Norsk sammendrag

OECD Education Policy Analysis 2003

Forord

OECD gir ut en rekke publikasjoner årlig. To av de viktigste innen utdanningsområdet er Education Policy Analysis (EPA) og Education at a Glance (EAG). EAG omhandler hovedsakelig statistikk om opplæring og utdanning i et livslangt læringsperspektiv. EPA på sin side tar for seg sentrale trender fra OECD-landene, og gir anbefalinger om politikkutforming innenfor de gitte områdene.

Årets utgave av EPA omhandler følgende temaer:

• Mangfold, inkludering og likeverd: Erfaringer fra spesialundervisning
• Karriereveiledning: Nye veier framover
• Endrede mønstre i styring av høyere utdanningsinstitusjoner
• Strategier for bærekraftig investering i livslang læring

I tillegg er det i et vedlegg gitt en oversikt over viktige utdanningsreformer i OECD-landene.

I et samarbeid mellom avdelingene i UFD er det utarbeidet et sammendrag av EPA 2003. Følgende personer har være ansvarlige for å skrive sammendragene:

Alf Vestrheim, Opplæringsavdelingen
Ingrid Giskegjerde, Avdeling for kompetanse og arbeidsliv
Anne Grøholt, Universitets- og høgskoleavdelingen
Kjetil Måseide (red.), Avdeling for analyse og internasjonalt samarbeid

Sammendragene må selvsagt fokusere på et utvalg av opplysningene i kapitlene og vil derfor ikke være uttømmende. Det tas videre forbehold om unøyaktigheter i oversettelsen. Interesserte, som ønsker en større grad av fordypning innenfor de ulike temaene, kan bestille EPA og EAG fra www.SourceOECD.org eller kjøpe dem på Akademika bokhandel.

Vi håper dette blir lesing til lyst og læring, at flere kan få utbytte av det betydelige forsknings- og utredningsarbeidet som gjøres i OECD og sette seg inn i internasjonale trender innenfor utdanningsområdet.

November 2003.

Mangfold, inkludering og likeverd: Erfaringer fra spesialundervisning

Introduksjon

Å gi likeverdig utdanning til en mangfoldig elevpopulasjon er et vesentlig ledd i utdannings­poli­tikken i OECD-land. Til grunn for denne utfordringen ligger målene om inkludering og sosialt samhold. Det forventes at utdanningssystemene skal spille en viktig rolle i å oppfylle disse mål­ene. I den forbindelse ba utdanningsministrene OECD undersøke hvordan utdan­nings­sy­ste­mene kan øke sin kapasitet til å inkludere alle elever og oppnå likeverdig utbytte for alle, sam­ti­dig som man tar hensyn til det økende mangfoldet av behov som elevene har, opp­rett­holder kul­turelt mangfold og forbedrer kvaliteten.

Dette kapitlet skal bidra til denne oppgaven ved å fremvise internasjonale data og erfaringer fra program­mer for elever med spesielle utdanningsbehov. I tillegg til å dokumentere landenes ulike til­nærminger fremsetter det to hovedsynspunkter:

• Et ”rettighetsbasert” begrep om likeverd impliserer at elever med spesielle behov så langt som mulig skal få opplæring i vanlige skoler heller enn i spesialinstitusjoner.
• Landenes ulike tilnærminger til inkludering av elever med spesielle behov i vanlig skole gir nyttig grunnlag for en bredere debatt om mangfold og likeverd i utdanningen.

Likeverd og inkludering

Å ta hensyn til elevenes behov i opplæringen henger sammen med utviklingen av likeverdige tilbud i et inkluderende samfunn hvor individets rettigheter anerkjennes og beskyttes. Å ikke gi et barn opplæring eller skape forutsetninger for individuell vekst ville være et brudd på FNs erklæ­ring om barnets rettigheter.

Med henblikk på utdanning kan det opereres med fire grunnleggende tolkninger av begrepet 'likeverd':

• Likeverd i adgang eller mulighet: Har alle individer samme mulighet til å utvikle seg til et bestemt nivå i utdanningssystemet?
• Likeverd med henblikk på læringsmiljø eller læremidler: Får alle elever likeverdige betingelser for læring? Nyter individer i utsatte grupper godt av et læringsmiljø som er likeverdig det vanlige individer får med tanke på lærernes utdanningsnivå og kvaliteten på læringsressurser og –metoder?
• Likeverd med henblikk på utbytte: Mestrer alle elever – med samme grad av ekspertise – ferdighetene eller kunnskapene som er satt som mål for opplæringen? Oppnår elever med ulik bakgrunn likeverdige resultater? Har alle elever samme mulighet til å nå samme kvalifikasjoner når de slutter, og kan de nå dette uavhengig av deres bakgrunn?
• Likeverd i bruken av opplæringens resultater: Har individene samme mulighet til senere å bruke sine ferdigheter og kunnskaper i arbeid og på andre områder i livet?

Målsetningen om likeverdig utdanning innbyr til diskusjon om hva som er likeverdig og rett­ferdig. Hvordan skal det bestemmes hvor mye av de tilgjengelige ressursene som skal brukes på elever med spesielle behov? Hvis man tenker på likeverd i forhold til likhet i resultatoppnåelse, hvor stor grad av variasjon i resultatene er akseptabelt?

Det er uansett allmenn aksept i dag for at utdanning for elever med spesielle behov ikke kan gjen­nom­føres uten at det tilføres ekstra ressurser. En måte å begynne en undersøkelse av likeverd for elever med ulike former for læringsvansker er derfor å analysere de ekstra ressursene som til­føres for å møte disse behovene. Denne tilnærmingsmåten har den fordel at den muliggjør inter­nasjo­nale sammenlikninger, samt at den inkluderer alle typer spesielle behov. Dette er viktig etter­som landene opererer med ulike begreper og definisjoner. Dess­uten er ressursfordeling viktig i poli­tikkutformingen på utdanningsområdet, og en inter­nasjo­nal sam­menlikning på dette feltet kan bidra til å stille spørsmål ved prioriteringer og effekten av ulike ordninger.

Internasjonale data om ressurser til elever med spesielle behov

OECD har siden 1996 samarbeidet med nasjonale myndigheter om utvikling av internasjonalt sammen­liknbare data om elever med spesielle behov. Landene er blitt bedt om å rapportere data om alle elever som mottar ekstra ressurser. Dataene er delt opp i tre kategorier i henhold til defi­nerte vansker og behov. Kategori A - "Disabilities" rommer vansker som skyldes organiske funk­sjons­hemninger, kategori B - "Difficulties" rommer det som kan kalles "generelle lære­vansker", mens kategori C - "Disadvantages" omfatter elever som mottar spesielle ressurser på grunn av sider ved deres sosiale og/eller språklige bakgrunn ("utsatte grupper"). ^{1Red.: OECDs kategorier lar seg ikke uten videre tilpasse norsk begrepsbruk på området. Norge har valgt å stå utenfor rapporteringen til OECD bl.a. av denne grunn. Som det fremgår av vedleggene til rapporten, er det også stort sprik mellom landenes definisjoner og forståelse av hvordan ulike spesielle behov skal kategoriseres. Landene har også ulike mekanismer for tildeling av ressurser; noen tildeler til enkeltindivider, andre til klasser.}>

Landene har også rapportert om type lærested, kjønnssammensetning, personell, samt regelverk og hindringer for inkludering og likeverd. En omfattende mengde informasjon er altså samlet inn, og bare noen av indikatorene presenteres i dette kapitlet.

Elever med funksjonshemninger

OECDs tall viser at andelen elever i obligatorisk skolegang som mottar ekstra ressurser under denne kategorien, spenner fra 0,6% av elevene i Mexico til 4,6% av elevene i USA. Gjennom­snit­tet i de femten landene som rapporterer data er 2,1%. Variasjonene er vanskelige å tolke og kan reflektere ulikheter i tenkning, identifisering, praksis og politikk knyttet til funk­sjons­hemmede.

Når det gjelder type lærested, viser OECDs data at land som Spania, USA, Italia og Canada (New Brunswick) i høy grad inkluderer denne kategorien i vanlige klasser, mens for eksempel Belgia (flamsk del), Tsjekkia, Tyskland og Nederland foretrekker å benytte spesialskoler. Frankrike, Finland og Japan tar derimot i ganske stor grad i bruk spesialklasser i vanlige skoler. (Red: Når Canada og Belgia nevnes senere i dette kapitlet, menes henholdsvis delstaten New Brunswick i Canada og flamsk del av Belgia).

Kjønnsfordelingen innen denne kategorien viser tydelig overvekt av gutter (60/40). Dette gjelder for alle aldersgrupper.

Elever med generelle lærevansker

Andelen elever i obligatorisk skolegang som mottar ekstra ressurser og som faller inn under kate­gorien elever med generelle lærevansker, er særlig høy i Canada (8,3%), Storbritannia (14,4%) og Finland (19,7%). Mange av landene opererer ikke med denne kategorien. Blant de elleve landene som har programmer i denne kategorien, er gjennomsnittet 5,3%.

Elever i denne kategorien mottar i større grad opplæring i vanlige skoler. I Tyskland befinner imid­ler­tid majoriteten seg i spesialskoler, og i Frankrike befinner alle seg i spesialklasser. Når det gjelder kjønnsfordeling, viser dataene at guttene dominerer også denne kategorien. Andelen gutter ligger mellom 60 og 70 prosent.

Elever fra utsatte grupper

Fem av landene inkluderer ingen elever i denne gruppen. Gjennomsnittlig er andelen av elever som faller inn under denne kategorien i de øvrige ni landene 2,6%. Særlige høye verdier finner vi i Frankrike (11,4%), Ungarn (15,6%) og Nederland (16,5%). De aller fleste land gir alle disse elevene opplæring i vanlige klasser.

Andelen gutter i denne kategorien ligger mellom 50 og 60 prosent, og fordelingen er noe jevnere enn for elevene i de to andre kategoriene. Det fremheves fire mulige årsaker til at andelen gutter i alle de tre kategoriene overgår andelen jenter (gjennomsnittlig rate 3/2):

• Gutter er mer utsatt for sykdom og skader. En del bevis peker mot at guttebarn er mer sårbare i utviklingsårene og kan derfor ha et større "naturlig" behov for ekstra støtte i skolen.
• Gutter uttrykker sine "følelser" på skolen mer åpent enn jenter. Gutter kan påkalle mer opp­merksomhet og følgelig bli rubrisert som elever med spesielle behov.
• Skolen blir stadig mer "feminisert". Andelen kvinnelige lærere vokser, og større vekt­leg­ging av akademisk læring fremfor praktiske ferdigheter kan trekke opplæringen bort fra tradi­sjo­nelt typiske mannlige aktiviteter. Resultatet kan bli at gutter har det vanskeligere på skolen. At det er i kategorien "generelle lærevansker" guttene dominerer mest, kan reflektere disse forholdene.
• Opplæring av gutter gis større prioritet enn opplæring av jenter. Hvis dette synet råder og mer midler tilføres gutter enn jenter, vil resultatet være klart urettferdig.

Skjevhetene i kjønnsfordelingen innen opplæringstilbudene for elever med spesielle behov er til­strek­kelig markerte til at man bør rette særlig fokus på dette temaet når landene vurderer grunn­laget for plassering av elever i ulike programmer, og konsekvensene på lang sikt av deltakelse i disse programmene.

Tilbud i spesialskoler

OECDs oversikt over antall spesialskoler per 100 000 elever i obligatorisk skolegang bekrefter dataene om hvilken type lærested landene tilbyr spesialundervisning i. Canada har ingen spesial­skoler på dette nivået, og Italia og Tyrkia har svært få. Derimot har Belgia, Tsjekkia og Sverige et relativt høyt antall spesialskoler, hhv. 71, 58 og 62 per 100 000 elever. Dette er et eksempel på hvordan den markerte forskjellen mellom landene kan bidra til å stille spørsmål rundt hva som er grunnlaget for tilbud om spesialundervisning, og de store variasjonene gir rom for å evaluere effektene av de ulike tilnærmingene.

Aldersfordelingen for elever i spesialskoler viser at bare ca. 1% av fem-/seksåringer er i spesial­sko­ler i de fleste land, at andelen stiger ved åtteårsalderen, at den flater ut for elever mellom tolv og femten år, for deretter å synke raskt. Økningen i andelen som går i spesialskole speiler for­mo­dentlig bevegelsen av elever fra vanlig skole via spesialklasser til spesialskoler. Det raske fal­let i andelen elever reflekterer det faktum at de færreste elevene fortsetter etter obligatorisk opp­læring.

Hvordan få likeverdig utdanning til å virke?

Etter å ha besøkt åtte land og foretatt studier av skoler hvor inkludering synes å virke bra, har OECD identifisert en rekke betingelser som er viktige for å utvikle inkluderende opplæring for elever med spesielle behov.

Planlegge for mangfold

I mange land har spesialundervisningen utviklet seg atskilt, ettersom vanlige skoler ikke har vært i stand til å tilpasse seg visse elevgruppers særlige behov. Man har tvert imot krevd at eleven skal tilpasse seg skolens krav. Dersom eleven ikke greide det, ble ofte løsningen å plassere eleven i spesialopplegg. Tanken om inkludering utfordrer denne praksisen, og legger ansvaret på skolen. Den må bevise at den ikke makter å møte elevens spesielle behov før man vedtar en separat ord­ning og tar eleven ut av den vanlige skolen. Erfaringene fra Canada viser at separate tilbud ikke trengs, selv for elever med de aller største vansker. Det første prinsippet er derfor at utdannings­systemet må erkjenne mangfoldet som finnes, og planlegge i henhold til det.

Skape forbedringer gjennom ansvarliggjøring og evalueringer

Det viktige prinsippet om ansvarliggjøring, som kan fremmes gjennom for eksempel skole­inspek­sjoner eller sammenlikninger av prøve­resultater basert på standardiserte nasjonale eller inter­nasjonale tester, kan motvirke inklu­dering hvis det ikke tas hensyn til elevenes forut­set­ninger ved skolestart. I verste fall kan skoler avvise elever de antar vil prestere svakt i målinger eller flytte ut elever som de opplever som vanskelige å undervise. Resultat­målings­mekanismer må derfor fokusere på hvilke fremskritt opp­læringen skaper, ikke bare på absolutt tallfesting av elevutbytte.

Kompetanseutvikling av skolepersonell

Å utvikle kompetansen til lærere og annet personell gjennom studier og videreutdanning er en viktig faktor i utviklingen av et inkluderende skolesystem. En oversikt over opplæringsprogram i OECD-landene viser at dette området har høy prioritet, og at det er en stor utfordring. Lærere må motiveres for, og styrke sin kompetanse i, inkluderende opplæring.

Etablere eksternt støtteapparat

I alle landene som ble besøkt mottok skolene omfattende ekstrastøtte i sitt arbeid med elever med spe­sielle behov. Dette omfattet et bredt spekter profesjonelle aktører: omreisende spesiallærere, koordi­natorer for spesialundervisning, lærerassistenter, skolerådgivere, psykologer, sosial­arbeidere, fysioterapeuter, leger osv. Foreldre og frivillige organisasjoner er også ofte tett involvert. Rådgivere spesialisert på spesialundervisning hos de lokale utdanningsmyndighetene spiller også en viktig rolle. De yter førstelinjestøtte til elever og lærere og er tett involvert i de formelle vurderingene som ligger til grunn for tildeling av ekstra midler.

Opprette skoleinternt støtteapparat

Lærernes mulighet til å gi elever med spesielle behov opplæring avhenger ikke bare av deres kom­pe­tanse, men også av hvordan skolen legger til rette for at lærerne skal bli kjent med ele­ve­nes behov. For eksempel kan klasser med slike elever gjøres mindre, eller læreren kan følge sam­me elever gjennom flere år. Gode eksempler på inkluderende undervisning viser at den van­lige læreren har tilgang på et nettverk av støttepersoner på skolen som har avanserte kvali­fi­ka­sjo­ner og ekspertise i spesialundervisning. Spesiallærerne kan hjelpe til med å fastsette indi­vi­du­elle mål, tilpasse læreplan og –midler, samt vurdere fremskritt. I de beste tilfellene er disse spe­sia­lis­te­ne integrert både i undervisning og skoleledelse, hvor de spiller en viktig rolle som problemløsere.

Fremme samarbeid mellom skoler

Samarbeid mellom skoler er et viktig ledd i god inkluderende opplæring. Lærere ved spesial­skoler kan overføre kunnskap til vanlige skoler, og for å sikre en myk overgang mellom skole­nivåene kan lærer og informasjon følge eleven fra ett trinn til det neste.

Involvere foreldre og samfunn

Foreldre kan ta aktiv del i styring av skolen, i undervisning og i beslutninger som angår eva­lue­rings­ordninger for elevene. Det er store variasjoner mellom landene i hvilken grad felles­ska­pet ellers involveres i spesialundervisningen. USA kan vise til gode erfaringer med invol­ve­ring av samfunnet i skoleutviklingskomiteer, og frivillige som er til stede i klasserommet og bistår i forhold til barn fra utsatte grupper.

Skolens organisasjon og ledelse – muligheter for helhetlig skoleutvikling

Opplæring av elever med spesielle behov er et anliggende for hele skolen. For å lykkes med inklu­­deringen må man vie like mye oppmerksomhet til elevenes sosiale og følelsesmessige ut­vik­ling som undervisningen i tradisjonelle fag.

Utvikling av læreplaner

Utvikling og tilpassing av læreplaner er et hovedområde for å støtte inkluderende opplæring og møte mangfoldet. Mange land har gode erfaringer med å utvide læreplanene til å omfatte all­menne livsferdigheter, sosio-emosjonell utvikling, funksjonell uavhengighet og lignende. Ade­kvate læremidler er også viktig, men mange land mangler tilstrekkelig tilbud om dette, slik at lærere ofte selv må utvikle støttemateriell.

Organisering i klassene

Vanligvis har klassestyrere som driver inkluderende opplæring assistanse i klasserommet fra en eller flere voksne personer med ansvar for elever med ulik grad av spesielle behov.

Konklusjoner

De markerte forskjellene i landenes tilnærminger til utfordringen om å tilby likeverdig utdan­ning viser at en tverrnasjonal analyse kan være svært nyttig for å anspore til politikkutforming og debatt. Ulikhetene mellom landene gir god grobunn for å kunne forbedre landenes forståelse av hvilke løs­nin­ger som virker best. Imidlertid gjør disse store ulikhetene også en internasjonal sammenlikning spesielt van­skelig. Til tross for disse begrensningene kan indikatorene OECD har utviklet bidra til at det settes spørsmålstegn ved den eksisterende policy og praksis på dette området.

Tallene viser at landene tilfører betydelige tilleggsressurser til spesialundervisning, hvilket kan opp­fattes som positiv diskriminering til støtte for målet om større likeverd. Hvis man ser på elev/lærer-raten som et anslag for kostnadene, fremkommer det at funksjonshemmede i spesial­skoler tilføres minst dobbelt så store ressurser som en vanlig elev.

Basert på betraktninger om likeverd, og data som viser at en elev med samme spesielle behov i ett land er plassert i spesialskole og i et annet land er fullt integrert i vanlig skole, kan det argumenteres for at elever med spesielle behov så langt som mulig bør inkluderes i vanlige skoler. Det er ikke til å komme utenom at de læringsmessige og sosiale erfaringene fra vanlige skoler og spesial­skoler er ulike, og at dette kan være et hinder for likeverd, med tanke på elevens adgang til videre ut­danning og integrering i samfunn og arbeidsliv.

Utvikling av inkluderende opplæring støtter utviklingen av skolen som en lærende organisasjon, i den forstand at den lettere kan tilpasse seg et mangfold av elevbehov, inkludert de alvorligste funk­sjons­hemninger. Den fleksible organisasjonen som slik skapes vil være til støtte for alle elever på skolen.

Karriereveiledning: Nye veier framover

Introduksjon

De ansvarlige for karriereveiledning i OECD-landene står i dag overfor to hovedutfordringer. Med henblikk på livslang læring og en aktiv arbeidsmarkedspolitikk må de:

• yte tjenester som utvikler brukernes ferdigheter i styring av egen karriere, og ikke bare hjelpe dem å ta umiddelbare karrierevalg;
• utvide betraktelig borgernes adgang til karriereveiledning og forlenge denne adgangen til å gjelde gjennom hele livsløpet.

Karriereveiledning hjelper mennesker til å tenke gjennom sine ambisjoner, interesser, kvalifikasjoner og evner. Det hjelper dem å forstå arbeidsmarkedet og utdanningssystemet, og knytte dette til hva de vet om seg selv. Ved å organisere, systematisere og gjøre informasjon om arbeidsmarked og utdanningsmuligheter mer tilgjengelig forsøker karriereveiledningen å lære mennesker å planlegge og foreta beslutninger vedrørende arbeid og læring. Fokuset har de siste årene blitt flyttet fra å se veilederen som ekspert, til å se henne som en tilrettelegger for individu­elle valg og utvikling.

Karriereveiledningen tilbys på mange ulike måter og av ulike institusjoner, fra personlige inter­vjuer til undervisning og on-line hjelp fra offentlige eller private tilbydere. I mange land er det store hull i veiledningen; særlig utsatt er voksne i arbeid, arbeidsledige og studenter i høyere utdanning.

Hvorfor er karriereveiledning viktig?

Det forbedrer effektiviteten i arbeidsmarkedet og utdanningssystemet

Veiledning stimulerer til utforsking av jobber, og den økte informasjonen bidrar til større gjennomsiktighet og fleksibilitet på arbeidsmarkedet. Den øker også effektiviteten gjennom bedre treff mellom tilbud og etterspørsel av kvalifikasjoner. Veiledningen kan bidra til reduksjon i ledigheten.

Karriereveiledning blir viktigere i takt med at land iverksetter mer aktive tilnærminger til arbeids­ledighet og velferdsreformer, der ledige og trygdemottakere må delta i aktiv jobbsøking eller videre opplæring som forutsetning for å motta støtte. Dette øker behovet for personlig rådgiving og tilgang på informasjon. I Danmark, Norge og Sverige er veiledning et sentralt element i lokal­styrte intervensjonsprogrammer for elever som avbryter sitt opplæringsløp. Det finnes sterke indikasjoner på at slike sikkerhetsnett er forbundet med et forbedret utbytte på arbeidsmarkedet for de unge.

Evalueringer tyder på at karriereveiledning også kan forbedre effektiviteten i utdanningssystemet. Den kan bidra til bedre adgang til opplæring og hjelp til å finne den riktige opplæringen, og forbedret fullføringsrate og kvalifikasjonsoppnåelse. Tilbakemelding fra karriereveilederne kan få lærestedene til å tilpasse sitt tilbud til søkernes behov, for eksempel ved å endre åpningstider og metoder. Slik kan man oppnå bedre treff mellom etterspørsel og tilbud av opplæring. Det kan bidra til økt gjennomsiktighet i systemet og økt følsomhet overfor brukernes ønsker.

Det støtter opp under politiske hovedmålsetninger som livslang læring og sosial rettferdighet

OECD-landene oppgir at karriereveiledning bidrar til å fremme livslang læring og sosial inkludering og rettferdighet. Veiledning kan komme vanskeligstilte og marginaliserte grupper til hjelp, den kan fremme sosial integrering av etniske minoriteter, samt motvirke kjønnsspesifikke skjevheter på arbeidsmarkedet.

Det gjør mennesker i stand til å bygge opp humankapital og evnen til karriereutvikling gjennom hele livet

OECDs undersøkelser har vist at individuelle variasjoner i inntekt i OECD-landene i vel så stor grad kan tilskrives folks ferdig­heter i planlegging av hvordan langsiktige karrieremål kan utvikles og virkeliggjøres som folks formelle kvalifikasjoner og konkrete ferdigheter. Likeledes er støtte til karriereutvikling ("employ­ability") stadig mer sentralt som verktøy for styring av arbeids­markedet. "Employ­ability" handler om å få arbeidsledige til å utarbeide individuelle handlings­planer for jobbsøking og opplæring, og opparbeide evnen til å finne og beholde en jobb, samt til­passe seg et arbeids­marked i forandring.

Fra karrierevalg til ferdigheter i karrierestyring: En utfordring for utdannings­sektoren

Tradisjonelt har veiledningstjenesten fokusert på å hjelpe eleven til å ta karrierebeslutningen de står overfor i det øyeblikket de forlater skolen. Dette har medført at tjenesten er basert på å gi informa­sjon og samtaler på tomannshånd like før skoleslutt. Denne tradisjonelle fremgangsmåten vil vise seg meget ressurskrevende hvis alle unge skal utvikle ferdigheter i styring og planlegging av karrieren. Den tradisjonelle fremgangsmåten har også medført at karriereveiledning har liten plass innen høyere utdanning, hvor man antar at studentene har valgt karriere før de begynner utdanningen.

Karriereveiledning i skolen

Hvis karriereveiledning skal fremme viktige ferdigheter for liv og arbeid i tillegg til å bistå i umiddelbare karrierebeslutninger, må skolene anlegge en læringssentrert tilnærming fremfor en informasjons- og rådgivingstilnærming. Dette betyr at man må innlemme karriereopplæring i læreplanene. Det er imidlertid stor variasjon mellom OECD-landene i hvilken grad man har inkludert karriereveiledning i læreplanene i dag.

For det andre må skolene anlegge en utviklingstilnærming der innholdet i karriereopplæringen og -veiledningen skreddersys utviklingstrinnene elevene befinner seg på gjennom hele opplæringen. Tilnærmingen må være elevsentrert og omfatte alle skoleslag og opplæringer.

Erfaringen fra skoler som forsøker å bevege seg mot slike modeller, viser at mange vanskelig­heter oppstår: trangt om plass i læreplanen og i timetabellen, foreldre som bekymrer seg over tap av tid til eksamensforberedelser, osv. Et svar på dette har vært å integrere karriere­opplæring i andre fag. Det rapporteres da om manglende opplæring og motivasjon blant lærerne for dette.

Noen land har forsøkt å bøte på problemet ved å påtvinge et generelt krav for skolene om å gi karriereveiledning uten å spesifisere hvordan, jf. Irlands utdanningslov fra 1998. Dette kan lede til store variasjoner mellom skolene med hensyn på hvordan veiledningen gjennomføres. Det vanlige er å introdusere karriereopplæring på ungdomsskolen eller slutten av den obligatoriske opplæringen. Dette kunne ha sin gyldighet den gang dette representerte overgangen fra skole til arbeidsliv eller mer spesialisert yrkesopplæring. Det er imidlertid ikke lenger tilfellet i de fleste OECD-land.

Individuell karriereveiledning er vanlig i videregående opplæring. OECDs oversikt over hvor mange prosent av elever i videregående opplæring som mottok individuell veiledning i 2002, viser imidlertid at Norge ligger langt nede på listen både med hensyn på allmennfag og yrkesfag. Drøyt 50% av yrkesfaglige elever i Norge har mottatt slik veiledning, mot drøyt 60% på allmennfag. Finland topper listen med over 90% på allmennfag og Irland med nesten 90% på yrkesfag. Jevnt over er andelen som mottar veiledning høyere på allmennfag enn på yrkesfag. Det synes som om man antar at elever i yrkesfag har foretatt spesifikke karrierevalg. Men også disse eleven står overfor vanskelige beslutninger, for eksempel om man skal skifte linje, hva man bør spesialisere seg i, hvilke muligheter finnes på lang sikt osv.

En bredere tilnærming til karriereveiledning krever at skolemyndighetene og skolelederne går inn i viktige organisatoriske problemstillinger knyttet til lærernes opplæring og kvalifikasjoner, res­surser, forholdet mellom skolen og fellesskapet, utvikling av teambaserte metoder, og bruk av et bredt spekter av "ikke-karrierespesialister" (lærere, tidligere elever, foreldre, arbeidsgivere) til å jobbe mot felles mål.

Karriereveiledning innenfor høyere utdanning

Et videre syn på karriereveiledning er også viktig i høyere utdanning, hvor karrieretjenester ofte er underutviklet. Studenter har i dag større valgmuligheter, og forbindelsen mellom et bestemt studium og en spesiell plass i arbeidsmarkedet blir mindre direkte. Lærestedene må bli flinkere til å følge med på hvor studentene ender opp, og bruke resultatet av dette som et hovedverktøy for å trekke til seg nye studenter. Dette innebærer et skifte til å se nærmere på hvordan lærestedet utvikler studentenes evne til karriereutvikling ("employability").

Utvidet adgang til karriereveiledning for voksne

Det er også en hovedutfordring å gjøre karriereveiledningen tilgjengelig gjennom hele livet. I alle OECD-land er disse tjenestene for voksne mye dårligere utviklet enn tjenestene for ungdom. Svært få voksne i arbeid oppsøker offentlige arbeidsformidlingskontorer for veiledning, til tross for at disse kontorene hevder at de er til også for denne gruppen. Inntrykket er at arbeids­formidlings­kontorene fokuserer på kortsiktige ansettelsesmuligheter fremfor langsiktig karriereutvikling.

Å fremskaffe mer omfattende karriereveiledningstjenester for voksne krever at myndighetene tar opp spørsmålet om hvordan dette skal finansieres. I noen land har man forsøkt å etablere private markeder for karriereveiledning, men disse har hittil ikke vist seg å være en suksess. De færreste er villige til å betale den prisen for karriereveiledning som må til for å utvikle og opprettholde et marked. Grunnene til at karriereveiledning er vanskelig å betjene gjennom private markeder er bl.a. at etterspørsel og tilbud er vanskelig å spesifisere og definere, at veiledningen av natur er svært variabel, og at nytten ofte er vanskelige å forutsi eller måle.

Myndighetene har en hovedrolle å spille for å bidra til mer åpenhet i tilbud og etterspørsel etter karriere­veiledningstjenester. Man må legge til rette for at individuelle valg og preferanser på­virker tjenestene som tilbys, og at dialogen mellom myndighetene og dem som utfører veiledningen, forbedres. Dette omfatter mer systematisk bruk av undersøkelser av brukernes preferanser og tilfredshet, samt utvikling av større diversitet i tjenestetilbudet.

Noen lands myndigheter har ment at gratis karriereveiledning skal tilbys alle voksne som etterspør det, men få har vært villige til å avsette tilstrekkelige ressurser til å møte etterspørselen. Flaskehalser og køer kan således oppstå. En måte å betjene en etterspørsel som overstiger tilbudet på, som bl.a. er anvendt i Finland, Nederland og Norge, er å tilby web-baserte tjenester. Disse er imidlertid i beste fall del-løsninger, ikke minst fordi internett-tilgangen blant mange i målgruppen er lav. Likevel er denne løsningen populær blant de som har brukt den, og dens betydning vil sannsynligvis øke.

Det forblir et spørsmål om hvordan omfattende karriereveiledningstjenester kan gjøres tilgjengelige for alle voksne. Videre debatt er nødvendig med hensyn på mulige finansierings­modeller, inkludert en mulig fremtidig rolle for "individuelle læringskontoer". Det må diskuteres om offentlige arbeidsformidlingstjenester bør integreres bedre i nasjonale strategier for livslang læring og arbeidskraftsutvikling, og virke både som en hovedportal for læring og ferdighets­utvikling og som et senter for jobbformidling.

Konklusjoner

Utfordringene som er skissert ovenfor takles ofte stykkevis og delt av OECD-landene. For å kunne nærme seg dem på mer helhetlig vis trengs det et systematisk policy-rammeverk som kan svare på ulike behov med et vidt spekter av tilgjengelige metoder for veiledning og måter å levere tjenestene på. Få land har en slik mekanisme som muliggjør samordning av planleggingen av offentlige og ikke-offentlige tjenester, mellom utdanning, arbeidsmarked og andre politikk­områder, og mellom flere utdanningssektorer. Danmark har nylig restrukturert sitt opplegg for veilednings­koordinering innen utdanningsområdet, Storbritannia har nedsatt et nasjonalt styre for å koordinere de viktigste offentlige karriereveiledningstjenestene, og Polen har etablert et ikke-statlig nasjonalt forum for karriereveiledning som involverer de viktigste interessentene. Dette er skritt fremover.

Et annet viktig skritt for å bringe offentlig politikk og karriereveiledning tettere sammen er å forbedre informasjonen som er tilgjengelig for politikk-utformerne på dette området. De trenger å vite mer om hvem som bruker hvilke tjenester for hvilke formål, hvor godt tilbyderne dekker etterspørselen, hva kostnadene og fortjenesten ved karriereveiledning er, og hva brukerne tenker om det som tilbys.

Endrede mønstre i styring av høyere utdanningsinstitusjoner

Introduksjon

OECD-landene har, nesten uten unntak, i den senere tid gjennomført reformer innen høyere ut­dan­ning. Bak disse reformene ligge det en forståelse av at de høyere utdanningsinstitusjonene må tilpasse seg et komplekst samfunn hvor forventningene til det høyere utdanningssystemet har endret seg vesentlig.

Kapittelet tar for seg hvordan myndighetene i ulike OECD-land møter nye utfordringer knyttet til styring av høyere utdanningsinstitusjoner. Det rettes et særlig fokus mot fem ulike aspekter ved styring av høyere utdanningsinstitusjoner:

• Institusjonenes frihet til å bestemme over sin virksomhet.
• I hvilken grad utdanningsinstitusjonene er avhengige av statlig finansiering.
• På hvilken måte det høyere utdanningssystemet er underlagt kvalitetssikring og kontroll.
• Styrket intern styring på utdanningsinstitusjonene.
• Nye roller for utdanningsinstitusjonens ledelse.

Begrepet ”styring” omfatter i denne sammenheng et bredt spekter av faktorer som virker sammen: den enkelte utdanningsinstitusjons særpreg, hvordan enkeltinstitusjonene forholder seg til systemet som en helhet, det juridiske rammeverket, finansieringssystemet og kontroll med økonomi­styringen, så vel som mer uformelle strukturer og forhold som påvirker adferd og beslutninger.

En rekke faktorer påvirker myndighetenes styring av høyere utdanningsinstitusjoner. Av disse er de følgende særlig viktige i forhold til de fem aspekter det blir rettet fokus mot i kapittelet:

• Debatten om hvorvidt markedskreftene er egnet til å regulere tilbudet av høyere utdanning og om en slik regulering er egnet til å sikre samfunnets interesser.
• En ny tilnærming til ledelse av statlige virksomheter, såkalt ”New public management”.
• Den vekt mange utdanningsinstitusjoner tillegger egen autonomi – frihet til å velge virksomhetens mål og strategi uten unødvendig innblanding fra myndighetene.
• Den stor økningen i andelen av befolkningen som tar høyere utdanning krever finansiering fra myndighetene.
• Den økende betydningen av markedsregulering gjennom fastsettelse av systemer for kvalitetskontroll.
• Den internasjonale dimensjonen blir stadig viktigere.

Institusjonenes autonomi

Generelt har de høyere utdanningsinstitusjonene i OECD-landene stor frihet til å fastsette strategi og prioriteringer på en rekke områder av sin virksomhet. En sammenligning viser at Australia, England, Nederland, Polen og Mexico har stor institusjonell autonomi. Østerrike og de nordiske landene har litt mindre autonomi, særlig når det gjelder fullmakter til å ta opp lån og fastsettelse av studieavgifter. Av landene i sammenligningen er det Korea, Japan og Tyrkia som har minst grad av autonomi.

En generell trend i de fleste OECD-landene er en reduksjon av direkte statlig kontroll innenfor høyere utdanning. Kvalitetsreformen i Norge med økte faglige fullmakter for institusjonene blir trukket frem som et eksempel. Men større autonomi for institusjonene blir som regel supplert med nye mekanismer for kontroll av kvalitet, resultater og finansiering. For eksempel er det i flere land introdusert resultatbasert finansiering og etablert systemer for ekstern vurdering av institusjonens virksomhet. Som begrunnelsen for at myndighetene beholder indirekte kontroll med det høyere utdanningssystemet, anføres det vanligvis:

• Høyere utdanning gir samlet større sosiale og økonomiske gevinster enn den gevinst den enkelte student får, slik at uten statlig subsidier vil det oppstå en underinvestering innen høyere utdanning.
• For å oppnå sosial utjevning må det sikres at studenter med lav inntekt ikke blir diskriminert.
• Studenter, arbeidsgiver og samfunnet ellers må kunne ha tillit til kvaliteten på den utdanningen som gis.

I de fleste land er det en blanding av institusjonell autonomi og statlig kontroll. Utfordringen er å få til en riktig balanse, blant annet ved å sikre at myndigheten konsentrerer sin styring på få og spesifikke områder hvor det er åpenbart at den samfunnsmessige interessen er stor.

Finansiering

I de fleste OECD-landene har det blitt gjort store endringer i systemene for statlig finansiering. I de fleste land blir nå statlige midler gitt som rammebevilgninger, mens de tidligere ble gitt gjennom detaljerte budsjettposter. Det er også en klar tendens i retning av å introdusere eller øke studieavgiften, og introdusere resultatbaserte budsjettfordelinger og finansiering gjennom kontraktssystemer.

Endringer i finansieringen må også ses i sammenheng med den raske veksten i studentmassen. For å finansiere økningen har det vært en økning i midler fra både offentlige og private kilder. I noen land har veksten i offentlig og privat finansiering økt i ulik grad, slik at det har skjedd en forskyvning i andelene av den totale finansiering av høyere utdanning.

En rekke OECD-land har gått over fra et system med øremerkede bevilgninger til ramme­bevilgninger. Men samtidig er det en tendens til at bevilgninger til forskning blir stadig mer spesifiserte. I USA er øremerkede midler til forskning svært vanlig, men i store deler av Europa er dette en forholdsvis ny ordning. En annen trend innen forskningsfinansiering er bevilgninger fordelt etter resultat- og kvalitetsmålinger.

Det er stadig flere land som benytter en resultatbasert finansieringsmodell. Disse modellene er ofte basert på studenttall, og derved til en viss grad institusjonenes evne til å tiltrekke seg studenter. Men i en rekke Nord-europeiske land, deriblant Norge, ønsker man å vektlegge produksjon, og derfor er avlagte vekttall og kandidattall lagt inn i modellen. I en rekke land, med Frankrike som pioner, er finansiering knyttet opp mot målbeskrivende kontrakter inngått mellom myndighetene og den enkelte institusjon.

Et annet tema knyttet til finansieringen, og klart det mest kontroversielle, er om, og i hvilket omfang, det skal kreves studieavgift av studentene. Begrunnelsen for å innføre eller øke studie­avgiftene er behovet for å finansiere den dramatiske økningen i studenttallet, og et politisk ønske om å oppmuntre forbrukerne til å foreta, og finansiere, egne valg. Til tross for dette er det kun et mindretall av de europeiske landene som har innført vesentlige økninger i studieavgiften siden 1980. I noen få land har utdanningsinstitusjonene selv fått fullmakt til å bestemme størrelsen på sine studieavgifter, som et ledd i prosessen med å øke institusjonenes økonomiske uavhengighet.

En annen tydelig trend er at myndighetene i stadig flere OECD-land oppfordrer utdanningsinstitusjonene til å selge tjenester i form av oppdragsfinansiert undervisning og forskning. En økende andel av forskning og utvikling blir også finansiert gjennom midler fra såkalte ”tredjeparter”, som for eksempel næringsliv og private stiftelser. Dette, sammen med nye ordninger der statlig finansiering kommer gjennom kontraktinngåelse, fører til at høyere utdanningsinstitusjoner i større grad må oppføre seg som selskaper som konkurrerer om økonomiske ressurser.

Når utdanningsinstitusjonene ikke lenger er avhengige av kun en type finansiering, gir dette større frihet til å planlegge og forme sin egen fremtid. Flere ulike kilder for finansiering gjør også utdanningsinstitusjonene mindre sårbare, for eksempel ved endringer i myndighetenes priori­teringer. På den annen side kan en meget sammensatt finansiering føre til økende usikkerhet knyttet til tilstrømmingen av økonomiske ressurser, og på lengre sikt kan dette true enkelte utdanningsinstitusjoners eksistens.

En stadig større avhengighet av økonomiske ressurser fra ikke-statlige kilder, kan føre til at utdanningsinstitusjonenes virksomhet dreies i retning av det som er kommersielt interessant, med stadig mindre vekt på tradisjonelle akademiske verdier. Muligheten for dette gjør det enda viktigere at de som er ansvarlige for den eksterne kvalitetssikringen og den interne styringen sikrer at utdanningsinstitusjonene fortsatt utfører sin samfunnsoppgave.

Kvalitetssikring

Nesten uten unntak er økt autonomi for utdanningsinstitusjonene supplert med innføringen av nasjonale organer for kvalitetssikring. I 1990 var det bare et fåtall av OECD-landene som hadde nasjonale organer for kvalitetssikring – i løpet av 1990-tallet har alle landene, med unntak av Belgia, Canada og Tyskland, opprettet slik organer. Felles for de fleste av disse er at de er uavhengige av staten, selv om de er finansiert av myndighetene. De fleste av organene baserer sin virksomhet på vurderinger gitt av eksterne sakkyndige. I de fleste landene er organets evalueringer offentlige. Det vanligste er at evalueringene blir benyttet som informasjons- og styringsverktøy, men i noen land er de også grunnlag for budsjettildelinger.

Det er av stor betydning hvem det er som fastsetter de prosedyrer og standarder som ligger til grunn for vurderingskriteriene. Hvis myndighetene fastsetter dette får de et indirekte, men effektivt styringsverktøy overfor institusjonene, fordi de grunnleggende standardene som kvalitetssikringssystemet bygger på i stor grad vil være bestemmende for prosedyrer og innhold i de konkrete kvalitetsvurderingene.

Intern styring på utdanningsinstitusjonene

Den tradisjonelle modellen for ledelse av høyere utdanningsinstitusjoner har vært kollegiale organer med bred representasjon og råd åpne for alle akademikere på institusjonen. De store endringene innen høyere utdanning har hatt to viktige effekter for den interne styringen på utdanningsinstitusjonene: en styrking av den øverste ledelsens makt på institusjonen, samt større ekstern deltakelse i institusjonens styrende organer.

Myndighetene i de fleste OECD-landene har iverksatt tiltak for å gi institusjonenes øverste ledelse større utøvende myndighet. Strategien varierer veldig mellom ulike land, men et felles element er en forskyvning av makt fra de tradisjonelle kollegiale organene til rektor, prorektor og institusjonens øverste administrative ledelse. En av begrunnelsene er at en mer samlet utøvende myndighet og klarere ansvarslinjer på institusjonen vil sette ledelsen bedre i stand til å arbeide strategisk og sikre institusjonens plass i en stadig sterkere konkurransesituasjon.

En av målsetningene med større ekstern representasjon i utdanningsinstitusjonens styringsorganer har vært å trekke mennesker med bakgrunn fra næringsliv og lokal- og regionalpolitikk inn i styringen, og derved styrke båndene til næringslivet og regionen. Selv om endret styresammensetning vil redusere de vitenskapelig ansattes relative innflytelse, kan en konsekvens av økt ekstern representasjon være at institusjonens øverste ledelse får en styrket posisjon, i kraft av at den har bedre tilgang på intern informasjon og kunnskap.

Endringene i den interne maktfordelingen har skapt konflikter internt på institusjonene. På sikt må disse konfliktene løses – det vil være umulig for en høyere utdanningsinstitusjon å overleve dersom en stor del av de vitenskapelig ansatte føler seg tilsidesatt.

Utdanningsinstitusjonenes øverste utøvende ledelse

Viktige elementer for å styrke utdanningsinstitusjonenes utøvende ledelse er prosessen for utvelgelse av øverste leder, og hvilke kvalifikasjonskrav som stilles.

I mange land har tradisjonen vært at den øverste lederen velges. Selv om denne tradisjonen fortsatt blir fulgt i en rekke land, er det en trend i retning av at øverste leder blir ansatt, ofte av et styre med et flertall av eksterne medlemmer. En ansatt leder vil kunne ha lettere for å fatte avgjørelser som går på tvers av ulike særinteresser på institusjonen. Samtidig er det svært viktig at rekrutteringsprosessen sikrer at lederen har legitimitet på institusjonen.

Med de stadig mer krevende og komplekse utfordringer høyere utdanningsinstitusjoner stilles overfor, er det ikke lenger tilstrekkelig at den øverste lederen er en fremragende akademiker. Men til tross for et økt fokus på generelle lederegenskaper og bred kompetanse, viser under­søkelser at det fortsatt er en sterk akademisk bakgrunn som er det absolutt viktigste utvelgelses­kriteriet.

Konklusjoner

• Høyere utdanning kan i de fleste OECD-land fortsatt regnes som en del av offentlig sektor. Myndighetene opptrer enten som tilbyder eller bestiller av utdanningstjenester.
• Markedskrefter og konkurranse setter i økende grad sitt preg på høyere utdanning. Det er også stadig større internasjonal konkurranse om vitenskapelig personale og studenter.
• Disse forholdene fører til endrede systemer for styring av høyere utdanningsinstitusjoner, hvor markedskrefter og myndighetsutøvelse virker sammen på nye måter. Myndighetene går i stor grad bort fra direkte kontroll, men introduserer samtidig nye systemer med mer indirekte kontroll. Utdanningsinstitusjonene må arbeide målbevisst for å sikre sin eksistens, dels opp mot myndighetens kvalitetskrav og betingelser for finansiering, og dels for å tiltrekke seg studenter i et marked med stadig flere tilbydere.
• På bakgrunn av denne krevende situasjonen blir ledelsesstrukturer internt på utdannings­institusjonene revurdert. Institusjonene må ha evne til å utvikle organisatoriske strategier og gjennomføre interne beslutninger raskt og koordinert. De høyere utdannings­institusjonenes særskilte rolle som skapere og formidlere av kunnskap gjør denne utfordringen enda mer krevende. Ledelse av høyere utdanningsinstitusjoner i det 21. århundre må kombinere tradi­sjonelle akademiske verdier med moderne ledelsesprinsipper, heller enn å erstatte det ene med det andre.
• Den samme vanskelige balansegangen må myndighetene mestre. Myndigheten har behov for å regulere sektoren, innføre politiske strategier som sikrer nasjonale målsetninger, gi incentiver for å stimulere til nødvendige forbedringer, rettferdiggjøre fortsatt investeringer overfor skatebetalerne og sikre rettferdighet og like muligheter for alle i tilgangen på høyere utdanning. Men samtidig må myndighetene være varsomme slik at de ikke erstatter en mulig kontraproduktiv form for kontroll med en annen.

Strategier for bærekraftig investering i livslang læring

Introduksjon

Kapitlet ser på hvilke økonomiske og finansieringsmessige faktorer som kan være til hinder for bærekraftig investering i opplæring blant voksne, og hvilke muligheter man har for å redusere disse hindrene. Kapitlet fokuserer på ressurser (tid og penger) som barriere for investering i voksenlæring. Utgangspunktet for diskusjonen er at det er vanskelig å måle både kostnader og gevinster av den opplæring som tas etter den utdanning man tar i ung alder.

Midt på 90-tallet ble det klart at selv om de formelle utdanningsinstitusjonene ekspanderte for å møte den voksende etterspørselen etter grunnutdanning, var ikke dette tilstrekkelig for å sikre alle livslang læring. Grupper innen den voksne befolkning var utsatt, særlig de med lav grunn­utdanning, som både hadde problemer med finne og å holde på arbeid, og med å skaffe seg ny kunnskap og nye ferdigheter.

Begreper som er brukt i kapitlet:
Økonomisk forsvarlig – henviser til om investeringen gir tilstrekkelig nytte i forhold til kostnadene. Gevinster og kostnader kan bli sett på fra ulike perspektiver: Individets, statens, bedriftens, eller samfunnet som helhet.

Finansielle muligheter – refererer til kapasiteten til å betale for selve investeringen, altså at man må finne økonomiske ressurser i dag for å betale for noe som kanskje ikke lar seg nyttegjøre, eller som først vil ha en nytteverdi i framtiden.

Vurdering av økonomisk forsvarlighet

Det er stor enighet om at investeringer i utdannelse for unge er økonomisk forsvarlig. Men hva med investeringer i de voksnes utdanning? Betaler denne investeringen seg, slik den gjør for de yngre? Ideelt sett bør en i en nytte-/kostnadsanalyse av utdanning også ta med ikke-økonomiske kostnader og gevinster (for eksempel gleden ved å studere). I praksis er dette vanskelig målbart.

De målbare kostnader og gevinster ved voksenopplæring inkluderer:

• For individet

Kostnader: direkte kostnader, for eksempel kursavgifter, og indirekte kostnader, som tap av inntekt og tap av fritid i opplæringsperioden.

Gevinst: høyere lønn, bedre sysselsettingsmuligheter, større jobbmobilitet.

• For bedriften

Kostnader: kursavgifter etc. dersom de betales av bedriften, produksjonstap i den perioden vedkommende er i opplæring.
Gevinst: høyere produktivitet etter opplæringen (men må overstige lønnsøkningen), mer fleksibel arbeidsstokk.

• For staten

Kostnader: evt. finansiering av tilbud, støtte til personer under opplæring.

Gevinst: høyere skatteinntekter, en mer fleksibel og produktiv arbeidsstyrke.

Det understrekes at komponenter som bestemmer om en investering er forsvarlig i praksis kan være vanskelig å vurdere.

For å illustrere hvordan avkastningen av å investere i opplæring av voksne kan kalkuleres benyttes to stiliserte "case" og et datasett fra 1995 som gir data for en rekke OECD-land. Det tas utgangspunkt i to personer på 40 år som tar en pause i arbeidet for å ta mer utdanning som er på et nivå høyere enn det de allerede har. Begrunnelsen for å gjøre en slik analyse er ikke å prøve å finne den konkrete avkastningen av opplæring. Analysen må bygge på en del forutsetninger og for­enklinger av virkeligheten som begrenser hvor nøyaktige beregningene kan sies å være. Hensikten er heller å identifisere hvilken potensiell betydning ulike politikkvalg kan ha for hvor økonomisk forsvarlig det er å investere i opplæring.

For å kalkulere kostnad og gevinst knyttet til opplæringen tas det utgangspunkt i tre ulike scenarier:

Svake økonomiske insentiver er en viktig faktor for å forklare den lave andelen voksne som deltar i livslang læring. Voksne arbeidstakere har små økonomiske insentiver til bære hele kost­naden ved å øke kompetansen, og har betydelig lavere avkastning enn unge hvis de må bære hele kostnaden ved opplæringen selv. Dette kan forklares med at perioden med høy lønn er mye lenger for de som tar utdanning i ung alder, og bortfall av inntekter er lavere. I noen tilfeller kan avkastningen av å ta videre opplæring i voksen alder være negativ.

Statens avkastning av opplæringen, gjennom bl.a. høyere skatteinngang og lavere trygde­utbeta­linger, er for alle scenariene lavere enn den individuelle avkastningen. Dette gjelder imidlertid ikke for Norge og Danmark, og kan skyldes en flatere lønnsstruktur, et mer progressivt skatte­system, og en større reduksjon i trygdeutbetalinger.

Insentiver for de med lavest utdannelse til å ta videre opplæring er svakere enn for de med høyere utdannelse. Dette henger sammen med at avkastningen av opplæringen øker med høyere utdannelsesnivå. Dette kan forklare noe av den lave deltakelsen blant grupper med mindre utdannelse, i tillegg til andre barrierer, som f.eks. dårlig tilpasset pedagogikk, mangel på opp­muntring fra arbeidsgiver, og lav motivasjon. Bildet er imidlertid noe mer nyansert når en ser på avkastning for staten. Dette skyldes at gevinsten av å øke opplæringen blant de med lav utdannelse er stor, da dette gir positive resultater i form av lavere trygde­utbetalinger osv. knyttet til denne gruppen, som følge av at de får bedre muligheter til å bli værende i arbeid.

Resultater fra Canada, som ligger tett opp til snittet for OECD-landene som er undersøkt, viser en betydelig økning i lønn for personer som oppgraderte sin utdannelse. Disse hadde en lønnsøkning på 32%, mens de som ikke oppdaterte sin utdannelse hadde en lønnsøkning på bare 8-9% i samme periode. Det er her viktig å understreke at bare en prosent av personene som ble undersøkt oppdaterte sine kvalifikasjoner. Utvalget er dermed lite, og er ikke nødvendigvis representativt for befolkningen. Likevel, sammenholdt med andre svenske forskningsresultater, tyder det på at voksen­opplæring kan ha en sterk påvirkning på jobbstatus og inntekt.

Analysene basert på scenariene nevnt over ble i tillegg gjort ut fra en forutsetning om at opplærings­tiden for å oppnå en bestemt kvalifikasjon ble halvert, som følge av godkjenning av real­kompetanse. Det understrekes at kostnader knyttet til real­kompetanse­vurderingen ikke er med i beregningene. Disse analysene viste betydelig høyere avkastning av etterutdanning både for den enkelte, bedriftene og for staten, og understreker betydningen av bortfall av inntekt som kostnad ved etter­utdanning. I tillegg blir de direkte kostnader ved utdanningen lavere som følge av redu­sert opplæringstid, og den gjenværende perioden i arbeidslivet hvor en får tatt ut den økte gevin­sten i form av økt lønn øker. Reduksjon i lengden på opplæringen er en vesentlig faktor for å få en positiv avkastning av opplæringen.

Vurdering av finansielle muligheter

Offentlige myndigheter kan ikke alene yte tilstrekkelig med finansielle ressurser til livslang læring. Siden opplæring i voksen alder generer betydelig privat avkastning bør både arbeidstaker og arbeidsgiver finansiere deler av kostnadene. Strategier for å finansiere livslang læring må involvere et partnerskap mellom den enkelte arbeidstaker og andre, slik at behovet for offentlig finansiering reduseres. Dette er ikke bare knyttet til å redusere offentlige budsjettutgifter, men like mye for å øke den enkeltes insentiver til å øke sin kompetanse. En hypotese er at lav deltakelse kan skyldes at den enkelte ikke har noe eierskap til egen investering i opplæringen og at dette kan skyldes at de ikke bidrar økonomisk i sin egen opplæring. Logikken bak spleiselags-tankegangen er bl.a. at hvis den enkelte spiller en aktiv rolle i å finansiere i seg selv, vil de også spille en aktiv rolle i å beslutte om man skal investere i kompetanseheving eller ikke. Det er altså ikke bare selve den finansielle støtten som har betydning, men også graden av eierskap.

I Europa finnes det en rekke ordninger for samfinansiering av etterutdanning, bl.a. sparekontoer, tidskontoer, rentesubsidiering, skattefradrag, og ulike låneordninger. Hensikten med de fleste ord­nin­gene er å matche de ressursene den enkelte legger inn i etterutdanning (tid og penger) med ulike typer bidrag fra bedriftene og myndighetene for å redusere de direkte kostnadene ved opplæringen. Noen andre ordninger innebærer at arbeidstakeren erstatter inntekt med ”innskudd” på en tids­konto, evt. med bidrag fra bedrift og myndigheter, som sikrer fortsatt inntekt under etter­utdanning. Noen få ordninger har til hensikt å redusere risikoen for de involverte, f.eks. gjennom inntektsavhengig tilbakebetaling av studielån. For å redusere risikoen for bedriftene vurderer Storbritannia å innføre en ordning med overførbare lån: Bedriften tar opp lån for å finansiere etterutdanning for en ansatt, og dette avskrives over noen år. Dersom den ansatte slutter i jobben innen en viss periode etter at etterutdanningen er fullført, overtar den nye arbeidsgiveren under denne ordningen også lånet.

Strategier for samfinansiering av livslang læring er foreløpig begrenset i omfang og i liten grad testet ut med hensyn til langsiktig nytte og kostnad. Generelt har ulike programmer vært suksessrike med å øke den enkeltes muligheter for å etterspørre nye læringsmuligheter. Undersøkelser fra Nederland, England og Basker-regionen (Spania) viser imidlertid at særlig når det gjelder ordninger for de arbeidsledige er vanskelig å nå de målsettinger sin er satt. De arbeids­ledige representerer de med lavest kvalifikasjoner, og er mest underrepresentert i forhold til videre opplæring og utdannelse.

Konklusjoner

At avkastningen av opplæringen er større enn kostnaden knyttet til opplæring blant voksne arbeidstakere er en nødvendig, men ikke tilstrekkelig forutsetning for at man ønsker å investere i slik opplæring. Selv når opplæringen med stor sannsynlighet vil være lønnsom på sikt i form av høyere lønn, må finansieringen også være på plass for at man skal ønske å investere i utdanning/opplæring i voksen alder.

Både individer og bedrifter kan få gevinster knyttet til investeringer i livslang læring, som kan være vel så store som statens gevinster. Dette taler for en samfinansiering av opplæringen. Avkastningen av opplæringen øker med høyere utdannelsesnivå. For staten kan imidlertid avkastningen av opplæring for de dårligst kvalifiserte, som står i fare for å bli arbeidsledige, være større, som følge av reduserte kostnader knyttet til arbeidsledighetstrygd osv.

Det er betydelig fare for underinvestering i livslang læring fordi fordelingen av kostnader mel­lom in­di­vider, bedrifter og myndigheter ikke samsvarer med fordeling av avkastning fra opplæringen.

Videre forbedringer i forhold til å gjøre investeringer i livslang læring bærekraftige, avhenger av tiltak innen mange ulike områder:

• For voksne er det kritisk å forkorte den formelle læringsaktiviteten. Det er knyttet høye kostnader til den enkeltes opplæringsperiode, med tap av arbeidsinntekt som den klart største komponenten i tillegg til den direkte kostnaden ved å delta i opplæringen, for eksempel kursavgifter. I tillegg kommer den ikke-økonomiske kostnaden av tapt fritid. Det bør jobbes med læringsprosjekter som tar mindre tid og er potensielt billigere.
• Godskriving av tidligere læring, realkompetansevurdering, er viktig for å hindre unødvendig lange opplæringsløp og unngå demotivering i forhold til opplæringen.
• Det er lav deltagelse av mindre kvalifiserte voksne, både grunnet svake økonomiske insentiver og manglende tilgjengelige finansielle muligheter. Begge faktorene kan påvirkes av myndighetenes policy-valg.
• De finansielle implikasjonene av livslang læring er store, og det ser ut til at de finansielle mekanismene som eksisterer ikke er tilstrekkelige for å gjøre livslang læring for alle til en realitet. Det er behov for en viss prioritering, for å sikre at offentlige ressurser er tilgjengelige for aktiviteter som gir vesentlig sosial tilbakebetaling (for eksempel sørge for at dårlig kvalifiserte voksne kan lære seg grunnleggende ferdigheter). Offentlige myndigheter må også legge til rette for samfinansiering av livslang læring.

Vedlegg: Aktuelle utdanningsreformer i OECD-landene

Dette vedlegget gir en kort oversikt over aktuelle utdanningsreformer i OECD-landene, og hvor en kan finne mer informasjon om reformene. Oversikten er ikke ment å inneholde alle viktige utdanningspolitiske endringer, men konsentrerer seg om reformer som nylig er igangsatt eller er i ferd med å bli igangsatt, og som kan være av interesse internasjonalt. 18 OECD-land leverte bidrag til oversikten. 2Red.: Til orientering kan nevnes at en oversikt på engelsk over bl.a. utdanningssystemene og viktige utdanningsreformer i EU/EØS-landene, som innbefatter de fleste OECD-landene, finnes på www.eurydice.org

Vedlegget viser at nesten alle landene har rapportert inn reformer som har til hensikt å heve kvaliteten i opplæringen i obligatorisk skolegang, gjennom for eksempel standarder for lærings­ut­bytte, eksterne evalueringer, og forbedring av lærernes kompetanse.

For det andre er mange av reformene innrettet på utsatte grupper og på å unngå fremmedgjøring i skolen, ved hjelp av tiltak for å redusere antallet unge uten formelle kvalifikasjoner, øke elevenes motiva­sjon, eller sørge for like muligheter for utdanning, også i distriktene.

For det tredje er fokuset i mange land på reformer innenfor høyere utdanning, med større selv­styre innenfor et rammeverk av større ansvarlig­gjøring. Oppfølging av Bologna-prosessen er også viktig for flere land.

Organisering og forvaltning av utdanningssektoren gjennomgår også store endringer i flere land. Departementene blir mindre involvert i levering av utdanning, og mer fokusert på strategisk planlegging og evaluering av resultater. Utdanningsinstitusjonene får mer selvstyre og lokale myndig­heter har fått større ansvar.

Belgia(franskspråkligdel)
Det belgiske utdanningssystemet er delt mellom den franskspråklige delen og den flamskspråklige delen. Den viktigste reformen innenfor grunnopplæringen i den franskspråklige delen har vært innføringen i 1997 av lovgiving når det gjelder målsettinger for grunnopplæringen. Samtidig identifiserte myndighetene hvilke kjerneferdigheter elevene skal ha lært seg på ulike stadier i opplæringen. Det ble også innført en rekke lovbestemmelser og reguleringer for å sikre like muligheter til opplæring. Innenfor høyere utdanning har lærerutdanningen blitt reformert, inkludert rettigheter og plikter for lærerne om videreutdannelse. Se www.cfwb.be, www.agers.cwfb.be og www.restode.cwfb.be.

Canada
Canada har et føderalt utdanningssystem der provinsene, innenfor et føderalt fellesskap, har eget konstitusjonelt ansvar for utdanning, og dertil ulike reformer i ulike provinser. Det finnes ikke et eget føderalt departement for utdanning. Se www.educationcanada.cmec.ca.

Danmark
Ansvaret for utdanning i Danmark er delt mellom departementet, kommunene og skolestyrene. I 2001 ble Vitenskaps-, teknologi- og utviklingsdepartementet opprettet, bl.a. med ansvar for universitetene. Undervisningsdepartementet har fremdeles ansvar for høyere utdanning utenom universitetene. Se www.uvm.dk og www.vtu.dk. En ny universitetslov er innført som bl.a. innebærer eksternt styreflertall, utnevning i stedet for valg av rektor og dekaner, større selvstyre, økt intern kvalitetskontroll, og implementering av Bologna-prosessen.

I 2003 ble det innført en ny lov om karriereveiledning og rådgiving. Forbedret veiledning er spesielt viktig for å styrke yrkesopplæringen.

Finland
Gjennom 90-tallet ble det mindre sentralstyring av grunnopplæringen. Det er nå betydelig selv­styre innenfor nasjonale rammer. Et eget Evalueringsråd for utdanning ble opprettet i Under­vis­nings­departementet i 2003. En ny høgskolelov ble vedtatt i 2003. Formålet med loven var å bed­re definere høgskolenes oppgaver og gi dem større institusjonell frihet. For å lette en kom­men­de arbeidskraftmangel som følge av minkende arbeidsstyrke har myndighetene lagt fram et fem­års-program for å bedre mulighetene på arbeidsmarkedet for dem som ikke har mer enn grunn­skole­utdanning. Programmet vil bl.a. øke tilbudet av yrkes- og it-utdanning. Se www.minedu.fi.

Frankrike
Staten finansierer omtrent all utdanning. Myndighetenes fokus i utdanningspolitikken er å prøve å få alle elever til å lykkes, og legge vekt på kvalitet i utdanningssystemet. Prioriterte politikk­om­rå­der er bl.a. å forbedre leseferdighetene, bekjempe vold i skolen, forbedre forholdene for funk­sjons­hemmede elever, sterkt redusere antall elever som avbryter utdanningsløpet sitt, forbedre statusen til lærerutdanningen, fremme studentmobilitet, forbedre opplæringen av nyut­dannede lærere, og legge til rette for tidlig opplæring i fremmedspråk. Se www.education.gouv.fr.

Irland
Utdanning i Irland er sterkt sentralstyrt, både når det gjelder finansiering og forvaltning. Som ledd i en delegering av myndighet er ansvaret for grunnskoleeksamen nå flyttet til en uavhengig kommisjon. Det spesialpedagogiske støttesystemet blir nå reformert og styrket ved opprettelsen av et eget Råd for spesialundervisning, som får ansvaret for tjenesteproduksjon og utvikling. Regionale utdanningskontorer vil bli etablert for å sørge for integrering av en rekke utdanningstjenester. Se www.education.ie.

Italia
Italia har et delvis desentralisert utdanningssystem. Se www.istruzione.it. I 2003 ble en ny utdanningslov vedtatt som innebærer endret struktur for utdanningsløpet (5+3+ 4 eller 5 år), gir skolene økt selvstyre, og desentraliserer myndighet til det regionale nivået. Loven gir også rett til videregående opplæring. Et nasjonalt evalueringsinstitutt for utdanning er også etablert.

Japan
Se www.mext.go.jp/english/org/struct/govern for en beskrivelse av utdanningssystemet i Japan. Det har vært betydelige reformer innenfor høyere utdanning for å gjøre universitets­systemet enklere og mer fleksibelt. De har blitt foretatt reorganiseringer og sammenslåinger av de nasjonale universitetene, de har fått en mer uavhengig juridisk status og økt selvstyre, og konkurranseprinsipper er innført ved hjelp av uavhengige evalueringer. Se www.mext.go.jp/english/org/formal/05i.htm.

Korea
Se ”Education in Korea” på www.moe.go.kr/English for en beskrivelse av utdanningssystemet. Myndighetenes fokus for tiden er på utvikling av grunnleggende ferdigheter for elevene. Mak­si­mal klassestørrelse skal være 30 fra 2008, og gratis skolegang for 5-åringene vil bli innført fra 2006. Det settes i gang programmer for å utjevne forskjellene i utdanningskvalitet mellom regio­ner og mellom sosiale klasser. Restrukturering av universitetssektoren er på trappene, og institu­sjoner som hevder seg dårlig kan bli lagt ned. Et prosjekt er igangsatt for å redusere kvalitets­gapet mellom høyere utdanning i hovedstaden og i regionene, og utvikle regionale universiteter som sentre for regional innovasjon. Se ”Brain Korea 21” på www.moe.go.kr/English.

Nederland
Se www.minocw.nl/english_oud/edusyst for en beskrivelse av utdanningssystemet i Nederland. Økt selvstyre ved hjelp av deregulering har vært en viktig målsetting i utdanningspolitikken. Hensikten er å gjøre det mulig for utdanningsinstitusjonene å differensiere, slik at de bedre kan møte individuelle behov. Samtidig har institusjonene i enda større grad enn tidligere blitt ans­var­lig­gjort gjennom at det uavhengige Utdanningsinspektoratet har fått en forsterket rolle. Se www.minocw.nl/english_oud/guaran. Fra 2005 vil barnetrinnet, som det siste av utdannings­trinnene, bli finansiert gjennom rammebevilgninger. Politikken for å redusere lærermangelen foku­serer på at skolene må bli bedre på organisasjon og ledelse, og på vesentlige økninger i lærer­lønningene. Det er etablert nye, forkortede, utdanningsløp for lærerutdanningen. Se www.minocw.nl/arbeidsmarkt/babo90. Innenfor yrkesopplæringen er fokuset på å skape sam­men­hengende opplæringsløp for å forbedre kvaliteten og redusere antallet unge som avbryter opp­læringen. Se www.minocw.nl/english_oud/bve/site. Innenfor høyere utdanning innføres nå ny gradsstruktur som oppfølging av Bologna-prosessen. Akkrediteringsordninger for neder­landske høyere utdanningsinstitusjoner er også innført. Se www.nvao.net.

NewZealand
Se www.minedu.govt.nz. En tiårsplan for barnehagene ble lagt fram i 2002. Hovedmålsettingene er å øke andelen som går i barnehage, forbedre kvaliteten på opp­læringen, og forbedre sam­arbeidet mellom barnehage, foreldre, skole og helse- og sosialtjenesten. En nyopprettet kom­mi­sjon har fått det utøvende an­svaret for gjennomføring av politikken innenfor høyere utdanning. I 2002 ble ansvaret for spesialundervisning, som tidligere lå til en egen etat, integrert i Utdannings­depar­te­mentet. I 2002 ble det også innført et nytt system for opparbeiding av formelle kvalifikasjoner, basert på nasjonale standarder. Se www.ncea.govt.nz.

Norge 3Red.: Det er ikke hensiktsmessig å gi et sammendrag her av hva som står om norsk utdanningssystem og –reformer i årets EPA. Det finnes mengder av materiale på norsk om dette. I EPA er det blant annet henvist til nettsidene her nevnt for nærmere engelskspråklig omtale.<o:p></o:p></span></i></span></p> <p class=MsoNormal style='text-align:justify'><span style='mso-bookmark:_Toc24170876'><i style='mso-bidi-font-style:normal'><span style='font-size:12.0pt;mso-bidi-font-size: 10.0pt;font-family:

Utdanningssystem: www.dep.no/archive/ufdvedlegg/01/04/utdan021.pdf

Kvalitetsreformen: www.dep.no/archive/ufdvedlegg/01/02/thequ067.pdf

Kvalitetssikring av høyere utdanning: www.nokut.no

Portugal
Portugal’s utdanningssystem er i all hovedsak sentralisert. Lovregler vedrørende utvikling og kvalitetssikring av høyere utdanning har blitt vedtatt. Utdanningsdepartementet har blitt reorgani­sert for å bedre integrere yrkesopplæring i livslang læring. Det har også blitt vedtatt nye lovregler når det gjelder evaluering, både intern og ekstern, av institusjoner i grunnopplæringen. Det er også vedtatt en ny lov som skal sikre desentralisering av ansvar for utdanning til lokalt nivå.

Spania
I Spania har regionene ansvar for utdanning. Staten har imidlertid ansvar for å sette opp hoved­strukturen for utdanningssystemet, og et felles grunnleggende pensum. På disse områdene har det vært store reformer de siste par årene. Nye lover for yrkesopplæring, og for kvalitet i opplæringen har blitt vedtatt. Hensikten med lovene er å modernisere opplæringssystemet, forbedre kvaliteten, og bidra til større fleksibilitet og omstillingsevne i lys av økonomiske og sosiale endringer.

Storbritannia
I Storbritannia er det viktige forskjeller mellom utdanningssystemene i England, Nord-Irland, Skott­land og Wales. For oversikt når det gjelder England, se www.dfes.gov.uk. Reform av ungdomsskolen, se www.teachernet.gov.uk/makingadiff. Motivering av de unge for livslang læring, se www.dfes.gov.uk/14-19greenpaper. Dokument fra 2003 som legger en tiårsvisjon for utviklingen av høyere utdanning, se www.dfes.gov.uk/highereducation/hestrategy. Prioriteringer for utvikling av høyere utdanning i Skottland for neste tiårsperiode, se www.scotland.gov.uk/library5/lifelong/herp2-00.asp.

Tyskland
Utdanningssystemet i Tyskland er føderalt. Delstatene har ansvar for allmennutdanningen. An­sva­ret når det gjelder yrkesutdanning og høyere utdanning er delt mellom delstatene og de fø­de­ra­le myndighetene. I 2003 ble det lagt fram forslag om nasjonale standarder og hjelpemidler for å hjelpe både elever med lærevansker og de spesielt talentfulle. Statlige myndigheter har iverk­satt et program for å hjelpe delstatene i gi heldagsskolen større utbredelse. Det diskuteres å inn­føre na­sjonale tilstandsrapporter. Det arbeides for å oppnå målsettingen om å halvere antallet unge uten formelle kvalifikasjoner innen 2010. Nytt gradssystem innenfor høyere utdanning er inn­ført som oppfølging av Bologna-prosessen. Dette innebærer ikke bare et sterkere inter­na­sjo­nalt fokus, men også en reform av innhold og struktur av de enkelte utdanningene. Se www.bmbf.de.

USA
I det føderale utdanningssystemet i USA har nasjonale myndigheter ansvaret for generelle ret­nings­linjer for utdanningspolitikken, støtte til spesielle programmer og forskning, og håndheving av regler om lik rett til utdanning. Delstatene har lovgivende myndighet for skolesektoren, og lokale myndigheter har det utøvende ansvaret. Se www.ed.gov/NLE/USNEI/us/inst-geninfo. Ny lovgivning i 2002 for grunnopplæringen gjør statlige midler til delstatene på dette området avhengig av at delstatene stiller som krav til lokale myndigheter at det gjennomføres årlige prøver i lesing og matematikk, at resultater offentliggjøres, at det settes fokus på kvalitets­forbedring for alle, innføring av fritt skolevalg, fokus på leseopplæring for de minste, og at det innføres ordninger for å tiltrekke seg dyktige lærere. Se www.ed.gov. Spesiell prioritet er gitt leseopplæring for de minste. Se www.ed.gov/about/offices/list/oese.

Østerrike
Kvalitetsutvikling og –sikring av opplæringen har prioritet. Se www.qis.at/english. Det arbeides med reform av læreplanene, kvalitetsstandarder, og metoder for tilsyn med utdanningssystemet. I grunnskolen er grunnleggende ferdigheter som skal læres identifisert, samt passende pedagogiske opplegg. Det er igangsatt en stor kampanje for å sette fokus på leseforståelse. Det foreligger planer for å oppgradere lærerskolene til universitetsnivå, og det er innført prøveordninger med obligatorisk etterutdanning av lærere. En ny universitetslov gir større selvstyre til universitetene, bl.a. innenfor rekruttering, økonomistyring og organisasjonsstruktur.