Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

NOU 2019: 2

Fremtidige kompetansebehov II — Utfordringer for kompetansepolitikken

Til innholdsfortegnelse

7 Utenforskap – utdanningsfrafall og tidlig yrkesavgang

Høy yrkesdeltaking er nødvendig for å opprettholde og finansiere velferdsordningene i Norge. For den enkelte er arbeid viktig for å være økonomisk selvstendig, for personlig utvikling og som sosial arena. Det er bred politisk enighet om målet om høy sysselsetting.

Kompetanse er viktig for å få en jobb og for å være langvarig yrkesaktiv. Nasjonal kompetansepolitisk strategi (NKPS) har derfor som mål å bidra til at enkeltmennesker og virksomheter har en kompetanse som gjør at færrest mulig står utenfor arbeidslivet. En forutsetning for å klare det, er at alle har gode grunnleggende, sosiale, emosjonelle og digitale ferdigheter.

Voksne uten fullført grunnskole eller videregående opplæring er særlig utsatte på arbeidsmarkedet og blir spesielt omtalt i dette kapitlet. De som slutter i videregående opplæring har også større sannsynlighet for å være utenfor arbeid og utdanning (NEET), en gruppe vi vil se nærmere på her. Til slutt ser vi på kompetanseutvikling for seniorer og om det kan bidra til at eldre arbeidstakere kan stå lenger i jobb.

7.1 Frafall i videregående opplæring

Omlag 580 000 personer i alderen 25–66 år i Norge har ikke fullført videregående opplæring (SSBs kildetabell 09599). Mange av disse er i de eldste aldersgruppene, som i mindre grad deltok i formell utdanning enn de som er unge i dag. Personer uten videregående opplæring er dermed en mer selektert gruppe i dag enn tidligere. Norge har en høy andel i alderen 25–34 år uten fullført videregående opplæring sammenlignet med andre land i (OECD 2018c).

I kapittel 2 drøftes behovet for gode grunnleggende ferdigheter. Dette er viktig for å kunne fullføre videregående opplæring. Det å fullføre videregående opplæring har blitt enda viktigere enn før. Det er viktig for overgang til videre utdanning eller jobb, og uten fullført videregående opplæring får man som regel dårligere lønns- og arbeidsvilkår enn med fagbrev eller høyere utdanning. Personer uten fullført videregående opplæring har høyere arbeidsledighet og høyere andeler på ulike trygdeordninger (Bratsberg mfl. 2010a). For de fleste elever vil det være en dårlig løsning å velge arbeid fremfor videregående opplæring, selv om det kan virke attraktivt på kort sikt. Noen vil nok lykkes i å få en stabil tilknytning til arbeidsmarkedet, men for mange er det krevende.

I 2017 var det 243 500 elever i videregående opplæring. Blant 16-åringer var 98 prosent registrert i videregående opplæring det året de avsluttet grunnskolen. Selv om nesten alle begynner i et videregående opplæringsprogram, er det kun 74,5 prosent av dem som startet i videregående opplæring i 2012 som hadde fullført innen 2017, fem år etter oppstart, se figur 7.1. Blant dem som startet i videregående opplæring i 2012 og hadde fullført fem år senere, hadde 61 prosent startet på et studieforberedende utdanningsprogram.

Figur 7.1 Andel av studenter som gjennomførte videregående opplæring innen fem år etter fylke og studieretning. 2012–2017

Figur 7.1 Andel av studenter som gjennomførte videregående opplæring innen fem år etter fylke og studieretning. 2012–2017

Kategorien «I alt fullført i løpet av 5 år» inkluderer også personer som tar videregående opplæring i utlandet, samt noen med ukjent fylke. Yrkesfagelever som fullførte med påbyggende årsenhet teller som fullført på yrkesfag. Omtrent 40 prosent av dem som fullførte på yrkesfag fullførte med vitnemål (se figur 7.6 for detaljer).

Kilde: SSBs kildetabell 10994.

Det er betydelige fylkesvise forskjeller for fullføring av videregående opplæring. Oslo og Akershus har høyest fullføringsgrad. I noen grad skyldes dette at elevene har en annen sosial bakgrunn enn landsgjennomsnittet og store andeler har foreldre med høyere utdanning. Det er også svært mange som velger studieforberedende utdanningsprogram i hovedstadsregionen. Dersom man bare sammenligner elever på studieforberedende, har Oslo betydelig lavere fullføring enn mange andre fylker. Finnmark har lavest fullføring både på studieforberedende og yrkesfaglige program. Sogn og Fjordane har høyest fullføring på studieforberedende programmer, mens Rogaland har høyest fullføring på yrkesfaglig retning, se figur 7.1.

Yrkesfaglige utdanningsprogram har en gjennomsnittlig fullføringsandel på 60 prosent innen fem år, mens fullføringen på de studieforberedende programmene ligger på nesten 90 prosent innen fem år, se figur 7.1. Lavest fullføring finner vi på restaurant- og matfag med 43 prosent og design- og håndverk med 50 prosent. Høyeste fullføring har helse- og sosialfag med 63 prosent og elektro med 62 prosent. En vesentlig del (over 37 prosent) av elevene på helse- og sosialfag, som fullfører videregående opplæring, fullfører likevel med et studieforberedende vitnemål istedenfor fagbrev (NOU 2018: 15).

De studiespesialiserende utdanningsprogrammene er som regel 3-årige, mens de yrkesfaglige er 4-årige eller mer. Det kan gi et skjevt bilde når man ser på fullføring etter fem år, fordi det blir for kort tid for enkelte yrkesfag. For eksempel har flere retninger innen elektro lengre varighet. Dersom man ser på tall for fullført over mer enn fem år, har flere på yrkesfagene fullført. Blant elever som startet sitt studieløp på yrkesfag i 2007 hadde fullføringsgraden økt fra 55,5 prosent etter 5 år til 70 prosent 10 år etter startet studieløp. For studiespesialisering økte fullføringen fra 82,8 prosent etter 5 år til 88,5 prosent etter 10 år, se figur 7.2.

Figur 7.2 Andel av elevene som startet i videregående opplæring i 2007 som har fullført videregående opplæring på mer enn 5 år

Figur 7.2 Andel av elevene som startet i videregående opplæring i 2007 som har fullført videregående opplæring på mer enn 5 år

Skalaen på y-aksen starter på 40 prosent.

Kilde: SSBs kildetabell 11588.

Det er store kjønnsforskjeller i fullføringen i videregående opplæring. Blant jenter fullfører 80 prosent videregående opplæring innen 5 år, mens andelen blant gutter er 68 prosent. Kjønnsforskjellene er betydelige og i jentenes favør både på yrkesfag og i studieforberedende utdanningsprogram.

Svake grunnleggende ferdigheter

En viktig årsak til frafall i videregående skole er at en del elever har svake faglige forutsetninger fra grunnskolen. I en studie gjort på elever som startet videregående opplæring i 2002, viser resultatene at en økning i gjennomsnittskarakteren med ett karakterpoeng øker sannsynligheten for å fullføre med nesten 30 prosentpoeng (Falch mfl. 2010). Resultater fra grunnskolen er den mest fremtredende forklaringsfaktoren for sannsynligheten for å fullføre videregående opplæring.

Figur 7.3 viser at de med få grunnskolepoeng har betydelig lavere fullføring enn de med mange grunnskolepoeng. Det ser ut til at de med svakest resultater fra grunnskolen har noe større andel som fullfører på yrkesfag enn på studieforberedende fag. Likevel er det generelle bildet at forskjellene i frafall mellom studieretningene blir relativt små når man kontrollerer for antall grunnskolepoeng fra 10. klasse. Hvis man har under 25 grunnskolepoeng, altså 2,5 i gjennomsnittskarakter fra ungdomsskolen, er sannsynligheten for å fullføre videregående opplæring rundt 20 prosent på yrkesfag og rundt 15 prosent på studieforberedende. Hvis man har mer enn 4 i gjennomsnitt fra ungdomsskolen er sannsynligheten for fullføring i videregående over 90 prosent og litt høyere på studieforberedende enn på yrkesfag.

Figur 7.3 Fullføring etter grunnskolepoeng i ungdomsskolen fordelt på yrkesfag og studiespesialiserende retning. Unge som startet i videregående opplæring i 2012

Figur 7.3 Fullføring etter grunnskolepoeng i ungdomsskolen fordelt på yrkesfag og studiespesialiserende retning. Unge som startet i videregående opplæring i 2012

De hele linjene viser andel som fullfører etter antall grunnskolepoeng, mens de stiplete linjene viser antall elever som går på forskjellige studieretninger fordelt etter grunnskolepoeng.

Kilde: SSBs kildetabell 11592.

Elever på studieforberedende har gjennomgående bedre karakterer fra grunnskolen enn elever på yrkesfag.

Karakterer fra ungdomsskolen er en viktig indikator på elevenes ferdigheter og kompetanse. Elever med svake karakterer vil oftere ha utfordringer med å få læreplass, og dette vil også redusere yrkesfagelevenes mulighet til å fullføre videregående opplæring.

For å øke sannsynligheten for fullføring bør elevenes faglige forutsetninger fra grunnskolen styrkes. Tidlig innsats er viktig for å utvikle et bredt kompetansegrunnlag. Dette inkluderer et bredt spekter av kompetanser inkludert de grunnleggende ferdighetene, men også sosiale og emosjonelle ferdigheter (Meld. St. 21. 2016–2017). Allerede i barnehagen får barn øvelse i hvordan man bygger vennskap og de kan utvikle lærelyst. Læring er en selvforsterkende prosess. Manglende kompetanse kan forsterkes gjennom skoleløpet og gi økende utfordringer med å få tilstrekkelig læringsutbytte av undervisningen.

For de som går ut av grunnskolen uten faglige forutsetninger til å fullføre videregående opplæring, har regjeringen foreslått et 11. skoleår. Alternativet kan være spesielt tilrettelagt opplæring i videregående opplæring for elever med svake grunnleggende ferdigheter, enten gjennom ekstra støtte i det ordinære løpet eller gjennom spesielt tilrettelagte ordninger for disse elevene. Slik systemet er i dag skal alle elever gjennom det samme opplæringsløpet og på like lang tid, selv om det er store forskjeller i forutsetningene. Dette er en viktig årsak til stort frafall i videregående opplæring.

I skoleåret 2017–2018 hadde 2,6 prosent av elevene i videregående opplæring enkeltvedtak om spesialundervisning. Dette er betydelig lavere enn for grunnskolen. Ifølge Nordahl mfl. (2018) er det mange som takker nei til spesialundervisning. En del elever ønsker ikke hjelp eller ser at spesialundervisningen som tilbys ikke er relevant. Nordahl mfl. (2018) kritiserer spesialundervisning i grunnskolen og hevder at de som har spesialpedagogisk kompetanse bruker tiden sin på å skrive rapporter om behov for spesialundervisning, mens barn med slike behov får hjelp fra ufaglærte.

Gode grunnskoleresultater påvirker ikke bare fullføringssannsynligheten i videregående opplæring, men har også en direkte effekt på arbeidsmarkedssituasjonen. Betydning av gode grunnskoleresultater for å få jobb er betydelig større for dem som ikke har fullført videregående opplæring enn for dem som har fullført. Å fullføre videregående opplæring er derfor særlig viktig for dem som har svake resultater fra grunnskolen (Falch mfl. 2010).

Sosialt miljø

En ny artikkel fra Institutt for pedagogikk og livslang læring (Frostad og Mjaavatn 2018b) bygger på en longitudinell undersøkelse i Trøndelag, hvor elever blir fulgt hvert år fra 10. klasse i ungdomsskolen og gjennom videregående opplæring. Våren 2015 ble 1 422 elever i 10. klasse på 11 ungdomsskoler i Sør-Trøndelag valgt ut, 83 prosent av utvalget svarte på undersøkelsen i 10. klasse og 72 prosent svarte på undersøkelsen i Vg1. Dette datamaterialet gjør det mulig å studere «prosessen bortvalg», det vil si hvilke faktorer som henger sammen med intensjonen om å slutte i videregående opplæring, og før faktisk frafall inntreffer. Bortvalg regnes å være en langvarig prosess som kjennetegnes av et gradvis tap av engasjement for skolen, påvirket av faktorer knyttet til enkelteleven, sosial bakgrunn og det sosiale og pedagogiske miljøet på skolen.

Frostad og Mjaavatn (2018b) fant, i tråd med litteraturen, at det er flere kjennetegn ved elevene som har betydning for intensjonen om å slutte på skolen. De faktorene med mest interesse for politikkutforming og som har størst betydning for å ønske å slutte omfatter sosial tilhørighet på videregående skole, elevenes evne til å takle motgang («coping» fra faglitteraturen) og faglig og emosjonell støtte fra lærere i videregående skole.

Ifølge forskerne har man ikke tidligere sett på betydningen av elevenes evne til å takle motgang for intensjon om å slutte på skolen, og denne faktoren viser seg å ha stor forklaringskraft i modellen. Dette er nært knyttet til «resilience» (dvs. motstandsdyktighet eller evne til å takle nederlag) som OECD har identifisert som en viktig faktor for å lykkes både i utdanning, i arbeidsmarkedet og i samfunnet ellers. Frostad og Mjaavatn mener at resilience kan påvirkes positivt og at slik stimulering bør kunne gjøres i utdanningssystemet.

Skolebidragsindikatorer

Opptak til videregående skoler er basert på grunnskolekarakterer, noe som medfører en selektering av elevene. Ved fritt skolevalg ser man at enkelte videregående skoler er populære og rekrutterer elever med veldig gode karakterer. Å måle kvalitet ved å kun måle resultatene til skolen uten å ta hensyn til denne seleksjonen, kan gi et galt bilde av hvordan skolen bidrar til elevenes utvikling.

Falch mfl. (2016) har utarbeidet skolebidragsindikatorer og mål på skolekvalitet. Formålet var å utvikle indikatorer som måler kvalitet og kvalitetsforskjeller mellom videregående skoler og som tar hensyn til elevgrunnlaget. Kvalitet ble målt ut fra syv indikatorer, blant annet ut fra gjennomsnittlige forbedringer i karakterer fra ungdomsskolen til videregående opplæring, deltakelse og fullføring. Disse ble slått sammen til en overordnet indikator som ble brukt til å utforske hvilke faktorer som har betydning for skolens bidrag til elevens utvikling.

Resultatene fra undersøkelsen viser at skolestørrelse og kvalitet ikke ser ut til å ha noen systematisk sammenheng, selv om variasjon i kvalitet er større blant små skoler enn blant større skoler. Sammensetningen av studieprogram har derimot noe effekt (Falch mfl. 2016). Det er en tendens til at skoler som er enten rendyrkede yrkesfagskoler, eller rendyrkede skoler med studieforberedende program, i gjennomsnitt har elever som gjør det noe bedre enn skoler der om lag like mange elever starter på yrkesfaglige og studieforberedende program. Dette kan tyde på en viss spesialiseringsgevinst.

Ifølge studien er det også geografiske forskjeller i kvalitet. Fylkene i Nord-Norge har i særlig grad utfordringer når det gjelder både fullføring og faglige prestasjoner, også etter kontroll for elevbakgrunn. Falch mfl. (2010) finner ikke noen forklaring på hvorfor Nord-Norge skårer dårligere enn andre regioner etter å ha kontrollert for en rekke faktorer.

Skolekvaliteten er høyest i Oslo og Akershus, som gjør det spesielt godt på normert progresjon, samt oppnår høye karakterer på avsluttende eksamener. Når det gjelder fullføring i løpet av fem år, oppnår de videregående skolene i Vest-Agder best resultater (Falch mfl. 2016).

Utdanningsdirektoratet (2018e) presenterer indikatorer om skolenes bidrag til elevenes faglige resultater (karakterpoeng), samt forskjellige indikatorer på fullføring og deltakelse. KS mener skolebidragsindikatorene er nyttige verktøy for skoleeierne, som bidrar til å følge opp kvalitetsarbeidet på skolenivå slik at flere enn tidligere fullfører videregående opplæring (Monsbakken og Zahl-Jensen 2018).

7.1.1 Sosioøkonomisk bakgrunn påvirker barnas utdanning

Sosioøkonomisk bakgrunn, særlig foreldres utdanningsnivå, har nær sammenheng med elevers resultater i skolen. For barn av foreldre med grunnskole som høyeste fullførte utdanning, var gjennomsnittlig karakter for skriftlig eksamen i norsk hovedmål i 10. klasse 2,8, mens den for barn av foreldre med høyere utdanning var i gjennomsnitt 4,0 (SSBs kildetabeller 07496 og 07498). Tilsvarende forskjell i karakter ser man også i engelsk og matematikk. Barn av foreldre med lite formell utdanning har dermed vesentlig dårligere forutsetninger for å lykkes i videregående opplæring enn deres medelever.

Blant elever med foreldre med grunnskole som høyeste fullførte utdanning, er det 51,5 prosent som fullfører videregående opplæring, se figur 7.4. Fullføringsprosenten øker med økende utdanningsnivå for foreldrene. For barn av foreldre med lang høyere utdanning, 4 år eller mer, gjennomfører 89,4 prosent videregående opplæring. Foreldrenes utdanningsbakgrunn gir enda større utslag for om yrkesfagelever fullfører videregående opplæring enn for elever på studieforberedende retning.

Figur 7.4 Andelen elever som har fullført videregående opplæring etter fem år, etter studieretning og foreldrenes høyeste fullførte utdanningsnivå. Elever som startet i videregående opplæring i 2012

Figur 7.4 Andelen elever som har fullført videregående opplæring etter fem år, etter studieretning og foreldrenes høyeste fullførte utdanningsnivå. Elever som startet i videregående opplæring i 2012

Kilde: SSBs kildetabell 09254.

De senere årene har det vært en økning i andel som fullfører videregående opplæring. Blant elever med foreldre med grunnskole som høyeste fullførte utdanning og som startet i videregående opplæring i 2006, var det 44,6 prosent som fullførte i løpet av fem år, mens tilsvarende for dem som startet i 2012 var 51,5 prosent (SSBs kildetabell 09254). Dette en økning på 7 prosentpoeng. I samme periode økte fullføringen for barn av foreldre med høyere utdanning med 1 prosentpoeng.

Blant innvandrere er det en lavere fullføring i videregående opplæring enn blant personer født i Norge (SSBs kildetabell 09330). 57 prosent av innvandrere som startet i videregående opplæring i 2012 fullførte innen fem år. Dette er likevel en betydelig forbedring fra tidligere. Blant innvandrere er det 5 prosentpoeng større andel som fullførte blant dem som startet i videregående opplæring i 2012 sammenlignet med kullet som startet i 2009. I samme periode økte andelen barn født i Norge av innvandrerforeldre og som fullførte videregående opplæring i løpet av fem år med 8,5 prosentpoeng til 75 prosent for de som startet i 2012. Økningen var på 4 prosentpoeng for den øvrige befolkningen, der 76 prosent av dem som startet i 2012 fullførte i løpet av fem år (SSB kildetabell 11223).

I Norge er det gode muligheter til å ta en utdanning, uavhengig av foreldres inntekt. Grunnskole og videregående opplæring er gratis, det samme gjelder offentlige institusjoner for høyere utdanning. Statens lånekasse for utdanning gir stipend til studenter og studielån som er rente- og avdragsfritt i studietiden. Likevel har foreldrenes utdanningsnivå faktisk større betydning for barnas deltakelse i utdanning i Norge enn i mange andre land, se figur 7.5. Norge har større forskjeller i fullføring av videregående opplæring mellom barn av foreldre med lav og høy utdanning enn mange andre land. Det går også frem at fullføringsgraden for elever på yrkesfag er lav i Norge sammenlignet med mange andre land.

Figur 7.5 Fullføring i videregående opplæring etter foreldrenes utdanningsnivå. Norge og utvalgte OECD-land. 2015

Figur 7.5 Fullføring i videregående opplæring etter foreldrenes utdanningsnivå. Norge og utvalgte OECD-land. 2015

Kilde: OECD (2017c). Tabell A9.2a.

Norge har fleksible ordninger for å kombinere opplæring med jobb og for en del arbeidstakere skjer valget om yrkesfag gradvis. Regjeringen har etablert en ordning som gjør det mulig for voksne ta fagbrev på jobben (regjeringen.no 2018). Det kan få flere som ellers ikke ville fullført til å fullføre videregående opplæring.

Norge har et arbeidsliv med gjennomgående høye krav til omstilling og kompetanse, og det følger av dette at det også er høye kompetansekrav i yrkesfaglige utdanningsprogram (NOU 2018: 15). Ifølge Liedutvalget er kravene til hva elevene skal oppnå i videregående opplæring for høye for de elevene som kommer med svake grunnleggende ferdigheter fra grunnskolen. Alle er forventet å fullføre på samme tid og med samme krav uten at det blir tilrettelagt godt nok for de svakeste elevene.

7.1.2 Fullføring på yrkesfag og mangel på læreplasser

I 2012 søkte litt over halvparten av elevene med ungdomsrett seg til et yrkesfaglig program i videregående opplæring. Det var 32 000 elever som startet på et yrkesfaglig studieprogram og 34 000 som startet på et studieforberedende program (SSBs kildetabell 08777). Etter fem år hadde tre av fire bestått og av dem utgjorde elevene på studieforberedende 61 prosent, se figur 7.1. Ungdomsretten er en lovfestet rett til videregående opplæring for ungdom som er ferdig med grunnskolen og varer frem til man fyller 24 år.

Her vil vi se nærmere på strømmene gjennom yrkesfagprogrammene. Blant dem som hadde startet i et yrkesfaglig program høsten 2012 var det 34 prosent som fullførte med fagbrev, mens 26 prosent av dem som startet på yrkesfag fullførte med studiekompetanse gjennom et studieforberedende påbygningsår. Resten hadde enten ikke fullført eller var fremdeles i videregående opplæring, se figur 7.6.

Selv om over halvparten av søkerne søkte seg til yrkesfag, var det ganske få elever som til slutt endte med fagbrev innen fem år, kun 17 prosent av den totale elevmassen.

Figur 7.6 Fullføring på yrkesfaglig retning, fordeling på status etter fem år. Elever som startet i videregående opplæring i 2012

Figur 7.6 Fullføring på yrkesfaglig retning, fordeling på status etter fem år. Elever som startet i videregående opplæring i 2012

Tallene avviker noe fra tabell 7.1, der tallene er for søkere, ikke antall elever. Måletidspunktet i VG1 er også litt annerledes.

Kilde: SSBs kildetabell 08777.

En av tre som går opp til fagbrev gjør det gjennom praksiskandidatordningen, som ofte tas av voksne som har jobbet en stund som ufaglært. Det er lange tradisjoner i Norge for å ta fagbrevet i voksen alder (Vogt 2016). I 2018 ble mulighetene til å ta fagbrev i voksen alder utvidet ytterligere (Regjeringen 2018). Gjennomsnittsalderen for å ta fagbrev var 28 år i 2012 (OECD 2014b: 67). Statistikken som viser fullføring i videregående opplæring for personer på rundt 21 år, gir derfor et skjevt bilde, se figur 7.2.

Dersom man tar utgangspunkt i kullet født i 1983, som var 34 år i 2017, hadde 19 prosent av dem som startet på yrkesfaglig opplæring fått et fagbrev fem år etter de hadde begynt i videregående opplæring. Det året denne gruppen fylte 25 år hadde 23 prosent fullført og åtte år etter det igjen hadde 26 prosent tatt et fagbrev (NOU 2018: 15).

Overganger i videregående opplæring

Tabell 7.1 viser at omtrent like mange elever søker seg til yrkesfaglige og studieforberedende program, men yrkesfagene har betydelige lekkasjer ut av studiet.

Liedutvalget peker på at en del faller fra allerede tidlig i Vg1 (NOU 2018: 15), men også i overgangene i studiet. Det er ikke opptakskrav til videregående opplæring og alle har rett på plass. I figur 7.3 viste vi at mange elever med svake grunnleggende ferdigheter søker seg til yrkesfaglige programmer. Liedutvalget mener at videregående opplæring er for lite tilpasset til disse elevene (NOU 2018: 15).

Videre ser det ut til at fagbrev for mange elever ikke fremstår like attraktivt som studiekompetanse fordi studiekompetanse gir tilgang på utdanning ved universiteter og høgskoler. Over 40 prosent av de som fullfører på yrkesfag, fullfører med et studieforberedende vitnemål istedenfor fagbrev.

Mange yrkesfagelever søker seg til Vg3 studieforberedende. Noen finner læreplass på egenhånd, men det kan se ut til at tidspunktet etter Vg2 er kritisk for en del yrkesfagelever. En del av dem som ikke får læreplass, søker seg heller til studieforberedende påbygning. Om lag halvparten av yrkesfagelevene som tar påbygging til studieforberedende, oppnår ikke bestått (Vogt 2016). Livsoppholdsutvalget peker på at mange elever som har sluttet i videregående opplæring mangler få fag for å kunne fullføre videregående opplæring (NOU 2018: 13).

Også blant elever som fullfører, er det noen som har få valgmuligheter etter videregående opplæring. De som fullfører et studieforberedende løp med svake karakterer, kan få problemer med å komme inn i høyere utdanning på det studiet de ønsker seg på grunn av høye opptakskrav. De kan dermed bli låst inn i en situasjon der de ikke kommer videre eller må starte på studier de ikke er motivert for. Svake karakterer fra videregående opplæring fører også til frafall i høyere utdanning (NOU 2018: 15).

Tabell 7.1 Andel søkere til studieforberedende og yrkesfaglige studieprogram i 2012 Vg1, Vg2, Vg3 og læreplass. Søkere i 2012

Studieprogram

Vg1

Vg2

Vg3

Læreplass

2012

I alt

76 778

66 914

46 148

17 593

Studieforberedende

35 994

30 471

41 157

Yrkesfaglige program

40 784

36 443

4 991

17 593

2018

I alt

73 934

64 503

48 827

20 119

Studieforberedende

37 185

33 143

45 953

Yrkesfaglige program

36 749

31 360

2 874

20 119

Kilde: Utdanningsdirektoratet.no. Statistikk over søkere til videregående opplærings- og utdanningsprogram.

Mangel på lærekontrakt

En grunn til svak fullføring i yrkesfagene er at elever er avhengige av læreplass for å fullføre videregående opplæring. Riksrevisjonen (2016a) viser at andelen yrkesfagelever som ikke fikk læreplass økte i perioden 2011 til 2015, samtidig med at antallet yrkesfagelever økte. Nå er denne trenden i ferd med å snu, og ved utgangen av 2017 hadde 72 prosent av søkerne fått godkjent lærekontrakt. De svakeste elevene er i flertall blant dem som ikke får tilbud om læreplass. De fleste fylkeskommunene mener at godt kvalifiserte søkere vil få læreplass (Federici mfl. 2017).

Blant dem som starter i lære oppnår 83 prosent fag- eller svennebrev i løpet av fem år. Det er størst andel lærlinger som gjennomfører læretiden med fagbrev innen elektrofag, med 90 prosent. Lavest andel fullfører med fagbrev på design og håndverk, med 69 prosent.

Det er sammensatte årsaker til at elever ikke får læreplass. De økonomiske konjunkturene har betydning for om arbeidsgivere tar inn lærlinger. Riksrevisjonens undersøkelser viser at rekrutteringsbehovet i den enkelte virksomhet er et viktig hinder for å øke antallet læreplasser (Riksrevisjonen 2016a). I nedgangstider er det vanskeligere å få læreplass. I Rogaland ser vi et eksempel på at lærlingordningen påvirkes av svingninger i økonomien. I 2015 var det et betydelig fall i antall lærekontrakter i kjølvannet av reduksjonen i sysselsettingen i oljenæringen (Riksrevisjonen 2016a).

Størst andel får læreplass i bygg- og anleggsteknikk. Som vi viser i kapittel 3 er det stor mangel på arbeidskraft innen bygg- og anlegg, og en kunne forventet at mange arbeidsgivere derfor ville ønsket å ta inn lærlinger. Det er likevel 20 prosent som ikke får læreplass blant elever i bygg- og anleggsteknikk.

Ifølge bedriftene er ikke opplæringstilbudet og formidlingen av søkere tilstrekkelig tilpasset behovet for arbeidskraft. Myndighetene har tidligere fått kritikk for ikke å ha gjort nok for å skaffe og beholde lærebedrifter og for at potensialet for å ta inn lærlinger i staten ikke har blitt utnyttet tilstrekkelig (Riksrevisjonen 2016a).

Østfold, med 60,5 prosent, og Buskerud, med 66,1 prosent, er de fylkene der lavest andel hadde fått en godkjent lærekontrakt ved utgangen av 2017 (Utdanningsdirektoratet 2018f). Størst andel får læreplass i Rogaland med 78,4 prosent.

Ungdommer med svake karakterer og høyt fravær har vanskeligheter med å få læreplass. Søkerne som fikk læreplass i løpet av 2017 hadde i snitt 6,8 flere karakterpoeng enn dem som ikke fikk lærekontrakt (Utdanningsdirektoratet 2018f). De som fikk læreplass hadde også 3,6 prosentpoeng lavere fravær fra skolen. Elever med mindre enn 20 karakterpoeng får i liten grad læreplass selv om de har lavt fravær. Søkere med innvandringsbakgrunn får i mindre grad lærekontrakt enn de øvrige søkerne.

Utdanningsdirektoratet (2018f) har sett nærmere på hva som skjedde med dem som ikke hadde fått læreplass ved utgangen av 2017. Det gjaldt 5 500 personer.

Figur 7.7 Fordeling på aktivitet blant dem som hadde søkt, men ikke fått læreplass innen desember 2017

Figur 7.7 Fordeling på aktivitet blant dem som hadde søkt, men ikke fått læreplass innen desember 2017

Senere kontrakter, betyr at de fikk lærekontrakt, men senere enn semesterstart. Andre kontrakter kan være en opplæringskontrakt, som er en kontrakt mellom lærekandidat og bedriften, men som er mindre omfattende enn en lærekontrakt eller fagopplæring i skole.

Kilde: Utdanningsdirektoratet (2018f).

Blant dem som ikke fikk lærekontrakt innen utgangen av 2017, var 2 100 i gang med en form for fagopplæring enten i skole eller ved at de hadde fått kontrakten godkjent senere. Litt over 1 300 søkere uten læreplass var i videregående skole eller tok fag som privatist. Nesten halvparten av disse tok påbygging for å få generell studiekompetanse. Den andre halvparten gikk stort sett på samme utdanningsprogram som de hadde søkt læreplass i. Omlag 1 000 var i aktivitet ved hjelp av oppfølgingstjenesten (OT). Omlag en av fem var i ukjent aktivitet.

Utdanningsdirektoratet (2018f) har også gjort kvalitative intervjuer med ungdommer uten læreplass, samt arbeidsgivere i lærebedrifter og veiledere på skolen. Fra intervjuene trekker de frem at det er en del som opplever overgangen fra skole til arbeidsliv som krevende. Noen elementer går igjen:

  • Elevene har valgt feil studieprogram. Dette fører til lite motivasjon, som igjen kan føre til lav mestringsfølelse.

  • Elevene har lav arbeidstakerkompetanse eller er ikke voksne nok. En del ungdommer trenger hjelp til generell livs- og arbeidslivsmestring. I intervjuene nevnes alt fra dårlig søvnmønster, kosthold og hygiene, til manglende sosial trening.

  • Elevene har psykiske utfordringer. Å skaffe læreplass krever pågangsmot. For unge med psykiske utfordringer er det noen ganger vanskelig. Noen er redd for å snakke med fremmede, snakke på telefon eller delta i intervju. De er kanskje også redde for å møte på jobb og takker derfor nei til læreplass.

  • Noen elever har særskilte behov. Noen har konkrete diagnoser som dysleksi, ADHD eller annet som krever tilrettelegging. Bedrifter kan være nølende til å ta imot disse elevene fordi de ikke vet hvordan de vil fungere som lærlinger.

Den generelle tilbakemeldingen fra veilederne er at det er stor variasjon i utfordringene som hindrer at elevene får læreplass. For noen er det små grep som skal til, men for andre er det store og sammensatte utfordringer og manglende støtte hjemmefra som gjør at de trenger betydelig oppfølging for å kunne lykkes (Utdanningsdirektoratet 2018f).

Ifølge intervjuene med veilederne er praksiserfaring i Vg1 og Vg2 et av de viktigste virkemidlene for å få læreplass. Faget Yrkesfaglig fordypning trekkes ofte frem som en viktig mulighet for å prøve seg i arbeidslivet, få vist seg frem og for å velge riktig fordypning. De som får læreplass selv om de har svake karakterer i skolen, har ifølge veilederne ofte klart å vise seg frem på en positiv måte gjennom praksiserfaring i Vg1 og Vg2. Det handler i stor grad om å forstå rollebyttet med overgang fra skole til arbeidsliv. Mye handler ifølge veilederne ofte om holdninger og sosiale og emosjonelle ferdigheter.

Historiene fra intervjuene viste at mange av ungdommene hadde behov for tett individuell oppfølging. Mange opplever å lykkes dersom noen i systemet strekker seg og legger til rette for det. Viktige faktorer som trekkes frem fra analysen er:

  • Hjelp til å velge riktig studieretning,

  • Lengre tid i utplassering kan være nødvendig for noen,

  • Hjelp til god kommunikasjon mellom skole og bedrift,

  • Opplæring i arbeidstakerkompetanse,

  • Praksisopplæring i kjente omgivelser,

  • Oppfølging av foreldre.

Det er ofte mer enn karakterer som teller for arbeidsgiver. Noen fungerer godt i praksis, men har dårlige karakterer på skolen. Gjennom praksis de første to årene, kan elever skaffe gode kontakter ut i arbeidslivet og klare seg greit, gitt at de har gode holdninger og gode sosiale og emosjonelle ferdigheter. Veilederne kaller det god arbeidstakerkompetanse, mens arbeidsgiverne snakker om arbeidsmoral, motivasjon og gode holdninger. For elever med psykiske utfordringer, kan det hjelpe å jobbe med mestringsfølelsen og styrke selvtilliten. Noen trenger også at opplæring skjer i trygge omgivelser, og for noen kan opplæring på skolen gjennom Vg3 fungere godt.

7.2 NEET - utenfor arbeid, utdanning og opplæring

I 2016 var det 9 prosent av befolkningen i aldersgruppen 15–29 år, det vil si 86 000 personer, som verken var i arbeid, utdanning eller opplæring. Denne gruppen blir kalt NEET (Not in employment, education or training) (OECD 2018d). Dette er en lavere andel enn gjennomsnittet i OECD, som er 14 prosent. Vi har valgt å ta utgangspunkt i tallene fra OECD, fordi de er internasjonalt sammenlignbare og rapporten gir mye innsikt. SSB har også nylig offentliggjort tall for NEET som baserer seg på registerstatistikk og som viser en stabil utvikling i andelen over tid. Disse tallene viser noe høyere andel NEET enn det som presenteres av OECD. Dette skyldes litt forskjellige definisjoner.

Boks 7.1 Definisjon av NEET

NEET står for «not in employment, education or training» og omhandler personer utenfor arbeid og utdanning.

Arbeidskraftsundersøkelsen (AKU) er en nyttig kilde til kunnskap om NEET. Her blir sysselsetting definert som at man har jobbet en time i referanseuken i 4. kvartal (3. uke i november). Utdanning er formell utdanning på alle nivåer.

Tall fra OECD som presenteres i denne rapporten, baserer seg på AKU og registerstatistikk fra SSB. Forskjellige analyser har til dels avvikende definisjoner, som kan føre til noen forskjeller i andelen som er NEET.

7.2.1 Hvem er i gruppen NEET?

Personer som er NEET er en sammensatt gruppe. Det er ikke uvanlig å være kortere perioder uten arbeid og utdanning. To tredjedeler av de unge i alderen 15–29 år er innom kategorien NEET en eller flere ganger i perioden mellom grunnskole og fylte 24 år. For de fleste er dette i en kort overgangsfase mellom studier og jobb eller i form av en pause mellom videregående opplæring og studiestart. Omtrent en tredjedel var NEET kortere enn et år, men noen blir værende i gruppen over lengre perioder (OECD 2018d).

Selv om Norge har en lavere andel unge i gruppen NEET enn gjennomsnittet i OECD, står de som er utenfor lenger fra arbeidsmarkedet i Norge enn gjennomsnittet i OECD. I Norge er 70 prosent av gruppen NEET inaktive, det vil si at de ikke søker jobb til tross for at de verken har jobb eller er under utdanning. Til sammenligning er gjennomsnittet for andelen inaktive blant NEET i OECD 50 prosent, se figur 7.8. De som er inaktive tar i liten grad kontakt med offentlige myndigheter, noe som gjør det vanskelig å nå dem.

Det er en sterk sammenheng mellom frafall fra videregående opplæring og NEET. I Norge har 56 prosent av unge i gruppen NEET ikke fullført utdanning utover grunnskolen. Tilsvarende gruppe er 36 prosent i OECD. Blant unge i Norge definert som NEET og som ikke hadde fullført videregående opplæring innen de fylte 23 år, hadde 70 prosent vært i gruppen NEET lenger enn et år. For personer med fullført videregående opplæring var tilsvarende en av fem. Videre var det kun åtte prosent av dem som ikke fullførte videregående opplæring som aldri har vært innom gruppen NEET. Tilsvarende andel for dem som har fullført videregående opplæring var en av tre. Siden andelen som fullfører videregående opplæring i Norge er lav, anbefaler OECD (2018d) større satsning på å få flere til å fullføre videregående opplæring.

I Norge er NEET en relativt svakere gruppe sammenlignet med gjennomsnittet for OECD. Når andelen NEET er lavere, blir det en mer selektert gruppe. Personer i gruppen NEET i Norge har en betydelig høyere andel som ikke har fullført videregående opplæring, særlig blant dem som er inaktive. 43 prosent av NEET i Norge er inaktive og mangler videregående opplæring, mot 23 prosent i OECD, se figur 7.8.

Figur 7.8 Andel NEET i forskjellige aktivitetsgrupper og utdanningsnivå. Alder 15–29 år. 2015

Figur 7.8 Andel NEET i forskjellige aktivitetsgrupper og utdanningsnivå. Alder 15–29 år. 2015

Arbeidsledig betyr at man aktivt søker jobber. Ikke aktiv betyr at man ikke aktivt søker jobber.

Kilde: OECD (2018d). Figur 2.1. Panel B.

Det er særlig lang varighet med utenforskap som gir grunn til bekymring. Blant dem som var NEET i 2008 var en av fem fremdeles NEET i 2013. Jo lenger man er utenfor utdanning eller arbeidslivet, desto vanskeligere er det å komme tilbake (Bø og Vigran 2015).

Det er noe variasjon i andel NEET etter bosted. Tall fra 2017 viser at det er lavest andel NEET i urbane strøk. Ifølge tall fra Eurostat er det 7,2 prosent som er NEET i de store byene, mens i de minst sentrale områdene er NEET-andelen 8,6 prosent, se figur 7.9. I de nordiske landene er det betydelig større andeler som er NEET i distriktene enn i byene. I noen andre land, er det særlig byene som har størst andel NEET, slik som i Nederland, Østerrike og Belgia.

Figur 7.9 Andel NEET i alderen 15–34 år etter sentralitet. 2017

Figur 7.9 Andel NEET i alderen 15–34 år etter sentralitet. 2017

Tallene fra Eurostat har en litt annen definisjon enn tallene presentert i OECD, som brukes i resten av rapporten. Tallene er basert på AKU og spør i hvilken grad personene har vært i jobb, utdanning eller opplæring siste fire uker. Figuren er sortert etter andel NEET i distriktene.

Kilde: Eurostat (2018b).

Blant innvandrere er det dobbelt så stor andel NEET som blant unge født i Norge. Det er særlig høy andel blant dem som innvandret til Norge sent i ungdomsårene. Andelen NEET blant innvandrere er lavere enn gjennomsnittet i OECD, men gapet mellom andelen NEET blant unge født i utlandet og i landet som analyseres er særlig stort i Norge. Økningen i NEET fra 2008 og frem til 2014 var hovedsakelig forklart av økningen i andelen NEET blant innvandrere i samme periode. Dette er til dels drevet av flere flyktninger i perioden (OECD 2018d).

Ni ganger så mange i NEET som i resten av befolkningen i samme aldersgruppe har helseplager. Nesten seks ganger så mange i gruppen NEET melder om at de har følt seg deprimert sammenlignet med den øvrige befolkningen. Dette er betydelig høyere enn gjennomsnittet for EU og OECD (OECD 2018d). I Norge har vi relativt sjenerøse ordninger for personer med helseutfordringer. OECD peker på at ytelsene som er knyttet til sykdom er mer sjenerøse enn dem knyttet til arbeidsledighet. Dette kan bidra til å trekke unge som opplever lav mestring og manglende kompetanse ut av arbeidsmarkedet.

Ifølge offisiell statistikk fra NAV har 70 prosent av mottakerne av arbeidsavklaringspenger (AAP) under 30 år en diagnose innen psykiske lidelser og 8 prosent har en uspesifisert diagnose (nav.no). Mandal mfl. (2015) hevder at det kan se ut til at unge som har vanskeligheter med å komme seg i utdanning eller jobb har blitt skjøvet inn i et helserelatert løp i NAV-systemet fremfor å skaffe seg den kompetansen de trenger for å komme i arbeid. Mandal mfl. (2015) har derfor foreslått en strengere praktisering av regelverket for unge AAP-mottakere uten alvorlige sykdomsdiagnoser.

Ose mfl. (2018) argumenterer for at mange med psykiske diagnoser trenger hjelp til å løse sosiale problemer. Hun hevder at mestring og sosiale utfordringer er årsaken til mange psykiske sykdomsløp. Nyere forskning viser at mange former for arbeid er helsebringende, særlig for personer med ryggplager eller psykiske diagnoser (Holden mfl. 2012).

7.2.2 Oppfølging av unge i gruppen NEET

Norge har et omfattende system for oppfølging av unge som står i fare for å falle ut av utdanning eller arbeid. Utdanningsmyndighetene skal gjennom Oppfølgingstjenesten (OT) følge opp alle 16–21-åringer som ikke har fullført videregående opplæring eller som har sluttet. OT ble opprettet etter Reform 94 for ungdom med rett til videregående opplæring. I skoleåret 2017/2018 fikk OT kontakt med 93 prosent av personene som ikke hadde fullført videregående opplæring (Utdanningsdirektoratet 2018f). Halvparten er i aktivitet i regi av OT.

NAV har egne ungdomssatsninger og er en aktør for arbeidsoppfølging og oppfølging med velferdstjenester. De har også god oversikt over unge personer utenfor arbeid, utdanning og aktivitet. Strand mfl. (2015) intervjuet NAV-veiledere om hva det er som kjennetegner unge som følges opp av NAV. Veilederne svarer at det er særlig tre utfordringer som gjør at en del unge sliter: de har ufullstendig utdanning, psykiske helseproblemer eller rusutfordringer, ofte i kombinasjon.

I sosialtjenesteloven (§20) ble det i 2017 innført aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere under 30 år (Regjeringen 2017a). Formålet var å øke overgang til arbeid eller utdanning. NAV tilbyr arbeidsrettede tiltak der ungdom skal være en prioritert gruppe (Regjeringen 2017b). Bratsberg mfl. (2018) evaluerte denne innføringen i 2018 og konkluderte med at aktivitetsplikt hadde betydelige positive effekter for unge marginaliserte grupper, særlig for dem med lav sosioøkonomisk bakgrunn. De finner at det fører til mindre kriminalitet, redusert bruk av sosialhjelp og redusert frafall i skolen. Effektene vedvarer og gir også bedre arbeidsmarkedsutfall på sikt.

Tillitsnivået til offentlige myndigheter er generelt mye høyere blant unge i Norge enn i de fleste andre land i OECD (OECD 2018d). Men unge i gruppen NEET har lavere tillit til offentlige myndigheter enn resten av befolkningen i samme aldersgruppe. Dette kan gjøre at det er vanskeligere for offentlige instanser å nå dem og gi god oppfølging til dem som er lengst fra arbeid og utdanning.

Noen næringer er bedre egnet enn andre for å integrere marginaliserte grupper i arbeidslivet. Handelsnæringen sysselsetter 100 000 ungdommer, og blant sysselsatte i alderen 15–24 år jobber 28 prosent i handelsnæringen (Virke 2017). Innen bil- og byggenæringen er det også omfattende praksis med utdanning av unge på arbeidsplassen, og i barnehager er det mulig å ta fagbrev gjennom praksiskandidatordningen.

Boks 7.2 Samarbeid mellom etater om oppfølging av unge

Ungdomstorget i Drammen er et rådgivningstilbud til ungdommer mellom 13 og 25 år. Her kan ungdommer få informasjon, råd, oppfølging og praktisk hjelp av ulike hjelpeinstanser som er vant til å snakke med ungdom. Ved ungdomssenteret er representanter fra Senter for oppvekst, Psykiske helsetjenester, Senter for rusforebygging, NAV, Introduksjonssenteret og OT.

I 2013 ble det gjort forsøk på å ha NAV-veiledere på videregående skole 4 dager i uken. Målet med forsøket var å se om tettere samarbeid mellom skolen, OT og NAV kunne gi en bedre oppfølging av ungdommer som holdt på å falle ut av videregående opplæring. Forsøket ble evaluert av Arbeidsforskningsinstituttet (Schafft og Mamelund 2016). De konkluderte med at samarbeidet førte til økt kunnskap i NAV, også blant dem som ikke var utplassert på skolen, og blant skolens ansatte. Forskerne sier det var en utfordring at sosialpedagogiske rådgivere har lignende oppgaver, så en avklaring om arbeidsfordeling var viktig. En fordel med NAV var at de hadde andre virkemidler tilgjengelig enn rådgiverne på skolen, slik som økonomisk støtte til ungdommen eller ungdommens familie, dersom det var nødvendig for å få ungdommene til å fullføre.

7.2.3 Arbeidsmarkedet for unge med lav formell kompetanse

Andelen blant unge i alderen 20–29 år med lav formell kompetanse, som er i arbeid eller utdanning har gått ned fra 74 prosent i 2008 til 64 prosent i dag (Fedoryshyn 2018). Lav formell kompetanse er definert som grunnskole som høyeste fullførte utdanning. Fra 2008 til 2016 har det vært en utvikling blant personer i alderen 20–29 år der flere er i utdanning og færre er i arbeid, se figur 7.10.

Samtidig som at de fleste unge tar en utdanning og kommer inn i gode jobber, er det noen som sliter med å komme inn på arbeidsmarkedet. Fra 2008 til 2016 var det en økning i andelen unge som mottok helserelaterte ytelser eller var arbeidssøkende. Noe skyldes at bedre medisinsk behandling gjør at flere med alvorlige sykdommer lever lenge nok til å bli unge uføre (Brage 2015). Dette kan likevel bare forklare deler av denne økningen. Som nevnt over er psykiske lidelser den aller vanligste årsaken til helseutfordringer blant unge.

Figur 7.10 Arbeidsmarkedsstatus blant unge i alderen 20–29 år. 2008 og 2016

Figur 7.10 Arbeidsmarkedsstatus blant unge i alderen 20–29 år. 2008 og 2016

Kilde: Fedoryshyn (2018).

Blant unge i alderen 20–29 år med lav utdanning, var 57 prosent sysselsatt i 2016. Fedoryshyn (2018) trekker frem at 80 prosent av sysselsatte med grunnskole som høyeste fullførte nivå er ansatt i syv næringer. Disse er Bygge- og anleggsvirksomhet, Overnattings- og serveringsvirksomhet, Varehandel og motorvognreparasjoner, Industri, Sosial, pleie og omsorgstjenester, Forretningsmessig tjenesteyting og Transport og lagring.

Fedoryshyn (2018) viser at sysselsettingsveksten i disse næringene er noe lavere enn i resten av økonomien, se figur 7.11.

Figur 7.11 Prosentvis endring i antall sysselsatte i alderen 15–74 år i utvalgte næringer. 2009–2016 (2009=100)

Figur 7.11 Prosentvis endring i antall sysselsatte i alderen 15–74 år i utvalgte næringer. 2009–2016 (2009=100)

Den røde heltrukne linjen viser utviklingen for de syv næringene som ansetter flest personer med grunnskole som høyeste fullførte nivå. Knekket mellom 2014 og 2015 skyldes delvis innføring av a-ordningen og ny registreringsmåte i Arbeidstaker og arbeidsgiverregisteret. Dette er til dels sammenfallende med oljeprisfallet, og det er vanskelig å vurdere hva som er reelt fall og hva som er brudd i statistikken.

Kilde: Fedoryshyn (2018).

Det har vært en nedgang i antall sysselsatte i industrien, se figur 7.11. I andre næringer som ansetter personer uten formell kompetanse har sysselsettingen økt. Dette gjelder blant annet bygge- og anleggsvirksomhet og overnattings- og serveringsvirksomhet. For varehandel og motorvognreparasjoner har sysselsettingen vært stabil målt i antall personer. Nedgangen i figur 7.11 ser ut til å skyldes brudd i statistikken. Dette går også frem av tall fra AKU som viser en stabil utvikling av sysselsettingen i næringen målt i antall personer (SSBs kildetabell 07971). Veksten i antall sysselsatte i varehandelen er likevel relativt svakere enn veksten i resten av arbeidsmarkedet, noe som fører til at andelen av de sysselsatte som jobber i varehandelen går ned.

Andelen innvandrere er større i næringer som ansetter personer uten krav til formell utdanning. Innvandrerandelen i næringene presentert over, har økt fra 12 til 19 prosent i perioden fra 2009 til 2016 (Fedoryshyn 2018).

Det kan også se ut til at de ufaglærte jobbene er stadig mindre tilgjengelige eller eventuelt mindre attraktive for majoritetsbefolkningen. Bratsberg mfl. (2014) finner at norske arbeidere med manglende formell utdanning ikke når opp i kampen om de ufaglærte jobbene.

Figur 7.12 viser endringen i antallet sysselsatte innen næringene nevnt over etter alder og innvandringsbakgrunn. I disse næringene har sysselsettingen falt betydelig for norske arbeidstakere, særlig i aldersgruppen over 30 år, mens antall sysselsatte med innvandringsbakgrunn har økt.

Figur 7.12 Endring i antall sysselsatte i utvalgte næringer, etter alder og innvandringsbakgrunn. 2008–2015 (2008=0)

Figur 7.12 Endring i antall sysselsatte i utvalgte næringer, etter alder og innvandringsbakgrunn. 2008–2015 (2008=0)

Næringene som er med i figuren er: varehandel og motorvognreparasjoner, sosiale-, pleie- og omsorgstjenester, bygge- og anleggsvirksomhet, overnattings- og serveringsvirksomhet, forretningsmessig tjenesteyting, industri, transport og lagring og andre næringer med lavt utdannede. SSB har plukket ut de syv næringene som ansetter flest personer uten formell utdanning utover grunnskolen.

Kilde: Fedoryshyn (2018).

Økt arbeidsinnvandring til noen næringer kan ha negativ innvirkning på rekruttering til noen utdanninger. Røed og Schøne (2016) viser eksempelvis til at det har vært krevende å rekruttere unge til programfaget bygg- og anleggsteknikk og tilskriver det delvis til økt arbeidsinnvandring. Vi skriver mer om migrasjon og kompetanse i kapittel 6.

Blant personer i majoritetsbefolkningen som i perioden 2009–2016 jobbet i en av næringene som ansetter personer uten formell utdanning, men hadde sluttet, var 8 prosent arbeidsledige året etter at de sluttet, 45 prosent byttet jobb til en annen næring, 15 prosent gikk over til utdanning, mens 32 prosent ble mottakere av ulike ytelser eller hadde ukjent status (Fedoryshyn 2018).

I senere år har forskjellige regjeringer utviklet mange tiltak for å få flere inn i arbeidsmarkedet. Ofte har oppmerksomheten vært rettet mot arbeidstakeres insentiver for å ta arbeid. Holden mfl. (2012) argumenterte for å rette oppmerksomhet mot etterspørselssiden, altså arbeidsgiverne, dersom man skal ha et mål om å få flest mulig i jobb. For å inkludere flere i arbeids- og samfunnslivet, kan det være at man i større grad må kompensere for at ikke alle kan jobbe like effektivt.

Det er en bekymring blant noen av arbeidslivets parter om at økt konkurranse fra land med et lavere lønnsnivå kan skape utfordringer på det norske arbeidsmarkedet.

7.3 Kompetanse og sysselsetting blant seniorer

Situasjonsbeskrivelse

Befolkningen blir stadig eldre. Ifølge SSBs fremskrivinger vil forventet levealder blant menn stige fra dagens 81 år, til 88 år i 2060 og for kvinner fra dagens 84 år til 90 år (Leknes mfl. 2018). Sammen med at stadig flere blir eldre vil utviklingen i levealder føre til at en større andel av befolkningen blir omtalt som seniorer, eldre og gamle fremover. Den selvopplevde helsen er bedre enn tidligere, blant eldre er det nå flere med et høyere utdanningsnivå enn tidligere og det er mer positive holdninger til eldre arbeidstakere i arbeidslivet enn før (IA-gruppen 2018). Ifølge Active Ageing Index (AAI), en indeks som måler potensialet for aktive liv for personer over 55 år i Europa, kommer de nordiske landene best ut.

Norge er blant landene i OECD med høyest yrkesdeltakelse i aldersgruppen mellom 55 og 64 år, selv om yrkesdeltakelsen er lavere enn blant personer i yngre aldersgrupper. I Norge har vi også sett en økning i andelen sysselsatte blant befolkningen over 55 år. 65 prosent av befolkningen i aldersgruppen 55 til 66 år jobber (Oslo Economics 2018).

Forventet yrkesaktivitet etter 50 år har økt med 2,3 årsverk fra 2001 til 2017 (IA-gruppen 2018). Dette skyldes i stor grad økte insentiver til arbeid i pensjonsreformen i 2011. Reformen fjernet avkorting av pensjon mot arbeidsinntekt, noe som særlig gjorde det mer gunstig for personer med rett til AFP i privat sektor til å jobbe lenger. Dette er den gruppen som har økt arbeidstilbudet mest etter pensjonsreformen. Sysselsatte i private AFP-bedrifter er i stor grad menn med lav formell utdanning (Dahl og Lien 2013).

Før pensjonsreformen var det også en betydelig økning i andelen personer i jobb blant seniorer, som særlig skyldtes at en økende andel kvinner var yrkesaktive, samtidig som at stadig flere eldre arbeidstakere hadde tatt høyere utdanning. Forventet antall år i arbeid for en 50-åring øker med at utdanningsnivået øker (IA-gruppen 2018).

Tall fra PIAAC viser at personer i Norge i alderen 55–66 år skårer høyt i ferdighetstester i lesing, regning og problemløsning med IKT sammenlignet med tilsvarende aldersgrupper i andre land (NOU 2018: 2). Dette tyder på at denne gruppen arbeidstakere i Norge har kompetanse til å bidra i arbeidslivet og at de er relativt bedre rustet for livslang læring sammenlignet med tilsvarende grupper i andre land i OECD.

Senter for seniorpolitikk (SSP) utgir hvert år et seniorbarometer der de spør arbeidstakere over 50 år om spørsmål knyttet til å være senior i arbeidslivet. Respondentene svarer at de sjeldnere har mulighet til å lære nye ting sammenlignet med yngre arbeidstakere (Ipsos 2018b). Omtrent halvparten har deltatt i opplæringsaktivitet. Samtidig svarer syv av ti at de opplever at arbeidet er preget av nye krav til kompetanse. Ifølge Seniorbarometeret svarer flere nå enn tidligere at yngre arbeidstakere blir foretrukket ved innføring av ny teknologi.

Samlet er det et stort potensial til at mange kan stå lenger i jobb.

Hva påvirker tidlig avgang

Tidspunktet man trer ut fra arbeidslivet påvirkes av flere faktorer. Blant annet kan redusert helse føre til utstøting fra arbeidslivet. Det flest svarer at er viktig for å bli værende i jobb er et godt arbeidsmiljø, gode kollegaer, at arbeidslivet gir økt livskvalitet og at arbeidet er interessant (Oslo Economics 2018). Faktorer utenfor arbeidstaker og arbeidsplassen som kan påvirke beslutningen for om en arbeidstaker avslutter sin yrkeskarriere er for eksempel gunstige pensjonsordninger og familiesituasjon.

Eldre kommer relativt dårlig ut når det gjelder å lære nye ting og å ta i bruk nye arbeidsmetoder. Å ta i bruk nye digitale verktøy har for en del eldre arbeidstakere vært særlig vanskelig (Oslo Economics 2018). Blant respondentene i Norsk seniorpolitisk barometer (Ipsos 2018b) svarer omlag 80 prosent at de sjelden eller aldri har opplevd diskriminering i arbeidslivet på grunn av alder. I den grad de føler seg forskjellsbehandlet, er kompetanseutviklingstiltak et felt som blir nevnt i kvalitative intervjuer. Det er derfor en bekymring blant arbeidslivets parter om at økt digitalisering uten tilstrekkelig opplæring kan føre til tidlig avgang fra arbeidslivet for noen grupper.

Seniorer har lavere mobilitet enn andre grupper og skifter sjeldnere jobb. Arbeidsledigheten er lav for denne gruppen, men andel seniorer som er langtidsledige, definert som ledige i mer enn seks måneder, er større (IA-gruppen 2018). Mens unge arbeidstakere raskt finner seg en ny jobb, er dette oftere mer krevende for eldre arbeidstakere. Ifølge Norsk seniorpolitisk barometer (Ipsos 2018c), er mange ledere skeptiske til å ansette personer over 59 år.

I konjunkturutsatte arbeidsplasser kan nedgangstider presse eldre arbeidstakere ut i arbeidsledighet. Forventet pensjoneringsalder ved 50 år er høyere for menn enn for kvinner, men forskjellene mellom kjønnene varierer fordi flere menn jobber i konjunkturutsatte næringer. Forventet yrkesaktivitet etter 50 år gikk noe ned for menn etter oljeprisfallet i 2014 og påfølgende nedgang i sysselsettingen for noen næringer. For kvinner var det lite endring som følge av oljeprisfallet (IA-gruppen 2018). Dette kan skyldes at kvinner oftere jobber i næringer som er mindre konjunkturutsatte.

Analyser viser også en positiv sammenheng mellom sannsynlighet for å bli ufør og det å jobbe i en bedrift som blir nedlagt (Rege mfl. 2009, Bratsberg mfl. 2010b). Sammenhengen øker med alder og reduseres med økt utdanning. Dette gir grunn til å tro at for enkelte er helseutfordringer som fører til at de faller ut av arbeidslivet knyttet til manglende mestring, evne/vilje til omstilling eller utfordringer på arbeidsmarkedet. Bratsberg mfl. (2010b) mener at det virker som en del uføre egentlig er arbeidsledige. Kompetanseinvesteringer kan redusere risikoen for varig utenforskap for dem som mister eller slutter i jobben i høy alder.

Kompetanseinvesteringer blant seniorer

En kjent hypotese om avkastning av investeringer i humankapital er at jo tidligere man investerer i kompetanseutvikling, jo bedre blir avkastningen (Heckman og Masterov 2007). Dette begrunnes i at kostnadene påløper tidlig (særlig tapt arbeidsfortjeneste), mens avkastningen kommer i form av høyere lønn og andre former for avkastning i årene etterpå og helt til man slutter i arbeidsmarkedet. Humankapital-teorien legger til grunn at kompetanseinvesteringer som gir høyest livsinntekt er de som gjennomføres tidlig. Pensjoneringsalderen øker med utdanningsnivå. Det kan tyde på at de med den høyeste kompetansen også er best i stand til å holde seg faglig oppdatert. Kompetansebygging som ung og gjennom hele arbeidslivet, er dermed en viktig faktor til at personer utsetter pensjoneringstidspunktet når de blir eldre.

For eldre arbeidstakere kan avkastningen av dyre kompetanseinvesteringer bli lav, siden eldre arbeidstakere har få yrkesaktive år foran seg. Men dersom kompetanseinvesteringene kan få arbeidstakerne til å være yrkesaktive lenger, vil hvert år de jobber lenger som følge av investeringene kunne gi gevinster både for arbeidstakerne selv, og for samfunnet som vil få skatteinntekter fra deres arbeid i flere år. Dersom dette i tillegg fører til at arbeidstakerne blir mer produktive i de årene de har igjen å jobbe, vil kompetanseinvesteringer også for eldre gi høy avkastning.

Aldring medfører redusert kognitiv og fysisk kapasitet, og eldre arbeidstakere skårer på et lavere nivå enn yngre i tester som PIAAC-undersøkelsen (NOU 2018: 2). Eldre arbeidstakere kommer også dårligere ut enn yngre når det gjelder å utføre nye arbeidsoppgaver eller nye måter å gjøre ting på, fleksibilitet ved bytte av arbeidsoppgaver og arbeidstempo.

På individnivå er det likevel betydelige variasjoner blant både eldre og yngre arbeidstakere. Noen har høy kompetanse og har vært vant til betydelig læringsaktivitet gjennom hele yrkeskarrieren. Andre har aldri studert og de har i liten grad deltatt i læringsaktiviteter i løpet av yrkeskarrieren. I de eldste aldersgruppene er det en lavere andel med høyere utdanning enn blant yngre aldersgrupper. Dette kan gjøre forsøk på kompetanseinvesteringer i noen deler av arbeidslivet utfordrende.

Eldre arbeidstakere er generelt fornøyde med egen kompetanse. Blant respondentene i Seniorbarometeret (Ipsos 2018b) svarte 98 prosent at de følte de mestret arbeidsoppgavene sine ganske eller meget godt. 87 prosent svarte at de får mulighet til å lære nye ting, og over halvparten av sysselsatte over 60 år har deltatt i kurs, opplæring eller utdanning gjennom jobben i løpet av siste år før undersøkelsen ble utført. Dette er likevel lavere enn for dem mellom 50 og 60 år, der 65 prosent svarer at de har deltatt, og det ser ut som deltakelsen i slik aktivitet faller for dem som passerer 60 år.

Eldre arbeidstakere er noe mindre motiverte for opplæringsaktiviteter enn yngre arbeidstakere uavhengig av utdanningsnivå. Tall fra YS Arbeidslivsbarometer viser at dersom det ble lagt til rette for etter- og videreutdanning, svarer 29 prosent av 55–66 åringene med grunnskole eller videregående opplæring som høyeste fullførte utdanning at det var ganske eller svært sannsynlig at de ville deltatt i opplæringsaktivitet dersom det ble lagt til rette for det. Tilsvarende for dem med universitet- eller høyskoleutdanning i samme aldersgruppe var 34 prosent, se figur 7.13. Blant yngre arbeidstakere er det et sterkere ønske om å delta i etter- og videreutdanningskurs. Blant dem mellom 25 og 44 år svarer 63 prosent av personer med grunnskole eller videregående skole som høyeste fullførte nivå, at de ville deltatt dersom det ble lagt til rette for etter- og videreutdanning. Blant dem med universitets- eller høyskoleutdanning i samme aldersgruppe svarte 69 prosent det samme.

Figur 7.13 Andelen som ville deltatt i etter- og videreutdanningskurs dersom det ble lagt til rette for det, etter alder og utdanningsnivå

Figur 7.13 Andelen som ville deltatt i etter- og videreutdanningskurs dersom det ble lagt til rette for det, etter alder og utdanningsnivå

Tilrettelagte tall for KBU. N=15 292. Figuren er basert på data fra 7 undersøkelser gjennomført i perioden 2010–2018. Det er ikke data for 2014.

Kilde: Basert på tall fra YS arbeidslivsbarometer (2018).

Eldre arbeidstakere er ifølge Oslo Economics (2018) bedre på erfaringsbasert kompetanse, evne til selvstendig arbeid, de har nettverk av verdi for virksomheten og evne til å overføre kompetanse til andre. De har oftere en bedre helhetsforståelse for virksomheten og har erfaring fra flere omstillingsprosesser, noe som kan øke omstillingsevnen. Eldre håndterer også bedre stress som ikke kommer av høyt arbeidstempo enn yngre arbeidstakere (Oslo Economics 2018).

Ifølge tall fra SSB svarer eldre arbeidstakere i større grad enn yngre at de har tilstrekkelige digitale ferdigheter til å håndtere arbeidsoppgavene sine (SSBs kildetabell 12345). For arbeidstakere over 55 år svarer rundt 60 prosent at de har tilstrekkelig digital kompetanse til å håndtere arbeidsoppgavene. For arbeidstakere mellom 25 og 44 år er tilsvarende andel 50 prosent. Samtidig svarte de eldste arbeidstakerne sjeldnere at de hadde ferdigheter til å utføre mer krevende digitale arbeidsoppgaver.

I en undersøkelse gjort av Sykepleierforbundet blant sine tillitsvalgte svarer 80 prosent at kompetanseheving er viktig eller svært viktig for at de skal stå lenger i arbeid. Sykepleierforbundet argumenterer med at det å ikke føle at man mestrer jobben grunnet manglende faglig oppdatering, vil bidra til å senke tidspunkt for pensjonering (etter innspill fra Unio).

Regjeringen og arbeidslivets parter er enige om at det trengs et kompetanseløft for næringer som er særlig utsatte for omstilling. De ønsker derfor å satse på systematisk livslang læring i form av bransjeprogram for ansatte i noen næringer (Prop. 1 S (2018–2019)). I første omgang vil det utvikles bransjeprogram i helse- og omsorgstjenestene i kommunal sektor og i industri- og byggenæringen.

7.4 Drøfting og vurderinger

Å fullføre videregående opplæring er viktig for å få et godt grunnlag for senere yrkeskarriere. Av de som startet i videregående opplæring i 2012 var det bare 75 prosent som hadde fullført innen fem år. Selv om frafallet er blitt noe redusert i senere år, er det fortsatt høyt sammenlignet med andre land. Dette er en betydelig utfordring for utdanningspolitikken.

Arbeidsmarkedet for unge uten formell kompetanse er blitt vesentlig mindre i senere år. Sysselsettingen har falt i næringer som ansetter arbeidskraft uten formell utdanning, slik som Varehandel og Industri, og andelen sysselsatte uten formell kompetanse har også falt. Arbeidskraft uten formell utdanning er også i økende grad eksponert for konkurranse fra utenlandsk arbeidskraft.

Den teknologiske utviklingen bidrar til økt omstilling og behov for omskolering og utvikling av kompetanse gjennom hele arbeidslivet. For å kunne delta i et arbeidsliv med høye krav til kompetanse og utbredt kompetanseutvikling, kreves gode grunnleggende ferdigheter. Det er blitt stadig viktigere å fullføre videregående opplæring, for å komme inn i jobb og for å kunne håndtere de omstillingene som vil komme senere i arbeidslivet.

Det er stor mangel på fagarbeidere innen noen fagretninger på videregående nivå. På enkelte opplæringsprogram skyldes mangelen for få studieplasser. Samlet er det mange søkere til yrkesfag – omtrent halvparten av alle elevene med ungdomsrett – og de aller fleste unge (over 90 prosent) får oppfylt førsteønsket sitt for videregående opplæringsprogram.

Rundt 40 prosent av dem som starter på yrkesfag og fullfører, fullfører med vitnemål (studiespesialisering) istedenfor fagbrev. Dersom man ønsker å ta en høyere utdanning, er det krav om studiekompetanse. Det kan derfor virke som om det er flere valgmuligheter etter et studieforberedende løp. Men det kan også være manglende informasjon om mulighetene, slik som y-veien og fagskoleutdanningene, som ligger etter et yrkesfaglig videregående løp, som gjør at mange velger å ta påbygning. Overgang til studiespesialiserende påbygning bidrar til økte kostnader for fylkeskommunen og gir relativt lav kompetanse for den enkelte. Påbygningsåret er faglig krevende fordi nesten hele pensum for studieforberedende skal gjennomgås på bare ett skoleår. Mange stryker i ett eller flere fag og blant dem som består, har mange dårlige karakterer.

For mange med slike vitnemål er veien til universiteter og høyskoler lang. Det er høye opptakskrav på mange studier og mange vil få problemer med å gjennomføre høyere utdanning selv om de kommer inn. Det er derfor ikke sikkert at påbygningen gir bedre arbeidsmarkedsutsikter enn om elevene hadde fullført det yrkesfaglige løpet de hadde begynt på to år tidligere. De som har gjennomført har ikke lenger rett til videregående opplæring, til forskjell fra dem som faller fra tidlig og ikke har brukt opp retten sin. Mange av dem som ikke har bestått, mangler karakterer i noen få fag for å fullføre videregående opplæring. Det fremstår som god bruk av ressurser for myndighetene å legge til rette for hjelp til å ta de resterende fagene.

Yrkesfagprogrammene har et system der virksomheter er satt til å gi elevene opplæring i bedrift ved å tilby læreplasser. En del elever får ikke læreplass etter Vg2, og dette er en årsak til frafall i videregående opplæring for en del elever. Det fremstår som lite forutsigbart at elever som har fullført Vg2 kan bli stående uten læreplass, og dette strider mot intensjonen om rett til videregående opplæring. Det er mange ulike faktorer som kan føre til mangel på læreplasser. Noen virksomheter kan mene at de ikke har kapasitet til å ta inn flere lærlinger. I noen bransjer kan svakere økonomi redusere tilgangen på læreplasser. Elever med svake resultater og høyt fravær, har oftere utfordringer med å få læreplass. Elevmassen på yrkesfag er en sammensatt gruppe, men det er en stor utfordring på noen yrkesfaglige programmer at mange av elevene har svake grunnleggende ferdigheter fra grunnskolen. For slike elever er det behov for spesiell tilrettelegging. Kunnskapsministeren har foreslått å innføre et ekstra skoleår på grunnskolenivå for elever med svake ferdigheter, og at undervisningen skal gis på videregående skoler. Andre modeller kan også tenkes å bidra til at flere elever lykkes i videregående opplæring. Det mest effektive er trolig å sørge for effektiv tidlig innsats i grunnskolen for å sørge for at andelene med svake ferdigheter reduseres allerede der.

Mange unge har psykiske helseutfordringer og enkelte har også krevende oppvekstforhold. En del mangler arbeidslivskompetanse, som gjør at det er vanskelig for arbeidsgivere å gi dem læreplass. Intensjonen om å slutte i videregående opplæring påvirkes i stor grad av om man føler seg inkludert i det sosiale miljøet på skolen. Det er behov for effektive tiltak som innebærer en styrking av kompetanse for denne gruppen. Hjelp til livsmestring kan være viktig for noen. Undersøkelser viser også at enkelte elever med dårlige karakterer klarer å fungere godt i en arbeidssituasjon dersom de har arbeidstakerkompetanse og grunnleggende sosiale og emosjonelle ferdigheter.

Tett oppfølging av gruppen NEET er viktig. Det trengs ytterligere satsninger på unge utenfor arbeid og utdanning. I Norge er dette en liten og mer selektert gruppe enn tilsvarende grupper i andre land. Mange står langt fra arbeidslivet og mangler videregående opplæring. Gruppen har også lavere tillit til andre mennesker og til offentlige myndigheter. Økt innsats mot denne gruppen er nødvendig for å forebygge varig utenforskap. Oppfølgingstjenesten og NAV har de senere årene i større grad fått kontakt med dem som ikke har fullført videregående opplæring, men som ikke er aktivisert.

Med stadig økende levealder, er det viktig at folk står i jobb lenger enn i dag. Seniorer i arbeidslivet er i økende grad personer med god helse og flere enn tidligere har høyere utdanning. De har gode forutsetninger for å lære og omstille seg. Men i gjennomsnitt trenger seniorer noe lenger tid på å lære nye ting og de benytter andre læringsstrategier. Mange seniorer strever med digital kompetanse, som blir stadig viktigere for å fungere på arbeidsplassen. Kompetansepåfyll er nødvendig for å mestre nye arbeidsoppgaver og kan være det som gjør at noen velger å jobbe litt lenger. Med pensjonsreformen har flere benyttet muligheten til å stå lenger i jobb. Sysselsettingen har økt som følge av reformen, men økningen ser nå ut til å avta.

7.5 Oppsummering

  • Frafallet i videregående opplæring er høyere i Norge enn mange andre land i OECD. Det er et særlig stort frafall i yrkesfaglig opplæring, noe som blant annet skyldes svake grunnleggende ferdigheter fra grunnskolen.

  • Manglende læreplasser, særlig på noen opplæringsprogram, er også en viktig årsak til frafall.

  • Mange er utenfor yrkes- og samfunnslivet grunnet helseutfordringer, blant unge dreier det seg ofte om sosiale og psykiske utfordringer.

  • Norge har lav andel utenfor arbeid, utdanning og opplæring (NEET) sammenlignet med andre land i OECD. Gruppen NEET i Norge er derfor en mer selektert gruppe og står lenger fra arbeidslivet enn tilsvarende gruppe i andre land. Andelen som ikke har fullført videregående opplæring er også større i Norge enn i OECD-gjennomsnittet.

  • Omlag en av fem i gruppen NEET blir værende i den statusen i mer enn fem år og har store problemer med å delta i utdanning eller få jobb.

  • Opplæringstiltak som bidrar til å holde eldre lenger i jobb kan være lønnsomme.

Til toppen
Til dokumentets forside