte. Dette følger av BRT. 9 Videre er det i EF-retten utviklet overgripende prinsipper om rettighetsbeskyttelse. For det første gjelder dette ekvivalensprinsippet, for det andre effektivitetsprinsippet. Dette har Domstolen formulert som at nasjonale regler

«må dog ikke være mindre gunstige end dem, der gælder for tilsvarende søgsmål på grundlag af national ret (ækvivalensprincippet), og de må heller ikke i praksis gøre det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder,­ der tillægges i henhold til Fællesskabets retsorden (effektivitetsprincippet)». 10

I det første ligger at EF-rettslige rettigheter ikke kan være gjenstand for en mer begrenset håndhevelsesadgang enn tilsvarende rettigheter i nasjonal rett. For konkurranseretten betyr dette at mulige særlig tilpassede sanksjoner under den norske konkurranseloven vil få tilsvarende anvendelse ved brudd på EØS-avtalens regler. Dermed vil EØS-retten selv sørge for en viss harmonisering, siden de internrettslige sanksjoner vil få tilsvarende anvendelse ved brudd på EØS-konkurransereglene.

Noen fullstendig harmonisering gir dette likevel ikke, siden EØS-retten også oppstiller en absolutt terskel for beskyttelse: I effektivitetsprinsippet ligger det at det stilles minstekrav til effektiviteten av nasjonale sanksjoner. EF-domstolen har benyttet effektivitetsprinsippet bl.a. som forankring for erstatningsansvar ved brudd på reglene, jf. nedenfor. Det er imidlertid neppe grunn til å tro at effektivitetsprinsippet vil kreve tilgang til sanksjoner utover det som må antas å følge også av gjeldende norsk rett. Dette vil imidlertid kunne endre seg over tid, avhengig av rettsutviklingen i EF og EØS.

1.3.2 Erstatning

I september 2001 uttalte EF-domstolen seg for første gang eksplisitt om privates erstatningsansvar ved brudd på konkurransereglene. 11 Spørsmålet oppstod mellom partene i en konkurransestridig avtale, og det gjaldt således erstatning mellom to parter som begge brøt konkurransereglene. Dette hindret likevel ikke EF-domstolen i å knesette et EF-rettslig krav om tilgang til erstatningsansvar. Saken gjaldt en avtale om eksklusiv levering av øl til en pub.

EF-domstolens forankring av erstatningsansvaret i saken kan angis som følger (alle henvisninger til dommen):

1. Fellesskapsretten er en særlig rettsorden, og gir private rettigheter

2. Art 81 er en grunnleggende bestemmelse, som er nødvendig for det indre markeds funksjon, derfor belagt med ugyldighet (prem. 20-21).

3. Ugyldigheten kan påberopes av alle, og skal håndheves av nasjonale domstoler (prem. 22)

4. Konkurransereglene gir private rettigheter, som nasjonale domstoler må beskytte, (prem. 23). Dette gir den delkonklusjon at «enhver borger kan støtte ret på overtrædelsen af traktatens artikel 85 [nå art 81], stk. 1.» (prem. 24).

5. Domstolene må sikre full virkning og beskyttelse av rettigheter (prem. 25)

6. Full virkning ville bli svekket hvis ikke erstatning var tilgjengelig for noen (prem. 26-27)

7. Slike erstatningssøksmål kan også anlegges av partene i en avtale i strid med art 81 (prem. 28)

8. Det tilkommer medlemsstatene selv å fastsette prosessuelle bestemmelser (prem. 29)

Rettstilstanden etter Courage er at EF-retten krever tilgang til et erstatningsansvar. Dette gjelder også mellom partene i konkurransestridige samarbeid. De nærmere vilkår, utstrekning osv må avgjøres etter nasjonal rett, med EF-rettslig «sensur» etter effektivitetsprinsippet. Lignende prinsipper vil kunne oppstilles etter EØS-avtalen, selv om EFTA-domstolen hittil ikke har behandlet spørsmålet om privates erstatningsansvar ved brudd på Avtalen.

1.3.3 Ugyldighet

Ugyldighetsfølgen for konkurransestridige avtaler følger av EØS art 53 nr 2. Formålet er å fungere som sanksjon. EØS-retten knesetter et prinsipp om delvis ugyldighet, det vil si at ugyldigheten for den enkelte kontrakt ikke rekker lenger enn avtalen er overtrådt. Virkningene for kontraktens øvrige deler styres av nasjonal rett, jf. nærmere nedenfor. Det er uklart i hvilken utstrekning EØS-retten kan sies å legge føringer på rettsvirkningene for de deler av avtalen som faktisk rammes av forbudet. I lys av Courage er det imidlertid grunn til å tro at det vil stilles krav til beskyttelsen av underlegne parter også her.

1.3.4 Andre sanksjoner

Utover ugyldighet og erstatning finnes det EØS-rettslig støtte bare for midlertidige forføyninger. Dels har dette blitt uttrykt av Kommisjonen i forbindelse med reformforslaget. Dels følger det av prinsippene om effektiv rettighetsbeskyttelse at private etter forholdene vil kunne ha krav på en forføyning for nasjonale domstoler, selv om adgangen til dette i et konkret tilfelle skulle være sperret av en nasjonal regel. 12

1.3.5 Konsekvenser

Selv om det er på det rene at EØS-avtalen stiller krav også til sivilrettslige sanksjoner, er det langt frem til et harmonisert sivilrettslig sanksjonssystem. På denne bakgrunn synes det ikke å eksistere noe grunnlag for å foreta en harmonisering av sanksjoner. Det er imidlertid på det rene at EF-rettens erstatningsansvar dels er begrunnet i hensynet til effektiv håndhevelse. Dette kan, i alle fall på sikt, legge føringer også for norsk rett. Et særlig håndhevelsesregime vil sannsynligvis måtte få tilsvarende anvendelse ved brudd på EØS-avtalens konkurranseregler.

1.4 Privat håndhevelse i andre land

1.4.1 Innledning

Innslaget av privat håndhevelse av konkurransereglene varierer betydelig mellom ulike jurisdiksjoner. Men selv om det i flere land finnes særregler, bl.a. om erstatningsansvar, er det stort sett bare i USA at den private håndhevelsen har skutt fart og utviklet seg til den kanskje mest betydelige preventive faktor. Erfaringen andre steder er oftest at de materielle grunnlaget er til stede, men at man av ulike årsaker sjelden opplever vellykkede erstatningssøksmål. Derimot ser en at andre sanksjoner, typisk midlertidige forføyninger og ugyldighet, spiller en rolle.

1.4.2 USA

At privat håndhevelse er så vidt utbredt i USA gir foranledning til å se litt nærmere på håndhevelsessystemet der. Det må først presiseres at både de materielle sanksjonsreglene, i tillegg til de alminnelige prosessuelle regler (koblet med særlige prosessuelle ordninger i antitrust-søksmål), i sterk grad oppmuntrer til private søksmål. Til dette kommer en høyere grad av prosessvillighet enn i f.eks. Europa.

De materielle sanksjonsregler særkjennes ved regelen om treble damages. 13 Dette innebærer en obligatorisk tredobling av den erstatning som tilkjennes. Hovedformålet er prevensjon. Prevensjonsaspektet må antas å styrkes av at én kartelldeltager kan bli ansvarlig for tre ganger kartellets samlede overpris uten mulighet til å kreve regress fra de øvrige. Effekten dempes imidlertid noe av at det ikke er adgang til å kreve pre-judgment interests.

Bevisstandarden er sivilrettens vanlige, men Supreme Court har gitt klare signaler om at det ikke kreves særlig meget mht. tapets omfang. Til dette kommer juryordningen i erstatningssaker, som i alminnelighet antas å gjøre det lettere å nå frem med krav. (Juryen vurderer saken uten å ta hensyn til tredoblingen). Også reglene om saksomkostninger påvirker søksmålsincentivene. Hovedregelen i USA er at hver av partene bærer egne saksomkostninger. Dette gjør det relativt risikofritt å gå til sak om erstatning ved påstått brudd på antitrustreglene.

Et annet fenomen er class-actions. Koblet med muligheten for contingency fees og manglende risiko for saksomkostninger gjør dette sitt til at terskelen for søksmål er lav.

Det er på det rene at dette private sanksjonssystemet i betydelig grad virker avskrekkende på aktører som vurderer å bryte antitrustreglene. Det er imidlertid på det rene at systemet også innbyr til misbruk, både mer tradisjonell rent-seeking i form av søksmål rettet mot konkurrenter, og som en treble-damages bonanza for advokatstanden.

Det amerikanske erstatningsvåpenet er således omstridt. Ved flere anledninger har det også blitt foreslått endringer. Det er imidlertid på det rene at tilpasninger i tolkningen av hva det kan kreves erstatning for har dempet kritikken noe. Disse mekanismene vender jeg tilbake til nedenfor.

Amerikanske dommere har også vid diskresjon til å gi equitable relief, det vil si pålegge forføyninger for å reparere konkurransen og å sikre at reglene ikke overtres i fremtiden. Dette inkluderer muligheten til å splitte opp dominerende foretak, jf 15 USC 26 (Clayton Act Sect. 16).

1.4.3 Europa

I EU bygger tanken om privat håndhevelse på to prinsipper; desentralisert håndhevelse og beskyttelse av rettigheter, jf. ovenfor. Hoveddelen av de saker hvor EF-domstolen har beskjeftiget seg med privatrettslige virkninger av overtredelser har angått ugyldighetsregelen i art 81(2). Meget av denne praksis har beskjeftiget seg med de prosessuelle og materielle problemer som Kommisjonens dispensasjonsmonopol har avstedkommet. Disse problemer må anses å finne sin løsning gjennom reformen av forordning 17, og tas derfor ikke opp her. Tilsvarende problemer vil heller ikke oppstå under den nye konkurranseloven så lenge det ikke legges opp til en dispensasjonsadgang.

Det er imidlertid et faktum at Kommisjonen i stor utstrekning har vektlagt det private initiativ som bestanddel i desentralisert håndhevelse. 14 På denne bakgrunn kan det ikke utelukkes at Kommisjonen etter hvert vil ta initiativ til lovgivning på området. 15 Foreløpig synes det å være en forutsetning at den private håndhevelsen skal skje etter nasjonal rett.

De sivilrettslige sider av konkurransereglene er i liten grad utviklet i de øvrige europeiske land. Debatten er i stor utstrekning preget av tekniske diskusjoner relatert til eksisterende privatrettslige problemstillinger. I særdeleshet gjelder dette under engelsk rett, der selve forankringen av erstatningsgrunnlaget har vært gjenstand for omfattende debatt. Av denne grunn finner jeg det ikke formålstjenlig å gå inn på en beskrivelse av rettstilstanden i ulike europeiske land.

Både Sverige, Tyskland og Finland har imidlertid særlige erstatningshjemler i sine respektive konkurranselover. 16 Om privat håndhevelse av EFs konkurranseregler i nasjonale domstoler se ellers August J. Braakman (ed); The Application of Articles 85 & 86 of the EC Treaty by National Courts in the Member States, Europakommisjonen, Brussel 1997, tilgjengelig fra DG Comp"s hjemmeside.

1.4.4 Øvrige land

Erfaringene fra bl.a. Canada, Australia og New Zealand synes å være at man i liten utstrekning opplever en systematisk og målrettet privat håndhevelse. Jeg går imidlertid ikke i detalj på rettstilstanden i disse jurisdiksjonene. Her kan det vises til følgende rapporter:

ALRC Report No. 68, Compliance with the Trade Practices Act 1974, Australian Law Reform Commission 1994 (ISBN 0 642 20379 2), tilgjengelig på http://www.austlii.edu.au/au/other/alrc/publications/reports/68/ALRC68.html.

ALRC Report No. 78, Beyond the door-keeper, Standing to sue for public remedies, Australian Law Reform Commission, 1996 (ISBN 0 642 24554 1), tilgjengelig på http://www.austlii.edu.au/au/other/alrc/publications/reports/78/ALRC78.html.

Videre følgende rapport fra Ministry of Commerce (New Zealand); Penalties, remedies and processes under The Commerce Act 1986, Wellington 1998 (ISBN 0-478-00043-X), tilgjengelig på http://www.med.govt.nz/buslt/bus_pol/penalties.pdf.

Endelig kan det vises til den komparative studien International Comparative Analysis of Private Rights of Access – A study commissioned by Industry Canada Competition Bureau, R. Jack Roberts, tilgjengelig på http://strategis.ic.gc.ca/SSI/ct/roberts-e.pdf.

1.5 Konkurranserettslige føringer. Formålet med privat initiativ

1.5.1 Mulige sanksjoner og bidrag i håndhevelsen

Som nevnt fokuserer jeg i det følgende på eksisterende privatrettslige sanksjoner som det er mulig å knytte til brudd på skrevne handlenormer. Primært vil fremstillingen derfor ta for seg ugyldighet og erstatning.

Konkurransemyndighetenes sanksjoner vil i motsetning til private sanksjoner dreie seg om prevensjon (gjennom bøter eller fengsel), og tiltak for å bringe konkurranseskadelige handlinger eller tilstander til opphør. Den siste funksjonen har et stykke på vei en parallell i de sivilrettslige forbud og forføyninger. Det er imidlertid på det rene at tilsynsorganene vil ha en langt videre kompetanse til å påby tiltak for å rette opp skadevirkninger på markedet, muligens også av strukturell karakter. Det vil imidlertid bli tatt opp om det er grunn til å utvide private adgang til å kreve slike tiltak etter domstolenes skjønn, jf 8.3 nedenfor. Samtidig er det på det rene at privatrettslige sanksjoner, kanskje først og fremst erstatning, vil kunne ha en preventiv virkning. I hvilken grad dette kan påvirke lovgivningen tas opp løpende.

Først og fremst er det grunn til å angi i hvilke situasjoner de ulike sanksjonene kan komme til anvendelse. Her må det skilles mellom to tilfeller: Sanksjoner som knytter seg til en avtalesituasjon, og andre sanksjoner. Sanksjoner som retter seg mot en avtalesituasjon kan inndeles i følgende grupper:

• Konkurransebegrensende avtaler. Ugyldighet?

• Avtaler inngås på konkurransestridige vilkår. Ugyldighet?

• Ønskelige avtaler blir ikke inngått. Kontraheringsplikt?

Utenom avtalesituasjonene dreier det seg primært om krav om stansing av ulovlig virksomhet, eller erstatning der noen har blitt påført tap. Det siste kan gjelde kunder eller konkurrenter. Siden salg av varer eller tjenester skjer gjennom avtaler, vil det i siste relasjon kunne være en overlapping mellom restitusjon og erstatning som grunnlag for tilbakebetaling av overpris. Hvordan dette kan løses tas opp nedenfor 7.3.

De ulike sanksjoner kan også ses i håndhevelsesperspektiv, det vil si med sikte på hvordan de kan bidra til realiseringen av konkurransereglenes formål – her definert som opprettholdelse av konkurranse. Her kan det skilles mellom to funksjoner: Opphør av konkurransestridig adferd og kompensasjon til private. Prevensjon er det vanskelig å stille opp som en egen kategori, av den grunn at dette ikke er noen kategori som gir mening i forhold til privatrettslige sanksjoner.

Opphør:

• Ugyldighet for avtaler som hindrer konkurransen

• Forbud og forføyninger mot konkurranseskadelig adferd, herunder kontraheringsplikt.

Kompensasjon

• Tilbakebetaling av overpris (ugyldighet gjennom restitusjon eller erstatning).

• Erstatning for ekskluderte konkurrenter og etterspørrere.

Som nevnt innledningsvis vil formålsrealiseringen være ulik for disse gruppene. Opphør vil ha en dobbel funksjon, ved at konkurransestridig adferd bringes til opphør – til gunst både for private og for samfunnet. Kompensasjon vil ikke bidra til konkurranse – med mindre den har en preventiv virkning. Derimot vil kompensasjon naturlig nok kunne rette opp den private posisjonen. Dette aktualiserer spørsmålet om hvilket formål reglene skal ivareta, og om det er grunn til å bruke ressurser på private erstatningssøksmål.

1.5.2 Sanksjoner og effektivitet. Særlig om erstatning

1.5.2.1 Bidraget fra økonomisk teori

Innledningsvis er det lagt til grunn at konkurranseloven vil kunne ha flere formål. Uansett om man velger å innta en formålsbestemmelse i loven eller ikke, er det på det rene at hensynet til effektiv resursbruk vil være fremtredende. Dette hensynet vil også måtte få betydningen for utformingene av sanksjonsregimet. Ineffektive sanksjoner for effektivitetsregler kan vanskelig forsvares.

Dette gjelder ikke bare for de sivilrettslige aspekter, men i vel så stort monn for konkurransemyndighetenes sanksjoner. Det siste går jeg imidlertid ikke nærmere inn på her. Samtidig er det på det rene at en stillingtagen til lovens formål kan være viktigere ved vurderingen av aktuelle sivilrettslige sanksjoner enn ved utformingen av lovens materielle normer. Dette har sammenheng med at det ligger en iboende motsetning mellom lovens effektivitetsformål og privatretten som sådan: Den siste er innstilt på å fungere som redskap for å komme frem til balanserte og rimelige løsninger på tvister mellom private, mens konkurranseretten oppfordrer til rivalisering i effektivitetens tjeneste.

I dette avsnittet vil jeg først gi en kort redegjørelse for teorien om effektiv sanksjonering, som har satt sitt preg på debatten om det amerikanske treble damages.

Erstatning for brudd på konkurranseregler har vært gjort til gjenstand for omfattende rettsøkonomiske analyser. Særlig har dette skjedd i USA, der teoriene til Ronald Coase har dannet grunnlag for vurderinger også av privat erstatningsansvar. 17 Det er særlig Breit og Elzinga 18 som har videreutviklet Coase" teorier. Coase tok utgangspunkt i det faktum at i en situasjon hvor A skader B, stiller en vanligvis spørsmål om hvordan A kan hindres i dette. Dette er imidlertid ikke det riktige utgangspunkt, fordi «[t]o avoid the harm to B would inflict harm on A». 19 Det korrekte spørsmål vil i stedet være om en skal tillate at A skader B eller at B skader A. Og målsetningen vil måtte være å unngå den mest alvorlige skade. Breit og Elzinga formulerte dette som «What party to the transaction is the most efficient in preventing the misallocation resulting from monopoly?»

Dette utgangspunktet har flere implikasjoner. På bakgrunn av amerikansk økonomisk teori kan følgende oppstilles: 20

1. Enhver sanksjon er ineffektiv hvis den ikke oppstilles under en regel med effektivitetsformål.

2. Den eneste målsetning med en effektiv sanksjon er prevensjon.

3. Enhver overtredelse av konkurransereglene bør ikke avskrekkes.

Til a) er det å si at hvis en regel ikke er oppstillet i effektivitetsøyemed vil en overtredelse av den heller ikke nødvendigvis være ineffektiv. Siden iverksettelse av sanksjonen vil kreve ressurser, vil samfunnet, med et strengt effektivitetsperspektiv, ikke komme bedre ut ved å bruke ressurser på håndhevelsen. Til b) er å si at enhver sanksjon som består i omfordeling av ressurser mellom aktører er samfunnsøkonomisk nøytralt, men forbundet med ressurser. Noen måloppnåelse gir erstatning i dette perspektivet ikke. Bruk av ressurser på sanksjoner kan imidlertid forsvares hvis de har preventiv virkning. Dette har nær sammenheng med punkt c). Dette skyldes to forhold:

For det første bør håndhevelsen bare «fortsette» der den gir en marginal gevinst. Der kostnadene med videre håndhevelse overstiger gevinsten, bør håndhevelsen slutte. For det andre bør såkalte efficient offences ikke avskrekkes. Hovedpoenget er således å tilstrebe en optimal sanksjon. 21 Størrelsen på denne bør optimalt sett være lik vinningen + dødvektstapet. I så tilfelle opplever en å inndra vinningen, i tillegg til at overtreder må betale en sum tilsvarende det effektivitetstapet han har påført samfunnet. Fordelen er at hvis overtredelsen totalt sett er effektiv, det vil si at det foreligger produksjonseffektivitetsgevinster som overstiger dødvektstapet. Da vil det også være lønnsomt å overtre reglene, fordi gevinsten overstiger «boten». Teoriene som bygger på en slik tilnærming (the optimal deterrence model), har også vært anvendt på erstatningssaker i form av treble damages. (I realiteten fremstår the optimal deterrence model som en avgift lagt på ineffektiv adferd).

Det er ganske tydelig at en her fjerner seg ganske langt fra det som fremstår som en realistisk erstatningsrettslig tilnærming. Modellene synes heller ikke å kunne gi presise retningslinjer for utformingen av et sanksjonssystem, hvilket understrekes av en påtagelig uenighet i amerikansk litteratur. Dette har selvsagt sammenheng med at virkelighetens forutsetninger ikke tilfredsstiller modellenes forenklede verden, men også at forhold som varierende oppdagelsesrisiko gjør det vanskelig å «treffe» de riktige beløpene. Samtidig er det på det rene at oppdagelsesrisikoen uansett tilsier at den faktiske sanksjonen må ganges opp for å ivareta den preventive virkning. Dette synes urealistisk i norsk erstatningsrett. Etter min oppfatning vil teorien likevel kunne gi verdifull informasjon ved utformingen av offentligrettslige sanksjoner.

(Det tilføyes at optimal deterrence modellen uansett ikke passer inn i et EØS-tilpasset regime, der det åpnes for en såkalt efficiency defence gjennom unntaksregelen. Disse problemstillingene behandles ikke nærmere her.)

1.5.2.2 Kompensasjon

Overføringer mellom tilbydersiden og etterspørrersiden påvirker ikke direkte det samlede samfunnsmessige overskuddet. Dette gjelder både over­føringer til tilbydersiden i form av overpriser (monopolprofitt), og eventuell tilbake­betaling av denne prisen gjennom erstatning. Dette tilsier at erstatning ikke direkte bidrar til nærmere oppfyllelse av et formål om effektiv ressursbruk, fordi erstatning i seg selv bare representerer en omdisponering av velferd. Tilbakebetaling av overpris vil således ikke direkte realisere noe effektivitetsformål. Til dette kommer at kompensasjon vil medføre kostnader for samfunnet – i form av transaksjonskostnader.

Lignende argumenter kan anføres for konkurrenters eventuelle erstatningskrav for tapt fortjeneste ved eksklusjon. Lovutvalget må på denne bakgrunn avveie om hensynet til kompensasjon for private grupper skal veie tyngre enn den ressursbruk som vil gå med til erstatningssøksmål.

Det synes imidlertid ikke realistisk å avskjære erstatning av denne grunn. For det første kan det anføres gode grunner for at kompensasjon til markedsaktørene bør tillegges en egenverdi, særlig fordi en ellers kan komme i skade for å underkjenne noe av grunntanken i konkurranseretten. For det andre vil erstatning kunne ha en preventiv virkning, som også i et effektivitetsregime gjør at ressursbruk til rettssaker mv. kan forsvares.

Uansett hvilken tilnærming lovutvalget velger med hensyn til defineringen av lovens formål, er det således på det rene at erstatning bør være tilgjengelig, enten fordi kompensasjon anses å ha en egenverdi, eller av preventive grunner:

1.5.2.3 Prevensjon

Det synes rimelig sikkert at erstatning ved brudd på konkurranseloven aldri i seg selv vil virke tilstrekkelig preventivt, tatt i betraktning de teoriene som er fremsatt ovenfor. Hvis økonomisk teori om optimale sanksjoner legges til grunn, tilsier allerede den relativt beskjedne sannsynligheten for oppdagelse at det kreves en erstatning med pønale innslag (i realiteten en form for privat bot), for at den preventive virkningen skal bli tilstrekkelig. På den annen side vil erstatningsbeløpet i form av den overprisen etterspørrerne har betalt ligge nært opp til (utgangs­punktet for) den optimale sanksjon.

Men selv om erstatning kan synes å komme til kort hvis det ses utelukkende på økonomisk teori om optimal sanksjonering, er det rimelig å anta at private erstat­ningssøksmål vil kunne bidra til lovens etterlevelse. For det første vil private søksmål kunne bidra til mer publisitet rundt konkurranseloven. En synliggjøring, som også inkluderer identifisering av offer, vil på generelt grunnlag bidra til å øke etterlevelsen; dels ved at potensielle overtredere blir kjent med den risiko for sanksjoner som over­tredelser utløser, dels ved at mulige skadelidende blir mer bevisste på sine rettigheter.

For det andre er det på det rene at risikoen for å saksøkes særlig av egne kunder vil kunne ha en sterkt preventiv virkning i seg selv. Dette er et aspekt som neppe kan overvurderes.

Samlet sett tilsier dette at prevensjon kan begrunne et erstatningsansvar, og at erstatningssanksjonene søkes tilpasset et preventivt formål. Det er på det rene at det bør gis signaler i forarbeidene om at preventive hensyn skal tillegges vekt.

1.6 Erstatning. Særlig om behovet for lovfesting

1.6.1 Utgangspunkter etter gjeldende rett

Erstatning ved brudd på konkur­ranseloven vil dreie seg om erstatning for rene formuestap for brudd på skrevne hand­lings­normer. Begge disse elementer utgjør omfattende problemområder i norsk rett. I korte trekk reises to problemer: 1) Hvilke interesser skal anses beskyttet ved reglene, og 2) Hvordan skal erstatningsansvaret avgrenses?

Den første problemstillingen gjør seg primært gjeldende i forhold til skrevne handlingsnormer. Spørsmålet er om reglene kan sies å beskytte private interesser på en måte som gir grunnlag for erstatningssøksmål. Nettopp dette utgangspunktet gjør det de lege lata nødvendig å ta stilling til hvilke formål konkurransereglene skal ivareta, det vil si om reglene er ment å ivareta private interesser eller «bare» den mer abstrakte konkurranseprosessen. Dette utgangspunktet betinger at det i lovens forarbeider tas stilling til dette spørsmålet, evt. at formålet med privat initiativ på annen måte klargjøres.

For rene formuesskader har hovedproblemet vært ansvarets avgrensning. Det ligger i sakens natur at overtredelser av konkurransereglene genererer en «ripple effect», det vil si at virkningene av overtredelser sprer seg utover i økonomien som ringer i et vann. Samtidig er det på det rene at virkningene av overtredelser kan være komplekse.

Norsk rett er på denne bakgrunn åpen for erstatning ved brudd på konkurransereglene, i den grad dette kan forsvares ut fra reglenes formål. Brudd på konkurransereglene skaper imidlertid en rekke problemstillinger, dels knyttet til hvilke skader som skal være erstatningsbetingende, dels til kretsen av personer som kan kreve erstatning. Disse aspekter vil bli gjennomgått i tur og orden.

1.6.2 Behov for særlige tilpasninger

1.6.2.1 Personkretsen – potensielle håndhevere

Spørsmålet om erstatningsrettslig beskyttet personkrets dekker i realiteten to forhold. For det første: Finnes det konkurranserettslige argumenter som tilsier at det foretas en avgrensing i personkretsen ut fra hvem som beskyttes ved regelen? For det andre: Er det håndhevelsesmessige argumenter som kan påvirke avgrensningen av personkretsen, og dermed kretsen av «håndhevere»?

Innledningsvis er det grunn til å gi en oversikt over kretsen av potensielle håndhevere. Som et utgangspunkt kan det opereres med tre grupper: Konkurrenter, kunder og personer som på en eller annen måte avleder interesser fra disse. (Sondringen mellom kunder og konkurrenter er ikke helt klar. I mange tilfeller vil en konkurrent kjøpe innsatsfaktorer fra en konkurrent, slik at han på samme tid opptrer både som konkurrent og kunde. Dette har imidlertid lite å si for de spørsmål som drøftes her.)

Den ripple effect som er påpekt ovenfor gjør seg gjeldende i litt ulike relasjoner. Som et eksempel på hvilke aktører som vil kunne opptre som saksøkere kan det tas utgangspunkt i et horisontalt kartell:

• etterspørrere som handler direkte med kartelldeltagerne,

• etterspørrere som handler via en mellommann som velter overprisen videre,

• etterspørrere som substituerer kartellvarene,

• etterspørrere som handler med andre tilbydere som følger kartellets pris,

• leverandører til kartelldeltagerne, idet disse grunnet nedgangen i kvantum kjøper mindre innsatsfaktorer,

• konkurrenter, så langt kartellet hindrer deres konkurransefrihet,

• kunder til disse konkurrenter,

• aktører som avleder interesser av de øvrige gruppene, både gjennom markedsmessig eller annen tilknytning (typisk aksjonærer, underleverandører osv.),

• andre leverandører til kartellkundene, fordi deres etterspørsel i andre produktmarkeder synker.

Oppsettet avdekker litt ulike problemstillinger. For det første vil det kunne være slik at én og samme skade veltes videre fra ledd til ledd i varens distribusjonskjede (eller bearbeidelseskjeden for råvarer). For det andre vil en konkurransestridig adferd kunne påvirke markedsmekanisme slik at tilpasningen til andre aktører endres. Her vil den konkurranseskadelige adferden påvirke kunne lede til en annen fordeling mellom aktører som står utenfor samarbeidet. (Såkalt umbrella pricing.) For det tredje vil aktører som på en eller anen måte utleder en interesse i at andre aktører gjør det godt kunne lide skade. Dette vil først og fremst være aksjonærer og ansatte, men også aktører som f.eks. leverer varer eller tjenester til aktører som rammes av konkurranseskadelig adferd.

I prinsippet kommer også Staten inn her, iden grad overtredelser flytter overskudd fra bedrifter som er underlagt ett skatteregime til et annet. (Staten vil også kunne tape skatteinntekter på den måten at de avleder tap av f.eks. ansatte som mister arbeidet. Disse situasjonene behandles ikke nærmere her). For det fjerde vil en kunne oppleve skader hos leverandører fordi aktivitet går ned eller fordi betalingsvilligheten for andre produkter synker.

Det synes rimelig klart at ikke alle disse skader og tap vil kunne erstattes gjennom private erstatningssøksmål. Dette aktualiserer spørsmålet om det skal settes opp avgrensningskriterier; enten begrunnet i alminnelige erstatningsrettslige prinsipper, eller om tanken om håndhevelse skal forfølges helt ut på den måten at erstatningskravet «gis» til den aktør som har de beste forutsetninger for å håndheve reglene.

Det er likevel ikke sikkert at en etter norsk rett vil måtte gå særlig langt på dette punkt. Uten at fremstillingen her skal ta opp erstatningsrettens ansvarsavgrensningskriterier i sin fulle bredde, må det påpekes at norsk rett stiller opp et krav om nærhet i årsakssammenheng, og at dette naturlig vil utelukke en god del av de skader som er nevnt ovenfor. Særlig kan det pekes på reglene om såkalte «tredjemannsskader» som innebærer at aktører som bare representerer en avledet interesse er utelukket fra erstatningsrettslig vern.

Det foreligger begrenset praksis i norsk rett om tredjepersoners erstatning for indirekte tap. 22 De saker som foreligger, viser imidlertid en fleksibel tilnærming; det må foretas en helhetlig vurdering av hvor langt det erstatningsrettslige vernet går i det konkrete tilfellet. 23 Dette kan formuleres som at det må foreligge en viss nærhet i årsakssammenheng. 24 Det er imidlertid etter norsk rett neppe grunnlag for å oppstille en regel som avskjærer tredjemannsskader som sådan, jf. uttalelsene i Rt. 2000 side 1756:

«Storebrand har anført at et avledet formuestap som hovedregel ikke nyter erstatningsrettslig vern, og at kravet av den grunn ikke kan føre frem. Selv om jeg er enig med selskapet i at det må settes grenser for erstatningspliktens omfang, finner jeg det mer hensiktsmessig i dette tilfellet å foreta en vurdering av om tapet gjelder en «konkret og nærliggende interesse», jf. Rt. 1955 side 872. I en slik vurdering må det også legges vekt på hvem som bør bære tapet ut fra en rimelighetsvurdering, jf. Rt. 1973 side 1268.» 25

En tilnærming basert på hvem som best kan håndheve reglene vil konsentrere søksmålsmulighetene til aktører som berøres umiddelbart (og som dermed presumptivt har de beste forutsetninger for å avdekke ulovligheter), samtidig om det må legges vekt på den enkeltes ressurssituasjon. Bortsett fra det siste aspektet, er det neppe grunn til å tro at en tradisjonell erstatningsrettslig tilnærming vil bringe resultater som avviker særlig fra denne tilnærmingen. Erstatning bør uansett reserveres for aktører som er aktive på det relevante markedet der skadevirkningene inntreffer, enten dette gjelder tilbydere eller etterspørrere.

På denne bakgrunn er det særlig to tilfeller som kan fremstå som problematiske. For det første der skaden spres over et stort antall aktører, og der de individuelle ressurser og tap er små og tilfellet der overpriser veltes videre. Nettopp på disse punkter er det også grunn til å se nærmere på behovet for særregulering i konkurranseretten. Dette tas opp i hhv. avsnitt 6.2.4 om passing-on og 6.5 om prosessuelle tilpasninger nedenfor. For det andre oppstår det spørsmål om hvilke skader det kan kreves erstatning for (type skade i motsetning til skader som f.eks. veltes videre). Dette tas opp i 6.2.3.

Et særlig spørsmål er erstatning mellom partene i konkurransestridige samarbeid, dvs. erstatning i situasjoner som tilsvarer erstatning mellom partene i en avtale som kommer i strid med forslagets §3-1. Dette tas opp i det følgende avsnittet:

1.6.2.2 Erstatning innenfor konkurransestridig samarbeid

Et konkurransebegrensende samarbeid kan, enten det skjer gjennom en avtale eller en samordnet praksis, være tapsbringende for partene. I slike tilfeller oppstår spørsmålet om disse kan kreve erstatning «av hverandre» eller om slike aktører grunnet deres egen skyld skal avskjæres fra erstatning. Allerede her må det presiseres at en slik avskjæring utelukkende av den grunn at en er part i et slikt samarbeid vil være i strid med EØS-retten for så vidt gjelder EØS art 53. Dette følger av Courage. 26

Etter norsk rett vil erstatningsansvaret i slike tilfeller måtte følge den alminnelige culpanormen, det vil si et deliktsrettslig ansvar. (Dette gjelder enten det er tale om erstatning for negativ kontraktsinteresse – noe som synes lite praktisk ved brudd på konkurransereglene – eller det gjelder tap som følger av at etterlevelsen har vært ulønnsom. Det var det siste som var tilfelle i Courage).

Det som følger av EF-retten er bare at det er i strid med beskyttelsesprinsippene å avskjære erstatning ene og alene av den grunn at parten er delaktig i et konkurransestridig samarbeid. Derimot er EF-retten ikke til hinder for å avskjære erstatningsansvar der partene må anses betydelig medansvarlig for overtredelsen. Langt på vei synes de kriterier EF-domstolen har angitt her å være i samsvar med det som må antas å følge av norsk rett og prinsipper om skadelidtes medvirkning.

I denne sammenheng er det interessant å se hen til amerikansk rett. Her synes kriteriene å være noe annerledes enn i Courage. I Perma Mufflers heter det således:

«There is nothing in the language of the antitrust acts which indicates that Congress wanted to make the common-law in pari delicto doctrine a defense to treble-damage actions, and the facts of this case suggest no basis for applying such a doctrine even if it did exist. […] The plaintiff who reaps the reward of treble damages may be no less morally reprehensible than the defendant, but the law encourages his suit to further the overriding public policy in favor of competition.» 27

Uttalelsene understreker at det i amerikansk rett må dreie seg om kvalifisert skyld før erstatningsansvaret faller bort. Det er på det rene at en slik løsning, kombinert med tredobling av erstatningen, kan gi sterke incentiver både til å bryte ut av konkurransestridig samarbeid samtidig som den preventive effekten blir sterkere. En slik løsning er det neppe grunn til å gå inn på i norsk rett.

Derimot er det grunn til å presisere i loven at også parter som selv bryter med forslagets § 3-1 ikke skal ekskluderes fra erstatning. Siden det foreslås en regel om objektivt ansvar, synes det hensiktsmessig å innta i loven en formulering som ligger tett opp til EF-domstolens angivelse i Courage.

1.6.2.3 «Antitrust injury»

Et paradoks der private erstatningssøksmål skal «tilknyttes» konkurransereglene er måten private skades på. En overtredelse av en forbudsregel etter modell av EØS-avtalen art 53 eller 54 vil kunne ha tre virkninger; i én relasjon kan den virke begrensende på konkurransen, i en annen nøytral på konkurransen og i en tredje fremmende på konkurransen. Om den aktuelle adferden likevel skal være ulovlig, beror på hvilken relasjon effekten er sterkest i – det vil si typisk om de konkurransefremmende egenskaper oppveier begrensningen i konkurransen.

Der konkurransen intensiveres, vil dette normalt innebære et korresponderende tap for andre aktører. Dette ligger i konkurransens natur. Slike skader er imidlertid ikke uønsket, snarere er skadevirkningen akkurat det man ved loven ønsker å oppnå. De komplekse virkninger en overtredelse kan ha, krever imidlertid at loven inneholder en mekanisme som kan skille irrelevante fra relevante skader. Skader som følger «av» konkurranse, kan ikke kreves erstattet.

I amerikansk rett er de potensielle problemer regulatoriske ufullkommenheter og overtredelsenes komplekse virkningssider avstedkommer forsøkt løst ved kravet om antitrust injury. Dette er i praksis formulert som at tapet må være av en art som antitrustlovene var ment å ivareta. Utviklingen kan føres tilbake til Supreme Courts avgjørelse i Brunswick. 28

Saken gjaldt et tilfelle der en gruppe bowlinghaller saksøkte et større selskap som hadde kjøpt opp enkelte konkurrerende haller. Disse hallene hadde dårlig økonomi, og ville sannsynligvis forsvunnet fra markedet hvis de ikke hadde funnet nye investorer. Det tap saksøker krevde dekket, var den nedgang i inntekter han hadde hatt som følge av at han måtte operere i konkurranse med bowlinghallene. Oppkjøpet ble påstått forbudt grunnet oppkjøpers størrelse og faren for predatory pricing. Retten fant imidlertid at saksøkers tap hadde oppstått som følge av de oppkjøpte selskapers tilstedeværelse i markedet som hadde ført til øket konkurranse, og ikke som følge av overtredelsen. Supreme Court uttalte:

«We therefore hold that for plaintiffs to recover treble damages on account of 7 violations, they must prove more than injury causally linked to an illegal presence in the market. Plaintiffs must prove antitrust injury, which is to say injury of the type the antitrust laws were intended to prevent and that flows from that which makes defendants" acts unlawful. The injury should reflect the anticompetitive effect either of the violation or of anticompetitive acts made possible by the violation. It should, in short, be «the type of loss that the claimed violations . . . would be likely to cause.» 29

Selv om kravet om antitrust injury på mange måter kan sies å ha brakt «the treble damages bonanza» til opphør, er det langt fra klart hva slags skader og tap som oppfyller denne testen. Sin hovedfunksjon har nok kravet ved at tap som i realiteten skyldes intensivert konkurransen sjaltes ut. På denne måten unngås det utstrakte misbruket av erstatningsinstituttet som forekom tidligere. På den annen side er kravet nødvendigvis linket tett opp til antitrustsreglenes formål. Siden det ikke hersker fullstendig enighet om hvilke formål som er fremtredende (særlig gjelder dette effektivitet kontra andre formål), er det også vanskelig å gi klare retningslinjer for hva slags tap som kan kreves erstattet. Poenget er at enkelte legger avgjørende vekt på preventive hensyn og søken etter optimale rettsøkonomiske sanksjoner, mens andre er mer opptatt av kompensasjon av privates tap ut fra fordelingshensyn.

Det synes likevel å ha festet seg den oppfatning at overpriser ligger i kjernen av antitrust injury. At disse er gjenstand for erstatning er ikke trukket i tvil. Samtidig vil konkurrenter kunne kreve erstatning for ekskluderende adferd, forutsatt at tapet deres gjenspeiler en konkurransebegrensende og ikke en konkurransefremmende virkning av overtredelsen. Klare kriterier gir dette ikke. Et eksempel på et problematisk tilfelle er annenlinjes prisdiskriminering. Hvis en aktør forskjellsbehandles og betaler en diskriminerende pris, er spørsmålet f.eks. om differansen kan kreves erstattet, eller om det må påvises et økonomisk tap gjennom tapte markedsandeler nedstrøms. Herskende oppfatning synes å være at det er det siste som må kreves. 30

Etter norsk rett er det neppe nødvendig å innføre særlige regler for å sjalte ut «irrelevante» skader. Som nevnt er det etter norsk rett et vilkår at skaden rammer en ved normen beskyttet interesse. Konkurrenters interesse i fravær av konkurranse ligger klart nok utenfor det konkurranseloven skal ivareta. Derimot kan en erstatningsregel med fordel formuleres slik at den angir hvilken vurdering som vil måtte foretas. Typisk kan dette sies slik at skaden må være et resultat av en begrensning i konkurransen (overpriser), eller at den må ha oppstått som ledd i en begrensning i konkurransen (konkurrenter). Skaden må med andre ord være del av begrunnelsen for at adferden er forbudt.

1.6.2.4 Passing-on

Når en aktør utsettes for overpris vil han kunne velte denne videre på etterfølgende ledd. Spørsmålet er om den direkte kjøperen skal gis en eksklusiv søksmålsmulighet, eller om det er nødvendig å ta stilling til om tapet er veltet videre.

Der flere søker erstatning oppstår det et symmetriproblem, som må antas å kunne vanskeliggjøre erstat­nings­saker. For den indirekte kjøperen er det et spørsmål om årsakssammenheng (om tapet faktisk er veltet videre til dem), for den direkte kjøperen et tapsutmålingsspørsmål (om tapet er eliminert gjennom passing-on). Men i realiteten er det den samme summen det dreier seg om.

Det er ingen enkel sak å finne ut av hvorledes en overpris fordeler seg nedover i omset­nings­kjeden. Økonomisk kan det tas utgangspunkt i modeller omkring kostnadsovervelting. Modellen benyttes bl.a. til å vise hvordan skattlegging vil virke på etterfølgende ledd. Dette er imidlertid komplisert, idet det «passing-on raten» bl.a. avhenger av de respektive elastisiteter. 31

For det første vil det normalt være forbundet med store vanskeligheter å fastslå om og eventuelt i hvilken utstrekning en overpris er ført videre. For det andre vil passing-on brukt som «forsvar» i mange tilfeller kunne føre til at lovovertreder overhodet ikke blir erstatningsansvarlig. Og for det tredje vil den som direkte handler med et kartell sannsynligvis være en bedre «håndhever» enn senere ledd.

Bl.a. på denne bakgrunn ses det i USA bort fra passing-on effekten. 32 Erstatnings­adgangen er altså begrenset til første etterfølgende ledd. 33 Søksmålsmulighetene er kanalisert til den som presumptivt har de beste forutsetninger for å oppdage kartellet, samtidig som kostbare prosesser om hvem som i siste instans har båret tapet unngås.

Selve fenomenet passing-on har ikke vært gjenstand for nevneverdig oppmerksomhet etter norsk rett. Dette har nok sammenheng med at fokus i de typiske tilbakebetalingssituasjoner ligger på forholdet mellom to kontraktsparter. I Danmark har passing-on imidlertid vært gjenstand for en del oppmerksomhet ved tilbakebetaling av ulovlige avgifter. Utgangspunktet etter norsk rett må være at den indirekte kundens rettsstilling må fastlegges etter alminnelige prinsipper om avgrensning av erstatningsansvar. Mest nærliggende for den direkte kunden er å anvende synspunkter om compensatio lucri cum damno. Begge disse regler gir anvisning på årsakssammenhengsbetraktninger, noe som kan gi en nødvendig symmetrisk løsning.

(EØS-rettslige føringer ser jeg bort fra. Det er imidlertid på det rene at EF-retten ikke krever tilgang til sanksjoner som vil gi noen en tilfeldig berikelse, jf. Courage. Enkelte spørsmål i forbindelse med passing-on har blitt reist ved tilbakebetaling av fellesskapsrettsstridige avgifter. Posisjonen her er at passing-on ses bort fra, med mindre det vil gi den som har betalt avgiften i første omgang en tilfeldig berikelse. 34 Overføringsverdien av dette til konkurransereglene kan diskuteres.)

Det er på det rene at den indirekte kjøperens skade ikke kan utelukkes som sådan etter norsk rett. Derimot er det på det rene at kravene om compensatio i forholdet mellom overtrederen og hans medkontrahent er relativt strenge. Dette kan skape fare for dobbel betaling. For den direkte kunde synes norsk rett ikke å ligge særlig langt unna amerikansk. Samtidig er det klart at kravene til tilknytning mellom skadevolder og skadelidte ved tredjemannsskade er strenge.

Ikke desto mindre er det på det rene at en lovfesting av en klar regel om passing-on ville være å foretrekke. Særlig er dette viktig for å markere at en står overfor et særlig tilfelle som ikke nødvendigvis lar seg passe inn i «eksisterende» privatrettslige vurderinger. Loven retter seg mot skade påført markedet, derfor blir det også vanskelig å la alminnelige erstatningsrettslige prinsipper komme til anvendelse fullt ut. Til dette kommer at enhver åpning for konkrete vurderinger av om en overpris er veltet videre vil komplisere domstolenes oppgave.

På denne bakgrunn er det min oppfatning at en bør lovfeste en regel på linje med amerikansk rett. Unntaket for pre-existing cost-plus contracts bør være del av norsk rett på dette punkt, selv om det neppe er grunn til å presisere dette i loven. Domstolene må også stå fritt til å utvikle unntak fra regelen der den vil gi urimelig utslag i strid med intensjonen. En slik tilnærming må anses i samsvar med norsk rettsoppfatning, tatt i betraktning de generelle prinsipper som er berørt ovenfor.

1.6.2.5 Culpa eller objektivt ansvar?

Et krav om culpa vil etter gjeldende lov være av begrenset betydning. Dette vil kunne stille seg litt annerledes etter en lov etter modell av EØS-konkurransereglene, fordi slike regler vil gi anvisning på en langt mer kompleks konkurranserettslig vurdering. Etter norsk rett vil det eventuelt dreie seg om faktisk eller rettslig villfarelse som ansvarsfrihetsgrunn. Begge disse faktorer har vært gjenstand for en del diskusjon i litteraturen. 35 De mer tekniske forhold knyttet til skyld og brudd på konkurransereglene ser jeg imidlertid ikke grunn til å gå inn på her. Det er imidlertid på det rene at området fremstår som komplisert.

Markedsaktørene kan i mange tilfeller neppe forventes å kjenne til alle de faktorer som trekker et forhold innunder forbudsreglene. På samme måte kan det finnes situasjoner der den rettslige forståelsen av bestemmelsene endrer seg, noe som kan rettferdiggjøre argumenter om rettslig villfarelse. Isolert sett kan disse forhold tilsi ansvarsfrihet. På den annen side vil overtredelser av konkurransereglene normalt være til skade for andre private aktører på markedet. Dette gjør det betimelig å reise spørsmålet om hvem som er nærmest til å bære risikoen for overtrederens villfarelse.

Denne argumentasjonen kan tilsi at det inn­føres et objektivt ansvar, i den forstand at overtredelser av konkurransereglene er erstatningsbetingende uavhengig av egen skyld. Det kan anføres mot en slik regel at den virker urimelig hardt overfor mindre ressurssterke overtredere, og at den vil kunne avstedkomme et urimelig stort ansvar. Til det siste er å si at det normale ved skader som følger av brudd på konkurransereglene vil være at skadelidtes tap vil falle sammen med vinning for overtreder. I de tilfeller hvor disse størrelsene kan være innbyrdes ulike, vil de normalt dreie seg om konkurrenter som driver andre konkurrenter ut fra markedet. Slike tilfeller vil normalt være målrettede og neppe reise betenkeligheter mht. skyld. Også rettstekniske hensyn trekker i retning av et objektivt ansvar.

Når det gjelder de EØS-rettslige føringer mht. krav om skyld er disse ikke entydige. Av plasshensyn går jeg ikke i detalj her.

Også her gjør rettsøkonomiske argumenter krav på oppmerksomhet. I rettsøkonomien antas gjerne valget mellom objektivt ansvar (strict liability) og skyldansvar (fault) å dreie seg om hvis incentiver en ønsker å styre. Mens en ved objektivt ansvar utelukkende styrer skadevolders incentiver, vil et culpa-ansvar også kunne ha betydning for skadelidte. Det er innlysende at skadelidtes aktiviteter på markedet enten som etterspørrere eller tilbyder ikke søkes avskrekket. 36 Dermed tilsier rettsøkonomisk teori at ansvaret gjøres objektivt.

Etter min oppfatning vil det, dels for å unngå kompliserende elementer i erstatningssakene, dels for å styre potensielle overtrederes incentiver, måtte innføres et objektivt ansvar. I den utstrekning ansvaret framstår urimelig, vil en kunne falle tilbake på lempningsregler. På dette punkt kan det vises til den finske konkurranseloven, som inneholder en egen regel om lempning. Også i norsk rett tror jeg at dette kan være hensiktsmessig, samtidig som det bør angis i forarbeidene hvilke situasjoner dette kan være særlig aktuelt i. Dette gjelder for det føreste et avvik fra den alminnelig solidaransvarsreglene, for det andre tilfeller hvor den skadevoldende bare har utvist ubetydelig skyld og det ville virke urimelig å la han bære hele risikoen for overtredelsen, i tillegg til situasjoner hvor virkningen på konkurransen ligger frem i tid og overtredelsen har overveiende legitime formål. Typisk vil dette gjelde ulike former for forsknings- og utviklingssamarbeid. 37

1.6.3 Gir erstatning incentiver til å misbruke konkurranseloven?

Private søksmål for overtredelser av konkurranseregler kan misbrukes. I amerikansk rett har erfaringene vært spesielt dårlige med selskaper som saksøker sine konkurrenter. Hvis et kartell «virker etter sin hensikt», tjener også konkurrentene på kartellet. Det er først der kartellet faktisk er effektivt i den forstand at det skaper effektivitets­gevinster (slik at kartellet kan underby konkurrentene), at konkurrenter vil lide tap. For øvrig vil konkurrenter kunne ha riktige incentiver der kartellet tar i bruk ulovlige midler for å ekskludere konkurrentene. Men selv om incentivene hos konkurrenter er gale, er det også andre forhold som gjør de amerikanske antitrustreglene spesielt utsatt for rent-seeking (i betydningen misbruk av den private søksmålsadgangen). Av faktorer som bidrar til dette kan det særlig pekes på treble damages, det faktum at risikoen for å måtte betale motpartenes saksomkostninger er meget liten (mens en i konkurransesaker i motsetning til hovedregelen vil kunne ha rett til å få dekket egne), discovery-prosedyrene og ordningen med jury i erstatningssaker. 38

Rent-seeking aktiviteter synes mest aktuelle der den private har mulighet for å hente direkte gevinst – særlig i form av erstatningsutbetalinger. Sannsynligvis er det på denne bakgrunn mindre fare for slikt misbruk i Norge. For det første gjelder dette en manglende tredobling, men også andre forhold knyttet til det prosessuelle rammeverk vi finner hos oss.

Etterspørrersidens rent-seeking i USA går ut på «willing victimization», det vil si at kjøpere frivillig betaler kartellpris for å kunne «gjenvinne investeringene» senere. 39 Effekten er omstridt. Uansett vil en slik effekt vanskelig gjøre seg gjeldende i Norge; manglende tredobling vil gjøre «investeringen» for usikker. For det andre vil anklager om over­tredelse av reglene være belastende, og det må antas å kunne eksistere skranker for å anklage leverandører for dette i den grad det oppleves som alvorlige beskyldninger.

På denne bakgrunn kan en reise spørsmål om i alle fall konkurrenters søksmål mot andre konkurrenter de ikke står i noe kontraktsforhold med (det vil si at de opptrer som kunder), bør ekskluderes. Her er det flere argumenter som gjør seg gjeldende: Konkurrenter er for det første de nærmeste til å oppdage overtredelser, samtidig som de ofte kan være mer ressurssterke enn kundene. For det andre er det på det rene at det å sjalte ut denne gruppen fra de erstatningsberettigede vil kunne gi et feilaktig signal, nærmest om at det er fritt frem for å skade konkurrenter gjennom ulovlige metoder uten at man risikerer erstatningsansvar. Det siste bør likevel ikke overdrives; mellom konkurrenter vil det være et motsetningsforhold uansett, og det er neppe grunn til å tro at erstatningsutbetalinger her vil ha tilnærmet samme preventive virkning som krav om erstatning fra kunder. I siste relasjon er det selve eksistensgrunnlaget som gjør opprør.

Samlet sett ser jeg imidlertid ikke grunn til å avskjære konkurrenters søksmål. Først og fremst har dette sammenheng med at faren for misbruk neppe er overhengende hos oss. Med et regime som gir tredobbel erstatning, og hvor prosessvilligheten er en helt annen enn hos oss, ville en slik regel synes mer på sin plass. (Det er et faktum at en i USA har foreslått å droppe tredoblingen for konkurrenters søksmål). For det andre vil konkurrenter ofte være de første til å oppdage at noe er galt. Det siste argumentet kan imøtegås fordi konkurrenter uansett beholder muligheten til å utfordre skadelig adferd direkte, dvs, enten gjennom klage til konkurransemyndighetene eller gjennom midlertidige forføyninger. Isolert sett kan dette faktisk tale for å avskjære erstatningsadgangen, fordi dette skaper incentiver til at informasjonene utnyttes i samfunnsmessig interesse så snart som mulig.

For det tredje vil en avskjæring kunne gi feilaktige signaler til konkurrenter, om at det er «fritt frem» for å skade konkurrenter gjennom ulovlige metoder uten å risikere erstatningskrav. På den annen side bør det signaliseres i forarbeidene at domstolene bør se med en viss skepsis på konkurrenters søksmål mot andre konkurrenter.

1.6.4 Nødvendigheten av lovfesting – konklusjoner

De lege lata er konklusjonen at erstatning er tilgjengelig. Dette er et spørsmål om konkurransereglene også tar sikte på å beskytte private interesser på en måte som gir grunnlag for erstatningsrettslig vern. Dette gjelder gjeldende EØS-regelverk så vel som gjeldende intern konkurranselov. Erfaringen med private erstatningssøksmål er imidlertid begrensede. Flere forhold taler for en lovfesting – særlig pedagogiske grunner. Et annet hensyn som taler for lovfesting er det preventive aspektet. Samtidig er det på det rene at en «komplett» konkurranserettslig norm, som inkluderer erstatningsansvar, lettere vil kunne internaliseres hos markedsaktørene. Dette ved at lovfesting vil kunne gi en signaleffekt.

Konklusjonene er at erstatningsadgangen bør lovfestes. Det er neppe grunn til å særregulere prinsipper for tapsutmålingen, selv om denne kan være problematisk i konkurransesaker. Domstolene kan her anvende prinsippet i tvistemålsloven § 192 om skjønnsmessig fastsettelse av erstatningen. Samtidig bør prevensjonsmålsetningen legge føringer på domstolenes utmåling.

Videre er spørsmålet om det bør utformes noen policy på området for passing-on. Etter min oppfatning bør en, uten at dette representerer noe markant brudd med norsk erstatningsrett og prinsipper om ansvarsavgrensning, lovfeste en regel om at bare direkte kunder er erstatningsberettigede. Dette betyr at indirekte kunder avskjæres. Denne regel bør imidlertid kunne ta opp i seg de samme unntak som gjelder i amerikansk rett, dvs. for pre-existng cost-plus kontrakter, og tilfeller hvor overtreder eier den direkte kjøper. En annen løsning vil kunne gjøre overtreder immun mot erstatningssøksmål.

Prosessuelle tilpasninger diskuteres i det følgende avsnittet. Når det gjelder spørsmålet om tilbakebetaling av overpris, og om dette bør henføres til ugyldighet eller erstatning, tas dette opp i avsnitt 7.3.

1.6.5 Prosessuelle tilpasninger

Private parter vil sjelden kunne bringe et kartell frem til vellykket erstatningssak. Primært gjelder dette karteller, der private vanskelig kan skaffe tilstrekkelige bevis på egen hånd. For det første er det nesten umulig for en privat part å føre bevis for at kartell­samarbeid faktisk har funnet sted. Av erfaring er kartellsamarbeid vanskelig å bevise, og en privat aktør har ikke samme mulighet til å hente inn informasjon som tilsynsorganene har. For det andre vil den private saksøker måtte vise at kartellet har hatt prisdrivende virkning, fortrinnsvis slik at han kan kvantifisere sitt tap. Dermed er det grunn til å undersøke muligheten for et samvirke mellom konkurransemyndighetene og private.

Det er naturlig å se hen til amerikansk rett og praksis for å få indikasjoner om hvilket samspill som kan være mellom privat og offentlig håndhevelse. I USA ble det på begynnelsen av 1980 tallet gjennomført en større undersøkelse, der alle sivile antitrust søksmål over ti år i fem utvalgte distrikter ble analysert (Georgetown-prosjektet). 40 Dette materialet inneholder viktig informasjon om forholdet mellom offentlig og privat håndhevelse, særlig gjennom såkalte follow-on søksmål, det vil si erstatningssøksmål som fremmes i kjølvannet av konkurransemyndighetenes avsløringer.

Av særlig interesse er sammenhengene mellom offentlige søksmål og søksmål anlagt av private. Her kan det angis to tabeller hentet fra Georgetownprosjektet, som begge kaster lys over follow-on søksmål. Den første angir horisontale prissamarbeids andel av den totale søksmålsmengden sammenlignet med andelen i follow-on søksmål, mens den andre viser sammensetningen (definert som horisontale, vertikale og andre) av søksmål innenfor hhv. follow-on og uavhengig initierte søksmål.

Materialet viser at det relative antallet follow-on saker ligger høyere ved horisontalt prissamarbeid enn ellers. 41 En plausibel forklaring på dette er selvsagt bevisproblemene, herunder at saksøkeren ofte ikke vil ha kunnskap om overtredelsen. I tillegg kommer det faktum at individuelt initierte saker har et mer fremtredende offer og er mer synlige. Dette gjør seg spesielt gjeldende i vertikale saker, jfr nedenfor om hvilken betydning dette kan ha for prioriteringen. Konklusjonen i studien er at «follow-on litigation is critically important in dealing with horizontal price-fixing». 42 Materialet bekrefter at det er større sannsynlighet for suksess i follow-on saker enn i uavhengig initierte saker. 43

Samlet sett viser dette at private kan ha behov for bevismessig assistanse fra konkurransemyndighetene for å være i stand til å føre vellykkede søksmål i kartelltilfellene. Det er usikkert hvilken adgang det etter dagens konkurranselov for Konkurransetilsynet til å dele informasjon med kunder som mener seg skadet gjennom en overtredelse. Sikkert er det at skadelidte vil kunne ha rettigheter som fornærmet der det kommer til straffesak. Det er imidlertid neppe grunnlag for å hevde at krrl. § 4-2 gir hjemmel for å levere ut bevismateriale. 44

Jeg ser ikke grunn til å gå nærmere inn på dagens rettstilstand. Uansett hvilken adgang man mener eksisterer etter gjeldende rett er det et behov for lovfesting på dette område. Etter min oppfatning bør en gi konkurransemyndighetene utvidet mulighet til å dele informasjon. Samtidig er det nødvendig å innta mekanismer som sikrer legitime hensyn som hemmelighold av forretningshemmeligheter. Reglene i påtaleinstruksen bør her kunne tjene som utgangspunkt. Det legges til at gjennomføringen av dette forslaget vil kunne variere avhengig av hvilken modell utvalget foreslår for organiseringen av tilsynsmyndigheten.

Samtidig kan det være grunn til å signalisere i forarbeidene at borgerlige rettskrav vil kunne spille en mer sentral rolle enn det som har vært tilfelle hittil. (Hvorvidt det i et inndragningskrav bør tas hensyn til et borgerlig rettskrav på erstatning tar jeg ikke stilling til. Det er imidlertid på det rene at det vil være det «samme» beløpet det dreier seg om).

Andre opsjoner går ut på å gi tilsynsorganers vedtak om at overtredelse har funnet sted i tillegg til domstolers ileggelse eller opprettholdelse av sanksjoner rettskraft i senere sivile saker. Dette er det imidlertid neppe grunn til, særlig fordi private erstatningssøksmål reiser ytterligere problemer knyttet til beregningen av tapet. Selv om det kan være en del å hente også i denne sammenheng fra f.eks. en inndragningsvurdering, synes det viktigere for en privat part å få tilgang til det relevante bevismateriale. Noen grunn til å foreslå parens patria søksmål etter modell av amerikansk rett ser jeg heller ikke grunn til å foreslå. Det må antas at adgangen til å medta borgerlige rettskrav vil være tilstrekkelig til å ivareta de privates interesse, selv om terskelen for straffesak – og dermed prøving av det borgerlige rettskravet – vil ligge høyere.

Derimot bør private gis adgang til bevismateriale uansett hvordan saken avsluttes fra konkurransemyndighetene, det vil si selv om disse ikke finner bevisene sterke nok til å iverksette offentligrettslige sanksjoner. Misbruk av en slik mulighet, f.eks. for å få tilgang til forretningshemmeligheter, må antas å kunne motvirkes gjennom vedtagelse av regler tilsvarende reglene i påtale-instruksen kap. 4.

Det er videre på det rene at overtredelser av konkurransereglene typisk vil kunne ramme et større antall forbrukere, som hver for seg bare betaler en marginal overpris. Skal erstatning være realistisk i disse tilfellene, er det på det rene at dette enklest kan skje gjennom en form for gruppesøksmål. Jeg ser ikke grunn til å ta opp dette spørsmålet her. Gruppesøksmål er foreslått opprettet av Tvistemålsutvalget, jf. NOU 2001: 32 kap. 17. Det vises til behandlingen der. Muligens bør Konkurranselovutvalget gi uttrykk for hensiktsmessigheten av gruppesøksmål ved brudd på konkurranseloven.

1.7 Ugyldighet

1.7.1 Oversikt

Av de sivilrettslige virkninger under dagens konkurranselov er det bare ugyldighet for konkurransestridige avtaler som er lovfestet, jf. § 5-1. Det samme gjelder EØS-avtalen art 53, der det følger av art 53 nr 2 at avtaler som er forbudt ikke skal ha noen rettsvirkning.

At en kartellavtale, eller en avtale som på andre måter innebærer at det legges ulovlige bånd på partenes konkurransefrihet, bør omfattes av ugyldighet synes ikke tvilsomt. Her vil retten til å unnlate å oppfylle sin del av avtalen være grunnleggende for å sikre at konkurransen ikke fortsetter å skades. Men selv om ugyldighet på denne måten kan synes å være en logisk og nødvendig sanksjon, er det flere sider ved ugyldighet som fortjener ytterligere oppmerksomhet. Det er først grunn til å systematisere de situasjoner hvor ugyldighet kan være aktuelt å vurdere:

1. Avtaler som representerer en begrensning i konkurransen, det vil si som inneholder ulovlige bånd på partenes konkurransefrihet. Denne gruppen tilsvarer nåværende lovs § 5-1. Her kan det også tas med avtaler som bare tjener til å gjennomføre et ulovlig samarbeid, men som ikke isolert utgjør en overtredelse.

2. Avtaler mellom parter i et konkurransebegrensende samarbeid og tredjemann, som tjener til å gjennomføre det ulovlige samarbeide.

3. Avtaler mellom parter i et konkurransebegrensende samarbeid og deres kunder i det relevante markedet hvor skadevirkningene finner sted. Disse avtalene vil mest vanlig inkludere en overpris (følgeavtaler).

4. Avtaler som tar opp i seg et misbruk av dominerende stilling. Dette kan f.eks. gjelde en diskriminerende vilkår i en varig leveranseavtale. (Av hensyn til kravet om at misbruk må være av konkurransebegrensende karakter medtas ikke rent utnyttende misbruk som en egen gruppe. Situasjonen her vil være parallell med overtredelse av nåværende pristiltakslov § 2 jf. § 6.)

De ulike gruppene reiser litt ulike spørsmål.

1.7.2 Ugyldighet for konkurransebegrensende avtaler

For den første gruppen er det ikke tvilsomt at ikke-oppfyllelse er en nødvendig og logisk følge av overtredelsen. Her er det ytterligere to spørsmål som kan reises: Hvilken rekkevidde skal ugyldigheten ha for den enkelte kontrakt, og hvilke føringer legger konkurransereglene på de øvrige rettsvirkninger av ugyldighet, det vil si restitusjon og erstatning. (Erstatning er behandlet ovenfor).

Etter krrl. § 5-1 gjelder at ugyldigheten bare rekker så langt forbudet er overtrådt, det vil si at utgangspunktet er delvis ugyldighet. Det samme gjelder etter EØS-avtalen. Dette betyr at det bare er de konkurransestridige elementer som rammes av ugyldighet, mens andre og legitime forpliktelser vil stå seg. Etter forholdene kan det være problematisk på identifisere enkeltelementer som virker konkurransebegrensende. I slike tilfeller vil det nærliggende være at avtalen som helhet er ugyldig. En slik løsning synes også på linje med EØS-avtalen art 53 nr 2. EFTA-domstolen antar i Opel/Jæger at ugyldighet: «gjelder bare de deler av avtalen som berøres av forbudet, eller for hele avtalen dersom disse deler ikke kan skilles ut fra de øvrige deler av avtalen […] Følgelig faller enhver kontraktsbestemmelse som ikke er påvirket av forbudet […] utenfor EØS-retten.« 45

En delvis beskjæring vil etter forholdene kunne virke urimelig hardt for partene. Det er også på det rene at en stryking av enkeltklausuler vil kunne gis tilfeldige utslag for balansen mellom partene. På den annen side vil delvis ugyldighet kunne gi en tilsiktet preventiv virkning, samtidig som delvis ugyldighet er positivt i den forstand at mange avtaler der elementer kan virke konkurransestridige er ønskelige fra samfunnsmessig synsvinkel. Etter gjeldende rett er dette i konkurranseloven § 5-1 regulert ved en henvisning til avtl. § 36. Etter min oppfatning er dette en grei løsning som kan bli stående. Det er imidlertid neppe nødvendig å ta inn en henvisning til § 36 i loven selv. 46

For spørsmålet om restitusjon er det på det rene at lovstridige avtaler ofte har som konsekvens at restitusjon ikke innrømmes. Dette har sammenheng med en preventiv virkning. Når det tas i betraktning den rekkevidden som et forbud bygget på art 53 vil ha, på den måten at en rekke overveiende legitime avtaler vil kunne omfattes, er det neppe grunn til å opprettholde dette som en hovedregel. Det naturlige synes å være at det foretas en konkret vurdering, der partenes skyld utgjør et sentralt element.

Samlet sett gjelder at ugyldighet nok vil ha sin primære oppgave ved overveiende legitime avtaler som inneholder konkurransestridige enkeltelementer, typisk prisbindinger eller eksklusivitet.

Den andre gruppen – gjennomføringsavtaler, bør også omfattes av ugyldighet så langt oppfyllelse vil virke begrensende på konkurransen. Etter EØS-retten synes rettsstillingen uavklart. I Ciments et béton oppsummerte GA Verloren van Themaat «det generelle spørgsmål, om det forhold, at en aftale er ugyldig i henhold til artikel [81], stk. 2, også kan indebære, at de aftaler, hvorved den gennemføres, er ugyldige» som følger:

«På dette punkt findes der mig bekendt endnu ingen klar retspraksis. […] Det forekommer mig imidlertid vanskeligt at give et generelt svar på det nævnte generelle spørgsmål. […] Hvad angår besvarelsen af dette generelle spørgsmål, skal jeg derfor nøjes med at konstatere, at besvarelsen afhænger af de konkrete forhold og deres sammenhæng. Allerede af denne grund kan jeg ikke tilslutte mig den af Kommissionen foreslåede besvarelse, som vil kunde læses således, at Kommissionen helt går ind for, at gennemførelsesaftaler til en rammeaftale som den her omhandlede skal bedømmes efter national ret.» 47

Noen lovregulering av dette spørsmålet er neppe nødvendig. Etter norsk rett vil spørsmålet måtte avgjøres etter alminnelige prinsipper om såkalte «reproberte» forhold. Det er imidlertid på det rene at den formuleringen som foreslås for ugyldighetsregelen, at avtalene er ugyldige «så langt oppfyllelsen er til skade for konkurransen», vil gi en nødvendig lovmessig forankring for ugyldighet.

1.7.3 Kunder og ugyldighet (følgeavtaler)

Mer problematisk er følgeavtalene. Etter EØS-retten synes disse ikke å være omfattet av art 53 nr 2. Derimot er Kommisjonen av den oppfatning at den etter forordning 17 art 3 har kompetanse til å kreve slik avtaler reforhandlet, selv om denne kompetansen ikke er endelig bifalt av Domstolen. 48

Hovedargumentet for at disse avtalene skal anses ugyldige er hensynet til at overtredere ikke bør kunne sikre utbyttet av overtredelsen gjennom å kreve avtalen oppfylt. Dette kommer på spissen der avtalen er varig, og det i avtalens løpetid avsløres at pris eller andre vilkår har vært gjenstand for ulovlig kartellsamarbeid. Det er imidlertid på det rene at en ugyldighetsfølge knyttet til ethvert salg der prisen er influert av konkurransestridige samarbeid vil være meget omfattende. Dessuten vil selve kriteriet for å bestemme ugyldighetens omfang for den enkelte kontrakt nettopp være det problematiske bevistemaet «hypotetisk konkurransepris». Av disse grunner bør det bare åpnes for avtalerevisjon på dette punkt.

For en ordning med avtalerevisjon taler også det forhold at etteroppgjøret mellom partene, det vil si en eventuell tilbakebetaling av overpris, bør skje i form av et erstatningskrav. Dette skyldes flere forhold. For det første lar en mulig koordinering mellom de ulike etterfølgende ledd ved passing-on seg lettere gjennomføre innenfor rammene av erstatningssanksjonen. For det andre vil partene i et kartell ved erstatning være solidarisk ansvarlige, noe som ikke er tilfelle der et tilbakesøkningskrav grunnes på ugyldighet og restitusjon. For det tredje vil en i prinsippet kunne oppleve søksmål fra ikke-kunder, og det synes lite hensiktsmessig at én og samme overtredelse skal vurderes etter både restitusjons- og erstatningsregler.

Mot den løsning som skisseres her kan det anføres at den bryter med etablerte prinsipper om lovstridige avtaler. Dette argumentet kan imidlertid vanskelig få gjennomslag, av flere grunner. Først og fremst er det etter norsk rett neppe riktig å tale om etablerte prinsipper om ugyldighet og lovstridige avtaler. Disse er heller flytende. For det andre er oppfatningen i norsk rett som påpekt at både selve ugyldigheten som dens rettsvirkninger må vurderes konkret under hensyntagen til lovforbudets formål. 49 Dermed kan dette neppe være noen særlig vektig innvending mot å lovfeste en løsning som på best mulig måte ivaretar nettopp dette hensynet. Et ytterligere forhold som tilsier lovfesting er at en unngår de mulige problemer som kan oppstå når så vidt spesielle regler som konkurranseretten tross alt inneholder skal «presses inn» i etablerte privatrettslige kategorier. (Men med det forslag som fremsettes nedenfor er det på det rene at forskjellen mellom erstatning og restitusjon vil være helt marginal).

Det bemerkes at ugyldighet ikke kan tjene som grunnlag for tilbakebetaling av overpris i Tyskland. I svensk teori har den toneangivende forfatteren på området ikke berørt ugyldighet på dette punkt. 50

1.7.4 Ugyldighet og misbruk av dominerende stilling

Avtaler kan på flere måter ta opp i seg eller være et resultat av misbruk av dominerende stilling. Jeg legger til grunn at lovutvalget foreslår en regel hvor det kreves at misbruket må være av konkurransebegrensende karakter, slik at utnyttelse som kan virke utilbørlig for den enkelte, eller ren prisregulering, ikke vil omfattes.

Der en avtale virker konkurransebegrensende vil ugyldighet kunne forsvares etter samme begrunnelse som ugyldighet for konkurransestridige samarbeid. Her vil det imidlertid måtte nyanseres mellom ulike typetilfeller. F.eks. kan det ikke være realistisk å operere med ugyldighet der det dreier seg om ulovlige rabatter, eller enda mer: predatory pricing. Argumentet under forslagets § 3-1 slår ikke til lenger enn det er medkontrahentens egen konkurransefrihet som bindes opp, evt. at det dreier seg om bindinger av typen eksklusivitet.

Også disse hensyn ivaretas gjennom den formuleringen som er valgt, at ugyldighet inntreffer «så langt oppfyllelsen er til skade for konkurransen».

En part i en avtale i strid med forslagets § 3-2 bør ikke kunne kreve restitusjon, men henvises til erstatningssanksjonen. Dette har sammenheng med at en restitusjonsregel kan virke feil i forhold til den skade som er påført og som er konkurranserettslig relevant. Et eksempel er annenlinjes prisdiskriminering, hvor en restitusjon av prisdifferansen kunne gi «skadelidte» en ugrunnet ­fordel sammenligne med alternativsituasjonen. Poenget er at tapet hans er avhengig av utviklingen i markedsforholdene nedstrøms. Avhengig av hvordan andre aktører har opptrådt, er det ikke sikkert at hans overskudd er redusert i det hele tatt i forhold til den alternative situasjonen uten overtredelsen. Selv om det i mange tilfeller kan være problematisk å føre bevis for hvilket tap som er lidt, taler de beste grunner for at domstolene snarere bør vise lempelighet i tapsberegningen fremfor å henføre tilfellet under en sanksjon som ikke gjenspeiler markedsmessige realiteter, dvs. et fokus utelukkende på forholdet mellom partene.

1.7.5 Konklusjon

Det bør skje en samlet regulering av ugyldighetsspørsmålene i konkurranseloven. For å fange opp de mange situasjonene som kan oppstå, synes det hensiktsmessig å benytte en formulering om at avtaler er ugyldige så langt oppfyllelsen er til skade for konkurransen. Samtidig bør det klargjøres at følgeavtaler evt. må være gjenstand for avtalerevisjon, samtidig som overpriser kan kreves tilbakebetalt som erstatning (objektivt ansvar).

1.8 Forføyninger

1.8.1 Gjeldende rett

I amerikansk rett spiller injunctions en relativt betydelig rolle i håndhevelsen av konkurransereglene. Etter norsk rett eksisterer det ingen slik alminnelig adgang for domstolene til å gi dom etter equity for å finne en rimelig løsning i forholdet mellom private parter. Her er domstolenes adgang til å forordne tiltak begrenset til å forby handlinger som utgjør en overtredelse av reglene, eventuelt til å påby handlinger der unnlatelsen kommer i strid. Det siste vil være mest praktisk i forhold til forretningsnektelser.

Derimot vil midlertidige forføyninger kunne anvendes for å sikre en privat mot videre skade gjennom en overtredelse. Ved brudd på konkurransereglene ligger det i sakens natur at tidsaspektet vil være av overordnet betydning. Således vil den tid det tar å oppnå en endelig dom normalt gjøre dette alternativet lite anvendelig.

Ved utformingen av et komplett privat håndhevelsessystem er det grunn til å reise spørsmålet om det bør gis en utvidet adgang for domstolene til å gi dom på skjønnsmessige tiltak for å avbøte videre overtredelse, eller etter forholdene til å pålegge tiltak for å gjenopprette konkurranse som er skadet. En tilsvarende diskusjon utkrystalliserer seg ved fastleggelsen av tilsynsmyndighetenes kompetanse, i særdeleshet i forbindelse med muligheten til å påby tiltak av strukturell karakter.

1.8.2 Tilsynsmyndighetenes kompetanse

Det er foreslått at de norske konkurransemyndighetene skal få en kompetanse som tilsvarer den kompetanse det er foreslått at Kommisjonen skal ha etter forslaget til ny gjennomføringsforordning. Dette forslaget skal ikke behandles i detalj her. Det er imidlertid viktig å ta med seg at forslaget går lenger enn det alminnelige domstoler vil kunne pålegge, jf. ovenfor. Hovedsakelig gjelder at Kommisjonen kan påby en overtredelse brakt til opphør. Kommisjonen kan imidlertid ikke pålegge foretaket å etterleve reglene på én bestemt måte, f.eks. ved å pålegge et foretak som bryter art 81 å levere til en annen. 51 Kommisjonen kan imidlertid gå relativt langt i å pålegge et dominerende foretak å levere. Videre vil Kommisjonen få adgang til å pålegge tiltak av strukturell karakter for å gjenopprette skade på konkurransen. Det er imidlertid tvilsomt om Kommisjonen kan gjøre dette i preventivt øyemed, typisk påby oppsplitting av et dominerende foretak som å hindre fremtidig misbruk.

Deler av kompetansen dekkes av andre regler som det er redegjort for ovenfor. Først og fremst gjelder dette muligheten til å revidere avtaler som er influert av konkurransestridige handlinger, såkalte følgeavtaler. (Det er imidlertid ikke endelig fastlagt hvor langt Kommisjonens kompetanse går på dette punkt, jf. ovenfor).

1.8.3 Bør det innføres en utvidet adgang til forføyninger?

Det er på det rene at domstolene kan gi dom på forbud mot handlinger i strid med konkurransereglene. Selv om overtredelsenes karakter nok kan gjøre det mindre praktisk for private å gå til søksmål, synes det ikke å være grunn til å utvide denne adgangen. Derimot er det grunn til å se nærmere på spørsmålet om domstolenes kompetanse bør utvides, slik at de

1. kan pålegge bestemte tiltak for å bringe en overtredelse til opphør og

2. sikre at den ikke gjentas eller oppstår i første omgang (det vil si sette foretakene ute av stand til å overtre), og

3. pålegge tiltak for å gjenopprette skader på markedet.

Ad 1) Prototypen på en overtredelse som retter seg mot bestemte aktører er nektelse av forretningsforbindelse. Det er på det rene at det kan være problematisk å gjøre en kontraheringsplikt effektiv, primært av den grunn at det alltid vil kunne settes vilkår med saklig forankring. Her kunne det vært ønskelig å gi domstolene en mer utvidet adgang til å fastsette kontraheringsvilkårene for å gjøre kontraheringsplikten mer effektiv. Her er det imidlertid bare tale om å avbryte en pågående overtredelse, og midlertidig forføyning bør være tilstrekkelig. Det er også på det rene at en varig regulering av kontraheringsvilkårene neppe er forenlig med grunntanken i konkurranseretten. 52

Et annet problemkompleks er brudd på forslagets § 3-1. Her er det neppe etter gjeldende rett adgang til å pålegge kontraheringsplikt. Dette har sammenheng med at forslagets § 3-1 bare vil forby samordning/avtale men ikke pålegge positive handleplikter. Det er på det rene at hensynet til konkurransen neppe kan ivaretas fullgodt gjennom en adgang til å kreve en avtale eller en samordning avbrutt. På denne bakgrunn er det grunn til å gi domstolene adgang til å pålegge leveringsplikt også ved brudd på forslagets § 3-1, såfremt hensynet til konkurransen krever det. 53 Uten en tydeliggjøring av dette i loven, risikerer en at forføyningsadgangen vil innskrenkes til å bringe avtale eller samordning til opphør. Dette er som nevnt neppe nok til i alle tilfelle å ivareta hensynet til konkurransen, idet det ikke vil påhvile overtrederne en rettslig plikt til å endre sin adferd. 54

Et ytterligere eksempel er diskriminering, hvor et forbud mot diskriminering ikke nødvendigvis vil tilgodese saksøker. Her bør det kunne gis midlertidig forføyning som går lenger enn det som følger av forbudsreglene selv, det vil si at det bør kunne gis en midlertidig forføyning for å levere bestemte kvantum på bestemte vilkår for effektivt å bringe diskrimineringen til opphør. Manglende kompetanse kan i disse tilfeller gjøre den privates rett til etterlevelse mer eller mindre illusorisk, fordi det er problematisk å føre kontroll med at diskriminerende adferd faktisk avbrytes.

Disse problemstillingene bør løses ved å gi domstolene en utvidet kompetanse til å gi midlertidige forføyninger. I dag vil domstolenes kompetanse på dette punkt være begrenset til å sikre saksøkers krav, som vil være et krav på etterlevelse av konkurransereglene. Det foreslås på denne bakgrunn at domstolenes kompetanse skal bestemmes av hensynet til konkurransen, slik at domstolene må kunne gi forføyning på slike tiltak som finnes nødvendig for at konkurransen ivaretas – uavhengig av om dette går lenger enn det som er nødvendig for å sikre en etterlevelse av forbudsreglene. I tilfeller hvor en overtredelse retter seg mot bestemte private, typisk forretningsnektelser eller prisdiskriminering, må domstolene gis den kompetanse som er nødvendig for å sikre den privates interesser. Selv om en slik adgang kan hevdes å følge av de alminnelige regler om midlertidige forføyninger, bør adgangen tydeliggjøres i loven. Dette kan antas å ha både en preventiv effekt samtidig som det gjør midlertidige forføyninger mer tilgjengelig for private parter.

Ad 3) Hensynene er annerledes i forhold til kompetanse til å pålegge tiltak for å gjenopprette konkurranse på markedet. En løsning som inneholder om å gi domstolene kompetanse til å påby tiltak for å avbøte konkurranseskadelige virkninger vil være eksponert for misbruk av reglene. Videre vil generelle tiltak for å rette opp konkurranseforholdene på markedet krever en særskilt kunnskap, og forutsette komplekse vurderinger av markedsforholdene. Dette kan tale for at slike tiltak bør overlates til tilsynsorganenes eksklusive kompetanse. I samme retning taler det faktum at slike tiltak nødvendigvis vil måtte tilgodese markedet som sådan, og at det derfor kan virke lite hensiktsmessig at de skal kunne iverksettes på begjæring av enkeltaktører. Annerledes formulert er det neppe korrekt å definere det konkurransemessige problemet ut fra en tvist mellom to parter – behovet ligger i retning av mer overgripende tiltak. Videre er det på det rene at en del slike tiltak vil måtte innføres på varig basis, og at domstolene neppe bør involveres i ordninger som krever pågående oppfølging og overvåking. 55

På den annen side vil tilsynsmyndighetene etter reformforslaget under forordning 17 få rett til å opptre som amicus curiae i sivile saker. Nå kan det riktignok innvendes mot å «reparere» mangler ved det private regimet ved å gi konkurransemyndighetene kompetanse til å intervenere i saken at dette bare vil føre til en komplisering av det offentliges håndhevelse. Det optimale kan snarere være at konkurransemyndighetene griper inn direkte der dette kan ha en konkurransepolitisk gevinst.

Ad 2) Lignende hensyn kan anføres mot en adgang til å pålegge tiltak for å hindre overtredelse. Behovet for slike tiltak synes imidlertid marginalt, samtidig som det etter gjeldende rett kan nedlegges forbud også mot ikke-iverksatte handlinger. Dessuten fremstår det som usikkert hva tiltaket skulle gå ut på; domstolene bør f.eks. ikke gis kompetanse til å kreve en dominerende stilling eliminert gjennom oppsplitting. Derimot må det fortsatt være adgang til å gi midlertidige forbud mot ikke-iverksatte overtredelser, typisk mot iverksettelsen av en underprisingskampanje. 56

Dette avdekker at det primært er behov for en klar hjemmel for å påby tiltak for å stanse overtredelser av reglene. Midlertidige forføyninger synes her tilfredsstillende. I denne sammenheng kan det reises spørsmål om kravene til sikringsgrunn og evt. erstatningsansvar for den som krever forføyning bør særreguleres. Etter min oppfatning er det neppe grunnlag for dette. Derimot bør det gis signaler i forarbeidene om at det tross alt er hensynet til konkurranse som må være utslagsgivende. I dette ligger f.eks. at forføyning neppe bør nektes av den grunn at det ved en senere anledning kan kreves erstatning, siden dette ikke vil gi noe nevneverdig bidrag til å gjenopprette konkurranseforholdene.

1.8.4 Konklusjon

På denne bakgrunn ser jeg ikke grunn til å foreslå en likestilling av domstolenes og konkurransemyndighetenes kompetanse til å treffe tiltak for å avbryte en pågående overtredelse eller for å gjenopprette skadevirkninger som har oppstått på markedet. Det ligger i sakens natur at ansvaret for mer overgripende tiltak på markedet, typisk av strukturell karakter, må tilligge spesialorganer. Det er også usikkert hvor stor betydning en slik ordning ville fått i praksis.

Derimot er det grunn til å styrke mulighetene for å gi midlertidige forføyninger for å bringe overtredelser til opphør eller hindre at de inntreffer. De tiltak som kan være aktuelle er så forskjelligartede at det neppe er mulig å angi dem uttømmende. På denne bakgrunn foreslås at det inntas i lovteksten at domstolene kan påby slike tiltak som de måtte finne nødvendig for å ivareta hensynet til konkurranse og til den enkelte.

1.9 Konklusjoner

Fremstillingen har vist at det ved utformingen av et privat håndhevelsesregime er vesentlig å ta stilling til regimets formål, og utforme det i tråd med dette. Den første erkjennelsen er at det neppe er tilstrekkelig å nøye seg med en henvisning til alminnelige privatrettslige regler og prinsipper. At konkurransereglene på en rekke punkter vil «tangere» eksisterende privatrettslige normer, typisk anbudssamarbeid i forhold til avtl. § 33 er så sin sak. Det vesentlige av konkurranseretten dreier seg likevel om næringsregulering med et overveiende offentligrettslig tilsnitt. En henvisning til alminnelige privatrettslige sanksjoner skaper fare for at den private håndhevelsen vil begrense seg til spredte privatrettslige virkninger av en offentligrettslig forbudslov. På denne bakgrunn bør et privat håndhevelsessystem designes slik at det på best mulig måte bidrar til å realisere reglenes overordnede formål (konkurranse), samtidig som det ivaretar hensynet til de enkelte aktører. På dette punkt er det imidlertid essensielt å utforme systemet slik at hensynet til konkurranse og effektivitet ikke skyves i bakgrunnen, på bekostningen av interessene til enkeltaktører.

Det har fremgått at en erstatningsregel bør lovfestes. Dette har to årsaker: For det første vil en lovfesting bidra til tydeliggjøring og virke pedagogisk. Den pedagogiske oppgaven kan neppe overvurderes, dels vil komplette normer lettere internaliseres, dels vil signaleffekten være verdifull. Det andre aspektet er den preventive virkningen. Her vil det kunne være nødvendig å gi særlige materielle regler med sikte på å øke den preventive effekten utover det som følger av gjeldende erstatningsrettslige prinsipper. Det er neppe grunn til å la erstatningsansvaret være avhengig av skyld. Etter forholdene vil ansvaret kunne lempes etter alminnelige regler. Dette vil særlig kunne ha betydning der det dreier seg om flere skadevoldere eller overtredelser med vanskelig forutsigelige virkninger. En lempningsregel behøver imidlertid ikke lovfestes.

Følgeavtaler bør ikke underlegges en absolutt ugyldighetsregel. Dette har sammenheng med faren for misbruk. Etter gjeldende rett vil slike avtaler sannsynligvis måtte anses delvis ugyldige etter alminnelige prinsipper. Selv om det kan innvendes at gyldighet vil kunne sette i gang de dominoeffektene overtredelser vil ha, synes det samlet sett tilstrekkelig hvis ugyldigheten i slike vurderes konkret av domstolene. Slike avtaler bør dermed underlegges mulighet for revisjon. Er avtalen oppfylt, slik den normalt vil være når overtredelen avdekkes, må tilbakebetalingsplikten imidlertid være absolutt. På dette punkt er det ikke grunn til å skille mellom restitusjon og erstatning, idet erstatningsansvaret foreslås gjort objektivt og slik at det ikke gjøres fradrag for overpris som er veltet videre på etterfølgende ledd i omsetningskjeden.

Allerede i dag har domstolene adgang til å nedlegge forbud eller gi påbud der dette følger direkte av loven. (Eksisterende konkurranselov gir ingen påbudshjemmel). Fra privates synsvinkel vil det imidlertid kunne være nødvendig at domstolene kan utvise et skjønn og pålegge tiltak den finner nødvendig for å gjenopprette konkurransen på et marked eller for å sikre at reglene etterleves. På dette punkt bør adgangen til midlertidige forføyninger styrkes.

Det foreslås visse endringer i formuleringen av konkurranselovens ugyldighetsregel. Også her bør det være et spillerom for best å tilpasse følgen etter lovens formål. Således bør avtaler i strid med loven være ugyldige så langt oppfyllelse vil virke til skade på konkurransen i forbudsreglenes forstand. Denne formuleringen gir det nødvendige grunnlag også for å sensurere gjennomføringsavtaler og avtaler som er resultat av eller tjener som virkemiddel for misbruk av dominerende stilling. Samtidig vil formuleringen være på linje med alminnelige prinsipper om ugyldighet og lovstrid i norsk rett. Det understrekes at regelen ikke må forstås slik at det stilles krav om påvisning av konkret konkurransebegrensende virkninger der dette ikke er et vilkår for at forbudsreglene skal få anvendelse (eksempelvis ved avtaler med konkurransestridig formål).

1.10 Forslag til lovregulering

Materielle regler

Avtaler i strid med denne lovs §§ 3-1 og 3-2 er ugyldige så langt oppfyllelsen er til skade for konkurransen. En domstol kan lempe eller sette til side avtaler som inkluderer en pris eller andre vilkår fastsatt i strid med §3-1 så langt den er influert av overtredelsen.

Overtredelser av denne lovs §§ 3-1 og 3-2, og vedtak fattet av Konkurransetilsynet etter § 3-3 er erstatningsbetingende for skade påført som ledd i eller resultat av en begrensning i konkurransen. Erstatningsplikten inntrer uten hensyn til egen skyld. Erstatningsberettiget er kunder, konkurrenter og andre som står i direkte forbindelse med overtreder. Har skadelidte selv vært delaktig i overtredelsen, kan ansvaret settes ned eller falle bort hvis han må anses som betydelig medansvarlig for begrensningen i konkurransen.

En pris som er fastsatt i strid med denne lov kan kreves tilbake uten hensyn til om den er veltet videre til senere ledd.

Hvis det er fare for skade på konkurransen eller for enkelte markedsaktører kan domstolen, på begjæring av Konkurransetilsynet eller enhver annen person, gi slike midlertidige forføyninger som den finner nødvendig. Tvangsfullbyrdelsesloven kap. 13 får anvendelse så langt det passer.

Prosessuelle regler

Enhver som kan ha et krav etter § [erstatningshjemmelen] har krav på å få gjøre seg kjent med det materiale [konkurransemyndighetene] måtte besitte og som kan ha betydning for kravet. [Henvisning til straffeprosessloven].

Konkurransetilsynet eller den det måtte bemyndige, har rett til å gi skriftlige eller muntlige innlegg i enhver sivilrettslig tvist under denne lov. Konkurransetilsynet kan også intervenere etter reglene i [tvistemålsloven § 75]. Domstolene kan begjære tilsynets uttalelse om ethvert spørsmål den måtte finne nødvendig.