Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2009: 19

Skatteparadis og utvikling

Til innholdsfortegnelse

1 Mandat og sammendrag

Ved kongelig resolusjon av 27. juni 2008 fra Utenriksdepartementet ble det nedsatt et offentlig utvalg med følgende mandat:

Utvalget skal utrede de lukkede jurisdiksjoners funksjon i forhold til kapitalflukt fra utviklingsland. Med utgangspunkt i formålet med utviklingspolitikken, skal utvalget også vurdere Norges forhold til plassering av midler via slike lukkede jurisdiksjoner. Utvalget skal bygge på de utviklingspolitiske føringer som er nedfelt i Soria Moria-erklæringen. Utviklingsministerens redegjørelser for Stortinget og statsbudsjettene og Stortingets behandling av disse, og på stortingsmeldingen om utviklingspolitikk når den foreligger.

Utvalget skal legge til grunn OECDs definisjon av begrepet «lukkede jurisdiksjoner» («financial centres/tax havens») og som grunnlag for sine vurderinger og tilrådinger nyttiggjøre seg utredningsarbeid som gjøres i regi av blant annet Verdensbanken om utviklingseffekten av ulovlige kapitalstrømmer og også annet relevant arbeid i regi av internasjonale organisasjoner og prosesser. Utvalget skal videre som grunnlag for sine vurderinger og tilrådninger også gjøre seg kjent med nasjonal lovgivning og praksis i relevante land og jurisdiksjoner.

  • Utvalget skal bidra til å øke vår innsikt i og forståelse av omfanget av pengestrømmer med opprinnelse i utviklingsland, herunder beskrive så vel legale som illegale pengestrømmer og konsekvenser av disse.

  • Utvalget skal gjøre en grundig gjennomgang og beskrivelse av relevante selskaps- og trustinnretninger som gjør kapitalflukt mulig og av bruken av de lukkede jurisdiksjoner i denne sammenheng.

  • Utvalget skal fremme forslag som kan bidra til å begrense illegal kapitalflukt og hvitvasking av penger fra utviklingsland via lukkede jurisdiksjoner.

  • Utvalget skal foreslå tiltak som inviterer andre utviklingspartnere til en felles tilnærming til bruken av lukkede jurisdiksjoner i forbindelse med investeringer i utviklingsland.

  • Utvalget skal foreslå tiltak som i større grad kan bidra til å synliggjøre kapitalstrømmer til og fra utviklingsland via lukkede jurisdiksjoner.

  • Utvalget skal vurdere hvorvidt transparente investeringer via slike jurisdiksjoner bidrar til å opprettholde de konstruksjonene som brukes til å skjule de illegale kapitalstrømmene fra utviklingsland.

  • Utvalget skal med utgangspunkt i formålet med utviklingspolitikken vurdere Norges forhold til plassering av midler via lukkede jurisdiksjoner og foreslå utredning av eventuelle tiltak i den forbindelse.

  • Utvalget skal komme med tilrådninger som kan inngå som element i de operasjonelle retningslinjer for investeringsvirksomheten til Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland (NORFUND).

Det inngår ikke i utvalgets mandat å komme med vurderinger relatert til forvaltningen av Statens pensjonsfond – utland. Utvalget skal heller ikke vurdere arbeidet i OECDs skattekomité rettet mot skatteunndragelse i lukkede jurisdiksjoner eller i the Financial Action Task Force (FATF) blant annet med å identifisere land og territorier som ikke samarbeider i kampen mot hvitvasking og terrorfinansiering, og Norges oppfølging av dette arbeidet. Utvalget skal imidlertid nyttiggjøre seg det arbeidet som gjøres med disse spørsmålene.

Utvalget skal selv vurdere behovet for å trekke inn ytterligere ekspertise, for eksempel i form av utredninger og seminar. Utvalgets sekretariatsfunksjon legges til Norad, men sekretariatet kan også tilføres ressurspersoner fra fagdepartementene.

1.1 Utvalgets sammensetning

  • professor Guttorm Schjelderup (leder) (Norges Handelshøyskole)

  • professor Alexander Cappelen, (Norges Handelshøyskole)

  • førstestatsadvokat Morten Eriksen, (Økokrim)

  • forskningssjef Odd-Helge Fjeldstad, (Chr. Michelsens Institutt)

  • generalsekretær Marte Gerhardsen, (CARE Norge)

  • spesialrådgiver Eva Joly, (Norad)

  • investeringssjef Lise Lindbäck, (Vital)

  • direktør Jon Gunnar Pedersen, (Arctic Securities)

  • kommunalsjef Anne Fagertun Stenhammer

  • professor Ragnar Torvik. (NTNU)

  • Norad har hatt ansvaret for Utvalgets sekretariat ved leder for Anti-korrupsjonsprosjektet, prosjektdirektør Fridtjov Thorkildsen. Seniorøkonom Audun Gleinsvik fra Econ Pöyry, har hatt et overordnet ansvar for skrivearbeidet.

  • For øvrig har sekretariatet bestått av

  • Ritha Unneland, Norad

  • Henrik Lunden, Norad

  • Hege Gabrielsen, Nærings- og Handelsdepartementet

  • Geir Karlsen, Finansdepartementet

1.1.1 Utvalgets arbeid

Utvalget har basert sitt arbeid på en rekke ulike skriftlige dokumenter, men også på bidrag fra ulike eksperter og andre aktører som har deltatt på Utvalgets møter. Videre har Utvalget besøkt Tyskland, Liechtenstein, USA og Mauritius. I disse landene har Utvalget blant annet møtt representanter for landenes myndigheter. På Mauritius hadde Utvalget også møter med aktører i privat sektor.

Utvalget har hatt møter og annen kommunikasjon med Norfund. Norfund har fått anledning til å lese beskrivelsen av sin virksomhet i utkast til rapport fra Utvalget samt å uttale seg om Utvalgets anbefalinger knyttet til Norfund.

Finansdepartementet har også presentert sitt arbeid knyttet til skatteavtaler for Utvalget.

Utvalget har avholdt 12 møter, det siste 25. mai 2009.

1.1.2 Merknader til Utvalgets rapport fra Mauritius

Utvalget har i sitt mandat å komme med tilrådninger som kan inngå i de operasjonelle retningslinjene for investeringsvirksomheten i Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland. (NORFUND). Siden Norfund foretar mesteparten av sine fondsinvesteringer gjennom Mauritius har det vært viktig for Utvalget for på best mulig måte å kunne gi tilrådninger til driften av NORFUND å undersøke lov- og skattestrukturene på Mauritius. Utvalget har derfor i kapittel 7.5 skrevet spesielt om Mauritius.

Myndighetene på Mauritius har lest den engelske versjon av rapporten, og fremsatt merknader i brev av 26. juni 2009 sendt til Utvalget. Deler av Utvalget har lest merknadene, og vurdert om det er behov for å endre eller korrigere rapporten på enkelte punkter. Konklusjonen har vært at det ikke er behov for endringer i rapporten.

1.2 Leserveiledning

Utvalget er bedt om å vurdere hvilke skadevirkninger skatteparadisene påfører utviklingsland, samt dokumentere omfanget av pengestrømmer til skatteparadisene. Utvalget er også bedt om å komme med forslag som kan avhjelpe de problemene skatteparadisene skaper for utviklingslandene, samt foreslå retningslinjer for Norfunds virksomhet. Strukturen i Utvalgets rapport er som følger:

  • Kapittel 2 og 3 redegjør for typiske trekk ved skatteparadis og hvordan oppbygningen av lovverk og skattelovgivning i disse påvirker andre land.

  • Kapitlene 4 og 5 forklarer hvilken skade skatteparadisene påfører, generelt (kapittel 4) og for utviklingslandene spesielt (kapittel 5).

  • Kapittel 6 redegjør for størrelsen av kapitalstrømmer gjennom skatteparadisene og for viktige kjennetegn ved skatteparadisenes økonomier.

  • Kapittel 7 gir en oversikt over og diskusjon av Norfunds investeringer i skatteparadis.

  • Kapittel 8 gir en oversikt over det internasjonale arbeidet mot skatteparadis.

  • Kapittel 9 inneholder Utvalgets forslag. Forslagene omfatter både tiltak Norge kan iverksette alene og tiltak Norge bør søke internasjonalt samarbeide om. Utvalget kommer også med tilrådninger som kan inngå som element i de operasjonelle retningslinjene for Norfund.

1.3 Sammendrag og Utvalgets tilrådninger

1.3.1 Karakteristiske trekk ved selskaper i skatteparadisene

Omfang. Antall selskaper og truster som etableres i skatteparadisene er – i forhold til befolkningsstørrelsen – langt større enn i de fleste industrielt og finansielt utviklede stater. Dette til tross for at de fleste skatteparadisene ligger geografisk fjernt så vel fra eierne som fra den virksomheten som drives. Hele 830.000 selskaper er for eksempel registrert på British Virgin Islands som kun har ca 19.000 innbyggere. I tillegg kommer et ukjent antall truster, banker og fond. Omfanget av slike registreringer er godt illustrert ved at det i en mindre kontorbygning i George Town på Caymanøyene er registrert over 18.000 selskaper. 1

I de fleste selskapene som er registrert i skatteparadisene, foregår det ingen eller svært beskjeden reell forretningsvirksomhet lokalt. Det følger av lovgivningen i skatteparadisene at selskapene (ofte kalt «exempted companies» eller «International Business Companies» (IBC)) forutsetningsvis ikke skal ha lokal drift eller virkninger ut over formalaktivitetene som følger av registreringen. Vanligvis kan selskapene heller ikke eie eller leie fast eiendom m.v., og eierne kan ikke bosette seg lokalt eller bruke lokal valuta i sin forretningsdrift. Skatteparadisene er gjennomgående karakterisert ved at de har et skatte- og regelsystem som skaper et skille mellom lokale investeringer og investeringer foretatt av utlendinger, hvor regelverket favoriserer utlendingers investeringer langs alle dimensjoner. Et slikt skatte- og regelsystem betegnes ofte som et skjermet eller «ringfenced» regelsystem.

Fritaksregler. Selskaper som benytter den skjermede (favoriserte) delen av lovgivningen retter seg mot utlendinger. Selskaper som opererer innenfor dette lovverket kan skjule eller tilsløre hvem som eier eller kontrollerer virksomheten, og de har tilnærmet nullskattevilkår; ingen reell regnskaps- eller revisjonsplikt; ingen oppbevaringsplikt for viktige selskapsdokumenter, samt adgang til å flytte selskapet til en annen jurisdiksjon med minimale formalkrav.

Skatteparadisenes forretningsmodell. Jurisdiksjoner som tilbyr slike fritak som beskrevet over får inntektene sine fra registrerings- og forvaltningsgebyrer som selskapene betaler. I sum er disse gebyrene ubetydelige for selskapene, men de er samtidig en viktig inntektskilde for skatteparadisene, som altså ofte er svært små jurisdiksjoner. Derfor er det viktig for skatteparadisene å tiltrekke seg mange utenlandske registreringer. Slike registreringer kan utgjøre 95-98 prosent av det totale antall registrerte selskaper i jurisdiksjonen; de resterende er ordinære selskaper med lokal virksomhet.

Sekretesse. Mangelen på innsynsmuligheter og offentlige registre i lukkede jurisdiksjoner skiller seg fra tilsvarende regler i tradisjonelle rettsstater fordi de i realiteten skjuler aktiviteter som foregår i andre stater. Lovgivningen i skatteparadisene har i motsetning til i andre land ingen balansert avveining av interessene til eierne (skatteparadisenes klienter) mot hensynet til selskapets kreditorer, ansatte, eller samfunnsmessige hensyn. Slike hensyn berører tredjeland fordi selskapene og eierne til de registrerte selskapene ikke har virksomhet eller bosted i skatteparadisene. Det geografiske skillet mellom selskapenes formelle hjemland og lokaliseringen av selskapenes økonomiske virksomhet medfører at aktører med legitime krav mot selskaper i skatteparadis har svært begrensede eller ingen reelle muligheter til å ivareta sine interesser. Sekretessereglene medfører at de som berøres av selskapenes drift og utvikling, eller har krav mot selskapenes eiere, har svært få muligheter til å vite hva som egentlig foregår i selskapene, eller hvem som driver og eier dem. Hvis eierne selv ønsker å gi omverdenen korrekte opplysninger, kan de gjøre det. Men de kan også skjule identiteten sin, eller fremlegge misvisende eller tilslørende informasjon om eierforhold og selskapenes reelle stilling og drift.

Skatteavtaler. En uheldig effekt av skatteavtalene slik de normalt er utformet er at de reduserer skatteinntektene i det landet hvor inntekten er opptjent (kildelandet). Bruken av sekretesseregler og fiktive residensposisjoner gjør samtidig innsynsretten etter skatteavtalene illusorisk. Skatteavtalene bidrar paradoksalt nok til at skatteparadisene blir mer gunstige som lokaliseringssted enn hva tilfellet ville vært uten slike avtaler. Skatteavtalene vil heller ikke påvirke de skadelige strukturene i skatteparadisene. Derfor påpeker Utvalget at skatteavtalene kan føre til mer skade enn gagn med mindre de følges opp med tiltak som reduser de skadelige strukturene som Utvalget har identifisert. I den forbindelse er det viktig å påse at skatteavtalene ikke bremser videre tiltak mot skatteparadisene.

1.3.2 Skatteparadisenes skadevirkninger

Skatteparadisene øker risikopremien i internasjonale finansmarkeder. Finanskrisen har vist at mange finansinstitusjoner hadde forpliktelser som ikke var bokført i regnskapene, der en del av forpliktelsene var registrert i skatteparadis og dermed skjermet for innsyn. Eksempler på dette er fulltegningsgarantier for såkalte «structured investment vehicles» og «structured investment products» som var registrert i skatteparadis. Skatteparadisene bidrar til økt motpartsrisiko og større informasjonsasymmetri mellom ulike aktører, noe som svekker virkemåten til det internasjonale finansmarkedet og bidrar til høyere lånekostnader og risikopremier for alle land.

Skatteparadisene svekker skattesystemets virkemåte og offentlige finanser. Skatteparadisene tilbyr sekretesseregler og fiktive residensposisjoner kombinert med «nullskatteregimer» for å tiltrekke seg kapital og inntekter som skulle vært beskattet i andre land. Dette øker konkurransen om mobil kapital, men er ikke skattekonkurranse i vanlig forstand, da skatteparadisene tilbyr skadelige lovstrukturer som medfører dyp inngripen i andre lands selvråderett. Dette har gjort det vanskelig for andre land å opprettholde sin kapitalbeskatning og har dermed bidratt til lavere skatter på kapital. Utviklingslandene har et smalere skattegrunnlag enn rike land, og får i tillegg størsteparten av sitt skatteproveny fra kapital. Lavere skatt på kapital leder derfor enten til fall i skatteinntektene og/eller høyere skatter på et smalere skattegrunnlag. Det er bedre å ha moderate skattesatser på flere og relativt brede skattegrunnlag enn å ha høye skatter på få skattegrunnlag, fordi effektivitetstapet ved beskatning øker mer enn proporsjonalt med skattesatsen. Skatteparadisene bidrar derfor til at de samfunnsøkonomiske kostnadene knyttet til skattlegging øker, og at vekstevnen svekkes i utviklingslandene.

Skatteparadisene fører til skjevere fordeling av skatteinntekter.

Bruk av skatteparadis påvirker hvilket land som har rett til å beskatte kapitalinntekt og kan føre til en skjevere fordeling av skatteinntekter mellom ulike land. Dette problemet er spesielt knyttet til beskatning av kapitalgevinster i selskaper som er registrert i skatteparadisene. I de bilaterale avtalene som regulerer hvilket land som har rett til å beskatte internasjonale inntekter, er det vanlig å bruke bostedsprinsippet. Bostedsprinsippet innebærer at det er det landet hvor eier er bosatt eller registrert, og ikke kildelandet, som primært får retten til å skattlegge. Tradisjonelt har denne måten å fordele beskatningsretten på blitt rettferdiggjort med henvisning til den sterke koblingen som typisk eksisterer mellom bostedsland og skattebetaler. I tilfeller med juridiske subjekter som bare er registrert i en jurisdiksjon uten at det foregår reell virksomhet der av noe slag, forsvinner begrunnelsen for dette beskatningsprinsippet. Et kjennetegn ved skatteparadis er nettopp at det er en minimal kobling mellom skattesubjektet og jurisdiksjonen. I slike situasjoner taler rettferdighetsbetraktninger for at det er kildelandet som bør ha beskatningsretten.

Skatteparadisene fører til at ressursallokeringen blir mindre effektiv i utviklingsland. Skatteparadisene gjør det mer lønnsomt å drive med skatteunndragelse og skatteplanlegging gjennom virkemidler som innebærer en inngripen i andre lands selvråderett. Dette er aktiviteter som ikke er produktive for samfunnet som helhet fordi de ikke bidrar til verdiskaping. Skatteparadisene kan også påvirke hvilke investeringer som er mest lønnsomme etter skatt og dermed føre til større avstand mellom privatøkonomiske og samfunnsøkonomiske investeringskriterier. Det kan føre til en privat omdisponering av ressurser vekk fra de aktivitetene som gir høyest avkastning før skatt og over til de aktivitetene som gir høyest avkastning etter skatt. Slik atferd reduserer den samlede verdiskapingen.

Skatteparadisene gjør det mer lønnsomt med økonomisk kriminalitet. Felles for mange utviklingsland er at de ofte mangler ressurser, kompetanse og kapasitet til å bygge opp og videreutvikle et effektivt byråkrati, og at kvaliteten på skatteoppkrevingssystemet er svakere utviklet enn i rike land. Sannsynligheten for at økonomisk kriminalitet oppdages av skattemyndighetene er derfor lavere i utviklingsland. Sekretesselovgivningen i skatteparadisene gjør at aktører som ønsker å skjule utbytte fra økonomisk vinningskriminalitet, har et skjulested. Skatteparadisene senker derfor terskelen for slik kriminalitet.

Skatteparadis kan føre til rent-seeking og lavere privat inntekt i utviklingsland. Land som er rike på naturressurser har i gjennomsnitt de siste 40 år hatt lavere vekst enn andre land. Dette fenomenet kalles ofte rikdommens paradoks. Den viktigste lærdommen fra rikdommens paradoks er at inntekter som av naturlige grunner faller i fanget på de politiske og økonomiske aktørene i et land, kan ha ugunstige økonomiske virkninger i land med svake institusjoner (for eksempel svakt offentlig byråkrati og svekkede demokratiske prosesser). Det skyldes at ressurser sløses bort på å omfordele eksisterende inntekt i egen favør snarere enn å skape ny inntekt (såkalt rent-seeking).

Rent-seeking fører til at samfunnets ressurser vris vekk fra produktiv verdiskapende aktivitet. En spesielt viktig vridningseffekt er at skatteparadis påvirker hvordan noen private entreprenører velger å bruke sitt talent. Skatteparadis gjør det relativt mer lønnsomt å bruke sitt talent på å øke lønnsomheten til egen virksomhet gjennom å unndra seg beskatning, enn på å øke lønnsomheten gjennom effektiv drift. En slik privatøkonomisk vridning av talent har ikke sitt motstykke i en samfunnsøkonomisk lønnsom vridning, fordi den samfunnsøkonomiske kalkylen må ta hensyn til at det som er spart skatt for den private entreprenøren er redusert inntekt for det offentlige. Skatteparadis gjør det dermed mer lønnsomt å være rent-seeker, noe som får flere til å velge rent-seeking og færre til å velge produktiv virksomhet. Dess flere som velger å drive med rent-seeking, dess færre er det som vil delta i produktiv virksomhet. Faktisk kan rent-seeking aktiviteten bli så stor at privat inntekt faller. En slik vridning av talent bort fra verdiskapende virksomhet er et særlig problem i land med lavt kompetanse- og teknologisk utviklingsnivå.

Skatteparadis skader institusjonell kvalitet og vekst i utviklingsland. De potensielt mest alvorlige konsekvensene av skatteparadis er at de kan bidra til å svekke kvaliteten på institusjonene og de politiske systemene i utviklingsland. Årsaken er at skatteparadis bidrar til at politikere og byråkrater i disse landene land kan ha egeninteresse av å svekke de eksisterende institusjonene. Fravær av effektive håndhevningsorganer medfører at politikerne i større grad kan benytte seg av de mulighetene som skatteparadis gir til å skjule utbyttet fra økonomisk kriminalitet og rent-seeking. Dette utbyttet kan stamme fra korrupsjon og annen illegal virksomhet, eller inntekter som politikerne på uærlig vis har anskaffet seg fra utviklingshjelp, naturressurser og offentlige budsjetter. Ved at de gjør det enklere å skjule utbyttet fra økonomisk kriminalitet, skaper skatteparadis politiske incentiver i retning av å rive ned snarere enn å bygge opp institusjoner, og til å svekke snarere enn å styrke demokratiske styringssystemer.

I det siste tiåret har det blitt klart at institusjonell kvalitet er den kanskje viktigste driveren for økonomisk velstand og vekst. Acemoglu, Johnson og Robinson (2001) er den mest kjente analysen av virkningen av institusjoner på nasjonalinntekt. Analysen viser at hvis land som ligger lavt i institusjonell kvalitet hadde kunnet forbedre institusjonene sine, kunne nasjonalinntekten bli opptil syv-doblet. Få faktorer har derfor så sterk vekstvirkning som bedrede institusjoner. Nettopp derfor kan skadevirkningene av skatteparadis være så store for utviklingsland – skatteparadisene bidrar ikke bare til å bevare svake institusjoner, men også til å forverre dem.

1.3.3 Kapitalstrømmer og skatteparadis

Omfanget av ulovlige pengestrømmer fra utviklingsland til skatteparadis kan ikke anslås presist, men det er ingen tvil om at omfanget er langt større enn for eksempel bistanden eller de direkte investeringene til disse landene. I 2006 utgjorde samlet registrert netto privat kapitalinngang til utviklingslandene (medregnet bl.a. Kina og India) 206 milliarder USD (IMF World Economic Outlook database). Samlet bistand utgjorde 106 milliarder USD (OECD). Av dette utgjorde gavebistand 70 milliarder USD. Det mest kvalifiserte anslaget (Kar & Cartwright-Smith, 2008) tyder på at ulovlige pengestrømmer fra utviklingslandene utgjorde mellom 641 og 979 milliarder USD i 2006. Ulovlig kapitalutgang tilsvarte rundt regnet ti ganger gavebistanden til utviklingslandene.

Ikke alle ulovlige pengestrømmer går til skatteparadis, men det er godt dokumentert at plasseringene i skatteparadis er meget store, og at en stor andel av kapitalen som plasseres der ikke oppgis til beskatning. Tax Justice Network (2005) anslår at velstående privatpersoners plasseringer i skatteparadis utgjorde 11-12 tusen milliarder USD i 2004. Offisiell statistikk tyder på at omfanget av slike plasseringer økte sterkt i påfølgende år, men finanskrisen har ført til en nedgang det siste året. I USA og Storbritannia har det vært avsløringer som tyder på at bare rundt fem prosent av dem som plasserer midler i skatteparadis oppgir disse til beskatning i hjemlandet (jf. UBS-saken i USA, US Senate (2008) og Sullivan (2007) i Storbritannia).

1.3.4 Øvrige forhold

Utvalget har konstatert at problemet knyttet til bruken av skatteparadis primært er kombinasjonen av: (a) Et «ringfenced» skattesystem som tilbys til aktører som ikke driver en reell virksomhet i skatteparadisene, men i andre stater; og (b) Sekretesselovgivningen som skjuler eierens identitet, selskapenes reelle aktivitet, transaksjoner m.v. for landene hvor virksomheten foregår. Dette forsterkes av avtaler mellom land for å unngå dobbeltbeskatning, som ofte gir beskatningsretten til skatteparadiset. Mange land som på en del områder ikke framstår som skatteparadis, har elementer av den typen strukturer som man typisk finner i skatteparadis. Et eksempel på dette er norsk internasjonalt skipsregister. Utvalget mener målet må være å fjerne slike strukturer uansett hvor de er etablert, men skatteparadisene har gått mye lenger enn andre land i konsistent å utvikle slike skadelige strukturer.

Utvalget har ikke laget en avgrensning av skatteparadis i form av en liste og mener at eksisterende lister over skatteparadis ikke er egnet til å vise hvilke jurisdiksjoner som har skadelige strukturer. En slik liste må baseres på en detaljert vurdering av regelverk og systemer i ulike jurisdiksjoner. Innenfor tidsrammen for Utvalgets arbeid har dette ikke latt seg gjøre.

Utvalget har en rekke forslag som dels retter seg mot å redusere omfanget av den typen skadelige strukturer som er beskrevet over, og dels å redusere skadevirkningene av disse strukturene på utviklingslandene. Det er begrenset hva Norge kan oppnå alene. I hovedsak må problemene knyttet til skatteparadisene bekjempes gjennom internasjonalt samarbeid. Nedenfor redegjøres det i kortform for de viktigste av Utvalgets forslag. Forslagene er nærmere beskrevet og begrunnet i kapittel 9.

1.4 Utvalgets forslag

Utviklingspolitikken. Utvalget peker på at norske myndigheter bør øke innsatsen for å styrke og forbedre skattesystemene og antikorrupsjonsarbeidet i utviklingsland. Det er også viktig å arbeide for å styrke de demokratiske prosessene i utviklingsland, herunder å gi støtte til organisasjoner og institusjoner som jobber for mer åpenhet, demokratisering og en ansvarlig stat (herunder frihet for presse og det sivile samfunn). Norsk næringspolitikk bør dessuten reflektere sterkere målene for norsk bistand, slik at de to politikkområdene står minst mulig i konflikt med hverandre.

Rådgiverne og tilretteleggerne. Utvalget ønsker at de norske aktørene som tilrettelegger for og oppretter aktiviteter i skatteparadis skal registrere sin aktivitet i et eget norsk register, og hvor man ber om at opprettelser helt tilbake til 2004 registreres. Det bør opprettes et eget internrettslig lovutvalg i Norge som skal lovfeste slik registrering og for hvilke jurisdiksjoner den skal omfatte. I tillegg skal utvalget utrede en rekke forhold blant annet knyttet til den skattemessige statusen til selskaper som ikke driver virksomhet lokalt i skatteparadisene.

Informasjonsplikt og årsregnskap. Utvalget mener at norske myndigheter bør utrede om norske flernasjonale selskaper i sin årsberetning kan pålegges å oppgi nøkkeltall knyttet til blant annet skattbart resultat og betalt skatt som andel av skattbart resultat i hvert enkelt av de landene hvor de har virksomhet. Slik informasjon er viktig ikke bare for investorer, men også for samfunnet, fordi de fleste flernasjonale selskaper har uttalte mål om sosial ansvarlighet.

Internprising. Utvalget mener at feilprising av konserninterne transaksjoner i den hensikt å flytte overskudd til lavskatteland, er et stort problem både for rike og fattige land. Selv i et land som Norge med relativt god skattekontroll, indikerer en analyse basert på norske foretaksdata at flernasjonale selskaper flytter en betydelig del av overskuddet til lavskattejurisdiksjoner. Det anslås at provenytapet kan være i størrelsesorden 30 prosent av det potensielle skatteprovenyet fra utenlandske flernasjonale foretak. Utvalget ber derfor norske myndigheter utrede et bredere sett av instrumenter som kan benyttes til å fastslå internprising enn de som eksisterer i norsk intern rett i dag, og at Norge også arbeider for dette i internasjonale fora.

Nasjonalt kompetansesenter. Utvalget har påpekt at det er underinvestert i kompetanse fra samfunnets side knyttet til internprising og internasjonale skattekonstruksjoner for å unngå å betale skatt. Et generelt problem for alle land, men utviklingslandene spesielt, er at kompetansen knyttet til skatteunndragelsesteknikker og internprising primært finnes i den private sfæren. Offentlig sektor, inkludert universitets- og høyskolemiljøene, har svake incitamenter til å utvikle slik kompetanse, dels fordi de økonomiske incitamentene ikke er tilsvarende sterke, og dels fordi denne typen kompetanse ikke i like stor grad er samlet på samme sted i offentlig sektor. Utvalget foreslår derfor opprettelsen av et kompetansesenter som kan forske på og bistå norske myndigheter i slike spørsmål, og som samtidig skal bidra til å øke kompetansen i slike spørsmål i utviklingsland.

Tverrdepartemental arbeidsgruppe. Utvalget foreslår at Utenriksdepartementet nedsetter en tverrdepartemental arbeidsgruppe som skal utvikle nettverk med andre land som kan tenkes å samarbeide med Norge om å redusere og avvikle de skadelige strukturene i lukkede jurisdiksjoner. Gruppen skal også arbeide for å sette skatteparadisene på dagsordenen i internasjonale finans- og utviklingsinstitusjoner.

Skatteavtaler. Skatteavtaler inneholder bestemmelser om fordeling av beskatningsretten mellom to jurisdiksjoner. De hjemler også innsynsrett på begrunnet anmodning. Utvalget mener at bruken av skatteavtaler ikke fjerner de grunnleggende skadelige virkningene som skatteparadisene forårsaker. Skatteavtalene fører ikke til at skatteparadisene innfører offentlige selskaps- og eierregistre med regnskaps- og oppbevaringsplikt, eller at det innføres reell revisjon. Videre vil heller ikke en skatteavtale føre til at lukkede jurisdiksjoner endrer sin praksis med å «gjerde inn» («ringfence») deler av sitt skattesystem slik at utlendinger oppnår gunstigere skattevilkår enn innlendinger. Praksis viser at forhold knyttet til redomilisering av midler (for eksempel å flytte midler fra et skatteparadis til et annet) fortsatt vil bestå. Siden ingen av disse forholdene berøres av skatteavtalene, vil ikke skatteparadisene ha incentiver til å føre kontroll med de omfattende misbruksmulighetene som fritakssystemet inviterer til. Utvalget foreslår derfor at Norge tar både nasjonale og internasjonale initiativer til nye regler for; (i) Når en juridisk enhet skal anses for hjemmehørende i en lukket jurisdiksjon (herunder hvilke krav som skal stilles til realøkonomisk aktivitet i skatteparadisene; (ii) Nye regler for fordeling av beskatningsrett mellom land.

Konvensjon for transparens i internasjonal økonomisk aktivitet. Norge bør ta initiativ til å arbeide frem en internasjonal konvensjon som skal forhindre at stater utvikler lukkede strukturer som er egnet til å påføre tap og skader i andre jurisdiksjoner. Initiativet bør tas sammen med andre land med samme holdninger til slike spørsmål. Utvalget vil fremheve at selv om flere land trolig ikke vil undertegne en slik konvensjon, er erfaringene fra andre konvensjoner – som også mange land har avstått fra å signere – gode. Eksempler på dette er minevåpen- og klasevåpenkonvensjonen. Disse konvensjonene har vært normdannende, og selv land som ikke har undertegnet disse, har brukt dem i ulike sammenhenger og på en konstruktiv måte. En konvensjon bør være generell og gjelde for alle land og være rettet mot bestemte skadelige strukturer, og ikke mot bestemte stater eller statssystemer.

Retningslinjer for Norfund. Utvalget fremmer en rekke detaljerte forslag om Norfund som gjelder blant annet utarbeidelse av etiske retningslinjer for valg av investeringssted og hvordan Norfund bør rapportere sin virksomhet. Utvalget mener at Norfund gradvis over tre år fra Utvalgets forslag blir vedtatt, skal slutte å gjøre nye fondsinvesteringer gjennom skatteparadis. Utvalget har påpekt at konsekvensene av dette sannsynligvis vil være at Norfund investerer mer direkte i bedrifter i utviklingsland, uten at dette nødvendigvis påvirker lønnsomheten av Norfunds investeringer negativt. For øvrig mener Utvalget at siden Norfund har målsettinger knyttet til å bidra til verdiskaping og skatteinntekter i utviklingsland, bør avkastningen på investeringer før skatt være den viktigste investeringsparameteren. Det å styre etter avkastning etter skatt innebærer at Norfund vil bruke ressurser på å minimere skattebetalingene i utviklingsland, noe som ikke er forenlig med Norfunds målsetting om å bidra til utvikling av fattige land. Utvalget har ikke funnet det formålstjenlig å foreslå at myndighetene ber Norfund selge seg ut av eksisterende fond i skatteparadis.

Utvalget mener at risikokapital er en forutsetning for en bærekraftig utvikling. Norfunds investeringsaktivitet er i så måte et viktig bidrag. I utformingen av overgangsordninger må eier ta hensyn til at nye regler kan påføre Norfund ekstra kostnader og begrense investeringsmulighetene.

På den andre siden må hensyn tas til skadevirkningene ved å opprettholde konstruksjoner som brukes til å skjule illegale kapitalstrømmer fra utviklingslandene. Utvalget har etablert at skatteparadisene er viktige hindre for vekst og utvikling i fattige land, og at de gjør det opportunt for den politiske og økonomiske eliten i utviklingslandene å skade egne lands utviklingsmuligheter. Derfor er det viktig å stoppe de skadelige aktivitetene til skatteparadisene. Utvalget mener at en kort overgangsperiode for Norfund vil sende et viktig signal om betydningen av ikke å benytte skatteparadis. På bakgrunn av pågående prosesser i andre land forventes det at andre aktører vil innføre liknende restriksjoner. Norge har derfor en mulighet til å ta en ledende rolle i dette arbeidet. På sikt vil de nye retningslinjene til Norfund kunne bidra til at det etableres flere lokaliseringssteder for fond også i afrikanske land uten skadelige strukturer.

Fotnoter

1.

Ugland House i George Town, Caymanøyene. Huset er oppkalt etter en norsk rederfamilie.

Til toppen
Til dokumentets forside