Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2007: 12

Offentlig innkreving

Til innholdsfortegnelse

5 Tiltak knyttet til ordinær innbetaling

5.1 Innledning

Dette kapitlet beskriver tiltak knyttet til den ordinære innbetalingsfasen. Denne fasen består i korte trekk av ordinære innkrevingsprosesser som utsendelse av faktura, betaling og eventuelt 1. purring med betaling. Som omtalt i kapittel 2, er det den enkelte statlige eller kommunale virksomhet som bestemmer størrelsen på kravet på basis av de satser som er bestemt enten ved politiske vedtak eller i virksomheten via fullmakt. Den ordinære innbetalingsfasen varer til og med betaling etter 1. purring, jf. punkt 2.5. I det betalingsfristen på 1. purring er overtrådt, går kravet over i neste fase som er innfordringsfasen. Tiltak som er knyttet til innfordringsfasen omtales i kapittel 6.

Tall fra Statskonsult rapport 2007:23 viser at svært mange krav både regnet i antall og i beløp, blir betalt innen utløpet av den ordinære innbetalingsfasen, se tabell under punkt 2.5.3. Anslagsvis ble nesten 98 pst. av de statlige offentligrettslige kravene i kartleggingen betalt i løpet av den ordinære innbetalingsfasen. De statlige offentligrettslige kravene utgjør mesteparten av beløpene som kreves inn i Norge. Anslag over andelen som betaler statlige privatrettslige krav i den ordinære innbetalingsfasen er på 97 pst. Også i kommunene blir nesten 97 pst. av offentligrettslige krav og over 95 pst. av alle privatrettslige krav betalt i den ordinære innbetalingsfasen.

Gjennomgangen av innkrevingen i Norge viser at det til tross for et høyt innkrevingsresultat sett fra det offentliges side, er forbedringsmuligheter knyttet til organiseringen av innkrevingen, virkemiddelbruken i de ulike fasene, bruken av IT-systemer og utviklingen av betalingstjenester. Sett fra brukers perspektiv er det forbedringspotensialer ved tilrettelegging av mer brukervennlige og tidsbesparende betalingsløsninger, bedre oversikt over samlede offentlige fordringer, større fleksibilitet når det gjelder betalingsfrekvens samt lettere tilgjengelig og mer målrettet informasjon.

I den ordinære innbetalingsfasen er stat og kommune i kontakt med alle grupper av brukere. Siden et stort flertall av befolkningen gjør opp for seg innen forfallsdato, må et overordnet mål være å motivere og opprettholde den gode betalingsviljen som allerede finnes. For å effektivisere innkrevingen i Norge, er det viktig å identifisere tiltak som kan redusere antallet krav som går over i en innfordringsfase. Selv en liten økning i andelen krav som betales i den ordinære innbetalingsfasen, kan gi store proveny- og effektivitetsgevinster ved at færre krav overføres til den mer kostnads- og ressurskrevende innfordringsfasen. Det er derfor viktig å legge til rette for tjenester og tiltak som øker betalingsviljen og som fører til at flest mulig betaler i tide. Dette kan også ha en positiv effekt i innfordringsfasen ved at en større andel av det offentliges ressurser kan brukes på å effektivisere innfordringen samt yte veiledning til de skyldnere som har store betalingsproblemer.

Med referanse til oppsummeringen i kapittel 3 har følgende forhold pekt seg ut som vesentlige i den ordinære innbetalingsfasen.

  • Det offentlige bør til enhver tid ha som mål å utføre innkrevingen på den mest kostnadseffektive måten. Det er også ønskelig at resultateffektiviteten, i form av et høyere proveny, øker.

  • Brukerne, både personer og virksomheter, ønsker enkle og effektive betalingsløsninger og god oversikt over krav og betalinger til det offentlige.

  • Bedriftene ønsker innbetalingsløsninger som gjør regnskapsføringen enklere. Forenkling og god integrasjon mellom innrapportering (eksempelvis merverdiavgift-, arbeidsgiveravgift- og lønns- og trekkoppgaver) og innbetaling vil gi incentiver til bedriftene for rettidig og korrekt innbetaling. Tilrettelegging for direkte fangst av betalingsopplysninger i regnskapssystemer vil i tillegg gi besparelser for bedriftene.

Tiltak som utvalget foreslår i dette kapitlet ivaretar særlig effektivitetshensynet og provenyhensynet. Forslagene vil etter utvalgets oppfatning også være positive for brukerne.

5.2 Økt bruk av elektroniske varslings- og betalingsløsninger

Norge er blant de aller fremste i verden når det gjelder utbredelse av PC, Internett og mobiltelefoni. En stor andel av befolkningen er regelmessige brukere av Internett og de fleste har nå tilgang til Internett hjemmefra (over 70 pst.), på jobb eller i utdanningssystemet. Norge er ledende i verden når det gjelder bruk av nettbank. I 2007 leverte 2,1 millioner nordmenn selvangivelse over Internett, telefon eller SMS, herunder et stort flertall på Internett 1. Internettleverandørene satser nå på de eldre som en viktig kundegruppe.

Elektroniske løsninger eliminerer i stor grad menneskeskapte feilkilder. Dette gir større garanti for korrekt behandling for alle parter. Når samfunnet beveger seg i retning av digital selvbetjening innen flere områder, blir oppgaven for myndighetene i større grad å tilrettelegge for elektroniske, brukervennlige løsninger, med høy grad av interaktivitet. Elektroniske løsninger kan gjøre betalingene enklere og mindre kostnadskrevende både for debitor og kreditor. De kan redusere ressursbruken for bruker og de kan gi en bedre oversikt over hvilke krav som til enhver tid skal betales. Dette kan etter utvalgets oppfatning danne grunnlaget for et høyere innbetalingsnivå til ordinært forfall, med tilsvarende mindre antall krav til innfordring. Elektroniske løsninger reduserer også kostnader for det offentlige og gir bedre grunnlag for korrekt og pålitelig økonomirapportering.

5.2.1 Elektronisk varsling og betaling for privatpersoner

5.2.1.1 Innledning

Med varsling menes at bruker informeres om fastsettelsesgrunnlaget og opplyses om betalingsmåte og forfallstidspunkt. I dag varsles offentlige krav i hovedsak per post. Slik oversendelse har både en varslingsfunksjon og inneholder alle nødvendige betalingsopplysninger i form av en faktura. I forlengelsen av varsling, følger betalingen, som eksempelvis kan skje i nettbank, over skranke i banken eller kontant.

Utvalget har merket seg at det i stadig større grad innføres elektroniske varslings- og betalingsløsninger for ulike typer offentlige krav. Utvalget vil likevel understreke at potensialet for effektive varslings- og betalingsløsninger i det offentlige på langt nær er utnyttet ettersom det er mange aktører som fortsatt sender varsling per post og som ikke tilrettelegger for elektronisk betaling. Elektroniske varslings- og betalingsløsninger bør etter utvalgets vurdering benyttes fullt ut i offentlig innkreving der volumet og frekvensen på innbetalingsordningen gir positiv kostnytte for det offentlige. Dette bør gjelde for utstedere av krav både i stat og kommune.

I kapittel 3 ble det pekt på at brukere kan ha behov for en bedre og mer helhetlig oversikt over sine krav. Etter utvalgets vurdering vil en satsning på elektroniske varslings- og betalingsløsninger forbedre brukernes mulighet til å holde full oversikt. Pålitelige varslings- og betalingsløsninger er også en forutsetning for at brukere vil gå over på disse løsningene raskere enn tilfellet er i dag. Videre vil den gjensidige nytteeffekten for både offentlig og privat sektors interesser ved å tilrettelegge for elektronisk varsling og betaling, være samfunnsøkonomisk gunstig. Tall fra Bankenes Betalingssentral (BBS) viser at andelen som betaler innen forfall, øker ved bruk av de elektroniske betalingstjenestene 2. Dette gir forbedret provenyeffekt for det offentlige ved at en større andel betaler rettidig og ikke må følges opp gjennom innkrevingstiltak som purring mv. Andre åpenbare nytteeffekter ved bruk av elektroniske varslings- og betalingsløsninger vil være reduserte kostnader knyttet til produksjon av betalingskrav, forsendelse og administrasjon.

For at det offentlige skal kunne ta i bruk elektroniske varslings- og betalingsløsninger er det imidlertid et vilkår at brukeren uttrykkelig godkjenner dette 3. Utvalget forutsetter derfor at brukeren eksplisitt blir bedt om å velge varslingsform. Det kan på MinSide tilbys muligheter for brukere å be om elektronisk varsling og innbetaling av ulike typer krav.

5.2.1.2 Utvalgets forslag

Det foreligger mange alternative elektroniske varslingsmetoder. Varsel kan sendes via nettbank, e-post, mobiltelefon eller en personlig internettside på eksempelvis MinSide-portalen. Utvalget vil vektlegge at det brukes og utvikles nye varslingsløsninger som forenkler og tilrettelegger for elektronisk betaling på en best mulig måte. Ved at varselet kombineres med muligheten til å effektuere betalingskravet i det skyldner mottar varselet, mener utvalget at sannsynligheten for rettidig betaling øker.

Utvalget anbefaler derfor at alle offentlige innkrevingsaktører tilbyr elektroniske varslings- og betalingsordninger, som bankenes eFaktura og AvtaleGiro.

Valg av varslings- og betalingsløsning bør gjøres etter en analyse med utgangspunkt i volumet og frekvensen på innbetalingene samt antall brukere. Når det gjelder bruk av bankenes standardiserte løsninger som eFaktura, kan det være hensiktsmessig for staten, eventuelt også sammen med kommunene, å forhandle om en mer tilpasset funksjonalitet i løsningen, bl.a. når det gjelder avtalefangst og oppfølging. Det må tas hensyn til at denne løsningen ikke nødvendigvis er hensiktsmessig for alle offentlige virksomheter. Eksempelvis viser erfaringer i Skattedirektoratet og Statens lånekasse at eFaktura-løsningen ikke er gunstig for alle typer krav og aktører. AvtaleGiro og eFaktura er best egnet for høyfrekvente, faste krav 4.

Utvalget har derfor vurdert andre former for elektronisk varsling enn eFaktura og AvtaleGiro, som tilrettelegger for elektronisk betaling på det tidspunkt varselet mottas. For å unngå unødig ressursbruk i staten og kommunene er det hensiktsmessig at elektroniske varslings- og betalingsløsninger som går utover standardiserte tilbud fra bankene som eFaktura og AvtaleGiro, utvikles og tilbys på en felles portal rettet mot innbyggere. En mulighet er å sende varsel på brukernes personlige internettsider på MinSide. MinSide-portalen er tatt i bruk i 2006 og har per i dag over 204 000 registrerte brukere. MinSide tilbyr en rekke interaktive tjenester fra statlige og kommunale etater og den kan bygges videre ut med tjenester innenfor innfordringsområdet jf. kapittel 6. Brukere bør kunne få tilgang til en betalingsløsning med direkte kontobelastning ved bruk av f.eks. Verified by VISA eller Bank Axess, kombinert med elektronisk varsling på MinSide og Altinn. Utvalget viser til nærmere omtale av disse ordningene i punkt 2.10. I Danmark tilbys en betalingsløsning på tjenesten Borgerkonto der en skyldner kan bruke sitt debetkort (VISA og lignende) til å betale kommunale krav direkte på nettet 5.

Ikke alle innbyggere kan eller vil bruke elektroniske betalingsløsninger. Utvalget vil fremheve at det fortsatt må være mulig å benytte alle lovlige betalingsmidler inklusive betaling kontant over skranke. Utvalget ser det imidlertid som ønskelig at offentlige innkrevere gis muligheter for å benytte økonomiske incentiver for å flytte sine brukergrupper over på elektroniske betalingsløsninger. Utvalget har ikke utredet videreutvikling av manuelle, ikke-elektroniske tjenester.

Oppsummeringsvis anbefaler utvalget økt bruk av elektronisk varsling og betaling, enten bankenes eFaktura og AvtaleGiro der det er hensiktsmessig for den enkelte offentlige innkrevingsaktør, eller utvikling av alternative elektroniske varslings- og betalingsmuligheter som kan være tilgjengelig på MinSide. Utvalget mener at det er et stort rom for akselerasjon i overgangen til elektronisk varsling og betaling, særlig for statlige innkrevere. Videre anses det som viktig at arbeidet med elektronisk varsling og betaling intensiveres gjennom at det eksempelvis i rundskriv og tildelingsbrev stilles krav til alle statlige etater og virksomheter om innføring av elektroniske varslings- og betalingsløsninger.

Kommunene leder an i å ta i bruk slike tjenester på ulike typer krav, mens det foreløpig kun er et begrenset antall statlige etater som gjør det. Utvalget mener at staten bør sette ambisiøse mål når det gjelder å utvide omfanget på tilbud av elektroniske betalingsløsninger til privatpersoner. Utvalget mener at det i forbindelse med dette formuleres konkrete kvantitative mål. Det offentlige bør ha som målsetting at 90 pst. av offentlige krav skal varsles elektronisk innen 2010, dvs at det offentlige må kunne tilby elektroniske varslingsløsninger innen senest 2009. Dette vil innebære et tilsvarende volum på selve innbetalingen.

Videre bør staten og kommunene kunne ta ulike incentiver i bruk for å få brukere med på å benytte tilbudene. Dersom målene knyttet til økt tilbud om og bruk av elektroniske betalingsløsninger, ikke nås, vil utvalget anbefale å vurdere bruk av normative virkemidler, som for eksempel pålegg og gebyrer.

5.2.2 Elektronisk faktura og betaling til bedrifter

5.2.2.1 Innledning

Elektronisk faktura til bedrifter innebærer kommunikasjon om krav og betalinger fra det offentlige overfor næringslivet der betalingsinformasjon overføres elektronisk i form av standardiserte meldinger. Slik overføring kan enten skje ved bruk av et skjema på en nettportal eller ved direkte elektronisk kommunikasjon mellom et offentlig system og bedrifters regnskapssystemer.

Det har vært arbeidet med ordninger for elektronisk faktura både i Norge og internasjonalt over en lengre tid. Både Norge og enkelte andre land er i gang med å anvende slike løsninger, men det er forskjeller når det gjelder bruk av standarder og oppfatninger om den videre utvikling.

For noen store ordninger, spesielt innbetaling av forskuddsskatt, arbeidsgiveravgift og merverdiavgift, betaler bedriften i dag selv, ved hjelp av en KID utstedt av skatteetaten. Bedriftene kan også betale ved hjelp av giroblanketter med ferdigutfylt KID som bruker får tilsendt. For merverdiavgift faller oppgavetidspunktet sammen med betalingsdatoen, dog slik at oppgaven er for en to-måneders periode avsluttet et antall uker tidligere. For skatt og arbeidsgiveravgift skal innbetalingen foregå en uke etter innberetningen. For bedrifter som innrapporterer elektronisk på Altinn-portalen bør det etter utvalgets mening bygges ut en tjeneste der bedriften mottar elektronisk varsel straks beløpet er registrert og bekreftet. Denne informasjonen kan omfatte innbetalingskonto, forfallsdato og KID, eventuelt administrativ tilleggsinformasjon mv. Betalingsinformasjonen kan enten presenteres i et webskjema eller oversendes som en standardisert elektronisk melding (elektronisk faktura) til bedriftens regnskapssystem. Betaleren kan så enten betale manuelt via en kontobelastning i nettbank eller ved at regnskapssystemet automatisk generer et betalingsoppdrag i bedriftens nettbank.

Den standarden for elektronisk faktura som er mest utbredt i Norge er e2b. Denne benyttes av en rekke norske bedrifter og elektroniske markedsplasser i forbindelse med innkjøp fra underleverandører. 80 pst. av elektroniske fakturameldinger mellom bedrifter formidles i dag av 9 såkalte formidlingssentraler (som f.eks. AS EDB, Ergo Group mfl.), resten går via bankenes systemer, driftet av BBS. Bankene legger opp til å benytte e2b-formatet, men de skal også kunne håndtere FINVOICE 6-formatet og noen formater til. Det er en utfordring at samtrafikkløsningene for elektronisk faktura fra bankene ikke omfatter alle bankene. En avtale undertegnet i juni 2007 omfatter Nordea, Fokus Bank, Sparebank-1 gruppen og Terra-gruppen, men ikke f.eks. DnBNor. Det pågår likevel drøftinger om teknisk samtrafikk mellom BBS og AS EDB, som er hoveddriftssentraler for bankenes Internett-løsninger.

Det offentlige e-handelssekretariatet under Fornyings- og administrasjonsdepartementet har anbefalt bruk av e2b-standarden for offentlige etater i forbindelse med offentlige elektroniske innkjøp.

Norge ved e-handelssekretariatet har de siste to årene deltatt i internasjonalt standardiseringssamarbeid kalt NESUBL (North European Subset (of) Universal Business Language), der felles standarder for ulike typer elektroniske meldinger, herunder faktura, blir utarbeidet. Det foreligger nå nasjonale varianter av NESUBL-basert elektronisk faktura som kan anvendes i forbindelse med f.eks. elektroniske innkjøp. Flere norske bedrifter, samt det offentlige e-handelssekretariatet, deltar i arbeidet med strategier for hvordan bedrifter som bruker e2b-baserte elektroniske faktura etter hvert kan gå over til bruk av NESUBL-baserte elektroniske faktura. Etter utvalgets mening burde det være mulig å forsere dette arbeidet i Norge slik at det offentlige kan utstede elektroniske fakturaer til bedriftene basert på NESUBL så snart det foreligger en ferdig utformet standard. Dette forhindrer imidlertid ikke at de offentlige etater som allerede har tilrettelagt for en e-faktura løsning basert på e2b-standarden setter denne i drift så snart som mulig.

Det vil være viktig at alle offentlige krav som utstedes til bedrifter kan kommuniseres elektronisk til bedrifter som er i stand til å motta elektronisk faktura. Det vil også være nødvendig å tilpasse den nåværende innbetalingsordningen for forskuddstrekk, arbeidsgiveravgift og merverdiavgift slik at elektronisk fakturering kan benyttes. Utvalget noterer seg at dette arbeidet allerede er i gang i forbindelse med videreutvikling av innrapporteringsportalen Altinn. Skattedirektoratet har allerede fått utviklet en komplett funksjon for å sende fullstendig elektronisk faktura fra Altinn og til bedriftens fagsystem. Tjenesten hindres imidlertid å bli tatt i bruk av manglende tilpasninger i regnskapssystemene som benyttes av bedrifter tilknyttet Altinn.

5.2.2.2 Utvalgets forslag

Utvalget mener at det kan være hensiktsmessig å pålegge de offentlige innkrevere som er ansvarlig for store innkrevingsordninger rettet mot bedrifter (som f.eks. skatt og ulike typer avgifter) å tilby elektronisk faktura, enten i direkte kommunikasjon med etatens systemer, eller via en offentlig portal eller en formidlingssentral. Pålegget vil innebære at innkreveren må kunne sende elektroniske fakturameldinger til de bedrifter som er i stand til å motta dem. Et pålegg kan tidsmessig samordnes med et mulig pålegg om bruk av elektronisk faktura ved fakturering fra bedrifter til det offentlige (f.eks. i forbindelse med offentlige innkjøp), slik at bedrifter får et nyttig incentiv til å legge sine systemer om til elektronisk kommunikasjon med det offentlige. Et pålegg vil også skape større incentiver for leverandører av regnskapssystemer i markedet til å innarbeide funksjoner som gjør det mulig å håndtere elektronisk faktura.

En vanlig bedrift utfører svært mange økonomiske transaksjoner og betalinger. De fleste bedrifter har kompliserte regnskapssystemer. Bedriftene er pålagt innkrevingsoppgaver på statens vegne (gjennom blant annet å trekke forskuddsskatt og foreta utleggstrekk). For bedriftene betyr det til dels store administrative kostnader knyttet til utleggstrekk. Utvalget vil understreke betydningen av et godt samarbeid med næringslivet slik at innkrevingen kan gjøres på en mest mulig effektiv måte både for bedriftene og for det offentlige. Således bør det planlagte forprosjektet om samordnet lønns- og personalrapportering, som utredes i Brønnøysundregistrene, ses i nøye sammenheng med bedriftenes forutsetninger og muligheter for direkte betaling av forskuddstrekk.

Overfor bedriftene har det i mange år eksistert elektroniske betalingsløsninger i samarbeid med bankene. Typisk er løsninger med filoverføring fra bedriftens økonomisystem til banken for mellomstore og større bedrifter. Mindre bedrifter med færre betalingstransaksjoner vil trolig benytte seg i større grad av de løsninger som også gjelder for privatpersoner, slik som eFaktura.

En full elektronisk faktura som kan gå rett inn i bedriftens regnskapssystem er sterkt etterspurt. I dag mottar bedriften som hovedregel alle regninger på papir. Mange av de større bedriftene skanner disse regningene med en gang de mottas slik at de kan benyttes i en elektronisk saksflyt for attestering og anvisning i bedriften. Denne skanningen er imidlertid ikke tilstrekkelig for overføring til regnskapssystemet, slik at alle regninger tastes inn manuelt. Innføring av elektronisk faktura ved offentlig innkreving vil gi store innsparinger i bedriftene og gi større sikkerhet for innbetalingen til forfall.

Oppsummeringsvis vil utvalget sterkt anbefale at arbeidet med å innføre elektronisk faktura for bedriftene ved offentlig innkreving forseres slik at de betydelige gevinstene ved dette tiltaket kan tas ut. Et slikt tiltak må sees i sammenheng med mulige tiltak for elektronisk fakturering fra bedriftene til staten. Dette gjelder i særlig grad valg av standarder som skal legges til grunn for elektronisk faktura og de strategiske valg når det gjelder infrastrukturer (formidlingssentraler, Altinn, etatenes egne systemer for innkreving, mv.) som skal benyttes til formidling av elektroniske fakturameldinger.

Utvalget mener at det snarest bør settes i gang en tilleggsutredning av rettslige konsekvenser når det gjelder pålegg til statlige innkrevere om utsendelse av elektronisk faktura til bedrifter. Parallelt med dette anbefaler utvalget at det velges et par avgrensede områder for pilotforsøk. Skatt og merverdiavgift er aktuelt område. På grunnlag av utredningen og erfaringer samlet i pilotforsøkene mener utvalget at et pålegg gjeldende fra 2010 er realistisk å gjennomføre. Pålegget vil innebære at alle statlige innkrevere skal kunne utstede og sende en elektronisk faktura til bedrifter som kan motta slike.

Det vil være naturlig å samordne et slikt krav med pålegg til bedrifter om å sende elektronisk faktura til statlige virksomheter i forbindelse med offentlige innkjøp 7.

5.2.3 Implementering av elektroniske varslings- og betalingsløsninger

Tall fra BBS viser at over 80 pst. av kommunene tilbyr AvtaleGiro på en eller flere av sine krav. Kommunene med høyeste dekning er oppe i 66 pst. 110 kommuner har inngått eFaktura bankavtale på ett eller flere krav. Etter utvalgets vurdering må elektroniske betalingsløsninger gjelde for alle offentlige aktører før det blir mulig å ta ut en reell gevinst. Som en konsekvens av dette bør det offentlige gå inn for så rask implementering som mulig i både kommunal og statlig virksomhet, jf. punkt 5.2.1.2. Etter utvalgets mening vil det som et ledd i dette være nødvendig å vurdere tiltak for å sikre at betalerne tar disse ordningene i bruk, inklusive bruk av økonomiske og andre incentiver.

På denne bakgrunn bør det legges til rette for at elektronisk betaling, inklusive varsling, gjøres til standardløsning i det offentlige. Dette vil innebære at det som regel vil være elektronisk betalingsløsning som tilbys, med mindre brukeren ber om noe annet.

I en innledende dialog med bruker må den offentlige innkreveren avklare hvorvidt det ønskes en papirløsning. Utvalget ser for seg at det offentlige tilskriver den enkelte og ber om anledning til å benytte elektronisk betaling og varsling som en generell ordning etter hvert som de enkelte utstedere får sine løsninger på plass. Som foreslått tidligere bør MinSide kunne benyttes for vedlikehold av denne type informasjon for de brukere som benytter elektroniske kanaler mot det offentlige.

Når det gjelder mulige incentiver for at brukere går over til elektroniske betalingsløsninger bør en i større grad innføre kostnadsdekkende gebyrer for utstedelse av manuelle papirbaserte løsninger når det faktisk foreligger et elektronisk tilbud. Det finnes allerede eksempler på slike ordninger i det offentlige. Utvalget antar at dette særlig kan være aktuelt når stat og kommune tar betalt for tjenester. Når det gjelder offentligrettslige krav som f.eks. skatt, er det et spørsmål om innføring av gebyrer på manuelle transaksjoner vil kunne blitt oppfattet som at en må betale elektronisk for å innbetale skatt. Etter utvalgets mening bør en i størst mulig grad kunne bruke særskilte gebyrer i samsvar med hva varslings- og betalingsløsningene koster, for å kunne vri bruken mot de mest effektive ordningene. Det bør utredes nærmere om prinsipper for kostnadsdekkende gebyrer bør være et gjennomgående system for hele det offentlige og hvordan de enkelte utstedere kan benytte slike gebyrer 8. Utvalget mener at de offentlige innkrevere som i dag benytter elektronisk betaling bør revurdere bruk av gebyrer på slike betalinger, dersom gebyr benyttes.

Det å stille krav til at alle offentlige virksomheter skal sende ut krav/faktura elektronisk forutsetter at mottaker kan motta denne og eventuelt behandle denne. For privatpersoner er dette mulig dersom de har tilgang til Internett, muligheter for å logge seg på offentlige nettsider og er registrerte brukere av en eller flere nettbanker. For næringsdrivende vil et slikt krav innebære at de må sørge for å få tilpasset regnskapssystemene sine, eventuelt også skaffe seg nødvendig programvare for direkte kommunikasjon med offentlige systemer. Alternativt kan de få tilgang til dette via tilknytning til portaler som Altinn.

Innføring av elektroniske betalingsløsninger for alle offentlige aktører, vil etter utvalgets vurdering være å betrakte som et nasjonalt satsingsområde. Et sentralt utgangspunkt er at politiske mål best nås i samarbeid og dialog mellom staten og kommunene. Utvalget anbefaler derfor at staten og kommunenes interesseorganisasjon KS går sammen om å utarbeide en strategi for innføring av elektroniske betalingsløsninger i innkrevingen. Strategien kan så danne grunnlag for eventuelle felles fremstøt mot finansnæringen for å oppnå gode rammebetingelser ved innføring av betalingsløsninger som innebærer kjøp av banktjenester. Staten har i dag konsernkontoavtale med DnBNor, Nordea og Sparebank1-gruppen 9. Denne avtalen dekker også vilkår for bruk av eFakturatjenesten. Utvalget mener at dette ikke forhindrer at stat og kommune (KS) i fellesskap kan forhandle med bankene om vilkår for bruk av denne type tjenester, deres prising og dekning av kostnadene.

Utvalget vil fremheve at samarbeidsavtaler mellom staten og kommunenes interesseorganisasjon KS på dette området kan være et alternativ til bruk av andre, sterkere styringsvirkemidler, så som øremerking av tilskudd og lovregulering. Utvalget er inneforstått med at kommunenes interesseorganisasjon KS ikke kan forplikte kommunene. Kommunal- og regionaldepartementet avga rapport i 2006 om retningslinjer for denne typen samarbeidsavtaler mellom staten og KS. Deres anbefaling ved bruk av disse avtalene er etter utvalgets oppfatning meget relevant i forbindelse med forslag knyttet til innføring av elektroniske betalingsløsninger for alle offentlige aktører 10. Rammeavtalen mellom kommunenes interesseorganisasjon KS og staten om ny arbeids- og velferdsforvaltning (NAV) er et relevant eksempel. Denne avtalen gir rammer for å angi initiativ og tiltak som kan støtte opp om løsninger hvor stat og kommune tar et felles ansvar.

Utvalget anbefaler at det bør vurderes om staten kan være med og finansiere tilpasningskostnadene som kommunene får ved implementering av elektroniske betalingsløsninger. Utvalget støtter opp om regjeringens satsning på utbygging av bredbånd de senere årene, jf. blant annet Høykom-programmet.

Innføring av elektroniske betalingsløsninger for innkreving av statlige krav kan følges opp av Finansdepartementet, eventuelt i samarbeid med Senter for statlig økonomistyring. Et slikt tiltak kan gjennomføres i staten gjennom tildelingsbrev, rundskriv, endringer i økonomireglement eller liknende. For kommunene kreves evt. endring i lov eller forskrift, alternativt en samarbeidsavtale med kommunenes interesseorganisasjon KS, jf ovenfor 11.

Generelt vurderes et slikt krav enklere å gjennomføre overfor privatpersoner (f.eks. gjennom bruk av nettbank og bankenes tjenester eFaktura og AvtaleGiro) enn mot bedrifter, som krever integrasjon mot og eventuell tilpasning i deres økonomisystemer.

5.3 Virkningene av økt bruk av elektronisk varsling og betaling

Full innføring av elektronisk varsling og betaling har en rekke konsekvenser både for det offentlige og for brukerne.

For utstederne vil dette kunne redusere kostnadene knyttet til utskriving, utsendelse, porto og avstemming. Betalingene vil bli sikrere fordi feiltasting av beløp, datoer, KID mv vil bli vesentlig redusert. Dessuten vil betalingene kunne bli mer rettidige.

For innbetalerne flest gir dette en enklere og sikrere betaling. Forekomsten av feilbetalinger kan reduseres. Ved at kravene framkommer samlet i nettbanken, vil dette gi en bedre oversikt for skyldneren om hvilke krav som ligger til forfall. Samlet sett kan dette gi en høyere innbetaling ved at noen flere blir tilbøyelig til å betale ved ordinært forfall. Dette vil kunne medføre at færre krav går til innfordring. Summen av disse begrunnelser og konsekvenser gir en større sikkerhet for alle parter og dermed en bedret rettssikkerhet.

Utvalgets forslag tar utgangspunkt i at elektronisk kommunikasjon er svært utbredt i Norge, og innebærer at alle offentlige krav som hovedregel skal varsles elektronisk. Med varsling menes oversendelse av fastsettelsesgrunnlag og/eller faktura med informasjon om at et krav er fastsatt og når det forfaller til betaling. På sikt vil det være slik at kun der bruker eksplisitt ber om dette, skal varsling sendes per post.

Tanken er at elektronisk varsling på linje med tiltak som tidligere varsling, elektronisk faktura mv. kan bidra til at flere krav betales i ordinær innbetalingsfase og dermed ikke må tvangsinnfordres. Dette kan generelt gi flere gevinster:

  • ressursbesparelser knyttet til innfordringen, både for innfordrer, namsmyndighet og tidsbruk for skyldneren selv

  • besparelser knyttet til utsendelse av faktura

  • bedre muligheter for å gi gjenværende krav, som kommer til innfordring, tettere oppfølging, noe som i seg selv kan gi et bedre innkrevingsresultat

  • provenygevinst som følge av tidligere betaling

Det vil påløpe kostnader ved innføring av et slikt elektronisk varslingssystem for offentlig innkreving. For personlige skyldnere vil nettbanken gi et godt grunnlag for å sende ut elektronisk varsling, enten ved bankenes eFaktura eller en e-post til nettbankens postkasse eller privat e-postadresse. En aktuell alternativ løsning kan være varsling på sms. Løsning utenfor nettbank krever imidlertid at det bygges opp systemer for utsendelse av elektroniske varsel eller elektronisk faktura. Det er ikke gjort noen grundigere undersøkelse av hva et slikt tiltak vil kunne innebære av kostnader. Utvalget har lagt følgende anslag på mulige kostnadselementer til grunn, basert på opplysninger innhentet fra Senter for statlig økonomistyring, se tabell 5.1.

Hvis en legger til grunn at det er 500 virksomheter i det offentlige som skal over på en slik ordning, vil investeringene til en slik løsning utgjøre 10 – 20 millioner kr. Dersom en tar utgangspunkt i om lag 40 millioner transaksjoner årlig, så vil den årlige driftskostnadene kunne ligge mellom 20 millioner og 120 millioner kr.

Tabell 5.1 Kostnadselementer ved innføring av elektronisk varsling.

Kostnader Kr
Tilpasning av økonomisystemer 20 000 – 40 000 (per virksomhet)
Drift av løsningen (forsendelse av data, rettelse av feil, oppgraderinger av systemer, støtteoppgaver mv.) 0,50 til 3 (per transaksjon)

Elektronisk varsling kan bidra til at fakturaer ikke glemmes. Gjennom innfordringsfasen kan også teknologi som SMS ha en rolle å spille. Likevel vurderes det som mest hensiktsmessig og ryddig i det ordinære innbetalingsløpet at varselet kombineres med muligheten til å prosessere betalingskravet der og da, dvs. i kombinasjon med betalingsløsninger.

I vedlegg 2 finnes det en nærmere analyse av økonomiske konsekvenser av økt bruk av elektroniske varslings- betalingsløsninger som eFaktura og AvtaleGiro. Analysen er utarbeidet av Senter for statlig økonomistyring. Utvalget viser for øvrig til kapittel 8.

5.4 Andre tiltak knyttet til ordinær innbetaling

I dette punktet drøfter utvalget noen forslag som kan ha betydning for oppgaveløsningen i den ordinære innbetalingsfasen. Utvalget har valgt å ikke fremsette konkrete gjennomføringstiltak på disse områdene, men anbefaler videre utredning eller henviser til andre pågående prosesser.

5.4.1 Økt fleksibilitet i innbetalingen

I dag er det mulig å utsette betalingen gjennom eFaktura ved å endre den betalingsdato som er lagt inn fra utsteders side. Dersom betaler legger inn en dato etter forfall, risikerer han imidlertid å komme i en misligholdssituasjon. Betaler kan betale med en gang betalingstransaksjonen mottas i nettbanken, men det vil være begrenset til perioden mellom varsel og forfall, som gjerne har en varighet på under fire uker 12.

For bruker med ønske om å betale rettidig og med orden i egen økonomi, kunne det være en fordel å få varselet oversendt vesentlig tidligere enn det som er vanlig i dag, slik at betaler kan velge å betale en regning koordinert med mottak av lønn eller inntekt på et tidligere tidspunkt. Offentlige krav som kommer regelmessig bør kunne varsles tre måneder i forveien. Et eksempel kan være de kommunale avgiftene som forfaller til betaling 2 – 4 ganger i året. Utvalget vil anbefale at en ser nærmere på muligheten for å varsle om kravene noe tidligere enn i dag, ved en mer spesifikk gjennomgang av betalingsordningen for enkelte krav. Slik fleksibilitet bør bare innføres sammen med elektronisk varsling og betaling fordi kravet da eksempelvis blir liggende i nettbanken til forfall.

En annen mulighet betaler bør kunne tilbys, er å tilpasse forfallsdato på månedsbasis ved at forfall for regninger fra det offentlige kommer en dag eller to etter lønnsutbetaling eller annen fast månedlig inntekt. Det er ikke uvanlig at noen kan ha vanskeligheter med å betale større regninger i dagene før lønnsoverføring. Å tilrettelegge for denne typen fleksibilitet kan representere en utfordring for det offentlige. Utsteder av regninger må da ha ulike datoer for ulike betalere. Det kan være komplisert å få til og kan, relativt sett, medføre betydelige kostnader så lenge det er svært mange utstedere av krav og svært mange regnskapsførere. Dessuten kan det innebære likviditetsproblemer for fylkeskommuner og kommuner. Utvalget vil derfor ikke uten videre anbefale å innføre denne typen fleksibilitet for skyldner. Dersom det legges opp til å etablere en samlet betalingsreskontro for det offentlige, hvor alle krav kunne inngå, kunne mulighetene for forfallsdatoer tilpasset den enkelte, være mer aktuelt. Utvalget viser til nærmere drøfting av felles reskontro i punkt 5.4.4.

En mer omfattende ordning vil være at den enkelte selv bestemmer hvor mange ganger i året offentlige regninger skal betales, mot selv å dekke merkostnader og rentekostnader. Slike ordninger er for eksempel utbredt i forsikringsbransjen og ved nedbetaling av lån. I slike ordninger vil kravet kunne bli noe høyere fordi kunden velger en innbetalingsprofil som gir økte kostnader eller renteutgifter for utsteder. På denne måten blir utsteder også formidler av kreditt til kunden. Det er også eksempler på at det offentlige deler opp betalingen, eksempelvis restskatt som skal betales i to terminer.

Det offentlige kunne tenkes å tilby betalingsavtaler og -utsettelser på en mer systematisk måte innenfor den ordinære innbetalingsfasen. Debitor må da betale en rente som til enhver tid ligger noe over markedsrenten for å unngå arbitrasje 13.

En slik fleksibilitet må imidlertid ikke utformes slik at den i realiteten virker som en kreditt (eller innskudd) i konkurranse med finansnæringen. I motsatt fall vil effekten bli negativ i forhold til innbetalingsresultatet ved at «smarte» debitorer ber om å få utsette betalinger så lenge som mulig for å oppnå billig kreditt. Fleksibilitet kan også innebære utfordringer i forhold til det offentliges ansvar for likebehandling. Når det gjelder bedrifter, vil billig kreditt som et ledd i fleksible ordninger, innebære statsstøtteproblematikk, og vil kunne være ulovlig, uavhengig av om norsk særlov ga hjemmel til slike ordninger.

Utvalget mener derfor at løsninger som øker fleksibiliteten må utformes slik at de ikke inneholder kredittelementer av større betydning. Eksempler kan være at hele beløpet betales tidlig, eller at beløpet splittes opp, men at hele beløpet betales innen forfallsdato. I vurderingen av gode fleksibilitetsordninger bør en ta i betraktning hvorvidt fleksibilitet gjennom utsettelser kan forsterke problemene ved økt tilgang til kreditt.

Fleksibilitet ved forskuddsordninger kan ledsages av godskriving av renter, men igjen må en vurdere om debitors bankforbindelse bør dekke rollen som innskuddsmottaker.

Utvalget vil ikke anbefale å gå inn på en ordning hvor den enkelte bruker selv kan bestemme å betale etter ordinært forfall, men mener det kan vurderes å øke mulighetene til å betale før forfall for de som måtte ønske det.

5.4.2 Virkningene av tidligere varsling

En bruker kan gjennom tidlig varsling få bedre oversikt, forutsigbarhet over og mulighet for tilpasninger til forpliktelser fremover i tid.

For enkelte offentlige krav får skyldneren allerede tidlig varsling. Forhåndsutfylt selvangivelse sendes for eksempel ut i april, mens avregningen og herunder skattekravet sendes ut i slutten av juni. Første forfall er 20. august, annet forfall er 24. september. Skattekravene har med andre ord en relativt lang varslingstid før kravet forfaller, sammenliknet med en del andre offentlige krav. Betaling for en barnehageplass baseres ofte på giroer utstedt for et helt år om gangen.

Dersom alle krav, herunder restskatt og barnehageutgifter, legges inn som elektronisk varsling og betaling, mener utvalget at en slik betalingsfrist vil gi langsiktig mulighet for tilpasning og dermed en større sannsynlighet for innbetaling.

Det vil følge en del kostnader knyttet til forslaget, først og fremst systemtilpasninger. Dette fordrer også at fastsettelsesprosessen i mange sammenhenger må endres, da denne prosessen danner grunnlaget for varslingen.

Nyttevirkningen av et slikt forslag kan vise seg å være noe begrenset. Vi legger til grunn at tidlig varsling vil gi oversikt og mulighet for tilpasning; men vi har ikke datagrunnlag som viser at dette er et tiltak som vil bidra til å øke innbetalingsgraden i betydelig grad. Tiltaket er tilpasset den som har vilje til å betale og planlegger sin økonomi og regningsbetaling over tid. Tiltaket gir derfor økt brukervennlighet og kan bidra til en mer positiv oppfatning av det offentliges servicenivå.

En potensiell fare ved tidlig varsling er at det kan lede til at regningene legges vekk i påvente av innbetalingsfrist og glemmes. Poenget er derfor ikke å innføre lengre betalingsfrister uten at dette kobles med innføring av elektronisk varsling og betaling. På denne måten vil betaleren bli minnet på de ventende krav hver gang han går inn i sin nettbank. Ved de tradisjonelle ordninger for varsling, vil utvalget derfor ikke anbefale noen lengre frist, da dette kan føre til at krav i større grad blir forlagt.

Når det gjelder tiltak hvor bruker mer fritt kan bestemme forfall i forhold til sin egen økonomi kan dette være et meget gunstig tiltak som øker servicegraden betydelig og som derigjennom også kan gi en høyere andel rettidig betaling. Utvalget anbefaler likevel ikke slike løsninger uten at kostnader og fordeler ved å innføre en slik ordning er nærmere vurdert.

I mange sammenhenger kan det også være aktuelt å gi debitor flere valgmuligheter med hensyn til betalingsopplegg, for eksempel for årlige eller halvårlige krav kan månedlige trekk være en løsning. Dette gir selvfølgelig økte kostnader, men i sammenheng med en AvtaleGiro eller eFaktura løsning kan dette gi debitor fleksibilitet og samtidig gi kreditor en enklere behandling av kravene. Vi antar at innfordringssaker også kan bli redusert.

5.4.3 Bedre informasjon og oversikt over kravene og betalingsordningene

På generelt grunnlag er det viktig for privatpersoner og næringsliv å sikre seg informasjon om offentlige ordninger, regelverk, informasjonskrav osv. Innenfor innkrevingsområdet er det særlig viktig at denne informasjonen når ut til privatpersoner og bedrifter tidlig. Informasjonen må være kvalitetssikret, lett tilgjengelig og oppdatert. Det er en utfordring at en stor del av offentlig informasjon finnes spredt på ulike nettsteder, slik at det kan være vanskelig å få oversikt over det totale informasjonstilbudet. Det bør være en målsetting om å tilby raskere svar, større gjennomsiktighet ved adgang til og kontroll med egne data, samt rask og målrettet informasjon og veiledning fra det offentlige.

God informasjon om anvendelse av det offentliges inntekter er et viktig legitimerende tiltak som øker viljen til å betale regninger fra det offentlige og innbetale skatter og avgifter. Denne type informasjon går utover utvalgets mandat, men er ikke desto mindre svært viktig for å kunne oppnå et godt innkrevingsresultat.

God informasjon om kravene vil kunne gi en høyere og raskere innbetaling. En grunn til at et krav blir liggende og ikke betalt, kan være at skyldneren ikke forstår kravet. God fastsettelsesinformasjon gir grunnlag for et bedre innbetalingsresultat.

Informasjon om selve innkrevingsprosessen vil kunne øke motivasjonen for å betale til ordinært forfall. Dette gjelder spesielt at det er en god forståelse for hva som vil skje dersom regningene ikke blir betalt. Den offentlige tvangsinnfordringen er meget fragmentert og komplisert med mange aktører og relativt kompliserte regelverk. Det ville vært en fordel om det på en gjennomgående måte kunne redegjøres for trinnene i tvangsinnfordringen slik at dette var generell kunnskap befolkningen hadde.

God informasjon vil være vel så viktig i tvangsinnfordringen. Det vises til kapittel 6 for nærmere omtale av tiltak i denne delen av innkrevingsprosessen. I tvangsinnfordringen øker også behovet for personlig rådgivning.

MinSide og Altinn kan benyttes til slik informasjon, henholdsvis for innbyggere og for næringsdrivende. På MinSide har man mulighet til å presentere informasjon fra flere ulike kilder. Innbyggere kan dessuten få mulighet for enkel dialog med det offentlige og få oversikt over informasjon som er registrert om seg i ulike offentlige registre. Denne funksjonaliteten kan benyttes til å lage både informasjonsopplegg og mer avansert løsninger for oversikt over krav og betaling, jf. nedenfor.

Altinn som en felles portal for næringsdrivende vil lette informasjonstilgangen til næringslivet. Det blir da særlig viktig med en felles strategi for samordning av etatsovergripende informasjon.

MinSide ble i 2006 tatt i bruk som en personlig tjenestekanal for statlige og kommunale tjenester. MinSide kan bygges videre ut innenfor innkrevingsområdet slik at betalerne kan få mer detaljert informasjon om offentlige krav enn det de kan få i nettbanken. Den enkelte brukers innbetalingsprofil bør kunne vedlikeholdes på MinSide, i tilknytning til den personlige profilen.

Videre bør det være naturlig at innbygger, som del av sin betalingsprofil, selv kan bestemme hvilken type betalingsløsninger som ønskes benyttet, herunder AvtaleGiro, eFaktura, BankAxess, eller andre typer løsninger som f.eks. innebærer bruk av kredittkort. En slik løsning vil imidlertid kreve at det offentlige løser problemet med provenytap i forbindelse med gebyrer gjennom forhandlinger med finansbransjen.

Videre kan den personlige meldingsboksen på MinSide benyttes til dialog med fastsettere når det gjelder ønsket frekvens på betalingene, om slik fleksibilitet tilbys fra fastsetterens side. MinSide kan for øvrig benyttes til elektronisk varsling av krav, gjerne supplert med annen informasjon om det fastsatte kravet og informasjon om innbetalingsordninger, klageadgang osv 14. I tilknytning til denne funksjonen kan det etableres direkte lenker til aktuelle betalingsløsninger, som f.eks. betalerens nettbank.

Kommunikasjon mellom fastsetteren og innbyggeren kan ivaretas via meldingstjenesten i MinSide hvor innbyggeren kan kommunisere via standardiserte «e-post» meldinger med fastsetteren. MinSide følger et hovedprinsipp om at informasjon om innbyggeren ikke skal lagres i portalen men hentes direkte fra en etat og vises innbyggeren ved forespørsel. I en løsning som følger dette prinsippet må det derfor være kjent hvilke etater/kommuner som skal forespørres. Innbyggeren kan eventuelt selv velge hvilke etater han ønsker informasjon fra. Med disse begrensningene kan en slik tjeneste realiseres ved å bygge en ny tjenestetype som bygger på prinsippene fra registertjenester i MinSide. Det anslås at kostnaden for å realisere tjenesten i Minside vil ligge på ca. 2–3 mill. kr som et engangsbeløp 15. I tillegg påløper kostnader hos den enkelte etat for å bygge grensesnittet mellom sine regisitre og MinSide. Kostnaden kan her variere strekt hos den enkelte etat.

MinSide kan også benyttes til å utvikle en tjeneste tilsvarende borgerkontortjenesten i Danmark. Brukeren vil da kunne få oversikt over faste betalinger fra kommuner og statlige etater som vedkommende har mellomværende med. En slik tjeneste kan realiseres på ulike måter, enten ved hjelp av standardfunksjoner allerede tilgjengelig i MinSide eller ved utvikling av tilleggsmoduler. Det kan for eksempel etableres en frittstående felles komponent for elektronisk betaling slik det er gjort i Danmark. I en slik løsning kan fordringer fra det offentlig samles i en felles oversikt og innbyggeren kan velge å betale regningene via for eksempel via Bank Axess eller verified by Visa. Det er utfordrende å estimere kostnaden i en slik løsning siden den involverer både en sentral komponent og strukturer hos etatene for å avgi informasjon samt den videre håndtering av fordringene. Etablering av selve komponenten vil bygge på standard teknologi og etablerte betalingsløsninger og kan derfor koste i størrelsesorden rundt 10 millioner kr å etablere. Utvalget noterer seg at utvikling av en slik tjeneste vil kreve sterk koordinering mellom staten og kommunene, og statlige etater seg i mellom 

Utvalget noterer seg at utvikling av en slik tjeneste vil kreve sterk koordinering mellom staten og kommunene, og statlige etater seg i mellom.

Altinn er nå en godt etablert rapporterings- og deklarasjonskanal mellom næringslivet og det offentlige. Etter utvalgets mening vil det være mest hensiktsmessig å benytte denne kanalen for å kunne tilby betalingsløsninger rettet inn mot næringslivet. Elektronisk faktura for bedriftene bør naturlig inngå i Altinn systemet ved at denne kanalen i større grad blir brukt til å sende informasjon og krav ut fra det offentlige.

Altinn er i dag integrert med bedriftenes regnskapssystemer og denne funksjonaliteten skal bygges ut videre. Altinn utvikles kontinuerlig for å kunne motta nye oppgaver fra arbeidsgivere og næringsdrivende. Altinn har jevnt over profesjonelle brukere og er en portal som er i relativt stor bruk i dag. Altinn mottar ca. 6 millioner elektroniske meldinger årlig og er skalert for å kunne håndtere et mye høyere antall transaksjoner.

Altinn kan også utvides til å utgjøre en felles, offentlig infrastruktur for elektronisk faktura til, eventuelt også fra, mindre bedrifter 16. En slik utvidelse ligger innenfor portalens formål, og den kan trolig gjennomføres med ikke altfor omfattende tilpasninger. En slik utvidelse må imidlertid sees i sammenheng med mulige tiltak/pålegg angående elektronisk fakturering til staten, f.eks. ved offentlige innkjøp.

Utvalget kjenner til at det i løpet av 2007 i Nærings- og handelsdepartementet skal gjennomgås alt regelverk som berører næringslivet. Gjennomgangen har som formål å kartlegge hvilke administrative byrder etterlevelsen av informasjonskrav, påfører næringslivet 17. Utvalget viser imidlertid til de funn som gjøres i den forbindelse.

5.4.4 Én reskontro

For å gi oversikt over all informasjon etter fastsetting (utfakturering, reskontroføring, inntektsføring, purring, inkasso, osv.) er en mulighet å samle all reskontroinformasjon i det offentliges økonomisystemer, for så å kunne følge alle sakene gjennom prosessen allerede fra fastsettingen. Et av de forslagene som utvalget har drøftet, er å samle alle offentlige krav i én reskontro allerede i den ordinære innbetalingsfasen. En samlet reskontro av alle offentlige krav ville gi betydelige muligheter for å pakke sammen betalingene på forskjellige måter, kunne danne grunnlag for betalingsfleksibilitet og gi betaleren god oversikt over de offentlige fordringer mot ham/henne, samt eventuelt åpne for én samleregning med jevne mellomrom.

Offentlig sektor har mange ulike formål som forvaltes av ulike virksomheter innenfor stat og kommune. Disse utgjør til sammen mange fastsettere, og de har hver for seg et selvstendig ansvar for å stille opp regnskap for sin aktivitet. Den offentliges regnskapsførsel innebærer at det i dag føres svært mange lokale regnskap og dermed et stort antall reskontroer. En felles reskontro forutsetter at alle virksomheter arbeidet gjennom en felles sentralløsning. En reskontro for alle offentlige aktører betyr at alle statlige etater, alle fylkeskommuner og alle kommuners reskontro vil måtte samordnes i en reskontro. Nødvendig funksjonalitet for effektiv og sikker behandling av store volumer av innbetalinger, er i svært stor grad felles for alle kravtyper. Løsningene for dette er i dag standardiserte og håndteres gjennom systemer som finnes kommersielt tilgjengelig (så som SAP, Oracle Financial, Formula etc.). Ofte er regnskapssystemene tilknyttet andre funksjonaliteter, som fastsetting av krav, innfordring mv. De store offentlige etatene som også driver innkreving, drifter sine egne systemløsninger, mens mindre enheter betjener seg av felles driftssentraler (f.eks. Senter for statlig økonomistyring).

En samling av reskontro og regnskap vil imidlertid skape store utfordringer for hvordan det offentlige løser sin økonomifunksjon i dag. Et slikt felles økonomi- og innkrevingssystem vil måtte gå opp helt nye grensesnitt med mange ulike fastsettelsessystemer, og kunne komme i konflikt med særlig større virksomheters preferanser når det gjelder valg av, og driftsansvar for, egne økonomisystemer. Videre er spørsmålet om en samling av reskontro og regnskapsføring til en stor sentral kan føre til økt effektivitet i innkrevingen.

Utvalget har ikke hatt anledning til å utrede spørsmålet om felles reskontro og regnskapsføring nærmere, men antar at et slikt tiltak er kostnadskrevende å gjennomføre. Videre mener utvalget at effekten av en samordning av reskontro og regnskapsføring vil være marginal.

5.4.5 Endringer i eksisterende betalingsordninger

Utvalget har forsøkt å foreta en overordnet analyse av det norske offentlige innkrevingssystemet og vurdert tiltak som kan virke på tvers av hele innkrevingssystemet. Utvalget har ikke tatt mål av seg til å se spesielt på enkelte kravtyper, men konstaterer at det er til dels betydelige forskjeller i innkrevingsresultat mellom en del typer krav i den ordinære betalingsfasen. Dette kan f.eks. måles ved omfanget av utsendelser av første purring etter ordinært forfall.

Skatter, avgifter, gebyrer og andre krav som har spesielt høy purreandel, bør gjennomgås for å se om den innbetalingsordning som benyttes er hensiktsmessig. Utvalget viser til tabell 2.3 i punkt 2.5.3 for informasjon om purreandeler.

Utvalget erfarer at mange kravtyper ikke alltid blir vurdert opp mot det samlede innkrevingssystem, men har blitt utformet over lang tid ut fra helt særegne forhold på det enkelte område. Dette har også blitt understøttet av at det er så mange aktører i det norske innkrevingssystemet og at det i mindre grad over årene har vært foretatt helhetlige analyser og tiltak.

Utvalget vil spesielt vise til et prosjekt som pågår med Brønnøysundregistrene som forsøksetat og hvor skattetrekk og arbeidsgiveravgift betales inn løpende etter hvert som lønnsutbetalingene finner sted. Denne løsningen skal eventuelt kunne implementeres i Altinn. Etter utvalgets mening gir dette meget interessante positive virkninger ved en mer løpende innbetaling og at skattetrekkskonto kan bli overflødig.

Utvalget anbefaler at det arbeides videre med å se om slike kravtyper, hvor resultatene i den ordinære innbetalingsfasen ikke synes spesielt gode, i større grad kan bli innkrevd på stedet, kan gjøres om til forskuddsordninger, deles opp på en enklere måte dersom kravene er store eller endre på annen måte.

Skatter og avgifter hvor provenyet er spesielt stort, må løpende overvåkes med hensyn til innkrevingsresultat. Selv om innbetalingsprosenten kan være høy, vil likevel provenyet være så stort at det kontinuerlig må arbeides med å forbedre resultatet. Innenfor skatteområdet vil særlig skatteoppkreverens arbeid med ordinære skatter og arbeidsgiveravgift og skattefogdenes arbeid med merverdiavgift være spesielt viktige.

5.4.6 Innføring av skattekonto for bedriftene for et utvalg av krav

I Sverige har hver fysiske og juridiske person som skal betale skatt eller avgift, en skattekonto. På denne kontoen debiteres hvert skatte- og avgiftskrav og krediteres hver innbetaling. Det vil fremgå av skattekontoen om det har oppstått et underskudd, eventuelt hvordan dette har oppstått, og skattekontoen vil på denne måten til enhver tid avspeile kontohaverens samlede økonomiske stilling overfor skattemyndighetene vedrørende de aktuelle skatter og avgifter. Inn og utbetalinger av skatter og avgifter med videre avregnes automatisk etter et saldoprinsipp. Dersom avregningen viser et underskudd, vil kontoutskriften også inneholde en betalingsoppfordring. Dersom kontohaver har penger til gode på kontoen, skjer utbetalinger fra Skatteverket via skattekontoen til bank- eller postgirokonto. Formålet med ordningen er å samordne, forenkle og få mer enhetlige rutiner i forbindelse med innberetning, betaling, avregning og inndrivelse av de vanligste skatte- og avgiftsarter.

I Danmark har alle juridiske enheter en skattekonto. Også her motregnes alle inn- og utbetalinger av skatter og avgifter med videre etter et saldoprinsipp. Meddelelse om motregning fremgår av skattekontoen. Når virksomhetens innbetaling helt eller delvis går med til å dekke en debetsaldo (sammensatt av flere krav), går betalingen til dekning av det eldste kravet først. Beløpet innbetales til skattekontoen uten angivelse av hva beløpet skal dekke. Grensen for om Told- og Skatteforvaltningen i Danmark utsender purring eller ikke, er en debetsaldo på alt over kr. 5000,- For en debetsaldo på kr. 5000 eller mindre, sendes ikke purring, med mindre virksomheten har opphørt. Det pålegges gebyr på utsendelsen av purrebrev. En kreditsaldo utbetales til virksomhetens Nemkonto.

Skatteoppkreverutvalget vurderte i sin utredning at skattekontoordning kan ha fordeler både for skattemyndighetene og for de skatte- og avgiftspliktige 18. Ordningen ble av dette utvalget vurdert særlig å medføre fordeler for skatte- og avgiftspliktige som har flere mellomværende i forhold til skatte- og avgiftmyndighetene. Det blir fremhevet at næringsdrivende typisk har forpliktelser knyttet til beregning og betaling av forskuddstrekk og arbeidsgiveravgift for de ansatte. Ved å la samtlige av disse kravene være omfattet av skattekontoordningen, vil de næringsdrivende kunne forholde seg til ett sted når det gjelder innrapportering og innbetaling.

Skatteoppkreverutvalget understreket at skattekontoordningen kan tenkes realisert uavhengig av organisasjonsløsning. De krav som kan omfattes og derved også forenklingseffekten, vil etter Skatteoppkreverutvalgets vurdering trolig avhenge av organisasjonsløsningen. Ulike innkrevere for ulike skatte- og avgiftskrav vil ha betydning for hvor mange skatte- og avgiftskrav det er praktisk mulig å inkludere i en eventuell skattekontoordning.

Skatteoppkreverutvalget gikk ikke nærmere inn på forslaget om skattekontoordning i Norge. De henviste imidlertid til en arbeidsgruppe nedsatt i Skattedirektoratet som skal gjennomføre et eget studie på dette området. Forprosjektet i Skattedirektoratet om en skattekontoordning avventer i dag utrullingen av systemet SOFIE på skatteoppkreverkontorene. Skattedirektoratet har vurdert løsninger der skatteyter og Skattetaten kan få tilgang til en samlet oversikt over sitt samlede skatte- og avgiftsforhold, for eksempel via Internett, telefon eller kontoutskrift. Et slikt system kunne også senere utvides til en løsning som inneholder opplysninger om mellomværende med det offentlige, for eksempel beløp til forfall, beløp til gode, betalingstidspunkter og motregninger.

Utvalget har vurdert skattekontoordningen og mener i likhet med Skatteoppkreverutvalget at en slik ordning vil kunne føre til fordeler for næringsdrivende som typisk har flere mellomværende i forhold til skatte- og avgiftsmyndighetene. En fordel med skattekontoordningen er etter utvalgets vurdering at debitor gis en bedre og mer helhetlig oversikt over mellomværende med en stor innkrever, samt gis ett kontaktpunkt med skattemyndighetene. Dessuten vil denne ordningen gi den skatte- og avgiftspliktige lett tilgjengelig historikk om egne krav, innbetalinger og utestående krav.

I likhet med Skatteoppkreverutvalget vurderer utvalget at skattekontoen vil føre til samling av krav med felles regler og at dette vil legge til rette for forenklinger i forhold til avregning og renteberegning. Ordningen vil dessuten kunne åpne opp for en automatisk dekning (avregning) av restanser ettersom ingen tilgodebeløp utbetales dersom det er underskudd på kontoen. Dette vil etter utvalgets vurdering, kunne medføre en større dekningsgrad av skatte- og avgiftskrav.

Utvalget har vurdert hvilke utfordringer en eventuell innføring av denne typen ordning i Norge, medfører. Etter utvalgets mening er de største utfordringene på regelverkssiden. I likhet med Skatteoppkreverutvalget vurderer utvalget at den største utfordringen synes å bli å utarbeide prioriteringsregler og ansvarsfordelingsregler.

I tillegg kommer selvsagt den IT-messige tilrettelegging for en skattekontoordning.

Skattedirektoratet benytter Altinn som informasjonskanal til næringslivet, og det kan tenkes at en eventuell skattekontoløsning kan gjøres tilgjengelig der.

En skattekontoordning hvor skyldner betaler saldo vil neppe endre bedriftenes regnskapsmessige behov for føring av hvert enkelt krav. En god ordning med elektronisk faktura for enkeltkrav vil også kunne svekke behovet for skattekonto.

En skattekonto kan i utgangspunktet gi gevinster i form av brukervennlighet, i det skyldneren forholder seg til en konto og der det motregnes. Det kan i noen tilfeller gi likviditetsmessige fordeler for bedriftene og eventuelt tilsvarende rentetap for det offentlige. I tillegg kan det bidra til bedre innfordring hvis en lager ordningen slik at skyldneren ikke kan velge ut bestemte krav med strengere konsekvenser ved mislighold. Generelt ser utvalget det som naturlig å vise til Skattedirektoratets arbeid, men vil likevel knyttet noen merknader til problemstillingen nedenfor:

Skattekravene og merverdiavgiften betales til ulike kontoer. Dette skyldes det skille som er laget for disse ordningene, der førstnevnte ikke kan inngå i statens konsernkontoordning. Sistnevnte ordning må ligge innenfor konsernkontoordningen. Systemene i skatteetaten er dessuten forskjellige, noe som innebærer utfordringer knyttet til en felles skattekontoordning. En skattekontoordning vil derfor være avhengig av en del organisatoriske tiltak, dersom en skulle inkludere alle krav.

Utvalget anbefaler at det prosjektet som pågår i Skattedirektoratet spesielt evaluerer erfaringene i Danmark og Sverige med skattekonto og bl.a. ser på erfaringene med mange forskjellige typer krav i skattekontorordningen. En eventuell innføring av skattekontoordning i Norge må ses i nøye sammenheng med andre sider ved det norske innkrevingssystemet som kan ivareta noen av de samme funksjoner. Utvalget vil ikke gi noen ytterligere anbefalinger til de prosessene som allerede er i gang for å utrede en skattekontoordning i Norge.

Fotnoter

1.

Jf. informasjon fra Skattedirektoratet.

2.

Informasjon innhentet i møte med Bankenes betalingssentral (BBS) 2006.

3.

Jf. forvaltningsloven § 15a og forskrift om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen § 7 nr. 8.

4.

Jf. informasjon fra Skattedirektoratet.

5.

Jf. punkt 4.2.6 NemKonto og Borgerkonto.

6.

FINVOICE er et elektronisk fakturaformat standardisert av den finske bankforeningen. Det brukes av en rekke bedrifter i Finland og støttes av alle banker.

7.

Et slikt mulig pålegg utredes i skrivende stund av en interdepartemental arbeidsgruppe nedsatt av Fornyings- og administrasjonsdepartementet.

8.

Se nærmere om kostnadsdekkende gebyrer i punkt 7.2.1.

9.

Jf. http://www.sfso.no/upload/konsernsystemer/ avtaler2006/Rammeavtale03102006.pdf

10.

Rapport 2006: ”Retningslinjer for bilaterale samarbeidsavtaler mellom regjeringen og KS” utgitt av arbeidsgruppe ledet av KRD og med medlemmer fra FIN, FAD, HOD, KD, KRD og KS.

11.

En parallell kan være eKommune-planen, som også berører disse områdene.

12.

Jf. punkt 2.5.1.

13.

Staten må ikke gjennom sine løsninger legge til rette for at betalingsutsettelse blir et alternativ til finansiering av for eksempel personlig forbruk, med andre ord et billig lån.

14.

Jf. punkt 5.2.1.

15.

Jf. punkt 8.2.

16.

Jf. punkt 5.2.2.

17.

Jf. NHDs Kartleggings- og forenklingsprosjekt 2006-2009.

18.

Jf. NOU 2004:12 Bedre skatteoppkreving.

Til toppen
Til dokumentets forside