Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 33 (2004-2005)

Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven)

Til innholdsfortegnelse

10 Forbud mot diskriminering

10.1 Diskrimineringsgrunnlag i tilknytning til etnisitet og religion

10.1.1 Innledning

Med diskrimineringsgrunnlag menes de forhold som danner grunnlaget for at noen blir diskriminert. Det kan for eksempel være kjønn, hudfarge eller språk. Dette kapittelet omhandler hvilke grunnlag som skal føre til at forskjellsbehandlingen faller inn under denne lovens forbud mot å diskriminere.

Diskrimineringsgrunnlag er behandlet i utredningens kapittel 13.4.

10.1.2 Gjeldende rett

I forbudet mot forskjellsbehandling i straffeloven § 349 a er grunnlaget for at forskjellsbehandlingen er straffbar blant annet knyttet til en persons trosbekjennelse, rase, hudfarge eller nasjonale eller etniske opprinnelse. I straffeloven § 135 a er forbudet mot rasistiske ytringer knyttet til en persons eller gruppes trosbekjennelse, rase, hudfarge eller nasjonale eller etniske opprinnelse.

I diskrimineringsforbudet i boliglovene er diskrimineringsgrunnlagene trosbekjennelse, hudfarge, språkkunnskaper og nasjonalt eller etnisk opphav tatt med i oppregningen.

I de nye likebehandlingsreglene i arbeidsmiljøloven er det følgende oppregning av diskrimineringsgrunnlag i § 54 B nr. 1:

«Direkte og indirekte forskjellsbehandling på grunn av kjønn, religion, livssyn, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse, [...] er forbudt.»

Begrepet rase ble tatt ut av arbeidsmiljøloven under henvisning til Holgersenutvalgets innstilling, jf. Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) s. 28.

10.1.3 Internasjonale forpliktelser

For at en handling eller unnlatelse skal falle inn under diskrimineringsforbudet i FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK), må den ha skjedd på bakgrunn av «rase, hudfarge, avstamning eller nasjonal eller etnisk opprinnelse». RDK fastsetter minimumskrav som Norge er forpliktet til å følge.

Flere av de menneskerettighetskonvensjoner Norge er bundet av krever også at staten innfører et vern mot diskriminering på en rekke grunnlag.

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 14 nevner eksplisitt diskrimineringsgrunnlagene kjønn, rase, farge, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, tilknytning til en nasjonal minoritet, eiendom, fødsel eller annen status. Denne konvensjonsbestemmelsen retter seg mot utøvelsen av rettigheter og plikter fastlagt i konvensjonen.

EMKs tilleggsprotokoll nr. 12 1 artikkel 1 nr. 1 forplikter statene til å sikre de lovfestede rettighetene for alle, det vil si at lovgivningen eller praktiseringen av den ikke fører til diskriminering på de samme grunnlag som er oppregnet i EMK artikkel 14. Artikkel 1 pkt. 2 i tilleggsprotokollen forplikter staten og andre offentlige myndigheter til ikke å diskriminere på de grunnlag som er oppregnet i artikkel 1 nr. 1.

FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 26 forplikter statene til å sikre alle en likeverdig og effektiv beskyttelse mot forskjellsbehandling på grunn av rase, hudfarge, kjønn, språk, religion, politisk eller annen oppfatning, nasjonal eller sosial opprinnelse, eiendom, fødsel eller stilling for øvrig. FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) artikkel 2 forplikter statene til å garantere at de rettighetene som anerkjennes i konvensjonen blir utøvet uten forskjellsbehandling på de samme grunnlag.

Oppregningen av diskrimineringsgrunnlag i EMK artikkel 14, SP artikkel 26 og ØSK artikkel 2 er imidlertid ikke uttømmende; rettigheter og friheter skal sikres på ethvert grunnlag.

Også andre konvensjoner, som Den reviderte europeiske sosialpakt artikkel E, har forbud mot diskriminering på de samme grunnlagene, men i en noe annen utforming enn SP artikkel 26. Tilsvarende gjelder ILO-konvensjon nr. 111 om sysselsetting og yrke.

10.1.4 EU

EUs rådsdirektiv 2000/43/EF benytter gjennomgående diskrimineringsgrunnlagene rase og etnisk opprinnelse. Av direktivets fortale nr. 6 fremgår det at Den europeiske union avviser teorier som forsøker å fastslå at det finnes ulike menneskeraser, og at anvendelsen av begrepet rase i direktivet ikke innebærer aksept av slike teorier.

EUs rådsdirektiv 2000/78/EF fastsetter forbud mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av blant annet religion eller tro.

10.1.5 Svensk og dansk rett

Svensk rett

Den svenske loven om forbud mot diskriminering (lag (2003:307) om förbud mot diskriminering) benytter etnisk tilhørighet som diskrimineringsgrunnlag. Etnisk tilhørighet er i loven definert som «att nogon tillhör en grupp av personer med samma nationella eller etniska ursprung, ras eller hudfärg». Inntil videre inngår begrepet rase i loven, da dette begrepet er brukt i direktivet. Det blir i forarbeidene vist til forbeholdet i direktivet med hensyn til at anvendelsen av begrepet rase ikke innebærer aksept av raseteorier. Det er også tatt med et forbud mot diskriminering på grunn av religion eller annen trosoppfatning.

De samme grunnlagene er tatt med i den svenske loven om tiltak mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av etnisitet, religion eller livssyn (lag (1999:130) om åtgärder mot etnisk diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tilhörighet, religion eller annan trosuppfattning). Denne loven har siden 1986 også hatt et forbud mot diskriminering på grunn av trosbekjennelse. Trosbekjennelse ble i sin tid tatt inn for å skape en sammenheng med diskrimineringsforbudet i straffeloven. Begrunnelsen var at diskriminering på grunn av trosbekjennelse ofte innbærer en form for etnisk diskriminering. I den siste lovgjennomgangen i 2003 ble begrepet trosbekjennelse erstattet med religion eller annen trosoppfatning. Det fremgår imidlertid at uttrykket annen trosoppfatning ikke må tolkes utvidende; trosoppfatningen må ha en sammenheng med religion. I begrepet annen trosoppfatning inngår anskuelser som har en naturlig sammenheng med eller er sammenliknbare med religion. Det blir vist til at buddhisme, ateisme og agnostisisme anses omfattet, jf. Regeringens proposition 2002/03:65 s. 82. Andre etiske eller filosofiske oppfatninger faller utenfor. Det samme gjelder politisk oppfatning. Dette innebærer at det for eksempel ikke gjelder noe vern mot diskriminering på grunn av rasistisk overbevisning.

Dansk rett

Den danske loven om etnisk likebehandling (lov nr. 374 af 28. mai 2003 om etnisk ligebehandling) forbyr forskjellsbehandling på grunn av rase eller etnisk opprinnelse.

Lovutvalget som utredet forslag til den nye loven vurderte også om diskrimineringsgrunnlagene nasjonalitet og nasjonal opprinnelse burde omfattes. Forskjellsbehandling på grunn av nasjonal opprinnelse var allerede i en viss utstrekning beskyttet etter dansk rett, og ble derfor ikke tatt med blant diskrimineringsgrunnlagene i lov om etnisk likebehandling.

Videre ble diskrimineringsgrunnlaget nasjonalitet vurdert, men ikke tatt med. Det blir i forarbeidene vist til at EU-traktaten allerede har et vidtgående forbud mot forskjellsbehandling på grunn av nasjonalitet. Videre påpekes det at det er et visst behov for å kunne forskjellsbehandle på grunn av nasjonalitet. Endelig blir det vist til at den nye loven i et visst omfang kan beskytte mot forskjellsbehandling på grunn av nasjonalitet, da slik forskjellsbehandling vil kunne rammes av lovens forbud mot indirekte forskjellsbehandling.

Diskrimineringsgrunnlagene religion og livssyn er heller ikke tatt med i oppregningen, da dansk rett allerede i et visst omfang har et forbud mot forskjellsbehandling på disse grunnlagene. Grunnloven innholder beskyttelse mot forskjellsbehandling på grunn av trosbekjennelse. Videre blir det i forarbeidene vist til at forskjellsbehandling på disse grunnlagene vil kunne rammes av forbudet mot indirekte forskjellsbehandling på grunn av rase eller etnisk opprinnelse.

Den danske loven om forbud mot forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet (lov nr. 459 af 12. juni 1996 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v.) forbyr forskjellsbehandling blant annet på grunn av rase, hudfarge, religion eller tro, samt nasjonal, sosial eller etnisk opprinnelse.

10.1.6 Utvalgets forslag

10.1.6.1 Utvalgets utgangspunkt - etnisitetsbegrepet

Utvalget foreslår at begrepet etnisitet brukes som det sentrale diskrimineringsgrunnlaget i loven, jf. lovutkastet § 3 bokstav a første ledd, og foreslår at loven skal forby diskriminering på grunn av etnisitet.

I etnisitetsbegrepet inkluderer utvalget en rekke elementer som uttrykkelig er angitt i en del lover og internasjonale konvensjoner, og viser blant annet til FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK) artikkel 1 som oppregner grunnlagene «rase, hudfarge, avstamning eller nasjonal eller etnisk opprinnelse». Utvalget viser til at RDK fastsetter minimumskrav som Norge er forpliktet til å følge. Utvalget understreker videre at etnisitet er et vidt og fleksibelt begrep, som kan sies å favne videre enn diskrimineringsgrunnlagene i RDK.

Etnisitet vil ifølge utvalget kunne beskrives med utgangspunkt i de forhold som binder folk sammen som etnisk gruppe - dvs. de forhold som er typiske for en gruppes etniske bakgrunn. Utvalget går ikke dypere inn i teorier knyttet til hva etnisitet er, eller i alle de ulike meningsinnhold dette begrepet er tillagt i eksempelvis sosialantropologisk og annen samfunnsvitenskapelig litteratur. Utvalget viser imidlertid til at de forhold eller variabler som er relevante for vurderingen av hva som oppfattes som etnisitet, vil variere fra gruppe til gruppe og fra individ til individ.

Ifølge utvalget er det vanlig å anvende etnisitetsbegrepet slik at det gir uttrykk for opplevde, dvs. subjektive, kulturforskjeller og ikke objektive forskjeller.

Utvalget viser til at selv om begrepet etnisitet har et grunnleggende subjektivt innhold, kan det gis eksempler på til dels objektivt konstaterbare forhold som binder folk sammen som gruppe. Slike forhold kan være hudfarge, religion, avstamning, kulturelle særtrekk og tradisjoner, kulturelle uttrykksformer, kunstformer og moral. Utvalget viser også til at andre variabler kan være viktige i andre sammenhenger, og nevner forhold som slektstilhørighet, områdetilhørighet og næringstradisjoner. Utvalget nevner også at felles historisk opprinnelse kan være et vesentlig kjennetegn ved etniske grupper.

Etnisitetsbegrepet, slik det anvendes av utvalget, har dermed ikke noe skarpt avgrenset innhold. Utvalget mener at det i en viss utstrekning vil være opp til praksis å markere grensen mellom diskriminering som er etnisk betinget og diskriminering som ikke er det. Utvalget viser til at det vil være nødvendig å utøve et visst skjønn i begrepets randsone når loven skal anvendes i enkeltsaker.

Utvalget nevner også grunnlaget nasjonalitet, men gjør ikke bruk av det i utredningen. Nasjonalitet vil imidlertid kunne spille en rolle som grunnlag for etnisk diskriminering, og utvalget tolker det da inn under etnisitetsbegrepet. Utvalget viser for eksempel til at når samene omtales som «den samiske nasjon», er det ofte gruppetilhørighet med etniske undertoner det er tale om. Utvalget avgrenser imidlertid mot andre forståelser av begrepet nasjonalitet i retning statsborgerskap, som utvalget forutsetter ikke skal reguleres av loven. I denne sammenheng viser utvalget også til at RDK gjør unntak for forskjellsbehandling mellom statsborgere og ikke-statsborgere.

Utvalget drøfter også hvorvidt begrepet rase bør brukes i loven, og viser til at RDK benytter dette begrepet. Utvalget tar imidlertid avstand fra å bruke begrepet i utredningen, selv om det benyttes i RDK. Det pekes på at rasebegrepet er svært belastet. Det vises også til at begrepet har svakheter ved at det kun refererer seg til biologisk arvelige kjennetegn, og ikke trekker inn de relevante kulturelle og historiske forhold som faller inn under etnisitetsbegrepet. I tillegg forklarer ikke rasebegrepet verken biologiske eller andre forskjeller mellom befolkningsgrupper. Utvalget ser heller ikke noe behov for å bruke begrepet, fordi forslaget likevel vil ramme diskriminerende handlinger eller ytringer som har sitt utspring i en forståelse om at den «rasen» man selv tilhører er overlegen en eller flere andre grupper av mennesker. Rasistisk diskriminering vil ifølge utvalget ligge i kjerneområdet for etnisk diskriminering og vil rammes av lovforslaget.

10.1.6.2 Etnisitet og religion

Utvalget drøfter forholdet mellom etnisitet og religion, og fremholder at religion kan være et element i forståelsen av etnisitet. Utvalget foreslår ikke at religion oppstilles som et selvstendig diskrimineringsgrunnlag, ut over den betydning religionen har som element i etnisitetsgrunnlaget. På individnivå vil kun den religiøse diskriminering som «egentlig» er uttrykk for etnisk diskriminering rammes. Dette innebærer at en etnisk norsk person som er medlem av Jehovas vitner og som av den grunn blir nektet arbeid eller bolig, ikke vil være omfattet av utvalgets forslag, fordi slik diskriminering av utvalget ikke anses å være knyttet til etnisk bakgrunn.

Utvalget viser videre til at verken trosbekjennelse eller religion inngår i definisjonen i RDK artikkel 1. Utvalget legger til grunn at religion i konvensjonen inngår som en del av et videre etnisitetsbegrep, men at det ikke utgjør et selvstendig diskrimineringsgrunnlag. Ifølge utvalget kan det være vanskelig å trekke en klar grense mellom hva som faller innenfor og utenfor diskrimineringsgrunnlaget etnisitet, og utvalget viser til at grensen vil være flytende. Utvalget fremholder at dette også gjelder i forhold til religion. Utvalget mener at praksis i grensetilfellene må avgjøres på bakgrunn av den bevissituasjon som foreligger.

10.1.7 Høringsinstansenes syn

10.1.7.1 Generelt - etnisitet

Mange av høringsinstansene innvender at etnisitetsbegrepet er for vagt, og savner en nærmere definisjon av hva som omfattes av etnisitetsbegrepet i loven. Blant de instansene som gir uttrykk for dette er Justisdepartementet, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM), Senter mot etnisk diskriminering (SMED), Utlendingsdirektoratet (UDI), Likestillingsombudet, Den norske Helsingforskomité, Human-Etisk Forbund, Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD) og Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn.

Høringsinstansene argumenterer for en nærmere oppregning av diskrimineringsgrunnlagene i loven ut fra behovet for å etablere en tydelig avgrensning av hva som rammes av loven, samt hensynet til forutberegnelighet.

Justisdepartementet viser til at en nærmere definisjon av etnisk diskriminering i loven vil ha en pedagogisk effekt og vil gi klarere retningslinjer for hva lovens forbud retter seg mot. Oppregningen kan vanskelig bli uttømmende, men etter departementets mening er det ønskelig å innta en oppregning ut fra typiske diskrimineringsgrunnlag som ofte forekommer.

Noen av instansene nevner også behovet for å tydeliggjøre de diskrimineringsgrunnlagene som fremgår av internasjonale konvensjoner Norge har sluttet seg til.

Flere høringsinstanser kommer med forslag til diskrimineringsgrunnlag som bør inngå i en oppregning i loven. De fleste av de instansene som har uttalt seg, herunder Den norske kirke v/Mellomkirkelig råd, Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn, SMED, KIMog UDI, anfører også at loven bør omfatte et vern mot diskriminering på grunn av religion, jf. kapittel 10.1.7.7 nedenfor.

SMED mener at de diskrimineringsgrunnlagene som har særlig sammenheng med etnisitet må forbys uttrykkelig, og foreslår at loven forbyr diskriminering og trakassering på grunn av etnisitet, religion, livssyn, nasjonal opprinnelse, nasjonalitet, språk og hudfarge.

10.1.7.2 Nasjonal opprinnelse, nasjonalitet og statsborgerskap

Flere av høringsinstansene gir uttrykk for at begrepene nasjonal eller etnisk opprinnelse må nevnes i en oppregning av diskrimineringsgrunnlag.

Enkelte instanser mener også at det må tas spesifikt stilling til om nasjonalitet og/eller statsborgerskap bør nevnes eksplisitt i lovbestemmelsen. SMED, OMOD og Den norske Helsingforskomité mfl. mener at nasjonalitet bør være omfattet av lovens vern mot diskriminering. Antirasistisk Senterog MiRA-senteret skriver at statsborgerskap bør være omfattet av loven, og viser til at urimelige krav om norsk statsborgerskap i forbindelse med stillinger, samt krav til sikkerhetsklarering, kan være diskriminerende. KIM mener at grensene mot nasjonalitet som diskrimineringsgrunnlag bør klargjøres.

Ifølge SMED synes begrunnelsen for at utvalget ikke vil forby diskriminering på grunn av nasjonalitet å være at loven ikke bør regulere diskriminering mellom statsborgere og ikke-statsborgere. SMED viser til at både det generelle diskrimineringsforbudet i SP artikkel 26 og forbudet i EMK artikkel 14 er tolket slik at de omfatter diskriminering mellom statsborgere og ikke-statsborgere. SMED viser blant annet til saken Gueye and other v. France (ref. UN doc 44/40, 1989). I denne saken ble forskjellsbehandling med hensyn til pensjon for senegalesiske tjenestemenn og franskmenn som alle tjenestegjorde i den franske hæren ansett i strid med de nevnte konvensjonenes diskrimineringsforbud. Selv om nasjonalitet i form av statsborgerskap ikke inngår som diskrimineringsgrunnlag i loven, mener SMED at håndhevingsorganet bør få adgang til å vurdere om krav som stilles er saklige. SMED viser til egne erfaringer om at det stilles krav om norsk statsborgerskap også i tilfeller der det ikke fremmer noe legitimt formål.

SMED mener at det også bør klargjøres at loven dekker diskriminering når det gjelder utenlandske statsborgere og viser til Rasediskrimineringskomiteens General Recommendation on Non-Citizens fra 1993.

Den norske Helsingforskomité mener at loven eksempelvis bør ramme forskjellsbehandling av personer med ulike statsborgerskap når det gjelder å få visum til Norge. Tilfeller der det er legitimt å forskjellsbehandle vil, ifølge Helsingforskomiteen, kunne fanges opp av det foreslåtte unntaket for forskjellsbehandling i loven. Regjeringsadvokaten etterlyser en vurdering av avgrensningen som er fastsatt i EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om unntak for borgere fra tredjeland og statsløse.

10.1.7.3 Rase

De aller fleste av høringsinstansene som har uttalt seg særskilt om forslaget, støtter at uttrykket rase ikke bør brukes i lovteksten og deler utvalgets begrunnelse for dette. Dette gjelder blant annet Justisdepartementet, SMEDog UDI.

OMOD mener at diskrimineringsgrunnlaget rase bør benyttes på tilsvarende måte som i EUs rådsdirektiv 2000/43/EF, ved at det samtidig presiseres i lovteksten at menneskeraser ikke finnes, men bare forekommer som en ideologisk konstruksjon.

Antirasistisk Senter og MiRA-senteret mener at loven bør forby etnisk og rasistisk diskriminering. Oslo biskop mener at rasisme bør brukes som hovedord i loven, og viser til at å bruke begrepet etnisk diskriminering fremfor rasisme er med på å skape uklarhet og forvirring. Oslo bispedømmeråd slutter seg til synspunktene fra Oslo biskop.

10.1.7.4 Avstamning

UDI nevner at avstamning bør være med i oppregningen av diskrimineringsgrunnlag, og viser til at avstamning inngår i oppregningen av diskrimineringsgrunnlag i RDK artikkel 1.

10.1.7.5 Hudfarge

Flere av høringsinstansene mener at diskrimineringsgrunnlaget hudfarge bør nevnes i loven, blant annet SMED, UDI, Den norske kirke v/Mellomkirkelig råd, OMODog Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn.

Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn stiller spørsmål ved om det i det hele tatt har noen mening å trekke inn etnisitetsbegrepet i forhold til adoptivbarn med annen hudfarge, og viser til aktuelle saker de senere årene der ungdommer med slik bakgrunn har blitt utsatt for alvorlige overgrep.

10.1.7.6 Språk

Flere av høringsinstansene mener at språk bør inngå som et selvstendig diskrimineringsgrunnlag i loven. Antirasistisk Senter, MiRA-senteret, SMED, Somalisk Velferdsforening, OMOD, UDI, Norske Boligbyggelags Landsforbundog Leieboerforeningen nevner at loven, i tråd med forbudet mot diskriminering i borettslovene, bør forby diskriminering på grunn av språk.

SMED forstår utvalget slik at diskriminering på grunn av språk vil kunne rammes av utvalgets forslag til forbud mot etnisk diskriminering. Ifølge SMEDs egne erfaringer er uforholdsmessige krav til norskkunnskaper en vanlig årsak til diskriminering. SMED mener derfor at diskriminering på grunn av språk bør fremgå av lovteksten. SMED viser til at en slik presisering vil gi et klart signal og i tillegg ha en preventiv effekt.

SMEDunderstreker imidlertid at forskjellsbehandling på grunn av språk kan være helt legitimt. Det vil være den forskjellsbehandling som ikke fremmer et legitimt formål eller som er uproporsjonal i forhold til dette formålet, som eventuelt vil rammes av forbudet mot diskriminering.

Antirasistisk Senter og MiRA-senteret mener at urimelige språkkrav bør rammes av et diskrimineringsforbud.

10.1.7.7 Religion og livssyn

Mange av høringsinstansene etterlyser religion som et selvstendig diskrimineringsgrunnlag i loven. Blant disse er KIM, SMED, UDI, Human-Etisk Forbund, Den norske kirke v/Mellomkirkelig råd, Oslo biskop, Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn, Antirasistisk Senter, Islamsk Kvinnegruppe Norge, MiRA-senteret, OMOD og Den norske Helsingforskomité.

SMED gir uttrykk for at utvalgets skille mellom tilfeller der den reelle grunnen til diskrimineringen er etnisitet og der årsaken ligger i religion, er problematisk. Ifølge SMED vil et slikt skille innebære at motivet for diskrimineringen er avgjørende for om forskjellsbehandlingen rammes av loven. Dersom en person forskjellsbehandler ut fra religiøse motiver, vil handlingen slik SMED oppfatter forslaget ikke rammes, selv om handlingen er klart diskriminerende og selv om vedkommende ønsker å diskriminere. Senteret mener at en slik grensedragning vil være vanskelig å praktisere, og vil i tillegg kunne lede til urimelige resultater. SMED viser til at utvalgets forslag vil bety at et fremtidig tilsynsorgan må vurdere hvorvidt det reelle grunnlaget for diskrimineringen var etnisitet, og i så fall innenfor tilsynsorganets mandat. Finner organet at diskrimineringen var religiøst motivert, vil diskrimineringen ikke være omfattet av loven og tilsynsorganet kan ikke håndtere saken. Ifølge SMED vil det være lite fruktbart om loven ikke tar høyde for behovet for beskyttelse som retter seg direkte mot diskriminering og hets på grunn av tro, som særlig muslimer synes å være utsatt for i dag.

UDI mener også at religion som etnisk markør kan være problematisk, og at det å ekskludere religion fra begrepet etnisitet vil skape et kunstig skille fordi religion i mange tilfeller vil kunne defineres som etnisitet. Diskriminering på grunn av religion vil ifølge UDI kunne falle i en gråsone dersom det ikke inkluderes i denne loven. UDI viser også til at deres syn støttes av forslaget til endringer i arbeidsmiljøloven.

Human-Etisk Forbundmener at det legges opp til en uakseptabel forskjellsbehandling når det foreslåtte rettsvernet mot diskriminering på grunn av religion blir gjort avhengig av at personene har ikke-norsk etnisk identitet. Human-Etisk Forbund anfører at behovet for et vern mot diskriminering på grunn av tro, religion og livssyn stadig har blitt en mer aktuell problemstilling. Videre vises det til at utvalgets distinksjoner rettsteknisk er lite tjenlige.

OMOD er også kritisk til at vernet bare skal omfatte diskriminering på grunn av religion som er etnisk betinget. OMOD mener at lovutvalgets ønske om å skjerme statskirkeordningen, kristen formålsparagraf, KRL-faget og det indre selvstyret i tros- og livssynssamfunn, uten problemer kan ivaretas samtidig som diskriminering på grunn av religion og livssyn kan forbys på andre samfunnsområder. Ifølge OMOD kan dette gjøres gjennom en presisering i lovteksten etter samme modell som i EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om likebehandling i arbeidslivet.

Flere av høringsinstansene har kommentarer til hvorvidt livssyn også bør omfattes. Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn og Human-Etisk Forbund foreslår at loven forbyr diskriminering på grunn av tro og livssyn, alternativt på grunn av religion og livssyn.

SMED viser til at det er behov for en mer nøytral formulering enn trosbekjennelse, som har en kristen, nærmere bestemt protestantisk, bakgrunn. SMED mener videre at livssyn må inkluderes som et selvstendig diskrimineringsgrunnlag sidestilt med religion, slik at loven forbyr diskriminering på grunn av religion eller livssyn. Dette innebærer ifølge SMED at diskriminering på grunn av ateistiske eller filosofiske overbevisninger vil likestilles med diskriminering på grunn av religion. SMED mener at det samme diskrimineringsvernet bør gjelde for alle samfunnsområder, ikke bare arbeidslivet. SMED viser i tillegg til at en slik begrepsbruk vil være i samsvar med arbeidsmiljøloven. Senteret viser i denne forbindelse til forslaget i NOU 2003: 2 (jf. arbeidsmiljølovens kapittel X A om likebehandling).

10.1.8 Departementets vurdering

10.1.8.1 Generelt om lovens diskrimineringsgrunnlag

Departementet mener at lovens diskrimineringsgrunnlag bør tydeliggjøres gjennom en oppregning av elementene som utgjør diskrimineringsgrunnlagene, fremfor å bruke etnisitet som en samlebetegnelse, jf. også synspunktene fra høringsinstansene. Departementet understreker i denne sammenhengen betydningen av forutberegnelighet med hensyn til rekkevidden av lovens forbud, samt betydningen av at loven skal være enkel å forstå og bruke. I tillegg foreslår departementet at religion og livssyn inntas som selvstendige diskrimineringsgrunnlag i loven, jf. kapittel 10.1.8.8 nedenfor.

Det vil etter departementets syn være vanskelig å angi en eksakt definisjon av etnisitet, for eksempel gjennom en legaldefinisjon i loven. Departementet ser samtidig at det er behov for å gjøre tydeligere hvilke grunnlag som omfattes. En slik presisering vil også være i tråd med tilsvarende bestemmelser i annet regelverk. Det vises blant annet til beskyttelsen mot diskriminering i straffeloven § 349 a og likebehandlingsreglene i arbeidsmiljøloven, jf. § 54 B nr. 1. Departementet viser også til opplistingen av diskrimineringsgrunnlag i diskrimineringsforbudene i boliglovgivningen, der språkkunnskaper, hudfarge og nasjonalt eller etnisk opphav inngår i oppregningen.

Diskrimineringsgrunnlagene vil delvis kunne overlappe hverandre. Noen av elementene har en fast avgrensning, mens andre vil være gjenstand for tolkning. Nedenfor i kapittel 10.1.8.2-10.1.8.7 drøftes hvilke elementer som bør inngå i listen, i tillegg til grunnlagene religion og livssyn, jf. kapittel 10.1.8.8.

Innenfor rammen av loven vil det ellers være opp til Likestillings- og diskrimineringsombudet, Likestillings- og diskrimineringsnemnda og domstolene å tolke rekkevidden av diskrimineringsgrunnlagene.

Departementet vil gjennomgående bruke begrepet etnisitet som en samlebetegnelse i teksten her og i navnet på loven av hensyn til språklig enkelhet.

10.1.8.2 Nærmere om begrepet etnisitet

Departementet støtter i hovedsak utvalgets forslag når det gjelder hvordan etnisitet som diskrimineringsgrunnlag bør forstås. Når det gjelder forholdet mellom religion og etnisitet vises det til kapittel 10.1.8.8. Departementet legger, på samme måte som utvalget, til grunn at diskrimineringsgrunnlaget etnisitet har både et subjektivt og et objektivt innhold. I likhet med utvalget går departementet ikke dypt inn i den teoretiske diskusjonen rundt etnisitetsbegrepet. Departementet ser imidlertid behov for kort å orientere om visse trekk ved begrepet som blir ansett å utgjøre dets alminnelige innhold, samt etnisitetsbegrepets forhold til beslektede begreper.

Begrepene kultur og etnisitet er nært knyttet til hverandre. Begrepet kultur beskriver visse felles kjennetegn som mennesker som tilhører en nærmere avgrenset gruppe har og som andre grupper ikke har, eller ikke har i samme grad. Det kan være kjennetegn som felles språk, felles verdisyn, felles religion, felles moralnormer og felles erfaringsverden. I etnisitetsbegrepet står relasjoner sentralt, og individets eller gruppens opplevelse av å være forskjellig fra andre individer eller grupper.

Kontakt mellom ulike etniske grupper ses ofte som en av hovedårsakene til at markeringen av egen tilhørighet og identitet i mange sammenhenger er viktig. Medlemskap i en etnisk gruppe kan være både selvtilskrevet og tilskrevet av andre. Det kulturelle innholdet er en viktig faktor når annerledeshet kommuniseres. Kultur er imidlertid ikke noe uforanderlig, men derimot noe dynamisk, som kan justeres, tilpasses og endres.

I tillegg vil begrepet etnisitet kunne favne om objektive forskjeller som kan la seg konstatere, slik som for eksempel fødested, oppvekststed, språk, religion mv. De nevnte objektive forskjellene kan for øvrig også være grunnlag for den subjektive opplevelsen av å være forskjellig eller lik.

Departementet legger, i likhet med utvalget, til grunn at de forhold eller variabler som er relevante ved vurderingen av hva som oppfattes som etnisitet, varierer fra gruppe til gruppe, fra individ til individ og fra situasjon til situasjon. Etnisitetsbegrepet inneholder altså noe subjektivt, noe relasjonelt og situasjonelt. Sett innad søker etnisitetsbegrepet som nevnt å favne om blant annet tilhørighet til en spesielt definert gruppe av mennesker, og kan i utgangspunktet ikke bestemmes ut fra fødested, personens avstamning eller andre objektive data. Sett utenfra er det interessant hvordan individene blir identifisert som en gruppe.

I likhet med utvalget legger departementet til grunn at etnisitetsbegrepet ikke har et helt skarpt avgrenset innhold, og at det i en viss utstrekning må være opp til praksis å markere grensen mellom diskriminering som er etnisk betinget og diskriminering som ikke er det. Dermed vil det kunne utvikle seg en juridisk forståelse av «etnisk diskriminering» der etnisitetsbegrepet får fastere rammer enn det man er vant til i blant annet samfunnsvitenskapelig teori, og det er heller ikke åpenbart at det juridiske og det samfunnsvitenskapelige etnisitetsbegrepet vil være fullstendig overlappende. Men helt faste grenser vil det neppe være mulig å legge, selv etter en omfattende praksis. Selve det vage innholdet i etnisitetsbegrepet fører til at det i forbudet mot diskriminering på grunn av etnisitet vil måtte ligge et visst skjønn i begrepets randsone, når loven anvendes i enkeltsaker.

Når det gjelder begrepet etnisk opprinnelse, er dette i bruk som diskrimineringsgrunnlag både i straffeloven § 349 a, i arbeidsmiljøloven § 54 B nr. 1 og i boliglovene. Det vil etter departementets syn være nærliggende å tolke begrepet etnisk opprinnelse inn under begrepet etnisitet, som er inntatt i oppregningen i lovteksten.

Begrepene nasjonal minoritet og urfolk anses også unødvendige å nevne eksplisitt i lovens oppregning, da disse omfattes av etnisitetsbegrepet.

10.1.8.3 Nasjonal opprinnelse, nasjonalitet og statsborgerskap

Diskrimineringsgrunnlaget nasjonal opprinnelse gjenfinnes i både internasjonale konvensjoner, som FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 26, og i gjeldende norsk rett, som straffeloven §§ 135 a og 349 a, arbeidsmiljøloven og boliglovgivningen. Etter departementets mening ligger nasjonal opprinnelse nært opp til etnisitet. Begrepet vil blant annet kunne omfatte fødested, landbakgrunn og sted hvor man har hatt sin oppvekst eller har sin bakgrunn fra. Departementet foreslår at nasjonal opprinnelse inngår i oppregningen av diskrimineringsgrunnlag i lovteksten.

Utvalget har ikke foreslått at lovens diskrimineringsgrunnlag skal omfatte statsborgerskap. Departementet deler utvalgets oppfatning mht. at loven ikke bør omfatte statsborgerskap som diskrimineringsgrunnlag. Som følge av dette bør dermed heller ikke begrepet nasjonalitet oppregnes, da det ofte brukes synonymt med statsborgerskap.

Det vises også til at EUs rådsdirektiv 2000/43/EF ikke omfatter forskjellsbehandling på grunn av nasjonalitet, jf. artikkel 3 nr. 2. Det fremgår av artikkelen at direktivet ikke berører bestemmelser eller betingelser for tredjelandsborgeres og statsløse personers innreise og opphold. Direktivet omfatter heller ikke noen form for forskjellsbehandling som skyldes tredjelandsborgeres eller statsløses rettsstilling. Heller ikke RDK kommer til anvendelse på forskjellsbehandling mellom egne statsborgere og utlendinger.

Det kan imidlertid tenkes at usaklig forskjellsbehandling på grunn av statsborgerskap vil kunne rammes av forbudet mot indirekte diskriminering på grunn av etnisitet. Det vil derfor kunne være en viss beskyttelse mot diskriminering på grunn av nasjonalitet etter diskrimineringsloven.

Når loven ikke omfatter statsborgerskap, kan departementet vanskelig se at håndhevingsorganet kan få myndighet til å vurdere saklighetskravet og kravet til proporsjonalitet i det enkelte tilfellet, slik SMED foreslår. For øvrig vil ombudet kunne reise kritikk i kraft av sin pådriverrolle, dersom kravene til norsk statsborgerskap i visse tilfeller anses for omfattende.

Departementet presiserer at det likevel ikke er adgang til diskriminering mellom ulike utenlandske statsborgere. Det vises til at Rasediskrimineringskomiteen i General Recommendation XI on non-citizens (forty-second session, 1993) har uttalt følgende:

«1. Article 1, paragraph 1, of the International Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination defines racial discrimination. Article 1, paragraph 2, excepts from this definition actions by a State party which differentiate between citizens and non-citizens. Article 1, paragraph 3, qualifies article 1, paragraph 2, by declaring that, among non-citizens, States parties may not discriminate against any particular nationality.» (Departementets utheving).

10.1.8.4 Rase

Departementet finner, i likhet med utvalget, at begrepet rase ikke bør brukes som diskrimineringsgrunnlag i loven.

Et viktig tiltak for å bekjempe rasisme, er å bli kvitt forestillingen om at mennesker kan deles inn i ulike raser. Rasebegrepet har i stadig større grad blitt gjenstand for kritikk internasjonalt. I sluttdokumentene fra Verdenskonferansen mot rasisme i Sør-Afrika i september 2001 avviser man doktriner om at noen raser er overlegne og teorier om at det finnes ulike menneskeraser. Imidlertid benyttes begrepet rasisme om ideen om at det finnes ulike raser eller etniske grupper som har ulike egenskaper, og at disse ulikhetene legitimerer negativ forskjellsbehandling.

Det følger også av EUs rådsdirektiv 2000/43/EF, jf. fortalen, at direktivet avviser teorier om at det finnes ulike raser, samtidig som rase brukes som diskrimineringsgrunnlag. Det heter blant annet i fortalen at bruken av begrepet rase i direktivet ikke innebærer aksept av slik teorier.

Kritikken av rasebegrepet er imidlertid ikke entydig. I forbindelse med FNs rasediskrimineringskomités behandling av Norges 16. rapport, stilte komiteen seg spørrende til at Holgersenutvalgets lovforslag omfatter diskriminering på grunn av etnisitet, men ikke på grunn av rase. 2

Når det ikke finnes vitenskapelig belegg for eksistensen av ulike raser, finner departementet at det ikke er naturlig å bruke begrepet rase i oppregningen av diskrimineringsgrunnlag i loven. Det vises også til regjeringens Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006), der det tas avstand fra å bruke begrepet.

Departementet mener at et forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, hudfarge, språk, avstamning, religion og livssyn klart nok vil ramme det som ellers ville kunne betegnes som diskriminering på grunn av rase. Departementet ser således ikke behov for å ta med begrepet rase i loven.

10.1.8.5 Avstamning

I tråd med forbudet mot diskriminering i RDK foreslår departementet at også avstamning tas med i oppregningen av diskrimineringsgrunnlag i loven.

Rasediskrimineringskomiteen har i General Recommendation XXIX til artikkel 1 nr. 1 i RDK understreket at former for sosial lagdeling, slik som kaste og analoge systemer om nedarvet status som utraderer eller ødelegger muligheten for å nyte menneskerettighetene, inkluderes i diskrimineringsvernet.

Begrepet kaste faller inn under begrepet avstamning. Departementet viser til at kaste knyttes til medfødt og arvelig medlemskap i grupper. Kaste er forsøkt avskaffet i de samfunn som tradisjonelt har operert etter slike skillelinjer, som India. Inn under begrepet avstamning kan også begrepet klan omfattes. Begrepet klan er også knyttet til slektskap i en vid betydning. Videre vil begrepet stamme falle inn under diskrimineringsgrunnlaget avstamning. Disse begrepene vil imidlertid også kunne tolkes inn under diskrimineringsgrunnlaget etnisitet.

10.1.8.6 Hudfarge

Departementet mener at også hudfarge bør fremgå eksplisitt i oppregningen av diskrimineringsgrunnlag i loven. Departementet viser til at hudfarge i dag inngår som diskrimineringsgrunnlag i arbeidsmiljøloven og boliglovene. Hudfarge er også med i oppregningen av diskrimineringsgrunnlag i RDK.

Også utenlandskadopterte barn eller barn med én utenlandsk forelder vil kunne være omfattet av vernet gjennom diskrimineringsgrunnlaget hudfarge. Adoptivbarn vil kunne ha en norsk identitet, noe som kan skape uklarhet med hensyn til om de er omfattet av vernet mot diskriminering på grunn av etnisitet.

10.1.8.7 Språk

Departementet mener at også språk bør nevnes særskilt som diskrimineringsgrunnlag i loven, og viser særlig til at SMED etterlyser dette i høringen. Begrepet språkkunnskaper inngår som diskrimineringsgrunnlag i boliglovene. Etter departementets mening synes begrepet språk mer velegnet å benytte som diskrimineringsgrunnlag i diskrimineringsloven. Betegnelsen språk brukes i internasjonale konvensjoner og er best i samsvar med lovens øvrige diskrimineringsgrunnlag.

I den grad det er legitimt å legge vekt på språk, mener departementet at behovet for forskjellsbehandling på dette grunnlag vil bli ivaretatt gjennom en avgrensning av diskrimineringsforbudet. Det foreligger ikke diskriminering såfremt handlingen er nødvendig for å oppnå et saklig formål og den ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles, jf. kapittel 10.4 og lovforslaget § 4 fjerde ledd. Departementet vil derfor understreke at det vil kunne være lovlig adgang til å stille krav om norskkunnskaper i en rekke situasjoner, for eksempel i tilknytning til ansettelser mv. I mange typer arbeid vil det være relevant å kreve gode norskkunnskaper, for eksempel i stillinger der det er behov for å ha en god språkforståelse av hensyn til personsikkerhet.

Departementet viser til at Den europeiske menneskerettsdomstol tillot den belgiske stat å fortsette en praksis som på visse områder gjorde at en språklig minoritet fikk færre muligheter i utdanningssystemet enn personer som tilhørte den språklige majoriteten, jf. den såkalte Belgian Linguistic case (23. juli 1968, serie A). Det er også andre eksempler i internasjonal menneskerettspraksis på saklig forskjellsbehandling på grunn av språk.

10.1.8.8 Religion og livssyn

Departementet er kommet til at religion bør være med i loven som et selvstendig diskrimineringsgrunnlag.

Etter gjeldende rett foreligger det ikke et tilstrekkelig vern mot diskriminering på grunn av religion. Det finnes kun spredte bestemmelser på enkelte livsområder, som arbeid og bolig. Menneskerettsloven omfatter forbud mot diskriminering på grunn av religion, men den mangler effektive instrumenter for å forfølge enkeltsaker, i motsetning til forslaget som foreligger når det gjelder etnisk diskriminering.

Så vidt departementet har kunnet bringe i erfaring, opplever etniske minoriteter i dag at diskrimineringen har dreid fra hudfarge og opprinnelse til diskriminering på grunn av religion. Terrorangrepene på World Trade Center 11. september 2001 har ført til økt skepsis og fremmedfrykt i mange land, også i Norge. Det er derfor viktig å sikre et vern mot diskriminering på grunn av religion for religiøse minoritetsgrupper.

Utvalgets forslag innebærer ikke noe eksplisitt vern på dette grunnlag. Religion kan ifølge utvalget inngå som et element i etnisiteten. Utvalget legger til grunn at det bare er den religiøse diskrimineringen som egentlig er et uttrykk for etnisk diskriminering, som rammes. Departementet mener at en slik forståelse vil skape uklarhet om hvorvidt diskriminering på grunn av religion vil rammes av lovens forbud eller ikke. Dette vil lett skape vanskelige grenseoppganger og vil kunne få urimelige utslag. Slik utvalgets forslag er utformet vil Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda selv måtte vurdere om diskrimineringen har sitt grunnlag i religion eller etnisitet. Dersom diskrimineringen er religiøst begrunnet vil forskjellsbehandlingen ikke være omfattet av loven, og håndhevingsapparatet vil ikke kunne behandle saken.

Departementet viser også til at flertallet av høringsinstansene klart understreker at loven bør gi et eksplisitt vern mot diskriminering på grunn av religion. Det vises til at de frivillige organisasjonene på innvandrerfeltet, samt UDI, SMED og Den norske Helsingforskomité, fremhever behovet for et slikt eksplisitt vern. Også religiøse organisasjoner, instanser innenfor Den norske kirke og ulike livssynssamfunn går inn for at loven skal gi et vern mot diskriminering på grunn av religion.

En følge av å ta inn et selvstendig forbud mot diskriminering på grunn av religion vil være at all diskriminering på dette grunnlag vil være omfattet, også uten at etniske minoriteter er involvert.

I straffeloven § 349 a og i diskrimineringsforbudene i boliglovene benyttes begrepene trosbekjennelse/truvedkjenning. I loven her er det ønskelig å benytte det mer nøytrale begrepet «religion» for dermed å synliggjøre at trosretninger som ikke benytter trosbekjennelse også omfattes. Diskrimineringsgrunnlaget religion antas likevel materielt å være sammenfallende med begrepene i de nevnte lovene.

Departementet mener videre at religion og livssyn bør sidestilles som diskrimineringsgrunnlag, slik at også sekulære livssyn omfattes av diskrimineringsforbudet. Dette er i tråd med tolkningen av Grunnloven § 2 og EMK artikkel 9 om religionsfrihet, hvor rettighetene tolkes vidt og omfatter enhver form for livssyn, både religiøse, ateistiske og agnostiske overbevisninger. Videre taler EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om likebehandling i arbeidslivet for en slik løsning. I fortalen til direktivet i punkt 24 vises det til Unionens Erklæring nr. 11, som er knyttet til sluttakten til Amsterdam-traktaten, hvor det uttrykkes respekt for rettsstillingen til kirken og andre religiøse sammenslutninger og for filosofiske og konfesjonsløse samfunn. Det er derfor grunn til å tro at direktivet er ment å favne videre enn kun religiøse sammenslutninger, jf. Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) om likebehandling i arbeidslivet kapittel 8.2.4.5, s. 31. Departementet er kommet til at en sidestilling av religion og livssyn vil gi det rimeligste resultatet. Samtidig innebærer denne løsningen best sammenheng med annen lovgivning, jf. at livssyn også er tatt med blant diskrimineringsgrunnlagene i arbeidsmiljøloven § 54 B nr. 1.

10.2 Forbud mot diskriminering

10.2.1 Innledning

Begrepsbruken i ikke-diskrimineringslovgivning og internasjonal rett på området varierer. Både diskriminering og forskjellsbehandling er begreper som brukes. I dette kapittelet redegjøres det for denne variasjonen i begrepsbruk.

10.2.2 Gjeldende rett

Likestillingsloven

Likestillingsloven bruker begrepet forskjellsbehandling, og ikke diskriminering. Likestillingsloven § 3 (generalklausulen) forbyr direkte og indirekte forskjellsbehandling av kvinner og menn.

Direkte forskjellsbehandling defineres som handlinger som «[...] stiller kvinner og menn ulikt fordi de er av forskjellig kjønn», eller som «[...] setter en kvinne i en dårligere stilling enn hun ellers ville ha vært på grunn av graviditet eller fødsel, eller setter en kvinne eller en mann i en dårligere stilling enn vedkommende ellers ville ha vært på grunn av utnyttelse av permisjonsrettigheter som er forbeholdt det ene kjønn».

Indirekte forskjellsbehandling er definert som «[...] enhver tilsynelatende kjønnsnøytral handling som faktisk virker slik at det ene kjønn stilles dårligere enn det annet.» Dersom handlingen har et saklig formål uavhengig av kjønn, og det middel som er valgt er egnet, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende i forhold til formålet, er indirekte forskjellsbehandling likevel tillatt.

Arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljølovens kapittel X A og X B har likebehandling i arbeidslivet som mål. Lovens § 54 B nr. 1 omhandler forbud mot forskjellsbehandling.

Bestemmelsen forbyr «direkte og indirekte forskjellsbehandling». I § 54 C nr. 1 defineres direkte forskjellsbehandling som at «en person av grunner nevnt i § 54 B nr. 1 behandles dårligere enn andre blir, er blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon».

Indirekte forskjellsbehandling defineres i § 54 C nr. 2 som «enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som faktisk virker slik at en person stilles dårligere enn andre av grunner nevnt i § 54 B nr. 1, med mindre formålet er saklig, og midlene som er valgt for å oppnå formålet er hensiktsmessige og nødvendige».

I forarbeidene til arbeidsmiljølovens kapittel X A og X B, Ot.prp. nr. 104 (2002-2003), ble begrepet forskjellsbehandling benyttet. Det ble vist til at forskjellsbehandling er et innarbeidet begrep i lovgivningen (likestillingsloven og den tidligere § 55 A i arbeidsmiljøloven), og til at Arbeidslivslovutvalget i NOU 2003: 2 bruker begrepene diskriminering og forskjellsbehandling om hverandre som synonyme begreper, men at utvalget bruker begrepet forskjellsbehandling i sine konkrete lovforslag. Mange av høringsinstansene mente at begrepet diskriminering var et mer dekkende begrep enn forskjellsbehandling for det formål loven skulle ivareta. Arbeids- og administrasjonsdepartementet valgte likevel å videreføre bruken av begrepet forskjellsbehandling i arbeidsmiljøloven. Kommunalkomiteens flertall anmodet imidlertid regjeringen om å vurdere begrepsbruken i de aktuelle paragrafene på nytt i forbindelse med arbeidet knyttet til Arbeidslivslovutvalgets innstilling, og tilføyde begrepet diskriminering i de aktuelle paragrafenes overskrifter.

Boliglovene

Burettslagslova § 1-5, bustadbyggjelagslova § 1-4, eierseksjonsloven § 3 a og husleieloven § 1-8 har forbud mot diskriminering. Boliglovene bruker ikke begrepene direkte og indirekte diskriminering.

10.2.3 Internasjonale forpliktelser og EU

FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK) pålegger statene å forby rasediskriminering og motarbeide slik diskriminering med alle egnede tiltak, inkludert lovgivning. Konvensjonen definerer rasediskriminering i artikkel 1 som

«[...] enhver forskjellsbehandling, utestengning, begrensning eller begunstigelse [...] som har som formål eller virkning å oppheve eller svekke anerkjennelsen, nytelsen eller utøvelsen av menneskerettighetene og de grunnleggende friheter, på like vilkår, innenfor det politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle området, eller innenfor andre områder av det offentlige liv.»

EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse forbyr i artikkel 2 direkte og indirekte diskriminering på grunn av rase eller etnisk opprinnelse. Den engelske versjonen bruker begrepet «discrimination», mens begrepet «forskelsbehandling» blir benyttet i den danske versjonen. EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet har samme begrepsbruk og skiller også mellom direkte og indirekte diskriminering.

I henhold til EUs rådsdirektiv 2000/43/EF artikkel 2 annet ledd bokstav a foreligger direkte diskriminering når en person blir behandlet dårligere enn andre på grunn av vedkommendes rase eller etniske opprinnelse. Det er direkte diskriminering både når personen behandles dårligere enn andre i en aktuell sak, når personen behandles dårligere enn andre er blitt behandlet i sammenliknbare saker tidligere, og om andre ville blitt behandlet på en bedre måte i en tilsvarende situasjon. Det er altså ikke noe krav om at det må foreligge en eller flere konkrete personer å sammenlikne med. Direktivet forutsetter ikke at det skal foreligge motivasjon eller intensjon om å diskriminere for å rammes av forbudet mot direkte diskriminering. I EF-domstolens tolkning av tilsvarende direktiver om kjønnsdiskriminering har retten ikke oppstilt noe krav om diskrimineringsmotiv.

Ifølge direktivets artikkel 2 annet ledd bokstav b foreligger indirekte diskriminering når en tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse eller praksis vil stille personer av en bestemt rase eller etnisk opprinnelse særlig ufordelaktig i forhold til andre personer. Selv om en bestemmelse eller praksis har som resultat at personer med en bestemt etnisk opprinnelse stilles særlig ufordelaktig i forhold til andre, foreligger det ikke indirekte diskriminering dersom bestemmelsen mv. er saklig begrunnet i et legitimt mål, og midlene til å oppfylle målet er hensiktsmessige og nødvendige.

10.2.4 Svensk og dansk rett

Svensk rett

I svensk lovgivning brukes begrepet diskriminering. Den svenske loven om forbud mot diskriminering (lag (2003:307) om förbud mot diskriminering) forbyr direkte og indirekte diskriminering på en rekke samfunnsområder. Den svenske loven om tiltak mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av etnisitet, religion eller livssyn (lag (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning) §§ 8 og 9 forbyr direkte og indirekte diskriminering på arbeidslivets område.

Dansk rett

Dansk rett bruker begrepet forskjellsbehandling i lovene som gjennomfører EUs rådsdirektiver 2000/43/EF og 2000/78/EF i dansk rett. Den danske loven om etnisk likebehandling (lov nr. 374 af 28. mai 2003 om etnisk ligebehandling) har som formål å forhindre forskjellsbehandling og å fremme likebehandling av alle uansett rase eller etnisk opprinnelse, jf. § 1. Lovens § 3 sier at «[i]ngen må udsætte en anden person for direkte eller indirekte forskelsbehandling på grund af vedkommendes eller en tredjemands race eller etnisk oprindelse».

Den danske loven om forbud mot forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet (lov nr. 459 af 12. juni 1996 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v.) § 1 forbyr direkte og indirekte forskjellsbehandling på arbeidslivets område.

10.2.5 Valg av begreper - diskriminering eller forskjellsbehandling

Utvalget redegjør for sin bruk av begrepene diskriminering og forskjellsbehandling i utredningens kapittel 3.2. Utvalget forbeholder diskrimineringsbegrepet for de ulovlige formene for forskjellsbehandling. Forskjellsbehandling brukes som et mer nøytralt begrep, som både kan beskrive den ulovlige og den legitime forskjellsbehandlingen, avhengig av sammenhengen det brukes i.

Bortsett fra Justisdepartementet, som deler utvalgets oppfatning om at diskriminering er et bedre uttrykk enn forskjellsbehandling, har ikke høringsinstansene hatt synspunkter på bruken av disse begrepene i utredningen.

Departementet mener utvalgets distinksjon mellom begrepene er nyttig, og vil i likhet med utvalget anvende begrepet diskriminering i lovforslaget. Ved å bruke begrepet diskriminering, som forbeholdes den lovstridige forskjellsbehandlingen, unngår man å måtte presisere nærmere hva slags innhold man legger i begrepet.

10.3 Forbud mot direkte og indirekte diskriminering

10.3.1 Skillet mellom direkte og indirekte diskriminering

Utvalget redegjør for begrepene direkte og indirekte diskriminering i utredningens kapittel 13.5.2. Utvalgets forslag følger i kapittel 13.5.3. I lovgivning og litteratur knyttet til diskriminering på grunn av kjønn er det vanlig å skille mellom «direkte» og «indirekte» diskriminering. Denne begrepsdistinksjonen er også blitt vanlig i forhold til andre diskrimineringsgrunnlag. Begrepene direkte og indirekte forskjellsbehandling brukes som nevnt ovenfor både i likestillingsloven og i arbeidsmiljøloven. Disse kategoriene benyttes også i den danske versjonen av EUs rådsdirektiver 2000/43/EF og 2000/78/EF.

Indirekte diskriminering skiller seg fra direkte diskriminering ved at den i en viss utstrekning forutsetter en sammenlikning av grupper av personer. Personer tilhørende en etnisk gruppe kan komme systematisk dårligere ut som følge av strukturer, samfunnsordninger, regler eller praksis som slår uheldig ut i forhold til gruppen. Indirekte diskriminering kjennetegnes ved at det isolert sett ikke er noe «galt» med en bestemmelse, handling eller liknende. Bestemmelsen/handlingen er tilsynelatende nøytral, men får i praksis en negativ virkning for visse grupper, som ikke er saklig begrunnet. Ofte beskrives indirekte diskriminering som likebehandling av ulike tilfeller, mens direkte diskriminering beskrives som ulik behandling av like tilfeller.

I en del tilfeller kan det være vanskelig å kategorisere en form for diskriminering som direkte eller indirekte. Den nærmere grensedragningen må skje i praksis.

10.3.2 Forbud mot direkte diskriminering

10.3.2.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår forbud mot direkte diskriminering i lovutkastets § 3 bokstav a første ledd. Direkte diskriminering foreligger «når noen på grunn av sin etnisitet blir behandlet dårligere enn andre blir, er blitt eller ville bli behandlet i en tilsvarende situasjon», jf. utvalgets forslag til § 3 bokstav a annet ledd. Diskriminering avgrenses mot handlinger eller unnlatelser som har et saklig formål, ikke er uforholdsmessig inngripende og formålet tilsier at handlingen eller unnlatelsen er nødvendig, jf. § 3 bokstav a fjerde ledd. Det vises til kapittel 10.4 nedenfor for omtale av unntaket for saklig forskjellsbehandling.

Ifølge utvalget skal uttrykket «behandlet» ikke forstås så snevert at kun aktive handlinger omfattes. Også en unnlatelse vil kunne innebære direkte diskriminering, nettopp fordi en person på grunn av sin etnisitet derved blir stilt dårligere enn andre.

Utvalgets forslag til diskrimineringsforbud forutsetter, i likhet med EUs rådsdirektiv 2000/43/EF, at det vil foreligge direkte diskriminering både om vedkommende på grunn av etnisk tilhørighet behandles dårligere enn andre blir eller har blitt, og der det kan sannsynliggjøres at andre ville blitt behandlet på en bedre måte i en tilsvarende situasjon. Utvalget argumenterer for at en slik definisjon, som innebærer at det er tilstrekkelig å føre bevis for at vedkommende er behandlet på en måte som andre ikke ville blitt (ved sammenlikning med en «hypotetisk tredjemann»), gjør bestemmelsen effektiv også i tilfeller der det ikke foreligger et faktisk sammenlikningsgrunnlag.

I noen tilfeller vil den som diskriminerer åpent grunngi handlingen med rasistisk motivasjon. Oftere vil imidlertid et eventuelt motiv for diskrimineringen holdes skjult. Også diskriminering som foretas for å tilfredsstille andres ønsker (for eksempel diskriminering som foretas av en arbeidsgiver av hensyn til kunder eller ansatte) omfattes av forbudet. Alt dette oppfattes av utvalget som direkte, formålsrettet eller bevisst, diskriminering.

Også direkte diskriminering som ikke er motivert av et ønske om å diskriminere omfattes av utvalgets forslag til forbud. I en del tilfeller er det ikke den diskriminerende parts bevisste hensikt å diskriminere på etnisk grunnlag. Ofte skjer dette på grunn av ubevisste holdninger, stereotypier og «gammel vane». Dersom handlingen eller unnlatelsen får som resultat at noen blir behandlet dårligere enn andre blir, er blitt eller ville blitt behandlet i en tilsvarende situasjon, er dette likevel å regne som ulovlig direkte diskriminering. Utvalget uttaler at «[e]t krav om at motivet må ha kommet åpent fram, ville gjort forbudet mot direkte diskriminering svært lite effektivt». At det ikke kreves diskrimineringshensikt vil i mange tilfeller gjøre bevissituasjonen enklere, da det er lettere å redegjøre for faktiske virkninger av en handling enn å bevise utøverens bakenforliggende hensikt. Hvorvidt det foreligger intensjon om å diskriminere vil imidlertid være et moment det er naturlig å legge vekt på i utmålingen av oppreisning. Utvalget viser til at også likestillingsloven bygger på at motivene til den som diskriminerer ikke er avgjørende for om en handling rammes av loven.

10.3.2.2 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene som uttaler seg spesifikt om dette støtter utvalgets forslag om forbud mot direkte diskriminering, blant annet Antirasistisk Senter, MiRA-senteret, SMED, Justisdepartementetog Norges Handikapforbund.

Antirasistisk Senter, MiRA-senteret og Norges Handikapforbund er spesielt positive til at lovforslaget vektlegger virkning fremfor motiv.

SMED påpeker også at det er vesentlig at motivasjon eller intensjon om å diskriminere ikke er et vilkår for at det skal foreligge direkte diskriminering. SMED mener videre at det er vesentlig at det i lovforslaget åpnes for at det kan utvikle seg rettspraksis og bevisregler med utgangspunkt i en «hypotetisk sammenlikningsperson». Senteret mener at det er vesentlig for å etablere et effektivt vern mot diskriminering at lovgiver åpner for å sammenlikne med en hypotetisk person. Samtidig peker senteret på at det utvilsomt vil være særskilt store utfordringer knyttet til å føre tilstrekkelig bevis for diskriminering i slike saker.

Justisdepartementet er også enig med utvalget i at det ikke bør stilles krav om diskrimineringshensikt for å anse en handling eller unnlatelse som direkte diskriminering. Justisdepartementet foreslår videre at definisjonen av direkte diskriminering tar utgangspunkt i handlingen, og at det presiseres at forbudet gjelder både formål og virkning, samt at også unnlatelser omfattes.

Kommunenes Sentralforbund (KS) mener at lovens formål kan bli vanskelig å nå gjennom definisjonen, som sier at diskriminering er forbudt uten å stille krav om at den som diskriminerer må ha det som hensikt. KS mener at dette istedenfor å hindre diskriminering kan skape «redsel» for å diskriminere, noe som kan virke mot et mer inkluderende arbeids- og samfunnsliv. KS synes også at det av hensyn til rettssikkerheten er uheldig at noen kan bli «stemplet» for å ha diskriminert uten å ha hatt denne hensikten. KS mener dessuten at definisjonen av direkte diskriminering åpner for tolkningstvil. Det vises til at det for en arbeidsgiver er svært upraktisk og vanskelig å behandle to individer helt likt fordi ulike personer har ulike ønsker og behov, og arbeidsgiver har en plikt til å tilrettelegge arbeidet for den enkelte. KS mener videre at det for arbeidsgiver vil bli svært vanskelig å føre bevis for hvordan en annen i en tenkt situasjon «ville blitt behandlet» i forhold til klageren.

10.3.2.3 Departementets vurdering

Departementet går inn for å innføre et forbud mot direkte diskriminering.

Etter departementets mening er det nødvendig for å få en effektiv lov at det ikke stilles noe krav om diskriminerende hensikt eller motiv. Departementet er enig med utvalget og flere av høringsinstansene i at et krav om diskrimineringshensikt vil gjøre det svært vanskelig å få et effektivt vern, da motiv om å diskriminere ofte holdes skjult eller ikke er til stede. Et krav om diskrimineringshensikt ville derfor føre til problemer i forhold til bevisførsel og gjøre loven mindre effektiv. Det sentrale kriteriet for å vurdere om en handling eller unnlatelse er diskriminerende eller ikke, må være hvilke resultater den har. Kun en liten del av den diskrimineringen enkeltpersoner og grupper utsettes for, skyldes at noen har som bevisst motiv å diskriminere. Det er derfor nødvendig at handlinger som har diskriminerende virkning rammes av et forbud mot diskriminering, selv om formålet ikke nødvendigvis har vært å diskriminere. Virkningen av en handling er som regel av større betydning for den som rammes enn motivet som ligger bak handlingen. Denne forståelsen av diskriminering er i tråd med den forståelsen som ligger til grunn i regjeringens Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006). Et krav om diskrimineringshensikt ville heller ikke være i samsvar med EUs rådsdirektiv 2000/43/EF og med FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK).

Etter departementets vurdering må det være tilstrekkelig å føre bevis for at vedkommende er behandlet på en måte andre ikke ville blitt (ved sammenlikning med en «hypotetisk tredjeperson»). Det vil ikke alltid foreligge andre konkrete, tilsvarende saker å sammenlikne med. En slik definisjon muliggjør at forbudet blir effektivt også der det i en konkret sak ikke foreligger et faktisk sammenlikningsgrunnlag. Dette er også i tråd med EUs rådsdirektiv 2000/43/EF.

Departementet kan ikke se at forbudet mot diskriminering vil komme i konflikt med arbeidsgivers plikt til individuell tilrettelegging av arbeidet. KS viser til at ulike personer har ulike ønsker og behov, og at arbeidsgiver er forpliktet til å tilrettelegge arbeidet for den enkelte. Et forbud mot direkte diskriminering som foreslått her vil ikke komme i strid med denne forpliktelsen. Det er den negative forskjellsbehandlingen (diskrimineringen) begrunnet i etnisitet, religion mv. lovforslaget har til hensikt å ramme. Dette vil ikke være til hinder for ulik behandling av arbeidstakere begrunnet i den enkelte arbeidstakers ønsker og behov.

Departementet støtter Justisdepartementets forslag om å endre definisjonen av direkte diskriminering, ved å ta utgangspunkt i handlingen og presisere at forbudet gjelder både formål og virkning. Departementet foreslår derfor at direkte diskriminering defineres med utgangspunkt i handlingen, på samme måte som definisjonen av indirekte diskriminering. Da kan det presiseres i lovteksten at også unnlatelser omfattes, noe som ikke fremgår klart av ordlyden i lovutvalgets forslag, som bruker begrepet «behandlet». Et slikt utgangspunkt vil innebære at begrepsbruken blir mer konsekvent i lovbestemmelsen. Med et slikt utgangspunkt kan det også klart presiseres at forbudet retter seg både mot handlinger med diskriminerende formål og handlinger med diskriminerende virkning, noe som vil hindre tolkningstvil og samsvare godt med RDK artikkel 1 nr. 1.

Utvalget foreslår ingen egen bestemmelse om forbud mot annonsering med diskriminerende innhold, men konstaterer at forslaget til forbud mot diskriminering i lovutkastet også rammer alle typer annonser, løpesedler osv. med diskriminerende innhold. Departementet støtter utvalgets forståelse med hensyn til at det generelle diskrimineringsforbudet omfatter annonsering. Innholdet i en annonse vil kunne rammes av forbudet mot både direkte og indirekte diskriminering. Hvis det stilles krav til flytende norsk i en annonse om sommerjobb som jordbærplukker, vil annonsen virke direkte diskriminerende på grunn av språk, og indirekte diskriminerende på grunn av etnisitet, fordi bestemte etniske grupper utelukkes fra å få jobben. I et slikt tilfelle kan ikke språkkravet regnes som saklig, fordi kravet er overdrevent høyt i forhold til hva som er nødvendig for å kunne utføre arbeidet. Huseieren som annonserer for å få leieboere og fraber seg kontakt med samer, sigøynere eller utlendinger, vil rammes av et forbud mot direkte diskriminering på grunn av etnisitet.

10.3.3 Forbud mot indirekte diskriminering

10.3.3.1 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår et forbud mot indirekte diskriminering i lovutkastets § 3 bokstav a første ledd. Indirekte diskriminering foreligger «når en handling, bestemmelse eller praksis som tilsynelatende er nøytral, fører til at personer som følge av sin etnisitet blir stilt dårligere enn andre», jf. utvalgets forslag til § 3 bokstav a tredje ledd. Ifølge utvalget kan også indirekte diskriminering være både bevisst og ubevisst fra gjerningspersonens side. Utvalget illustrerer dette med et eksempel om krav til klesdrakt på arbeidsplassen, som vil kunne utgjøre indirekte diskriminering hvis det kun rammer visse etniske grupper. Slik indirekte diskriminering kan være både bevisst og ubevisst: Hvis diskrimineringen skjer uten at den som diskriminerer har hatt dette som hensikt, er det et tilfelle av ubevisst indirekte diskriminering. Hvis det derimot er stilt opp spesielle krav til påkledning for arbeidstakerne begrunnet i et ønske om å ramme personer som tilhører enkelte etniske grupper, vil man derimot stå overfor bevisst indirekte diskriminering.

Utvalget viser videre til EF-domstolens strenge beviskrav i saker om kjønnsdiskriminering. De negative virkningene må ramme en «vesentlig større andel» kvinner enn menn om det skal foreligge indirekte diskriminering. EF-domstolen har ifølge utvalget i en del saker nærmest krevd statistisk belegg for å bevise at det foreligger indirekte diskriminering. Et slikt vesentlighetskrav finnes imidlertid ikke i EUs rådsdirektiv 2000/43/EF, som ikke forutsetter at det må foreligge statistikk for å kunne gjennomføre bevisvurderingen. Utvalget presiserer at deres lovforslag ikke bygger på et slikt strengt beviskrav. Utvalget påpeker at «[n]år det gjelder statistikk som grunnlag for påstander om indirekte diskriminering, er å si at det i seg selv er betenkelig å innhente statistikk med bakgrunn i etnisitet i mange typer saker», jf. utredningens kapittel 13.5.3.3, s. 242. Utvalget foreslår ikke andre bevisregler for indirekte diskriminering enn for direkte diskriminering, jf. kapittel 11.6 nedenfor.

10.3.3.2 Høringsinstansenes syn

En rekke av høringsinstansene er positive til utvalgets forslag om forbud mot indirekte diskriminering, blant annet SMED, OMOD, Sametinget og Norges Handikapforbund.

SMED kommenterer utvalgets henvisning til EF-domstolens krav til statistisk dokumentasjon for å bevise indirekte diskriminering på grunn av kjønn, og at utvalget uttaler at utkastet til lov mot etnisk diskriminering ikke bygger på et slikt strengt beviskrav. SMED mener det ligger i sakens natur at det som hovedregel ikke vil være mulig å generere statistikk som dokumenterer faktisk ulikhet på grunn av etnisitet på samme måte som for kjønn. Senteret mener at det på den annen side vil være vesentlig at det skaffes til veie relevant statistikk til støtte for en argumentasjon om indirekte diskriminering sammen med annen relevant bevisføring. Senteret mener det er viktig at det presiseres i forarbeidene til § 3 at statistikk vil være ett av flere relevante bevismidler.

Justisdepartementet mener at det i definisjonen av indirekte diskriminering bør presiseres at også unnlatelser omfattes.

Regjeringsadvokaten hevder at man i lovforslaget går lenger enn direktivet i å forby indirekte diskriminering når man legger terskelen for direkte og indirekte diskriminering likt, og mener man bør være tilbakeholden med dette selv om EUs rådsdirektiv 2000/43/EF ikke er til hinder for at Norge opererer med høyere grad av beskyttelse.

KS mener indirekte diskriminering må begrenses til de faktiske virkninger som er «objektivt konstaterbare».

10.3.3.3 Departementets vurdering

Departementet går inn for at indirekte diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn skal være forbudt, jf. lovutkastet § 4 første ledd.

Forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende, anses ikke som diskriminering, jf. utvalgets forslag til § 3 bokstav a fjerde ledd. Unntak for saklig forskjellsbehandling omtales i kapittel 10.4 nedenfor.

Når det gjelder begrepsbruken foreslår departementet at definisjonen av indirekte diskriminering skal omfatte enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse, jf. lovutkastet § 4 tredje ledd. Begrepet «betingelse» er brukt i definisjonen i EUs rådsdirektiver 2000/43/EF og 2000/78/EF (de danske versjonene) samt i det tilsvarende forbudet i arbeidsmiljøloven § 54 C nr. 2. I de engelske versjonene av direktivene brukes begrepet «criterion». Denne begrepsbruken er også i samsvar med den danske loven om etnisk likebehandling, som bruker begrepene «bestemmelse, betingelse eller praksis». Den svenske loven om forbud mot diskriminering anvender begrepene «bestämmelser, kriterier eller förfaringssätt». Å tilføye begrepet betingelse vil etter departementets mening også tilføre noe substansielt til definisjonen. Selv om begrepet til en viss grad er overlappende med begrepet bestemmelse, antas det at en bestemmelse i større grad er skriftliggjort og formalisert, mens en betingelse kan være av mer uformell karakter. Begrepet unnlatelse tas inn for å presisere at dette også rammes, noe som er i samsvar med arbeidsmiljølovens forbud mot indirekte diskriminering, jf. arbeidsmiljøloven § 54 C nr. 2 og merknader fra Justisdepartementet i høringen.

Utvalget mener at indirekte diskriminering foreligger når en handling, bestemmelse eller praksis som tilsynelatende er nøytral, fører til at personer som følge av sin etnisitet blir stilt dårligere enn andre. Dermed legger utvalget opp til at det samme kriteriet, «stilt dårligere enn», skal gjelde ved både direkte og indirekte diskriminering.

Ifølge EUs rådsdirektiv 2000/43/EF foreligger indirekte diskriminering «hvis en tilsynelatende neutral bestemmelse, betingelse eller praksis vil stille personer af en bestemt race eller etnisk oprindelse særligt ufordelagtigt i forhold til andre personer [...]» (den danske versjonen, departementets kursivering). Den engelske versjonen bruker begrepet «put [...] at a particular disadvantage [...]». Direktivets definisjon av direkte diskriminering er at noen «behandles ringere end [...]» (i den engelske versjonen: «treated less favourably»). Departementet viser til at diskrimineringsloven skal gjelde på alle samfunnsområder. En lav terskel for å komme inn under handlingsbeskrivelsen for indirekte diskriminering, slik utvalget foreslår, vil kunne få uforutsette konsekvenser. Når loven omfatter et vidt spekter av områder kan det virke urimelig om nærmest enhver forskjell i bestemmelser, betingelser mv. skal innebære indirekte diskriminering. Departementet mener at en lovutforming uten annen begrensning enn det å bli stilt dårligere enn andre vil sette for strenge grenser. Det vises i denne sammenhengen også til at minimumsstandarden i forhold til direktivet oppfylles ved å stille strengere krav for å komme inn under forbudet mot indirekte diskriminering, jf. også Regjeringsadvokatens uttalelse til høringen. Departementets forslag innebærer således at det må foreligge en kvalifisert dårligere behandling for å komme inn under vernet mot indirekte diskriminering. Departementet vil med dette understreke at det skal noe mer til for å konstatere at en bestemmelse, betingelse mv. utgjør indirekte diskriminering enn direkte diskriminering. Bestemmelsen, betingelsen mv. må få en negativ virkning av en viss betydning for at det skal kunne hevdes at en person blir indirekte diskriminert. Det vil bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfellet om det foreligger indirekte diskriminering. Vurderingstemaet vil være hvor belastende eller inngripende virkningen er for den eller de som rammes. I tillegg skal det ved vurderingen av om forbudet mot indirekte diskriminering er overtrådt legges vekt på hvor store problemer det vil være forbundet med å forandre bestemmelsen, betingelsen mv.

I arbeidslivet er forbudet mot indirekte diskriminering formulert som enhver tilsynelatende nøytral bestemmelse, betingelse, praksis, handling eller unnlatelse som faktisk virker slik at en person stilles dårligere enn andre av grunner som er nevnt i arbeidsmiljøloven § 54 B nr. 1, jf. § 54 C nr. 2. Her er det således tilstrekkelig at en person stilles «dårligere» enn andre. Bestemmelsen gjelder diskriminering på grunn av religion, livssyn, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, seksuell orientering og alder. For diskriminering på grunn av kjønn følger en tilsvarende regel om indirekte diskriminering av likestillingsloven § 3. Departementet vil ikke svekke vernet mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. i forhold til gjeldende rett. Arbeidslivet utgjør kun en begrenset del av lovens samlede virkeområde, hvor det er enklere å overskue konsekvensene. Departementet foreslår derfor at dagens vern mot indirekte diskriminering i arbeidslivet videreføres.

For at det ikke skal reises tvil om at vernet mot indirekte diskriminering på de grunnlag lovforslaget her omfatter er like godt på arbeidslivets område som etter gjeldende arbeidsmiljølov, foreslås dette presisert i lovteksten. Dette gjøres ved at det inntas en likelydende definisjon av indirekte diskriminering som i arbeidsmiljøloven § 54 C nr. 2. For å konstatere indirekte diskriminering trenger det ikke faktisk ha forekommet diskriminering i den forstand at konkrete personer har blitt stilt dårligere enn andre. Det er tilstrekkelig at det foreligger en bestemmelse, betingelse mv. som vil stille personer tilhørende bestemte etniske, religiøse mv. grupper dårligere for at det skal utgjøre indirekte diskriminering.

Departementet er enig med utvalget i at det ikke bør oppstilles strengere krav for å bevise indirekte diskriminering enn direkte diskriminering. Det er heller ingen forutsetning om dette i EUs rådsdirektiv 2000/43/EF. Direktivets fortale punkt 15 sier at «[...] indirekte forskelsbehandling kan fastslås, bl.a. på grundlag af statistisk materiale eller på enhver anden måde» (den danske versjonen). I den grad relevant statistikk foreligger, vil denne kunne inngå som et ledd i bevisføringen. Det er imidlertid etiske problemstillinger forbundet med å utarbeide statistikk om etniske grupper, jf. kapittel 18.2. Fordi det sjelden, om i det hele tatt, er mulig å oppdrive slik statistikk, er det ikke rimelig å kreve statistikk som bevis.

10.4 Saklig forskjellsbehandling

10.4.1 Innledning

Det kan i enkelte tilfeller foreligge saklige og legitime grunner til å legge vekt på etnisitet, religion mv., for eksempel der en spesiell bakgrunn er nødvendig for å kunne utføre en bestemt oppgave. Det vil derfor kunne få uheldige og utilsiktede konsekvenser hvis forbudet mot diskriminering i lovutkastets § 4 første ledd gjelder absolutt. I det følgende behandles saklig forskjellsbehandling som unntak fra forbudet mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. Utvalget drøfter saklig forskjellsbehandling i utredningens kapittel 13.5.3.4.

10.4.2 Gjeldende rett

Likestillingsloven

Likestillingsloven setter forbud mot direkte og indirekte forskjellsbehandling av kvinner og menn, jf. likestillingsloven § 3 første ledd. I særlige tilfeller er indirekte forskjellsbehandling likevel tillatt dersom handlingen har et saklig formål uavhengig av kjønn, og det middel som er valgt er egnet, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende i forhold til formålet, jf. likestillingsloven § 3 fjerde ledd.

I forarbeidene til likestillingsloven presiseres det at handlinger som har kjønnsskjev effekt kun er tillatt i unntakstilfeller. Det fremgår at det skal finne sted en interesseavveining, hvor hensynet til likestilling skal veie tungt. Et tilleggsmoment vil være handlingens konsekvenser for den som forskjellsbehandles. Videre fremheves det at det er den som forskjellsbehandler som har tvilsrisikoen hvis det påvises forskjellsbehandling, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) om endringer i likestillingsloven mv. kapittel 6.6.3, s. 38-39.

Arbeidsmiljøloven

Når det gjelder indirekte forskjellsbehandling slår arbeidsmiljøloven § 54 C nr. 2 fast at slik forskjellsbehandling likevel ikke foreligger dersom formålet er saklig, og midlene som er valgt for å oppnå formålet er hensiktsmessige og nødvendige.

Videre inneholder arbeidsmiljøloven en generell unntaksbestemmelse i § 54 D nr. 1 som gjelder både for direkte og indirekte forskjellsbehandling. Bestemmelsen er innholdsmessig i overensstemmelse med EUs rådsdirektiv 2000/43/EF artikkel 4 og EUs rådsdirektiv 2000/78/EF artikkel 4 nr. 1, jf. kapittel 10.4.3 nedenfor.

I bestemmelsen heter det at forskjellsbehandling som har et saklig formål, som ikke er uforholdsmessig inngripende og som er nødvendig for utøvelsen av arbeid eller yrke, ikke rammes av forbudet mot forskjellsbehandling. Det vises i forarbeidene til at det må være forhold ved selve utførelsen av arbeidet eller yrket som gjør at forskjellsbehandlingen er nødvendig. Det presiseres videre at det nærmere innholdet i stor grad må fastlegges i relasjon til konkrete saker. Unntaksadgangen skal imidlertid tolkes svært restriktivt, for ikke å føre til en uthuling av diskrimineringsforbudet, jf. Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) kapittel 8.4.5.1, s. 40.

Boliglovene

Forbudet mot diskriminering på boligmarkedet gjelder generelt og omfatter også den private delen av markedet. Det er ikke direkte lovfestet en unntaksadgang i burettslagslova, bustadbyggjelagslova, eierseksjonsloven eller husleieloven. I forarbeidene til borettslovene legges det likevel til grunn at ved utleie av hybler og liknende der leieren har tilgang til boligen til en annen, står utleieren fritt til å velge mellom flere interesserte, også til å ikke leie ut den annonserte boligen, jf. Ot.prp. nr. 30 (2002-2003) Om lov om bustadbyggjelag (bustadbyggjelagslova) og lov om burettslag (burettslagslova) kapittel 5, s. 37.

10.4.3 Internasjonale forpliktelser og EU

I internasjonal menneskerettspraksis og teori tolkes diskrimineringsforbudene som hovedregel slik at forskjellsbehandling som: (1) har et saklig og legitimt formål (saklighetskravet), (2) er nødvendig for å oppnå formålet (nødvendighetskravet) og (3) ikke er uforholdsmessig inngripende (proporsjonalitetskravet), ikke rammes av forbudet. Saklighetskravet innebærer at motivene bak forskjellsbehandlingen må være fornuftige, formålene må være legitime og effektene må være forsvarlige. Nødvendighetskravet innebærer at forskjellsbehandlingen må være hensiktsmessig og nødvendig for å oppnå formålet. Proporsjonalitetskravet innebærer at diskrimineringsforbudet likevel er krenket dersom det ikke er et rimelig forhold mellom de anvendte midlene og målet som søkes oppnådd. En slik fortolkning er i tråd med hvordan Den europeiske menneskerettsdomstol har tolket Den europeiske menneskerettskonvensjonen artikkel 14. Det presiseres her at domstolen ikke anser saklig og proporsjonal forskjellsbehandling som et unntak fra diskrimineringsforbudet. Den avgrenser derimot selve diskrimineringsbegrepet slik at disse tilfellene faller helt utenfor bestemmelsen og overhodet ikke omfattes av forbudet.

EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse og EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet inneholder begge en generell avgrensningsbestemmelse i tilknytning til indirekte diskriminering. Avgrensningen gjelder hele virkeområdet for direktivene og er likelydende utformet. Slik det er formulert i den danske versjonen foreligger ikke indirekte diskriminering der

«[...] den pågældende bestemmelse, betingelse eller praksis er objektivt begrundet i et legitimt mål, og midlerne til at opfylde det er hensigtsmæssige og nødvendige.»

For direkte diskriminering inneholder direktivene kun unntaksadgang i tilknytning til arbeidslivet.

EUs rådsdirektiv 2000/43/EF åpner i artikkel 4 for at medlemsstatene kan fastsette unntak fra forbudet mot direkte og indirekte diskriminering i tilknytning til ervervsmessige krav, men pålegger ingen plikt til dette. Slik det formuleres i den danske versjonen foreligger det ikke brudd på diskrimineringsforbudet

«[der] den pågældende egenskab på grund af karakteren af bestemte erhvervsaktiviteter eller den sammenhæng, hvori sådanne aktiviteter udøves, udgør et regulært og afgørende erhvervsmæssigt krav, forudsat at målet er legitimt, og at kravet står i rimelig forhold hertil.»

Denne unntaksadgangen er ment å fange opp de tilfeller der det faktisk er avgjørende at en arbeidstaker har en bestemt egenskap for å kunne utføre det arbeidet vedkommende settes til.

EUs rådsdirektiv 2000/78/EF inneholder et tilsvarende unntak for direkte og indirekte diskriminering i tilknytning til ervervsmessige krav. I tillegg reguleres et særskilt unntak i artikkel 4 nr. 2. Her gis det adgang til å opprettholde nasjonale regler eller nasjonal praksis som tillater ulik behandling på grunn av en persons religion eller livssyn for stillinger knyttet til kirker og andre offentlige eller private organisasjoner som bygger sin etikk på religion eller livssyn. Det er et vilkår etter direktivet at forskjellsbehandlingen fremmer formålet for vedkommende organisasjon og at stillingen er av betydning for gjennomføringen av formålet.

10.4.4 Svensk og dansk rett

Svensk rett

Den svenske loven om forbud mot diskriminering (lag (2003:307) om förbud mot diskriminering) inneholder et unntak knyttet til indirekte diskriminering. Indirekte diskriminering foreligger i henhold til denne bestemmelsen ikke dersom «[...] bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssätten kan motiveras av berättigade mål och medlen är lämpliga och nödvendiga för at uppnå målet».

Unntaket i tilknytning til indirekte diskriminering er i samsvar med EUs rådsdirektiver, jf. ovenfor. I forarbeidene til den svenske loven om forbud mot diskriminering (Regeringens proposition 2002/03:65 Ett utvidgat skydd mot diskriminering s. 94) fremgår det at avgjørelsen av om indirekte diskriminering foreligger baserer seg på en interesseavveining. Det er for det første nødvendig å ta stilling til om målet som søkes oppnådd objektivt sett er godtagbart og tilstrekkelig viktig til at det gis forrang fremfor prinsippet om ikke-diskriminering. For det andre må middelet være nødvendig for å nå målet. Herunder må en vurdere om det finnes andre ikke-diskriminerende handlingsalternativer.

I likhet med EUs rådsdirektiver 2000/43/EF og 2000/78/EF inneholder svensk rett kun unntak for direkte diskriminering på arbeidslivets område.

Den svenske loven om tiltak mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av etnisitet, religion eller livssyn (lag (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning) oppstiller et unntak fra forbudet mot direkte diskriminering. Unntaket gjelder ved ansettelse, forfremmelse og opplæring for forfremmelse (videreutdanning) dersom en bestemt etnisk tilhørighet, religion eller annen trosoppfatning er nødvendig på grunn av arbeidets natur eller den sammenheng det utføres i.

For indirekte diskriminering i arbeidslivet oppstilles det et unntak som tilsvarer unntaket i den svenske loven om forbud mot diskriminering.

Dansk rett

Den danske loven om etnisk likebehandling (lov nr. 374 af 28. mai 2003 om etnisk ligebehandling) regulerer saklig forskjellsbehandling i tilknytning til indirekte diskriminering. Loven fastslår at slik forskjellsbehandling foreligger «[...] medmindre den pågældende bestemmelse, betingelse eller praksis er objektivt begrundet i et sagligt formål og midlerne til at opfylde det er hensigtsmæssige og nødvendige».

I den danske loven er det foretatt enkelte språklige endringer i forhold til direktivet. I forarbeidene til den danske loven om etnisk likebehandling (betænkning nr. 1422/2002 Gennemførelsen i dansk ret af direktivet om etnisk ligebehandling kapittel 8.1) legges det imidlertid til grunn at regelens innhold er det samme.

I likhet med EUs rådsdirektiver 2000/43/EF og 2000/78/EF inneholder dansk rett kun unntak for direkte diskriminering på arbeidslivets område.

Det følger av lov nr. 253 af 7. april 2004 om ændring af lov om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v. at forbudet mot direkte diskriminering på grunn av politisk oppfatning, religion og tro kan fravikes. Unntaksregelen gjelder for arbeidsgivere som baserer sin virksomhet på en bestemt religion/tro eller ideologi. Arbeidstakerens politiske syn, religiøse overbevisning eller trosretning må i tillegg anses for å være av betydning for virksomheten.

Loven inneholder også en særlig bestemmelse som gir unntaksadgang fra diskrimineringsforbudet i tilknytning til visse yrker og utdanninger. Et krav om for eksempel å tilhøre en bestemt religion eller etnisitet må stå i rimelig forhold til den aktuelle ervervsaktivitet. I slike tilfeller kan vedkommende minister, etter innhentet uttalelse fra beskæftigelsesministeren, fravike diskrimineringsforbudet. Bestemmelsen er lite brukt.

For indirekte diskriminering i arbeidslivet finnes det et unntak som tilsvarer unntaket for indirekte diskriminering i den danske loven om etnisk likebehandling.

10.4.5 Utvalgets forslag

Utvalget viser til at forbudet mot direkte og indirekte diskriminering ikke kan gjelde absolutt og i alle situasjoner, fordi det ville føre til uheldige og utilsiktede konsekvenser i en del sammenhenger. Utvalget foreslår derfor at loven bygges ut med en bestemmelse som knytter seg til både direkte og indirekte diskriminering, jf. § 3 bokstav a fjerde ledd:

«Diskriminering foreligger likevel ikke når handlingen eller unnlatelsen har et saklig formål, ikke er uforholdsmessig inngripende og formålet med handlingen eller unnlatelsen tilsier at den er nødvendig.»

Bestemmelsen presiserer at saklig begrunnet forskjellsbehandling ikke er diskriminering slik begrepet er definert i utvalgets lovutkast § 3 bokstav a annet og tredje ledd. Presiseringen gjelder kun det generelle diskrimineringsforbudet i § 3 bokstav a første til tredje ledd. Utvalget understreker at trakasseringsforbudet i bokstav b og forbudet mot instruks om å trakassere i bokstav c er absolutt.

Utvalget legger til grunn at handlingen er objektivt og saklig begrunnet når den bygger på korrekte fakta som fremstår som et rimelig og legitimt grunnlag for å gjøre unntak. Formålet med handlingen vil være en vesentlig faktor i vurderingen av hvilke handlinger og unnlatelser som er hensiktsmessige og nødvendige for å nå målet.

Utvalget viser til at en slik avgrensning av diskrimineringsbegrepet er alminnelig i nasjonale og internasjonale regelverk som forbyr etnisk diskriminering. Det er enten uttrykt direkte eller forutsatt i praksis at det kun er den usaklige forskjellsbehandlingen som er urettmessig. Videre viser utvalget til at hensynet til at det kan foreligge saklig grunn til forskjellsbehandling også er bakgrunnen for adgangen til unntak for «særlige yrkesmessige krav» i EUs rådsdirektiv 2000/43/EF artikkel 4.

Utvalget peker særlig på at det i arbeidslivet finnes en rekke praktiske eksempler på saklig begrunnet forskjellsbehandling. Det kan gjelde særskilte krav til beherskelse av norsk språk, eksempelvis i forlagsbransjen, som vil føre til at store grupper av personer med en annen etnisk bakgrunn enn den norske blir indirekte forskjellsbehandlet. Men formålet med reguleringen er i slike tilfeller legitimt, og det er forholdsmessighet mellom middel og mål. På samme vis vil språkferdigheter som etterspørres av spesielle typer arbeidsgivere innenfor en minoritetsgruppe måtte aksepteres, selv om blant annet etnisk norske personer dermed i utgangspunktet blir indirekte forskjellsbehandlet. Utvalget viser til at Beaivvás Sámi Teáhter må ha anledning til å etterspørre språkferdigheter i samisk når de søker skuespiller eller sufflør til en samisk oppsetning.

10.4.6 Departementets høringsforslag om en generell avgrensning av diskrimineringsforbudet

Etter høringen av NOU 2002: 12 har departementet gått inn for at religion og livssyn skal inngå som selvstendige diskrimineringsgrunnlag i loven. I et høringsnotat av 28. oktober 2003 foreslår departementet et særskilt unntak fra lovens saklige virkeområde når det gjelder forbudet mot diskriminering på grunn av religion og livssyn, jf. kapittel 2.4 og 9.2.6. Unntaket knyttes til «indre forhold i trossamfunn». Ut over denne avgrensningen av det saklige virkeområdet foreslår ikke departementet noe særskilt unntak for religion og livssyn. Departementet fastholder imidlertid Holgersenutvalgets forslag til en generell avgrensningsbestemmelse i loven, som vil tillate forskjellsbehandling der den har et saklig formål, ikke er uforholdsmessig inngripende og formålet tilsier at den er nødvendig. Bestemmelsen vil omfatte alle diskrimineringsgrunnlagene, også religion og livssyn. Videre vil bestemmelsen gjelde for både direkte og indirekte diskriminering, på hele lovens virkeområde.

10.4.7 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansenes syn på utvalgets forslag

Få høringsinstanser omtaler utvalgets forslag til en avgrensningsbestemmelse for saklig forskjellsbehandling. Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Regjeringsadvokaten mener utvalgets forslag til saklighetsavgrensning går lenger enn EUs rådsdirektiv 2000/43/EF, ved at den knytter seg til både direkte og indirekte diskriminering. Arbeids- og administrasjonsdepartementetstiller spørsmål ved om utvalgets lovforslag er i tråd med EUs rådsdirektiv 2000/43/EF, da dette er et minimumsdirektiv som kun gir medlemsstatene anledning til å fastsette bestemmelser som gir bedre vern mot diskriminering, ikke dårligere vern. Departementet peker på at direktivet ikke åpner for unntak fra forbudet mot direkte diskriminering på generelt grunnlag. Behovet for unntak fra hovedregelen på arbeidslivets område er i direktivet dekket opp av en egen bestemmelse i artikkel 4, som omfatter både direkte og indirekte diskriminering.

Høringsinstansenes syn på departementets høringsforslag

De fleste høringsinstansene er positive til departementets høringsforslag om en generell avgrensning av diskrimineringsforbudet som også omfatter diskrimineringsgrunnlagene religion og livssyn. Blant disse er Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Utdannings- og forskningsdepartementet, Justisdepartementet, Sosialdepartementet, Helsedepartementet, Barne- og familiedepartementet, LO, KS, Det Mosaiske Trossamfund, Kristne Friskolers Forbund, Oslo katolske bispedømme, Oslo biskopog SMED.

SMED mener det primært er behov for én generell unntaksbestemmelse om unntak fra diskrimineringsforbudet. Justisdepartementetfremhever at forslaget til unntaksbestemmelse harmonerer med internasjonale konvensjoner Norge er bundet av. Utdannings- og forskningsdepartementetmener den foreslåtte unntaksbestemmelsen ivaretar de behov utdanningsinstitusjonene har.

Flere høringsinstanser fremhever særskilt behovet for harmonisering med arbeidsmiljøloven på dette området, blant annet Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Helsedepartementet, LO, Kristne Friskolers Forbund og Kirkerådet. Arbeids- og administrasjonsdepartementet understreker at unntaksregelen må omfatte både direkte og indirekte diskriminering for arbeidslivets område. LOønsker at diskrimineringsbegrepet brukes i unntaksbestemmelsen.

Enkelte høringsinstanser knytter bemerkninger til selve utformingen av regelen. KS mener bestemmelsen når det gjelder religion kunne vært gjort mer generell, ved at unntaket kun ble knyttet til et saklighetskriterium fremfor å anvende et proporsjonalitetskrav. Oslo katolske bispedømme vil ta ut nødvendighetskriteriet i tilknytning til religion fordi dette ikke følger av internasjonale menneskerettigheter. Oslo katolske bispedømme viser til at dersom nødvendighetskriteriet blir tolket strengt, kan det bli vanskelig å oppfylle. Sosialdepartementet mener bestemmelsen bør endres ved at vilkåret «saklig» byttes ut med «legitimt». Alternativt bør de legitime formålene nevnes i lovteksten.

10.4.8 Departementets vurdering

10.4.8.1 Generelt om unntaksbestemmelsen

Departementet går i likhet med utvalget inn for et generelt unntak fra forbudet mot å diskriminere, da det kan finnes aktverdige grunner til å forskjellsbehandle. En generell unntaksbestemmelse bør slå fast at forskjellsbehandling er tillatt der den er nødvendig for å oppnå et saklig formål. Videre må ikke forskjellsbehandlingen være uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles. Dette er kumulative vilkår som alle må være oppfylt for at forskjellsbehandling skal kunne tillates (saklig forskjellsbehandling).

Unntaksbestemmelsen kan også ses som en presisering av diskrimineringsbegrepet. Det vises til kapittel 10.2 for en nærmere omtale av dette begrepet. Etter departementets forslag vil det som følge av unntaksbestemmelsen ikke foreligge diskriminering der handlingen eller unnlatelsen er objektivt begrunnet i et saklig formål, og midlene som er valgt for å oppnå formålet er hensiktsmessige og nødvendige (proporsjonalitetsprinsippet). Vurderingstemaet tilsvarer de føringer Den europeiske menneskerettsdomstol har gitt, jf. den såkalte Belgian Linguistic Case (23. juli 1968, serie A).

Da unntaksbestemmelsen skal gjelde generelt, innebærer departementets forslag at det kan tenkes unntak både fra forbudet mot direkte og indirekte diskriminering, så vel innenfor som utenfor arbeidslivet.

Når det gjelder indirekte diskriminering er departementets lovforslag i overensstemmelse med EUs rådsdirektiver 2000/43/EF og 2000/78/EF. Videre er forslaget i tråd med arbeidsmiljøloven § 54 D nr. 1 og de nevnte rådsdirektivene når det gjelder direkte diskriminering på arbeidslivets område, jf. ovenfor. Enkelte høringsinstanser hevder at unntaksregelen for direkte diskriminering utenfor arbeidslivets område er i strid med EUs rådsdirektiv 2000/43/EF. Etter departementets syn må unntaket få en annen utforming enn direktivet på dette punkt, da diskrimineringsloven omfatter flere diskrimineringsgrunnlag og har et videre saklig virkeområde enn EUs rådsdirektiv 2000/43/EF. Bestemmelsen i fjerde ledd må imidlertid tolkes i samsvar med direktivet på dette punkt. Resultatet av en saklighets- og proporsjonalitetsvurdering etter fjerde ledd vil i praksis lede til den samme (snevre) unntaksadgangen som følger av direktivet. Forskjellen er at etter direktivet tolkes selve diskrimineringsbegrepet snevrere, slik at forskjellsbehandling som etter loven her ville betegnes som saklig, etter direktivet ikke ville blitt definert som diskriminering i utgangspunktet. Konkret fører dette til at det ved direkte diskriminering på direktivets virkeområde innenfor arbeidslivet må stilles krav om at forskjellsbehandlingen er nødvendig for utøvelsen av arbeid eller yrke, i tillegg til at den skal ha et saklig formål og ikke være uforholdsmessig inngripende. Videre vil det innenfor direktivets virkeområde utenfor arbeidslivet heller ikke i norsk rett vil være rom for unntak fra forbudet mot direkte diskriminering på grunn av etnisitet. Vernet mot diskriminering vil således ikke svekkes i forhold til EUs rådsdirektiv. For direkte diskriminering på grunn av språk, religion og livssyn utenfor arbeidslivet vil det imidlertid kunne tenkes unntak, da disse diskrimineringsgrunnlagene ikke omfattes av EUs rådsdirektiv 2000/43/EF.

Det beror på en konkret vurdering om det aktuelle formålet er saklig, om midlene er nødvendige for å oppnå formålet, og om forskjellsbehandling ikke er uforholdsmessig inngripende. Et vurderingstema vil være om formålet er av en slik art at prinsippet om ikke-diskriminering bør vike. Handlingen eller unnlatelsen må bygge på et korrekt faktum som fremstår som et rimelig og legitimt grunnlag for å gjøre unntak. Det vil også måtte vurderes om det foreligger andre ikke-diskriminerende handlingsalternativer som er egnet til å oppfylle formålet. Midlene som brukes for å oppnå formålet må ikke gå uforholdsmessig langt eller virke uforholdsmessig sterkt i forhold til formålet med dem. Proporsjonalitetsvurderingen kan bli påvirket av om det dreier seg om direkte eller indirekte forskjellsbehandling. Ved indirekte forskjellsbehandling vil gjerne handlingsalternativet være mer ressurskrevende, siden indirekte forskjellsbehandling i mange tilfeller dreier seg om strukturelle forhold i samfunnet som medfører at større grupper blir stilt dårligere. Dette kan føre til at indirekte forskjellsbehandling oftere må tillates som følge av proporsjonalitetsvurderingen, enn der det dreier seg om direkte forskjellsbehandling.

I høringen om behovet for unntak fra diskrimineringsgrunnlagene religion og livssyn er det fra flere hold pekt på at bestemmelsen bør harmoniseres med reglene som gjelder for arbeidslivet. Departementet legger vekt på en slik harmonisering. Den generelle unntaksbestemmelsen i diskrimineringsloven formuleres derfor nært opp til tilsvarende bestemmelse i arbeidsmiljølovens § 54 D nr. 1. Enkelte høringsinstanser ønsker en angivelse av de legitime formålene i lovteksten. Det er etter departementets syn ikke funksjonelt å innta en slik oppstilling, fordi formålene varierer fra tilfelle til tilfelle. Departementet ser det som hensiktsmessig at bestemmelsen er formulert som en rettslig standard som vil være tilpasningsdyktig i forhold til hvilke handlinger og unnlatelser som til enhver tid anses som saklige, nødvendige og proporsjonale.

10.4.8.2 Unntaksbestemmelsens anvendelse i forhold til diskrimineringsgrunnlagene etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning og hudfarge

Når det gjelder diskrimineringsgrunnlagene etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning og hudfarge viser departementet til at det vanskelig kan tenkes et saklig formål for direkte forskjellsbehandling ut fra disse grunnlagene. Der det saklige virkeområdet etter EUs rådsdirektiv 2000/43/EF og diskrimineringsloven er sammenfallende, legger departementet til grunn at unntaksbestemmelsen i loven her skal tolkes i samsvar med hvordan direktivets diskrimineringsbegrep praktiseres. Direktivets saklige virkeområde er beskrevet i kapittel 9.2.3. Departementet viser til at det etter direktivet bare kan gjøres unntak på arbeidslivets område knyttet til regulære og avgjørende yrkesmessige krav, jf. artikkel 4 i direktivet. Utover dette er det ikke adgang til unntak fra forbudet mot direkte diskriminering etter EUs rådsdirektiv 2000/43/EF. Departementet viser videre til at Kommisjonen har uttalt at unntaket bør tolkes restriktivt og bare omfatte de yrkeskvalifikasjoner som er absolutt nødvendige for å utføre ervervsvirksomheten. Som eksempel kan nevnes en teaterforestilling eller en film der det kreves at skuespillerne har en bestemt hudfarge for å kunne gjøre rollen troverdig. I fortalen til EUs rådsdirektiv 2000/43/EF artikkel 18 sies det at det er under meget begrensede omstendigheter at forskjellsbehandling kan rettferdiggjøres. Departementet legger således til grunn at denne unntaksadgangen er svært snever.

Utenfor virkeområdet til EUs rådsdirektiv 2000/43/EF og innenfor virkeområdet til diskrimineringsloven vil det bero på en konkret saklighets-, nødvendighets- og proporsjonalitetsvurdering om unntak fra forbudet mot å diskriminere på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning og hudfarge kan godtas. For eksempel kan det på bakgrunn av en slik vurdering være tillatt å sette vilkår om at personer som søker medlemskap i en organisasjon som er opprettet med formål om å ivareta spesielle nasjonaliteters fellesskap og kultur, skal ha en nærmere bestemt nasjonal opprinnelse.

10.4.8.3 Unntaksbestemmelsens anvendelse i forhold til diskrimineringsgrunnlagene religion og livssyn

For diskrimineringsgrunnlagene religion og livssyn mener departementet at vurderingstemaet i unntaksbestemmelsen gir et tilfredsstillende grunnlag for å balansere vernet mot diskriminering på grunn av religion og livssyn opp mot prinsippet om religionsfrihet. Ivaretakelse av religionsfriheten vil gjennomgående være et saklig formål, og det kan være nødvendig å forskjellsbehandle nettopp for å oppnå dette formålet. Det finnes flere eksempler fra praksis i dag på at prinsippet om likebehandling settes til side for å ivareta religionsfriheten. Det forutsettes fra departementets side at forbudet mot å diskriminere på grunn av religion og livssyn i lovforslaget her ikke skal gripe inn i eksisterende ordninger som statskirken, KRL-faget, friskolene og ulike formålsparagrafer med religiøst innhold. Handlinger og aktiviteter i regi av tros- og livssynssamfunn og virksomheter med et religiøst eller livssynsmessig formål faller dessuten utenfor lovens virkeområde i sin helhet, når disse er av betydning for gjennomføringen av samfunnets eller virksomhetens religiøse eller livssynsmessige formål, jf. kapittel 9.2.8.1.

I høringen vedrørende unntak fra lovens saklige virkeområde for indre forhold i trossamfunn for diskrimineringsgrunnlagene religion og livssyn, jf. kapittel 9.2.6, støtter et flertall av høringsinstansene en generell unntaksbestemmelse som også omfatter religion og livssyn. Enkelte instanser går imidlertid inn for å utelate proporsjonalitetskravet. Departementet antar at dette vil gi en for vid mulighet for unntak. En slik løsning vil dessuten ikke være i tråd med tolkningen av de internasjonale konvensjonsbestemmelsene som forbyr diskriminering, hvor proporsjonalitetskravet oppstilles ved siden av saklighetskriteriet, jf. ovenfor.

Loven vil gjelde fullt ut i arbeidslivet; i arbeidsforhold er ingen handlinger eller aktiviteter i regi av tros- og livssynssamfunn og virksomheter med et religiøst eller livssynsmessig formål unntatt fra lovens virkeområde, jf. kapittel 9.2.8.1. Det innebærer at eventuelle unntak fra diskrimineringsforbudet må vurderes etter den generelle unntaksbestemmelsen. For arbeidsforhold vil vurderingen av unntaksadgangen knytte seg til stillingens karakter og/eller formålet med virksomheten, samt hva som er nødvendig for å oppnå dette formålet. Anvendt på tros- og livssynssamfunn og virksomheter med et religiøst eller livssynsmessig formål betyr dette at bare ansettelser, oppsigelser osv. av personell i tilknytning til samfunnets eller virksomhetens religiøse eller livssynsmessige aktiviteter vil kunne unntas fra diskrimineringsforbudet. Eksempelvis vil det ved ansettelse av en forstander i et trossamfunn være saklig å stille krav om at den som ansettes bekjenner seg til samme religion som trossamfunnet er opprettet for. For kirkelig tilsatte og ombud og lærere ved teologisk fakultet er et slikt krav dessuten nedfelt i lov, jf. kirkeloven § 29, som krever medlemskap i Den norske kirke. Det vil derimot ikke være saklig å forskjellsbehandle på grunn av religion ved ansettelse av vaktmester eller renholder i et trossamfunn, med mindre funksjonene kan sies å være av betydning for gjennomføringen av trossamfunnets religiøse formål.

Opptak til skoler med religiøse eller livssynsmessige formålsparagrafer eller til skoler i regi av bestemte tros- eller livssynssamfunn er et annet område hvor det i praksis kan tenkes behov for unntak fra forbudet mot å diskriminere på grunn av religion og livssyn. Ved oversøking vil det for eksempel kunne være saklig å prioritere medlemmer av tros- eller livssynssamfunnet. Dette er for øvrig i tråd med hvordan friskoleloven skal tolkes, jf. merknadene til § 3-1 i Ot.prp. nr. 33 (2002-2003). Her heter det at det «[...] bør også vere høve for ein skole som er ått av ein kyrkjelyd eller eit trussamfunn, å kunne prioritere medlemmer av kyrkjelyden eller samfunnet framfor andre søkjarar». Det vises for øvrig til kapittel 9.2.8.1 ovenfor om lovens saklige virkeområde.

På samme måte vil det kunne være saklig for en organisasjon med et religiøst eller livssynsmessig formål å nekte medlemskap til personer som ikke bekjenner seg til samme religion eller livssyn som organisasjonen er opprettet for. For eksempel vil det gjennomgående måtte regnes som saklig å stille krav om en bestemt trostilhørighet for å inneha tillitsverv i et politisk parti som bygger på et bestemt religiøst syn.

I enkelte situasjoner vil den enkeltes religiøse behov og tradisjoner kunne komme i konflikt med legitime krav som oppstilles på ulike områder i samfunnet, og som skal gjelde for alle, uansett religion eller livssyn. Et eksempel kan være at en persons ønske om å bære turban eller hijab på arbeidsplassen kommer i strid med virksomhetens krav til sikkerhet eller helse og hygiene. Det vil da måtte bero på en konkret vurdering hvorvidt en slik form for forskjellsbehandling er saklig, nødvendig og proporsjonal.

I forarbeidene til boliglovene vises det til at forbudet mot å diskriminere på grunn av trosbekjennelse ikke forhindrer religiøse organisasjoner fra å leie ut bolig kun til sine medlemmer. Det presiseres imidlertid at dette ikke gjelder dersom organisasjonen er opprettet nettopp med det formål å omgå diskrimineringsforbudet, jf. Ot.prp. nr. 30 (2002-2003) om bustadbyggjelag og lov om burettslag kapittel 5. Lovforslaget her gjør ingen forandring på dette punkt; de samme forhold må tas med i en saklighetsvurdering etter den generelle unntaksbestemmelsen i § 4 fjerde ledd.

Ellers må det bero på en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle hvorvidt formålet med forskjellsbehandlingen er saklig og om vilkårene for unntak for øvrig er oppfylt. Hensynet til at et tros- eller livssynssamfunn eller en virksomhet med et religiøst eller livssynsmessig formål kan arrangere aktiviteter utover selve religions- eller livssynsutøvelsen, som har sterk symbolverdi uten at de helt kan sies å være av betydning for gjennomføringen av det religiøse eller livssynsmessige formålet, må tillegges vekt ved vurderingen av om forskjellsbehandling er saklig, nødvendig og proporsjonal.

10.4.8.4 Unntaksbestemmelsens anvendelse i forhold til diskrimineringsgrunnlaget språk

Krav til språkkunnskaper vil i mange tilfeller være både saklig og nødvendig å stille, for eksempel innenfor arbeidslivet. Slike tilfeller vil da ikke rammes av diskrimineringsforbudet. Departementet legger til grunn at det må vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle hvorvidt språkkunnskaper er et saklig kriterium i forhold til formålet som ønskes oppnådd. Forskjellsbehandling på grunn av språk inngår ikke som et selvstendig diskrimineringsgrunnlag i EUs rådsdirektiver 2000/43/EF eller 2000/78/EF. Heller ikke likebehandlingsreglene i arbeidsmiljøloven regulerer forbud mot å diskriminere på grunn av språk direkte. Diskriminering på grunn av språk og spørsmål om unntak kan imidlertid være et spørsmål om indirekte diskriminering på grunn av etnisitet og således være dekket av nevnte regelverk.

Etter diskrimineringsloven vil vurderingen kunne knytte seg både til unntak for direkte diskriminering på grunn av språk og unntak for indirekte diskriminering på dette grunnlaget. Utenfor arbeidslivet kan krav om språkkunnskaper medføre at store grupper ikke får tilgang til de samme mulighetene eller godene. Et eksempel kan være krav om at alle beboerne i et borettslag skal beherske norsk. Et slikt krav vil etter departementets syn vanskelig kunne begrunnes saklig.

I arbeidslivet vil språkkrav kunne være saklig dersom det begrunnes i den enkelte stilling. Det vil i denne vurderingen være avgjørende hvor sentralt språket er i forhold til utøvelsen av arbeidet. I enkelte yrker kan språk være et viktig arbeidsredskap, mens det i andre yrker ikke har avgjørende betydning. Det vil eksempelvis være forskjell på hvilke språkkrav som stilles til en lærer og en renholder på en skole. Jo mer verbal og utadrettet en jobb er, jo mer relevant vil det være å legge vekt på språket. I de aller fleste jobber er imidlertid kommunikasjonen internt også viktig, og det vil således som oftest være behov for at den ansatte har en viss språkbeherskelse. Departementet vil likevel fremheve at språklige barrierer i en del mindre verbale yrker kan overvinnes for eksempel gjennom bruk av engelsk eller ved å benytte tospråklige kolleger som tolker. Det vises for øvrig til kapittel 10.1.8.7.

10.4.8.5 Unntaksbestemmelsens anvendelse i forhold til forbudet mot trakassering og instruks

Departementet presiserer at det ikke vil være unntaksadgang i forhold til forbudet mot trakassering. Slike aktiviteter kjennetegnes av en sterkt sjenerende eller sjikanerende væremåte og vil alltid være uønsket fra den diskriminerte parts side, og det utelukkes at saklighetskriteriet kan være oppfylt i denne sammenheng. På samme måte legges det til grunn at instruks om å trakassere ikke vil kunne godtas etter den generelle unntaksbestemmelsen.

Hvorvidt det foreligger unntaksadgang i forhold til instruks om å diskriminere vil avhenge av om forskjellsbehandlingen det instrueres om vurderes som saklig. Dersom forskjellsbehandlingen i det konkrete tilfellet anses nødvendig for å oppnå et saklig formål og ikke er uforholdsmessig inngripende, vil den ikke rammes av diskrimineringsforbudet. Instruks om den samme forskjellsbehandlingen vil i slike tilfeller heller ikke rammes av forbudet.

10.5 Forbud mot trakassering

10.5.1 Innledning

Trakassering utgjør en særlig form for diskriminering. Den kjennetegnes ved en sterkt sjenerende eller sjikanøs væremåte som oppleves som et overgrep mot den enkeltes integritet. Trakassering kan være fysisk i form av vold eller andre uønskede handlinger, eller den kan komme til uttrykk verbalt eller ikke-verbalt (i skrift, visuelt). Det er gjerne tale om et handlingsforløp av vedvarende karakter, eller om gjentatte enkelthandlinger over et lengre tidsrom.

Nettopp trakasseringens særegne karakter kan begrunne at det gis en egen lovbestemmelse som spesifikt forbyr trakassering på grunn av etnisitet, religion mv.

10.5.2 Gjeldende rett

Norsk rett fanger allerede i dag opp en del tilfeller av trakassering, blant annet de som gir seg utslag i fysisk vold, ærekrenkelser, visse diskriminerende ytringer, skadeverk osv., jf. straffeloven §§ 227-231, 390 a, 246-247, 135 a og 291-292.

Likestillingsloven § 8 a første ledd forbyr seksuell trakassering. Med seksuell trakassering menes uønsket seksuell oppmerksomhet som er plagsom for den oppmerksomheten rammer. Den ansvarlige kan bli erstatningsansvarlig etter de alminnelige reglene om uaktsomhetsansvar. En slik erstatningssak er henvist til de ordinære domstolene. Etter likestillingsloven § 8 a tredje ledd pålegges arbeidsgiver og ledelsen i organisasjoner eller utdanningsinstitusjoner en plikt til å forebygge og søke å hindre at seksuell trakassering skjer innenfor virksomhetens ansvarsområde. Likestillingsombudet og Klagenemda for likestilling håndhever denne vernebestemmelsen. Reglene om delt bevisbyrde og objektivt ansvar ellers i likestillingsloven gjelder ikke for seksuell trakassering. I Ot.prp. nr. 35 (2004-2005) Om lov om endringer i likestillingsloven mv. foreslår Barne- og familiedepartementet å utvide forbuds- og vernebestemmelsen vedrørende seksuell trakassering til også å omfatte trakassering på grunn av kjønn.

Det følger av arbeidsmiljøloven § 12 nr. 1 at arbeidstakere ikke skal utsettes for trakassering eller annen utilbørlig opptreden, det være seg fra andre arbeidstakere, ledelsen, arbeidsgivere, klienter, pasienter, elever eller liknende. Bestemmelsen er generelt utformet, det vil si at alle former for trakassering og utilbørlig opptreden omfattes, også trakassering på grunn av etnisitet, religion mv. Ifølge lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 50 (1993-94), er det arbeidsgivers plikt og ansvar å påse at bestemmelsen overholdes. Arbeidsmiljøloven § 12 følger de ordinære bevisbyrdereglene. Bestemmelsen er av offentligrettslig art og således underlagt Arbeidstilsynets tilsynskompetanse. Arbeidstilsynet kan gi pålegg til arbeidsgiver, samt følge opp med tvangsmulkt og stans av virksomheten ved manglende oppfyllt pålegg, jf. arbeidsmiljøloven §§ 77-78.

Arbeidsmiljøloven fikk ved lovendring våren 2004 en egen bestemmelse som spesifikt forbyr trakassering blant annet på grunn av religion, livssyn, hudfarge og nasjonal eller etnisk opprinnelse, jf. § 54 C nr. 3. Paragrafen definerer trakassering som uønsket atferd som finner sted med den hensikt eller virkning å krenke en annens verdighet. Dette ligger tett opp til definisjonen i EUs rådsdirektiv 2000/78/EF. Dersom en arbeidstakers verdighet er krenket, vil det i praksis alltid være nedverdigende eller ydmykende for den krenkede, jf. direktivets formulering om at det skapes et «truende, fjendtlig, nedværdigende, ydmygende eller ubehageligt klima». Det forutsettes at handlingen eller ytringen er uønsket fra fornærmedes side, da dette vil bidra til å understreke at den utsatte arbeidstakerens subjektive opplevelse av situasjonen skal være utslagsgivende for om atferden må kunne betegnes som trakassering, jf. Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) kapittel 8.3.5.5, s. 37. I proposisjonen konkluderes det med at det til sist blir opp til domstolene å avgjøre hvor man skal trekke en grense for hvilken atferd som skal være omfattet av trakasseringsbegrepet. Reglene i kapittel X A om objektivt oppreisningsansvar og delt bevisbyrde gjelder i forhold til alle typer forskjellsbehandling, herunder også forskjellsbehandling i form av trakassering. Arbeidstilsynet har tilsyns- og vedtakskompetanse for den del av diskrimineringsforbudet som er definert som trakassering i § 54 C nr. 3. Denne kompetansen foreslås nå overført til Likestillings- og diskrimineringsombudet, jf. Ot.prp. nr. 34 (2004-2005).

10.5.3 EU

Trakassering er særskilt nevnt i EUs to rådsdirektiver mot diskriminering. I rådsdirektiv 2000/43/EF artikkel 2 nr. 3 forbys forskjellsbehandling på grunn av rase eller etnisk opprinnelse, og trakassering betraktes som forskjellsbehandling «når en uønsket optræden i relation til race eller etnisk oprindelse finder sted med det formål eller den virkning at krænke en persons værdighed og skabe et truende, fjendtlig, nedværdigende, ydmygende eller ubehageligt klima». Tilsvarende ordlyd er valgt i rådsdirektiv 2000/78/EF om likebehandling i arbeidslivet artikkel 2 nr. 3.

10.5.4 Svensk og dansk rett

Svensk rett

Den svenske loven om forbud mot diskriminering (lag (2003: 307) om förbud mot diskriminering) forbyr diskriminering blant annet på grunn av etnisk tilhørighet, religion eller annen trosoppfatning. Trakassering defineres i lovteksten som diskriminering og omfattes således av forbudet. Den forbudte trakasseringen angis nærmere som «ett uppträdande som kränker en persons värdighet». Bestemmelsen går lenger enn hva som kreves etter direktivet, da den kun oppstiller ett vilkår for overtredelse - at noens verdighet krenkes. Det kreves med andre ord ikke at det skapes et truende, fiendtlig, nedverdigende, ydmykende eller ubehagelig miljø. Også på et annet punkt har Sverige valgt en annen løsning enn direktivet. Mens direktivteksten rammer både tilsiktet og utilsiktet trakassering, kommer den svenske bestemmelsen kun til anvendelse hvor en diskriminerende effekt faktisk oppstår. Som en begrunnelse for dette fremheves det i forarbeidene at en viktig del av beskyttelsen mot trakassering nettopp er at det er fornærmede som avgjør om handlingen, unnlatelsen eller ytringen er uønsket og krenkende. «Avgörande för om diskriminering är för handen är om en diskriminerande effekt uppstår - inte vad som åsyftats eller eftersträvats», heter det på s. 97 i regeringens proposition 2002/03: 65 Ett utvidgat skydd mot diskriminering.

Den svenske loven om tiltak mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av etnisitet, religion eller livssyn (lag (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning) pålegger arbeidsgiver å forebygge og forhindre at ansatte utsettes for trakassering på nevnte grunnlag. I tillegg forbyr loven uttrykkelig trakassering fra arbeidsgivers side. I forarbeidene drøftes det om ikke også trakassering arbeidstakere imellom skal forbys etter denne loven (Regeringens proposition 2002/03:65 Ett utvidgat skydd mot diskriminering s. 182). Det konkluderes imidlertid med at flere aspekter i tilfelle må utredes nærmere før det kan være aktuelt med en slik lovendring. Samtidig pekes det på at trakassering blant arbeidstakere ofte vil være straffbart, og at den enkelte arbeidstaker vil kunne stilles til ansvar etter bestemmelser i straffelovgivningen. I slike situasjoner kan det også være aktuelt å ilegge arbeidstakeren erstatningsansvar etter erstatningslovgivningen.

Dansk rett

Den danske loven om etnisk likebehandling setter forbud mot forskjellsbehandling på grunn av rase eller etnisk opprinnelse. Trakassering («chikane») skal betraktes som forskjellsbehandling dersom «en optræden i relation til race eller etnisk oprindelse finder sted med det formål eller den virkning at krænke en persons værdighed og skabe et truende, fjendtligt, nedværdigende, ydmygende eller ubehageligt klima for den pågældende». Ordlyden svarer, med enkelte presiseringer, til artikkel 2 nr. 3 i EUs rådsdirektiv 2000/43/EF. Til forskjell fra direktivets bestemmelse, som krever at det skapes et generelt truende, fiendtlig mv. miljø, er det etter den danske bestemmelsen tilstrekkelig at atferden skaper et slikt negativt miljø for den som utsettes for trakasseringen. Det vil si at også trakassering som finner sted i det skjulte, eller med kollegers stilltiende samtykke, rammes av forbudet.

Den danske loven om forbud mot forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet (lov nr. 459 af 12. juni 1996 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v.) fikk i 2004 et tilsvarende forbud mot trakassering, som et ledd i implementeringen av EUs rådsdirektiv 2000/78/EF. Forbudte diskrimineringsgrunnlag i loven er blant annet rase, hudfarge, religion eller tro og nasjonal, sosial eller etnisk opprinnelse. I likhet med den svenske loven om tiltak mot diskriminering i arbeidslivet forplikter denne loven kun arbeidsgiver, og ikke arbeidstakere. Arbeidsgiver kan bli ansvarlig etter loven ikke bare for trakassering begått av arbeidsgiver personlig, men også for trakassering som begås av andre ansatte. Den enkelte ansatte som trakasserer vil kunne bli ansvarlig etter den danske erstatningsansvarsloven.

10.5.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at loven eksplisitt forbyr trakassering på grunn av etnisitet. Utvalget mener at bestemmelsene som beskytter mot trakassering i norsk rett i dag, jf. ovenfor, har klare begrensninger. Fordi utvalget ønsker et sterkere sivilrettslig vern mot slik atferd, og ikke minst fordi beskyttelsen i en ny norsk lov bør være minst like omfattende som minimumskravet i EUs rådsdirektiver 2000/43/EF og 2000/78/EF, ser utvalget behov for en mer generell bestemmelse rettet mot etnisk relatert trakassering.

Trakassering defineres nærmere av utvalget som «gjentatte eller vedvarende handlinger, unnlatelser eller ytringer rettet mot noen på grunn av deres etnisitet og som virker eller har til formål å virke krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende eller ydmykende». Utvalgets forslag til lovtekst skiller seg noe fra definisjonen i direktivene, men innholdsmessig rammer bestemmelsene i hovedsak likt. Ifølge forslaget omfattes kun gjentatte eller vedvarende handlinger mv., og ikke enkeltepisoder. I forhold til direktivteksten er atferden presisert til handlinger, unnlatelser eller ytringer. Som i direktivene inngår både en subjektiv og en objektiv vurdering av om vilkårene for trakassering er oppfylt. Det skal legges vekt på fornærmedes subjektive oppfatning av hendelsen, samtidig som handlingen, unnlatelsen eller ytringen må ha en viss alvorlighetsgrad. Både den tilsiktede og den utilsiktede trakasseringen rammes.

10.5.6 Høringsinstansenes syn

Blant de høringsinstansene som støtter lovforslaget generelt, er det bare et fåtall som uttaler seg spesielt om denne bestemmelsen. Antirasistisk Senter og MiRA-senteret støtter utvalgets forslag om et eget trakasseringsforbud, som de mener er svært praktisk. De ønsker imidlertid at også overordnede, typisk arbeidsgivere, skal ansvarliggjøres ved at de plikter å reagere når de blir gjort kjent med brudd på loven. Videre uttaler de at også personer som trakasseres på grunn av sin tilknytning til personer som tilhører en etnisk gruppe, burde få et vern etter bestemmelsen. Også OMOD etterlyser en egen bestemmelse om arbeidsgivers ansvar etter mønster av arbeidsmiljøloven § 12. Likestillingsombudet ser også behov for et uttrykkelig forbud mot trakassering, men er i tvil om den nærmere utformingen av bestemmelsen og viser til hvordan dette er løst i likestillingsloven § 8 a. Ombudet peker på at det kan oppstå vanskelige vurderingstema, jf. grensedragninger mot straffelovgivningen, i forhold til at handlingen mv. har hatt til formål å virke krenkende.

Finansnæringens Arbeidsgiverforening, Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og KS er alle negative til en egen bestemmelse om trakassering. De ønsker isteden en henvisning til arbeidsmiljøloven § 12. Av rettssikkerhetshensyn bør definisjonen uansett innskjerpes til kun å omfatte tilfeller hvor man har hatt til hensikt å trakassere, hevdes det. Terskelen for å konstatere trakassering vil ellers bli svært lav, noe som er uheldig sett i forhold til rettsvirkningene. KS peker dessuten på det uheldige i at samme forhold reguleres flere steder, jf. også forslaget om en ny trakasseringsbestemmelse for arbeidslivet i NOU 2003: 2. Dessuten er lovutvalgets definisjon etter KS' syn videre enn det som kreves etter EUs rådsdirektiv 2000/43/EF. KS ber departementet vurdere å innføre et vilkår om at trakasseringen må skje i en kontekst av flere personer enn de to det gjelder. Justisdepartementet, Riksadvokaten, Hordaland statsadvokatembeterog Oslo politidistrikt er i tvil om hvor hensiktsmessig det er å innføre et så sterkt sivilrettslig vern mot trakassering, da slike forhold normalt vil rammes av straffeloven § 390 a, eventuelt av straffeloven § 135 a. Som et alternativ foreslår Riksadvokaten å ta inn en bestemmelse om straffskjerping ved rasistisk motivering i straffeloven § 390 a. Regjeringsadvokaten peker på at trakassering, i motsetning til diskriminering etter hovedbestemmelsen i lovforslaget, ikke kan rettferdiggjøres etter en saklighetsvurdering, og at det derfor bør vurderes å reservere trakasseringsbestemmelsen for de mer graverende tilfellene. Norsk Redaktørforening og Norsk Presseforbund mener bestemmelsen åpner for omfattende og tilfeldige innskrenkninger i ytringsfriheten, og de ser behov for å skille mellom ytringer og handlinger.

10.5.7 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalgets vurdering av behovet for et særskilt forbud mot trakassering. Dagens lovverk mangler en generell bestemmelse om trakassering på grunn av etnisitet, religion mv. Da trakassering gjerne er av en annen karakter enn den diskriminering som vil omfattes av det generelle forbudet i lovforslaget her, og dessuten er et problem som forekommer ofte, vil det ha en viktig signaleffekt å tydeliggjøre at også denne formen for diskriminering rammes. Med hensyn til de innkomne høringsuttalelsene angående det eksisterende vernet mot trakassering i straffeloven, vises det til drøftelsen av det generelle behovet for et sterkere sivilrettslig vern i kapittel 7.

Ifølge utvalgets forslag til lovtekst vil bare «gjentatte eller vedvarende» handlinger mv. rammes. Departementet kan ikke se at det er grunn til å innta denne presiseringen i ordlyden. De kvalifiseringskrav som ligger i bestemmelsen for øvrig, jf. nedenfor, må uansett være oppfylt. I praksis vil det derfor måtte kreves gjentatte eller vedvarende handlinger mv. Uønsket oppmerksomhet over tid utgjør en tilleggsbelastning, da den som utsettes for det ikke bare må forholde seg til handlingen mv. når den skjer, men også risikoen for å bli utsatt for slik atferd på nytt. Bestemmelsen som foreslås her tar således ikke sikte på å ramme enkeltstående rasistiske handlinger mv. utenfor arbeidslivets område. Innenfor arbeidslivets område tolkes imidlertid dagens trakasseringsforbud i arbeidsmiljøloven § 54 C nr. 3 slik at én enkelt handling mv. er tilstrekkelig for å rammes av trakasseringsforbudet. Departementet ønsker ikke å gjøre endringer i gjeldende rett her, og det stilles således ikke noe krav om at trakasseringen må være gjentatt eller vedvarende innenfor arbeidslivet etter diskrimineringsloven. Det må imidlertid også på arbeidslivets område være tale om en handling mv. av en viss alvorlighetsgrad.

Enkeltstående, rasistisk motiverte handlinger vil uansett kunne rammes av det generelle diskrimineringsforbudet i utkastets § 4, og dersom den er av mer alvorlig karakter vil den kunne rammes av straffelovens bestemmelser.

KS ber departementet vurdere å innføre en begrensning tilsvarende bestemmelsene om ærekrenkelse i straffeloven, hvor det er «en forutsetning at æren først krenkes hvis krenkelsen skjer i en kontekst av flere personer enn de to det gjelder». Forslaget begrunnes med at det ellers vil kunne være umulig for den som beskyldes for trakassering å forsvare seg. Departementet ser ingen grunn til å innsnevre nettopp trakasseringsbestemmelsen på denne måten. Diskrimineringsforbudet i § 4 gjelder generelt, uavhengig av antall personer som måtte være til stede. En annen sak er at påstand mot påstand ikke vil være tilstrekkelig til at trakassering anses bevist. Klagerens påstand må også her støttes av sakens ytre omstendigheter, jf. kapittel 11.8.2 om delt bevisbyrde ved trakassering.

Trakassering kan forekomme som handlinger eller unnlatelser, og vil da kunne rammes av lovens generelle diskrimineringsforbud. Departementet mener imidlertid i likhet med utvalget at trakasseringsbestemmelsen bør gå videre, slik at også ytringer omfattes, da trakassering ofte forekommer i tale eller skrift. Nettopp fordi trakassering så ofte kommer til uttrykk muntlig eller skriftlig, finner departementet ikke å kunne imøtekomme innvendingene fra Norsk Redaktørforening og Norsk Presseforbund om at det er nødvendig å skille mellom ytringer og handlinger.

Forbudet retter seg imidlertid ikke mot ytringer i den offentlige debatt som rammer en gruppe som sådan. Trakasseringen må ha en tydelig adressat; handlingen, unnlatelsen eller ytringen må være rettet mot en eller flere konkrete enkeltpersoner. Eksempelvis vil et leserbrev, som innebærer nedverdigelse av en hel gruppe på grunn av deres etnisitet, religion mv. uten å være myntet på navngitte enkeltpersoner, falle utenfor. Slik atferd vil imidlertid kunne rammes av straffeloven § 135 a, som også rammer diskriminerende ytringer rettet mot grupper av personer. Spredning av slikt skriftlig materiale til en eller flere identifiserbare enkeltpersoner vil derimot være omfattet av utkastets § 5. En trakasserende ytring som i formen retter seg mot en stor gruppe personer, kan i den sammenheng den fremkommer i virkeligheten rette seg mot én enkelt eller noen få. I slike tilfeller vil kravet om en tydelig adressat være oppfylt. Det avgjørende vil ikke være ytringens ordlyd, men hvordan den under de konkrete forhold må forstås.

Departementet vil understreke at det stilles krav om årsakssammenheng mellom den trakasserende opptredenen og de forbudte diskrimineringsgrunnlagene. Trakassering på grunn av andre forhold, som for eksempel kjønn, vil ikke rammes av bestemmelsen. Handlingen, unnlatelsen eller ytringen trenger imidlertid ikke å henvise uttrykkelig til etnisitet, religion mv. Trakassering på grunn av noens påkledning, som indirekte kan ses som et uttrykk for personens etnisitet, kan også være omfattet.

Når det gjelder høringsuttalelsene fra Antirasistisk Senter og MiRA-senteret mht. vernet personkrets, vises det til kapittel 9.2.8.2.

Det kreves videre at handlingen, unnlatelsen eller ytringen virker eller har til formål å virke krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende eller ydmykende for fornærmede. Det vil si at så vel den tilsiktede trakassering som den utilsiktede trakassering rammes. En handling, unnlatelse eller ytring som finner sted med det formål å virke krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende eller ydmykende, vil være omfattet av forbudet uansett om den rent faktisk får en slik virkning eller ikke. Videre vil enhver handling mv. som virker krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende eller ydmykende innebære en overtredelse av forbudet, uavhengig av den trakasserendes subjektive motiver. I sistnevnte tilfelle må det legges stor vekt på fornærmedes subjektive opplevelse av handlingen, unnlatelsen eller ytringen. Departementet finner ikke å kunne legge avgjørende vekt på innvendingene fra Finansnæringens Arbeidsgiverforening, NHO og KS på dette punkt, som av rettssikkerhetshensyn ønsker at kun tilfeller hvor man har hatt til hensikt å trakassere, skal rammes av forbudet. Rettssikkerhetshensynene er etter departementets mening tilstrekkelig ivaretatt i og med at bestemmelsens øvrige vilkår, jf. nedenfor, også må være oppfylt for at en handling, unnlatelse eller ytring skal omfattes av trakasseringsforbudet.

Virkningene er definert som krenkende, skremmende, fiendtlige, nedverdigende eller ydmykende. Det er i høy grad tale om subjektive størrelser, hvor det vanskelig lar seg gjøre å oppstille rent objektive normer for hva som oppfattes som krenkende mv. EUs rådsdirektiv 2000/43/EF bruker begrepet «uønsket opptreden», hvilket peker i retning av at det er den enkeltes subjektive oppfatning som er det sentrale. Utgangspunkt og hovedfokus må følgelig rettes mot fornærmedes egen oppfatning av den aktuelle atferden. Hvert trakasseringstilfelle må vurderes konkret; ulike personer vil ha ulike terskler for hva de oppfatter som trakassering.

Den subjektive vurderingen må imidlertid suppleres av en mer objektiv vurdering av om handlingen mv. oppfyller de nevnte vilkårene. Atferd som er plagsom og irriterende, men ikke av en viss alvorlighetsgrad, kvalifiserer ikke til trakassering. Beskrivelsen av virkningene innebærer at den trakasserendes atferd må være av negativ karakter. Hvorvidt den som trakasserer selv innså eller burde ha innsett at handlingen mv. kunne virke krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende eller ydmykende, er også av betydning. Andre momenter i denne vurderingen er krenkelsens grovhet, under hvilke omstendigheter handlingen mv. fant sted, om fornærmede har gjort oppmerksom på at atferden føles krenkende, samt fornærmedes reaksjon. Det må likevel understrekes at det ikke oppstilles et generelt krav om at fornærmede klart har gitt uttrykk for at handlingen mv. er uønsket. Det vil videre ha betydning om trakasseringen har pågått over lang tid. Selv om ikke hver enkelt handling, unnlatelse eller ytring tilfredsstiller kriteriene alene, vil de muligens kunne sies å få nevnte virkninger dersom de ses i sammenheng. En vedvarende eller gjentakende plagsom atferd vil i seg selv lett kunne medføre at situasjonen blir uholdbar, slik at trakasseringsbestemmelsen kommer til anvendelse. Listen over momenter er ikke uttømmende og må utfylles gjennom praksis.

Det er en forutsetning at handlingen, unnlatelsen eller ytringen er uønsket fra fornærmedes side, selv om dette ikke er uttrykkelig nevnt i lovteksten. Etter departementets mening vil det være overflødig med et slikt vilkår, da det allerede kreves at handlingen, unnlatelsen eller ytringen skal virke eller ha til formål å virke krenkende, skremmende, fiendtlig, nedverdigende eller ydmykende.

Det er tilstrekkelig at virkningene må inntre eller ha til formål å inntre for fornærmede. Det kreves ikke, slik direktivteksten gjør, at handlingen mv. skaper eller har til hensikt å skape et truende, fiendtlig, nedverdigende, ydmykende eller ubehagelig miljø generelt, på for eksempel en arbeidsplass.

Forbudet er absolutt. En saklighetsvurdering som foreskrevet for diskriminering i § 4 fjerde ledd kan ikke frita handlingen, unnlatelsen eller ytringen fra å defineres som forbudt trakassering.

Når det gjelder innvendingen fra Antirasistisk Senter og MiRA-senteret om at ansvarssubjektene bør presiseres, vises det til den generelle omtalen av dette i kapittel 9.2.8.3 ovenfor.

Særlig om ansvar for arbeidsgiver og ledelsen i organisasjoner eller utdanningsinstitusjoner

Som nevnt ovenfor pålegger allerede arbeidsmiljøloven § 12 arbeidsgiver å legge til rette for at arbeidstakere «ikke utsettes for trakassering eller annen utilbørlig opptreden». Alle former for trakassering er omfattet, også trakassering på grunn av etnisitet, religion mv. Arbeidstilsynets adgang til å påby endringer av arbeidsorganisasjonen som følge av lovovertredelser er imidlertid lite brukt. Arbeidsmiljøloven § 12 følger dessuten de ordinære bevisbyrdereglene. Forskrift 6. desember 1996 nr. 1127 om systematisk helse-, miljø- og sikkerhetsarbeid i virksomheter (HMS-forskriften) stiller krav til arbeidsgiver om å sørge for systematisk oppfølging av lovens krav. Sammenholdt med arbeidsmiljøloven § 12 vil det kunne stilles krav til en arbeidsgiver om at det skal opprettes rutiner for hvordan virksomheten skal forebygge og håndtere trakassering, enten det dreier seg om trakassering på grunn av etnisitet, religion mv. eller av andre grunner.

I Ot.prp. nr. 35 (2004-2005) Om lov om endringer i likestillingsloven mv. foreslår Barne- og familiedepartementet at den tilsvarende vernebestemmelsen for seksuell trakassering i likestillingsloven § 8 a tredje ledd utvides til også å omfatte trakassering på grunn av kjønn. Bestemmelsen pålegger i dag arbeidsgiver og ledelsen i organisasjoner eller utdanningsinstitusjoner et ansvar for å forebygge og søke å hindre at seksuell trakassering skjer innenfor deres ansvarsområde. Videre foreslår Barne- og familiedepartementet at bestemmelsen utvides til også å omfatte forskningsinstitusjoner, samt at reglene om delt bevisbyrde også får anvendelse på vernebestemmelsen. Ansvar etter vernebestemmelsen følger de alminnelige erstatningsregler med krav til skyld. Vernebestemmelsen håndheves av Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling.

Departementet mener at en tilsvarende bestemmelse som i likestillingsloven § 8 a bør tas inn i diskrimineringsloven. En slik synliggjøring av en allerede eksisterende plikt for så vidt gjelder arbeidslivet vil i seg selv kunne styrke vernet mot trakassering og gi økt fokus på problemet og konsekvensene. Når det gjelder bestemmelsens anvendelse overfor ledelsen i organisasjoner eller utdanningsinstitusjoner, er det kun tale om en snever utbygging av en allerede eksisterende plikt i dagens lovgivning. Organisasjoner og foreninger som er så små og ustrukturerte at de faller inn under unntaket for privatlivets område vil ikke være omfattet, jf. utkastets § 3 første ledd. For grunnskoler og videregående skoler har opplæringsloven kapittel 9 a regler om elevenes skolemiljø. Skolen pålegges en plikt til kontinuerlig og systematisk arbeid blant annet for å fremme det psykososiale miljøet, herunder å motvirke mobbing, diskriminering, vold og rasisme. Departementet vil presisere at vernebestemmelsen i diskrimineringsloven også er ment å omfatte ledelsen ved forskningsinstitusjoner. Videre vil departementet kommentere at bestemmelsen også omfatter forholdet mellom veileder og doktorgradskandidater, da dette er en gruppe som ofte verken regnes som studenter eller ordinære ansatte.

Departementet ser ingen grunn til å trekke et skille mellom trakassering i arbeidslivet og trakassering i organisasjoner eller utdanningsinstitusjoner, som grunnskole, videregående skole, folkehøyskoler, spesialskoler, høyskoler og universiteter, i offentlig eller privat eie/drift. Dessuten finner departementet det uheldig om vernet mot trakassering på grunn av etnisitet, religion mv. fremstår som dårligere enn vernet mot seksuell trakassering og trakassering på grunn av kjønn når det gjelder arbeidslivet og innen organisasjoner og utdanningsinstitusjoner. I proposisjonen her foreslås det at arbeidsmiljøloven får en bestemmelse som sier at diskrimineringsloven skal gjelde ved forskjellsbehandling på grunn av etnisitet, religion mv., jf. kapittel 16.2.5. Videre foreslås det i Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) Om lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda at likestillingsloven og diskrimineringsloven skal håndheves av et felles håndhevingsapparat for likestilling og diskriminering. Det er da rimelig at dette spesialiserte håndhevingsapparatet også håndhever en bestemmelse om arbeidsgivers og andre lederes ansvar for å tilrettelegge for et miljø fritt for etnisk og religiøs trakassering.

På denne bakgrunn foreslår departementet at arbeidsgiver og ledelsen i organisasjoner eller utdanningsinstitusjoner pålegges en plikt til å forebygge og søke å forhindre at trakassering på grunn av etnisitet, religion mv. oppstår innenfor virksomhetens område. Bestemmelsen innebærer et ansvar i forhold til dem som naturlig hører inn under arbeidsgivers/ledelsens ansvarsområde, som arbeidstakere, studenter, elever, kunder, klienter og pasienter. I de tilfeller hvor den ansvarlige får kjennskap til at slik trakassering forekommer, må han eller hun utrede hva som har skjedd og søke å hindre videre trakassering. Vurderingstemaet blir her om den ansvarlige har gjort nok for å forebygge og søke å forhindre at trakassering på grunn av etnisitet, religion mv. skjer innenfor vedkommendes ansvarsområde, ikke om slik trakassering har funnet sted i det konkrete tilfellet. En person som mener at arbeidsgiver forsømmer sin plikt til å forebygge trakassering på arbeidsplassen, vil kunne henvende seg til Likestillings- og diskrimineringsombudet.

10.6 Forbud mot instruks om å diskriminere, trakassere eller gjøre bruk av gjengjeldelse

10.6.1 Innledning

Inntil arbeidsmiljøloven kapittel X A ble vedtatt våren 2004 fantes det i norsk rett ingen bestemmelser med et uttrykkelig forbud mot diskriminering gjennom instrukser, ordre, retningslinjer, oppfordringer eller liknende. Dersom en instruks om diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. faktisk fører til at noen blir diskriminert, vil dette i dag kunne rammes av spredte enkeltbestemmelser som forbyr forskjellsbehandling eller diskriminering, som for eksempel arbeidsmiljøloven § 12 om trakassering eller husleieloven § 1-8 om diskriminering.

EUs rådsdirektiv 2000/43/EF forbyr i artikkel 2 nr. 4, jf. nr. 1, instruks om å forskjellsbehandle noen på grunn av rase eller etnisk opprinnelse. Bakgrunnen for bestemmelsen er at også den som står bak diskrimineringen bør rammes av forbudet, uavhengig av om instruksen får konkrete diskriminerende følger eller ikke. Både svensk og dansk rett har bestemmelser som forbyr instruks om diskriminering på grunn av etnisitet. Ved endringslov 26. mars 2004 nr. 15 fikk arbeidsmiljøloven en bestemmelse i § 54 C nr. 4 som forbyr instruks om å forskjellsbehandle blant annet på grunn av religion, livssyn, hudfarge og nasjonal eller etnisk opprinnelse, etter mønster fra den tilsvarende bestemmelsen i EUs rådsdirektiv 2000/78/EF.

10.6.2 Utvalgets forslag

Utvalget konstaterer at instruks om å diskriminere eller trakassere noen på grunn av etnisitet i mange tilfeller vil kunne rammes av de alminnelige reglene om diskriminering og trakassering. Likevel foreslås det å si eksplisitt i lovteksten at de generelle reglene om diskriminering og trakassering skal gjelde tilsvarende for instruks om å diskriminere eller trakassere noen på grunn av etnisitet, jf. utredningens kapittel 13.5.3.7, s. 245. Med dette ønsker utvalget å klargjøre at en instruks om å diskriminere vil rammes av forbudet selv om den ikke har hatt en konkret diskriminerende virkning, det vil si også når den er fremsatt av instruksgiveren uten at noen har foretatt den handling instruksen krever utført. I slike situasjoner vil handlingen være fullbyrdet fra instruksgiverens side, og utvalget anser det rimelig å ramme disse tilfellene på samme måte som der instruksens innhold faktisk blir gjennomført.

10.6.3 Høringsinstansenes syn

Få høringsinstanser kommenterer forslaget. SMED stiller spørsmål ved rekkevidden av bestemmelsen i forhold til unntaket for familieliv og personlige forhold i utvalgets forslag til § 2, og viser særlig til behovet for at instrukser på boligmarkedet skal omfattes. Senteret peker på at en privatperson ikke lovlig bør kunne instruere en boligformidler eller megler om å medvirke til selve diskrimineringen, selv om unntaksbestemmelsen i § 2 kommer til anvendelse på utleieren selv. Hordaland statsadvokatembeter ønsker ikke et forbud mot instruks om å trakassere, delvis fordi det anses lite praktisk eller hensiktsmessig, og delvis fordi slik instruks etter omstendighetene vil kunne rammes av straffeloven §§ 390 a og 135 a.

10.6.4 Departementets vurdering

Departementet deler utvalgets oppfatning om at det er behov for en egen bestemmelse som forbyr instruks om å diskriminere eller trakassere noen på grunn av etnisitet, religion mv. Departementet mener i tillegg at forbudet bør omfatte instruks om å gjøre bruk av ulovlig gjengjeldelse. Et instruksforbud vil i seg selv kunne ha en preventiv effekt, samtidig som symbolverdien av en slik bestemmelse ikke må undervurderes. I Ot.prp. nr. 35 (2004-2005) Om lov om endringer i likestillingsloven mv. foreslås det å ta inn i likestillingsloven et tilsvarende forbud mot å gi instruks om forskjellsbehandling, trakassering eller gjengjeldelse.

I mange tilfeller vil slike instrukser allerede være omfattet av det allmenne diskrimineringsforbudet i § 4 første ledd, forutsatt at noen faktisk blir diskriminert som følge av instruksen. For eksempel vil en instruks om å avslå en bestemt persons søknad om offentlig bevilling på grunn av dennes utenlandske opprinnelse kunne defineres som direkte diskriminering etter § 4 annet ledd. En mer generell instruks om at en gårdeier kun ønsker leietakere som behersker flytende norsk vil kunne betegnes som indirekte diskriminering og rammes av § 4 tredje ledd første punktum.

Departementet ser imidlertid i likhet med utvalget behov for å klargjøre at instruks om diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. rammes uavhengig av om den har fått en konkret diskriminerende virkning eller ikke. Det kan bero på tilfeldigheter hvorvidt diskrimineringen faktisk blir iverksatt på grunnlag av instruksen, og slike instrukser vil være like klanderverdige som instrukser som følges opp. Gjerningsbeskrivelsen vil med andre ord være oppfylt fra instruksjonsgiverens side i og medinstruksen, uavhengig av om den handling eller unnlatelse instruksen krever er foretatt. Det er instruksen i seg selv som utgjør diskrimineringen. Instruks om å trakassere eller å gjøre bruk av gjengjeldelse vurderes på samme måte, selv om dette er noe mindre praktisk. I noen tilfeller vil en slik instruks kunne rammes direkte av trakasseringsforbudet i § 5 eller forbudet mot gjengjeldelse i § 9, men det vil ikke nødvendigvis gjelde bestandig.

Forbudet mot instruks om å diskriminere, trakassere eller gjøre bruk av gjengjeldelse gjelder både konkrete og generelle instrukser.

Med instruks forstås ordre, retningslinjer, formaninger, befalinger etc. overfor en eller flere personer om å diskriminere. Implisitt i begrepet instruks ligger at det må foreligge et underordnings-, lydighets- eller avhengighetsforhold mellom den som gir instruksen og den som utfører den. Særlig aktuelt er forholdet mellom en arbeidsgiver og en arbeidstaker, men også andre relasjoner vil være omfattet. For eksempel vil en situasjon der en boligeier har bedt en profesjonell eiendomsmegler om å forestå salget av boligen, og i den anledning gitt beskjed om at huset ikke skal selges til mørkhudede personer, rammes. Hvis derimot en arbeidstaker oppfordrer en arbeidskollega til å diskriminere en pasient, en elev eller liknende på grunn av etnisitet, og det ikke består et over-/underordningsforhold mellom dem, vil ikke denne situasjonen være omfattet av forbudet. Slike handlinger vil imidlertid kunne rammes av forbudet mot medvirkning til diskriminering i § 4 femte ledd, jf. kapittel 10.7.

I den grad den handling eller unnlatelse det instrueres om faller inn under unntaksbestemmelsen i § 4 fjerde ledd (saklighetsvurdering), vil det også være tillatt å instruere om sådan handling eller unnlatelse. Tilsvarende vil instruks om gjengjeldelse være tillatt, i den grad selve gjengjeldelsen ikke rammes av forbudet i § 9 fordi klageren har opptrådt grovt uaktsomt. Da trakasseringsforbudet er absolutt, jf. kapitlene 10.4.8.5 og 10.5.7 ovenfor, vil det imidlertid i praksis aldri kunne være saklig å instruere om å trakassere.

I høringsrunden etterlyste SMED en klargjøring av bestemmelsens rekkevidde. Departementet vil i den forbindelse kommentere forholdet mellom instruksforbudet i § 6 og unntaksbestemmelsen i § 3, eksemplifisert ved utleie av rom i egen bolig. Ifølge § 3 første ledd gjelder loven på alle samfunnsområder med unntak av familieliv og personlige forhold. Utleie av rom i hus hvor utleieren selv bor, vil kunne vurderes som et rent personlig forhold, og utleieren vil stå fritt til å velge mellom flere interessenter, eller til ikke å leie ut det annonserte husværet i det hele tatt. Selve annonsen vil imidlertid kunne rammes av forbudet mot direkte diskriminering, jf. kapittel 10.3.2.3. Hvis utleieren instruerer en utenforstående megler om kun å søke etter etnisk norske leietakere, er man imidlertid ikke lenger innenfor unntaket i § 3. Instruks om diskriminering ved formidling av boliger som faller inn under unntaket for familieliv og personlige forhold, vil med andre ord ikke være unntatt fra lovens virkeområde. For den som instrueres, i dette tilfellet megleren, vil ikke forholdet være av rent personlig art. Megleren vil ved å utføre instruksen kunne rammes av det generelle diskrimineringsforbudet i loven. Utleieren selv har, ved å instruere en tredjemann som driver kommersiell boligformidling om å diskriminere som ledd i vedkommendes ervervsvirksomhet, brakt forholdet ut av den private sfære. Begrunnelsen for unntaket faller dermed bort, og slike instrukser vil følgelig være omfattet av forbudet i § 6.

For å få tydelig fram at det er selve instruksen som rammes, uavhengig av om noen faktisk blir diskriminert eller ikke som følge av instruksen, har departementet sett behov for å omformulere bestemmelsen noe i forhold til utvalgets forslag. Dette får ingen materiell betydning.

10.7 Forbud mot medvirkning til diskriminering

10.7.1 Innledning

I dette kapittelet behandles spørsmålet om det bør være et forbud mot medvirkning til brudd på lovens diskrimineringsforbud. Utvalgets forslag på dette punkt må ses i sammenheng med forslaget om straff for diskriminering i fellesskap med andre, et tema som er behandlet i kapittel 13, og som er nedfelt i lovutkastet § 15. Et sivilrettslig forbud vil kunne få et videre anvendelsesområde enn det strafferettslige forbudet, og det vil kunne virke preventivt.

Verken likestillingsloven eller arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel har liknende bestemmelser om forbud mot medvirkning til diskriminering.

EUs rådsdirektiver 2000/43/EF og 2000/78/EF har ingen bestemmelser om forbud mot medvirkning til diskriminering. Dette er imidlertid ikke til hinder for at statene innfører et vern utover de minimumskrav som følger av direktivene.

10.7.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår en egen bestemmelse som forbyr å delta eller tilskynde til brudd på diskrimineringsforbudet i samvirke med andre, jf. utvalgets lovforslag § 3 bokstav d. Begrunnelsen for forslaget er at diskriminering, trakassering og instruks om å diskriminere eller trakassere er særlig alvorlig når det skjer i samvirke med andre. I de fleste tilfeller hvor diskriminering utøves av flere i fellesskap, vil hver enkelt som tilskynder til eller deltar i slike handlinger overtre ett eller flere av forbudene i § 3 bokstav a-c. Det kan ifølge utvalget likevel tenkes at den enkeltes rolle er så tilbaketrukket at disse bestemmelsene ikke kan anvendes direkte, selv om vedkommende har tilskyndet til handlingen. Utvalget mener at det er viktig at det sivilrettslige forbudet mot diskriminering rekker minst like langt som det strafferettslige forbudet (jf. utvalgets forslag til straffebestemmelse for organisert rasistisk virksomhet i § 21), og foreslår derfor en egen bestemmelse i § 3 bokstav d.

Utvalget legger dessuten til grunn at en særskilt bestemmelse om forbud mot diskriminering i samvirke vil gi et signal om en streng praksis ved utmåling av oppreisning.

10.7.3 Høringsinstansenes syn

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg særskilt om forslaget.

Den norske Helsingforskomité støtter forslaget. Antirasistisk Senter og MiRA-senteret viser til at forslaget er et av flere viktig elementer for å kunne ta fatt i en negativ utvikling. Likestillingsombudet etterlyser en nærmere definisjon av hva som ligger i kriteriet medvirkning.

10.7.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår i tråd med utvalgets forslag at det innføres et særskilt forbud mot medvirkning til diskriminering i § 4 femte ledd. Det foreslås videre et forbud mot medvirkning til trakassering, jf. § 5 annet ledd, og et forbud mot medvirkning til instruks om å diskriminere, trakassere eller gjøre bruk av gjengjeldelse, jf. § 6 annet ledd. I Ot.prp. nr. 35 (2004-2005) Om lov om endringer i likestillingsloven mv. foreslås et tilsvarende forbud mot medvirkning til brudd på likestillingsloven.

Departementet velger å bruke begrepet medvirkning fremfor begrepet samvirke som utvalget benytter, fordi medvirkning er et innarbeidet juridisk begrep som også brukes i andre deler av lovverket, blant annet i strafferetten. Medvirkning foreligger tradisjonelt når flere personer har samvirket om et lovbrudd på den måten at det foruten den personen som har utført den gjerning loven beskriver, også har deltatt en eller flere andre med tilskyndelser, råd eller dåd.

Begrunnelsen for et slikt særskilt forbud mot medvirkning til diskriminering er å synliggjøre alvoret som ligger i at flere går sammen om å diskriminere. Et forbud mot medvirkning vil også innebære at handlinger, unnlatelser mv. som ellers vil falle utenfor gjerningsbeskrivelsen i lovens §§ 4, 5 og 6 kan rammes. Departementet legger til grunn at utvalgets foreslåtte ordlyd «delta eller tilskynde til» vil dekkes av begrepet medvirkning.

Rammene for når det foreligger medvirkning kan ikke fastlegges generelt, men vil måtte bero på en konkret vurdering sett i forhold til forbudt diskriminering, trakassering og instruks i §§ 4, 5 og 6. Det generelle utgangspunktet er at både fysisk og psykisk medvirkning vil kunne rammes av forbudet. Fysisk medvirkning kan det være tale om dersom deltakeren bidrar til eller på en eller annen måte legger forholdene til rette for den diskriminerende handlingen, trakasseringen eller instruksen. Et eksempel kan være at en person stiller sin telefon til rådighet for en eller flere personer som har behov for telefonen for å kunne utføre ulovlig trakassering overfor en tredjeperson. Psykisk medvirkning kan det være tale om dersom deltakelsen oppfattes som en form for oppfordring eller klar støtte til å foreta en bestemt diskriminerende eller trakasserende handling, som senere gjennomføres. I strafferetten er dette betegnet som «positiv tilskyndelse».

Forslaget om å innføre et ansvar for medvirkning har som nevnt sin bakgrunn i utvalgets forslag om forbud mot diskriminering og trakassering som skjer ved samvirke mellom flere. Begrunnelsen er som nevnt ovenfor blant annet å synliggjøre alvoret som ligger i at flere går sammen om å diskriminere. Begrunnelsen er videre at ansvar kan ilegges der det er tvil om det foreligger brudd på bestemmelsene på et selvstendig grunnlag.

Disse begrunnelsene gjør seg som utgangspunkt også gjeldende i arbeidslivet. Som eksempel kan nevnes at flere arbeidstakere utfører handlinger som har som resultat at det foreligger brudd på forbudene i §§ 4, 5 eller 6 uten at det klart fremgår hvem som har utført handlingen. I så fall kan en eller flere etter omstendighetene bli ansvarlige på grunn av medvirkning. Tilsvarende vil en arbeidstaker som aktivt tilskynder eller oppfordrer andre til brudd på bestemmelsene bli ansvarlig. Innenfor arbeidslivets område vil imidlertid særlige hensyn gjøre seg gjeldende. Arbeidstakeres underordningsforhold og generelle lydighetsplikt overfor arbeidsgiver kan innebære at det i konkrete tilfeller ikke kan konstateres et medvirkningsansvar. Etter departementets syn må utgangspunktet være at arbeidstakers handling eller unnlatelse må vurderes konkret. Dersom handlingen eller unnlatelsen ikke i seg selv oppfyller gjerningsbeskrivelsen til diskriminering eller trakassering, kan det vurderes om det kan foreligge medvirkning fra arbeidstakers side. Et spørsmål kan da bli om arbeidstaker hadde reelle muligheter til å la være å utføre handlingen eller unnlatelsen. Slike vurderinger reiser spørsmål om grensen for arbeidstakers lojalitetsplikt i arbeidsforholdet, herunder konsekvensen av å bryte lojalitets-/lydighetsplikten. Dersom arbeidsgiver har instruert arbeidstaker til å utføre handlinger eller på annen måte bevirket at arbeidstaker kan sies å ha medvirket til brudd på bestemmelsene, vil ansvar etter omstendighetene ikke kunne ilegges.

Ved å innta et forbud mot medvirkning i §§ 4, 5 og 6 sikres det at de samme sivilrettslige reaksjonene kan brukes ved overtredelse av medvirkningsforbudet som ved direkte overtredelse av §§ 4, 5 og 6, se nærmere omtale av sivilrettslige reaksjoner mv. i kapittel 12, samt de reaksjonene det nye håndhevingspparatet vil ha til rådighet, jf. Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) kapittel 8.3.2.6. I tillegg foreslår departementet at grove brudd på diskrimineringsforbudet som er begått i fellesskap med andre skal være straffbart etter § 15. I motsetning til § 15 stilles det etter §§ 4, 5 og 6 ikke krav om at flere personer medvirker. Én person som medvirker vil være tilstrekkelig for å rammes av det sivilrettslige forbudet. Andre forskjeller mellom forbudet mot medvirkning her og straffebestemmelsen i § 15 er at medvirkningsforbudet har delt bevisbyrde mens straffebestemmelsen følger beviskravene i strafferetten. Videre kreves det forsett etter § 15.

10.8 Forbud mot å innhente opplysninger ved ansettelser

10.8.1 Innledning

I dette kapittelet behandles spørsmålet om arbeidsgivers adgang til å innhente opplysninger om hvordan søkere stiller seg til religiøse eller kulturelle spørsmål i ansettelsessaker. Spørsmålet er ikke særskilt behandlet av utvalget. Departementet drøfter hvorvidt adgangen til å innhente slike opplysninger bør reguleres eksplisitt i diskrimineringsloven, fordi gjeldende rett i dag har en særregel om dette i arbeidsmiljøloven § 54 D nr. 4.

10.8.2 Gjeldende rett

I de nye likebehandlingsreglene i arbeidsmiljøloven kapittel X A er det en egen unntaksbestemmelse som presiserer i hvilke tilfeller arbeidsgiver kan innhente opplysninger ved ansettelse, jf. § 54 D nr. 4:

«Arbeidsgiveren kan ved ansettelse innhente opplysninger om hvordan søkerne stiller seg til politiske, religiøse eller kulturelle spørsmål eller om de er medlemmer av lønnstakerorganisasjoner dersom slike opplysninger er begrunnet i stillingens karakter eller dersom det inngår i formålet for vedkommende arbeidsgivers virksomhet å fremme bestemte politiske, religiøse eller kulturelle syn og stillingen er av betydning for gjennomføringen av formålet. Tilsvarende skal gjelde opplysninger om søkerens eventuelle homofile legning eller homofile samlivsform. I tilfelle slike opplysninger vil bli krevet, må dette angis i utlysningen av stillingen.»

Bestemmelsen er en videreføring av unntaket i den tidligere § 55 A første ledd, som innledningsvis forbød innhenting av slike opplysninger. I Arbeidslivslovutvalgets innstilling ble det foreslått at unntaksbestemmelsen i dagjeldende § 55 A første ledd om arbeidsgivers adgang til å innhente opplysninger ved ansettelse, skulle videreføres gjennom den generelle unntaksbestemmelsen i forslag til § 54 D nr. 1. I de etterfølgende høringene mottok imidlertid Arbeids- og administrasjonsdepartementet tilbakemeldinger om at dette ikke kom tilstrekkelig klart fram, og at videreføringen av gjeldende rett på dette området burde markeres tydeligere i lovteksten. Departementet foreslo på den bakgrunn å ta unntaket i dagjeldende § 55 A første ledd inn i likebehandlingskapittelet i § 54 D nr. 4, for å forhindre enhver tvil om rettstilstanden etter lovendringen.

10.8.3 Høringsforslagene

Utvalget foreslår ingen presisering av arbeidsgivers adgang til å innhente opplysninger om hvordan søkere stiller seg til religiøse eller kulturelle spørsmål ved ansettelse. Forbudet mot innhenting av slike opplysninger følger således av det generelle diskrimineringsforbudet, jf. utvalgets forslag til § 3 bokstav a første ledd. Tilsvarende ville unntaket måtte hjemles i den generelle unntaksbestemmelsen, jf. utvalgets forslag til § 3 bokstav a fjerde ledd.

I departementets høringsnotat om unntak fra forbudet mot å diskriminere på grunn av religion og livssyn, jf. kapittel 2.4, ble det heller ikke fremmet forslag om en egen bestemmelse om innhenting av opplysninger i ansettelsessaker. Det ble imidlertid angitt at det spesielle unntaket i arbeidsmiljøloven § 54 D nr. 4 skulle vurderes videreført i den nye loven mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.

10.8.4 Høringsinstansenes syn

Det Mosaiske Trossamfund, Kristne Friskolers Forbund og Kirkerådet peker i sine høringsuttalelser til departementets høringsforslag om unntak fra forbudet mot å diskriminere på grunn av religion og livssyn, på behovet for å videreføre adgangen til å innhente opplysninger ved ansettelser i lov mot etnisk diskriminering. Det vises til behovet for en klar og presis lovtekst, og hensynet til synliggjøring. Disse instansene går inn for en kombinasjon av en generell unntaksbestemmelse og den særlige bestemmelsen i arbeidsmiljøloven § 54 D nr. 4 om innhenting av opplysninger.

10.8.5 Departementets vurdering

Departementet går inn for å videreføre den eksisterende bestemmelsen om adgang til å innhente opplysninger ved ansettelse i diskrimineringsloven § 7. Det understrekes at bestemmelsen kun vil innebære en presisering av det generelle forbudet og unntaket i lovforslagets § 4 første og fjerde ledd. Bestemmelsen innebærer således ingen utvidelse eller innskrenkning av adgangen til å innhente opplysninger i forhold til det generelle diskrimineringsforbudet.

Departementet har lagt avgjørende vekt på at høringsinstansene ser behov for en tydeliggjøring av lovteksten på dette punktet. Det vises til at Arbeids- og administrasjonsdepartementet fikk tilsvarende tilbakemeldinger i høringen i forbindelse med utarbeidelsen av likebehandlingskapittelet i arbeidsmiljøloven, jf. Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) kapittel 8.4.5.4, s. 42. Ved å flytte bestemmelsen fra arbeidsmiljøloven over til diskrimineringsloven, tydeliggjøres det at det ikke er ment noen endring i rettstilstanden her. Når det gjelder den nærmere tolkning av bestemmelsen, vises det til forarbeidene til tidligere § 55 A første ledd i arbeidsmiljøloven, Ot.prp. nr. 30 (1981-1982) og Innst. O. nr. 27 (1997-1998).

Departementets forslag til lovtekst er av redigeringsmessige hensyn utformet likt som tidligere § 55 A i arbeidsmiljøloven og ikke som gjeldende § 54 D nr. 4. Grunnen til dette er at diskrimineringsloven ikke har en felles unntaksbestemmelse tilsvarende arbeidsmiljøloven § 54 D. Bestemmelsen skal imidlertid tolkes likt som § 54 D nr. 4.

Bestemmelsen om innhenting av opplysninger i gjeldende § 54 D nr. 4 i arbeidsmiljøloven lister opp en rekke forskjellige typer spørsmål som er relatert til de ulike diskrimineringsgrunnlagene i arbeidsmiljøloven: politiske, religiøse eller kulturelle spørsmål, spørsmål om medlemskap i arbeidstakerorganisasjon og spørsmål om homofil legning eller samlivsform. Det er kun de delene av § 54 D nr. 4 som relaterer seg til diskrimineringsgrunnlagene i diskrimineringsloven som flyttes over til denne nye loven, dvs. «religiøse og kulturelle spørsmål».

10.9 Positiv særbehandling

10.9.1 Innledning

Departementets forslag legger opp til et generelt forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn. Det legges også opp til at lovens formål blant annet skal være likestilling for alle uavhengig av etnisitet, religion mv. For å oppnå formålet om likestilling, kan det imidlertid være nødvendig med en viss forskjellsbehandling. Det kan oppstå situasjoner hvor det kan være ønskelig å behandle personer eller grupper som stiller svakere enn andre formelt bedre enn flertallet, for å styrke posisjonen til disse personene eller gruppene. Innenfor norsk rett er det best kjente eksemplet på slik behandling sameretten. Både opprettelsen av Sametinget, de særskilte reglene i sameloven som skal bidra til å styrke og opprettholde samisk språk, grunnlovsbeskyttelsen av samisk kultur osv. er eksempler på slik særbehandling.

Det har vært brukt en rekke forskjellige betegnelser og begreper om slik behandling, som positiv forskjellsbehandling, positiv diskriminering, positiv særbehandling, positive særtiltak, særlige rettigheter og særlige tiltak. De ulike begrepene har ikke nødvendigvis noe fast og entydig innhold. Når begrepene benyttes i sammenheng med diskrimineringsspørsmål, synes det å være et fellestrekk at det dreier seg om tiltak for å styrke posisjonen til personer eller grupper som i utgangspunktet stiller svakere enn andre. Siktemålet med den særlige behandlingen er å kompensere for en dårligere utgangsposisjon og bidra til å motvirke undertrykking og diskriminering.

Det må tas stilling til om slik særlig behandling eller slike særlige tiltak, som isolert sett kan tenkes å stride mot lovens forbud mot forskjellsbehandling, likevel skal være tillatt når denne behandlingen nettopp har som siktemål å styrke posisjonen for personer og grupper som omfattes av loven, og bidra til at formålet om likestilling oppnås.

10.9.2 Gjeldende rett på liknende områder

I forbindelse med endringer i likestillingsloven i 2002 ble det inntatt en ny bestemmelse om positiv særbehandling av det ene kjønn i § 3 a første ledd, med følgende ordlyd:

«Ulik behandling som i samsvar med lovens formål fremmer likestilling mellom kjønnene, er ikke i strid med § 3.»

Arbeidsmiljøloven har en bestemmelse som tillater positiv særbehandling i § 54 E. Bestemmelsen er plassert i lovens kapittel X A om likebehandling i arbeidslivet, og har følgende ordlyd:

«Særbehandling som bidrar til å fremme likebehandling er ikke i strid med bestemmelsene i dette kapittel. Særbehandlingen skal opphøre når formålet med den er oppnådd.»

Lov 12. mai 1995 nr. 22 om universiteter og høgskoler har i § 30 nr. 3 følgende bestemmelse som tillater positiv særbehandling av det ene kjønn ved utlysning av og tilsetting i undervisnings- og forskerstillinger:

«[...] Hvis det ene kjønn er klart underrepresentert innen den aktuelle stillingskategori på vedkommende fagområde, skal de som er av dette kjønn spesielt inviteres til å søke. Styret kan bestemme at en stilling kun skal utlyses for det underrepresenterte kjønn.»

I januar 2003 avsa EFTA-domstolen en dom (Case E-1/02) som fastslo at siste setning i universitetsloven § 30 nr. 3 var i strid med rådsdirektiv 76/207/EØF om gjennomføring av prinsippet om lik behandling av kvinner og menn når det gjelder adgang til arbeid, yrkesutdanning og forfremmelse samt arbeidsvilkår. Saken gjaldt øremerking av vitenskapelige stillinger for kvinner ved Universitetet i Oslo (den såkalte kvinneprofessoratsaken). Rådsdirektivet åpnet i artikkel 2 nr. 4 3 for:

«[...] tiltak til fremme av like muligheter for menn og kvinner, særlig ved å fjerne eksisterende ulikheter som har betydning for kvinnenes muligheter [...]»

EFTA-domstolen uttalte at direktivet bare tillater unntak fra likebehandlingsprinsippet dersom unntaket er tilstrekkelig fleksibelt til å sikre en balanse mellom behovet for særbehandling av det underrepresenterte kjønn og muligheten for det motsatte kjønn til å få sin situasjon objektivt vurdert. Det må, i prinsippet, være en mulighet for at den best kvalifiserte søkeren skal kunne få stillingen. Domstolen fant at øremerkingen av stillinger automatisk ga en ubetinget fortrinnsrett til kvinnelige kandidater, uten rom for fleksibilitet, og at loven dermed var i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Som følge av dette er universitetsloven § 30 nr. 3 foreslått opphevet i Ot.prp. nr. 79 (2003-2004) Om lov om universiteter og høyskoler.

Forskrift om statens tjenestemenn av 11. november 1983 nr. 1608 § 9 inneholder en bestemmelse om positiv særbehandling av funksjonshemmede arbeidssøkere. Denne bestemmelsen sier følgende:

«Dersom det blant kvalifiserte søkere til en stilling er noen som oppgir å være funksjonshemmet/yrkeshemmet, og enten er eller blir uten arbeid, kan slik søker tilsettes selv om det finnes bedre kvalifiserte søkere til stillingen.»

10.9.3 Internasjonale forpliktelser

Alle konvensjoner som forplikter staten til å arbeide mot etnisk diskriminering, aksepterer positiv særbehandling. Et av de sentrale rettsgrunnlagene for slik særbehandling er FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 1966 (SP) artikkel 27:

«I de stater hvor det finnes etniske, religiøse eller språklige minoriteter, skal de som tilhører slike minoriteter ikke nektes retten til, sammen med andre medlemmer av sin gruppe, å dyrke sin egen kultur, bekjenne seg til og utøve sin egen religion, eller bruke sitt eget språk.»

Bestemmelsen er tolket slik at det er adgang og til en viss grad plikt for staten til å iverksette positiv særbehandling, for å sikre blant annet kultur- og språkutøvelse for personer innenfor minoritetskulturene.

Rasediskrimineringskonvensjonen (RDK) har en bestemmelse som tillater positiv særbehandling i artikkel 1 nr. 4:

«Særlige tiltak som treffes utelukkende for å sikre en tilfredsstillende framgang for grupper eller enkeltpersoner som har en bestemt rasemessig eller etnisk tilhørighet, og som har behov for nødvendig beskyttelse for å kunne nyte eller utøve menneskerettighetene og de grunnleggende friheter, skal ikke anses som rasediskriminering, forutsatt at disse tiltak ikke fører til at det opprettholdes atskilte rettigheter for grupper med ulik rasemessig tilhørighet, og forutsatt at tiltakene ikke skal bestå etter at de mål som lå til grunn for tiltakene, er nådd.»

Bestemmelsen gir adgang til positiv særbehandling, men pålegger ingen plikt til dette. Særbehandlingen skal opphøre når målet med den er oppnådd. I den grad det er behov for mer permanente ordninger fordi situasjonen pånytt ville forverre seg dersom særordningen bortfaller, vil imidlertid slike permanente ordninger ikke stå i strid med RDK. Dette vil for eksempel være tilfelle dersom det foreligger slike strukturelle forskjeller mellom minoritets- og majoritetsbefolkningene at midlertidige tiltak ikke vil være tilstrekkelig til å bedre minoritetenes stilling. Dette kommer blant annet til uttrykk i rasediskrimineringskomiteens (CERDs) generelle anbefaling nr. XXI om retten til selvbestemmelse, hvor det fremgår at RDK ikke utelukker permanente særrettigheter som har til formål å bevare og utvikle etniske minoriteters språk og kultur.

RDK artikkel 2 nr. 2 pålegger i visse tilfeller og innenfor konkrete livsområder statene å særbehandle positivt, jf. første punktum:

«Konvensjonspartene skal, når forholdene tilsier det, treffe særlige og konkrete tiltak på de sosiale, økonomiske, kulturelle og andre områder for å sikre at grupper eller enkeltpersoner med en bestemt rasemessig tilhørighet får tilfredsstillende utvikling og beskyttelse, slik at de kan nyte sine menneskerettigheter og grunnleggende friheter fullt ut og på like vilkår.»

Denne bestemmelsen tar sikte på iverksettelse av midlertidige og konkrete tiltak «når forholdene tilsier det». Mer permanente ordninger, eksempelvis lovfesting av særordninger, er imidlertid ikke påbudt.

10.9.4 EU

EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse åpner i artikkel 5 for at statene kan tillate positiv særbehandling, ved at det fremgår at den enkelte medlemsstat kan opprette eller opprettholde særlige tiltak som har til formål å forebygge eller oppveie ulemper knyttet til rase eller etnisk opprinnelse. Formålet med særbehandlingen må være å sikre full likestilling. Direktivet pålegger ingen plikt til positiv særbehandling.

Rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet hjemler en tilsvarende adgang til positiv særbehandling for å forebygge eller oppveie ulemper knyttet til blant annet religion og livssyn.

EF-domstolen har i tilknytning til EF-rettens forbud mot forskjellsbehandling mellom kvinner og menn (rådsdirektiv 76/207/EØF) avsagt en rekke dommer som nærmere fastlegger de EF-rettslige grensene for positiv særbehandling. Disse er Kalanke-saken (C-450/93) fra 1995, Marschall-saken (C-409/95) fra 1997, samt Badeck-saken (C-158/97) og Tham-saken (C-407/98) - begge fra 2000. Den originale ordlyden om positiv særbehandling i rådsdirektiv 76/207/EØF artikkel 2 nr. 4 lyder:

«Dette direktiv er ikke til hinder for tiltak til fremme av like muligheter for menn og kvinner, særlig ved å fjerne eksisterende ulikheter som har betydning for kvinnenes muligheter [...]»

Både Kalankesaken, Marschallsaken og Badecksaken tar stilling til såkalt «moderat kvotering», dvs. at kvinner bare går foran menn hvis de er like godt (eller tilnærmet like godt) kvalifisert. Europakommisjonen har utledet enkelte konklusjoner med utgangspunkt i de tre første dommene. Det fremholdes for det første at tiltak som faller inn under positiv særbehandling skal anses som unntak fra likebehandlingsprinsippet. For det andre gjelder unntaksadgangen i rådsdirektivet bare tiltak som har til hensikt å eliminere eller redusere faktiske forskjeller mellom kjønnene. For det tredje konkluderes det med at automatisk fortrinnsrett til kvinner når det gjelder ansettelse eller forfremmelse på områder hvor de er underrepresentert ikke er tillatt. Dette må ses i sammenheng med at EF-domstolen har slått fast at positiv særbehandling skal være et middel for å oppnå like muligheter og ikke likt resultat. Til sist konkluderes det med at fortrinnsrett kan tillates dersom den nasjonale regelen ikke gir automatisk fortrinnsrett og regelen garanterer like godt kvalifiserte mannlige søkere en objektiv vurdering av deres situasjon, der en tar i betraktning alle kriterier som knytter seg spesifikt til hver enkelt kandidat uavhengig av kjønn.

Den siste avgjørelsen (Tham-saken) omhandler spørsmålet om radikal kvotering. Saken gjaldt bruk av radikal kvotering ved tilsetting av et bestemt antall professorater og rekrutteringsstillinger ved universitetene i Sverige. Domstolen fremholdt at både rådsdirektiv 76/207/EØF og Amsterdamtraktaten artikkel 141 nr. 4 er til hinder for nasjonale regler som pålegger radikal kvotering. Det kan synes som om det ikke er adgang til å anvende radikal kvotering av denne type selv om ordningen er begrenset til et bestemt antall stillinger eller er ledd i en plan for anvendelse av positiv særbehandling ved institusjonen. Denne dommen ser med andre ord ut til å stenge for bruk av radikal kvotering. Dommen slår imidlertid fast at moderat kvotering ikke strider mot likebehandlingsdirektivet eller Amsterdamtraktaten. Noen prinsipper kan utledes fra denne dommen: I tillegg til at det ikke må være tale om en automatisk fortrinnsrett, og at søkernes kvalifikasjoner må vurderes objektivt der det tas hensyn til de individuelle forhold ved hver enkelt søker, må vurderingen av søkernes kvalifikasjoner gjøres med utgangspunkt i klare kriterier. Videre må den positive særbehandlingen stå i forhold til de mål man ønsker å oppnå (proporsjonalitet).

Tham-saken har klare likhetstrekk med den såkalte kvinneprofessoratsaken, som ble avgjort i EFTA-domstolen i 2003. Kvinneprofessoratsaken er omtalt under kapittel 10.9.2 ovenfor.

Rådsdirektiv 76/207/EØF ble endret 23. september 2002 ved Europaparlaments- og rådsdirektiv 2002/73/EF (likebehandlingsdirektivet). Bestemmelsen om positiv særbehandling er flyttet til artikkel 2 nr. 8 og lyder nå:

«Medlemsstatene kan opprettholde eller vedta tiltak i henhold til traktatens artikkel 141 nr. 4 for å sikre full likestilling mellom menn og kvinner i praksis.»

Amsterdamtraktatens artikkel 141 nr. 4 lyder i dansk språkdrakt:

«For at sikre fuld ligestilling mellem mænd og kvinder i praksis på arbejdsmarkedet er princippet om ligebehandling ikke til hinder for, at de enkelte medlemsstater opretholder eller vedtager foranstaltninger, der tager sigte på at indføre specifikke fordele, der har til formål at gøre det lettere for det underrepræsenterede køn at udøve en erhvervsaktivitet eller at forebygge eller opveje ulemper i den erhvervsmæssige karriere.»

Fristen for gjennomføring av det nye likebehandlingsdirektivet er 5. oktober 2005.

10.9.5 Svensk og dansk rett

Svensk rett

Den svenske loven om forbud mot diskriminering (lag (2003:307) om förbud mot diskriminering) har en bestemmelse som tillater positiv særbehandling ved arbeidsmarkedspolitisk virksomhet. Slik virksomhet drives av offentlige myndigheter og omfatter hovedsakelig arbeidsformidling, veiledning, arbeidsmarkedspolitiske programmer, arbeidsinnrettet rehabilitering, arbeidslivstjenester og visse ansettelsesfremmende tiltak. Loven slår fast at tilpasning av bestemmelser på dette området som er ledd i innsatsen for å fremme like muligheter for alle uansett etnisk tilhørighet, ikke er i strid med diskrimineringsforbudet. Loven har ingen tilsvarende bestemmelse for de andre diskrimineringsgrunnlagene som reguleres av loven, herunder religion, livssyn eller funksjonshemming.

I den svenske loven om tiltak mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av etnisitet, religion eller livssyn (lag (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning) finnes det ingen bestemmelse som særskilt omhandler positive særtiltak. Loven pålegger imidlertid arbeidsgivere å drive målrettet arbeid for aktivt å fremme like rettigheter og muligheter i arbeidslivet. Arbeidsgivere skal gjennomføre slike tiltak som sett i forhold til arbeidsgiverens ressurser og omstendighetene for øvrig kan kreves for at arbeidsforholdene skal passe for alle arbeidstakere, uansett etnisk tilhørighet, religion eller livssyn. Arbeidsgiveren skal videre iverksette tiltak for å forebygge og forhindre at noen arbeidstakere utsettes for trakassering eller represalier. Når det gjelder rekruttering, skal arbeidsgivere arbeide for at personer uansett etnisk tilhørighet, religion eller livssyn gis mulighet til å søke ledige stillinger.

Dansk rett

Den danske loven om etnisk likebehandling (lov nr. 374 af 28. mai 2003 om etnisk ligebehandling) har en tilsvarende bestemmelse om positiv særbehandling som EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse. Loven er ikke til hinder for at det opprettholdes eller vedtas særlige tiltak som har til formål å forebygge eller oppveie ulemper knyttet til etnisk opprinnelse. Tiltakene kan bare opprettholdes inntil formålet med dem er oppfylt. Adgangen til positiv særbehandling gjelder på hele lovens virkeområde, og omfatter så vel offentlige myndigheter som private virksomheter mv.

Den danske loven om forbud mot forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet (lov nr. 459 af 12. juni 1996 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v.) har en bestemmelse som sier at loven ikke er til hinder for at det i medhold av annen lov, i medhold av bestemmelser med hjemmel i annen lov eller for øvrig ved offentlig foranstaltning iverksettes tiltak som har til formål å bedre sysselsettingsmulighetene for personer av en bestemt rase, hudfarge, religion, politisk syn, seksuell orientering eller nasjonal, sosial eller etnisk opprinnelse.

10.9.6 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår å innføre en bestemmelse om positiv særbehandling, som sier at særbehandling som bidrar til å fremme likebehandling ikke er i strid med diskrimineringsforbudet i loven. Særbehandlingen skal opphøre når formålet med den er oppnådd.

Utvalget mener det saklig sett neppe er et påtrengende behov for å lovfeste adgangen til positiv særbehandling, siden adgangen i stor utstrekning vil følge av alminnelige prinsipper for lovtolkning. Utvalget velger likevel å foreslå en bestemmelse om det, for å klargjøre og understreke prinsippet i lovteksten.

Det understrekes at bestemmelsen innholdsmessig skal tolkes identisk med RDK artikkel 1 nr. 4. Dette innebærer at den må tolkes i lys av utviklingen i internasjonal praksis knyttet til RDK, det vil særlig si FNs rasediskrimineringskomités praksis i klagesaker og de generelle tolkningsbidragene i Rasediskrimineringskomiteens generelle kommentarer til konvensjonen.

10.9.7 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som uttaler seg om forslaget, blant dem Justisdepartementet, KIM, Likestillingsombudet, SMED, Sametinget, OMOD, Antirasistisk Senter og MiRA-senteret, er enige i at det bør fremgå av lovteksten at positiv særbehandling er tillatt.

Justisdepartementet mener det bør presiseres nærmere at positiv særbehandling bare er tillatt når det er en saklig og rimelig begrunnelse for at slike tiltak settes i verk, og at det må være forholdsmessighet mellom tiltaket og det formål man ønsker å oppnå. Departementet viser til at disse vilkårene blant annet fremgår av Den europeiske menneskerettsdomstols praksis om EMK artikkel 14 og fortalen til EMK protokoll 12.

SMED, KIM, Likestillingsombudet og SINTEF IFIM etterlyser en konkretisering av hvordan regelen tenkes brukt. SMED anbefaler videre at det bør gå tydelig fram at bestemmelsen ikke innebærer plikter.

10.9.8 Departementets vurdering

Departementet tar utgangspunkt i at lovens formål skal være å fremme likestilling, sikre like muligheter og rettigheter og å hindre diskriminering, se kapittel 9.1. Departementet støtter på denne bakgrunn utvalgets forslag om en lovbestemmelse som tillater positiv særbehandling. Slik særbehandling kan være både nødvendig og ønskelig for å oppnå lovens formål, og det er ønskelig å presisere dette i loven. Bestemmelsen pålegger imidlertid ingen plikt til positiv særbehandling. Departementet mener det går tilstrekkelig klart fram av ordlyden at bestemmelsen ikke pålegger noen plikt, og det foreslås derfor ingen ytterligere presisering av dette. Bestemmelsen vil gjelde i forhold til alle diskrimineringsgrunnlag som er vernet av loven, men positiv særbehandling vil som regel være mest aktuelt i forhold til etniske minoriteter. Adgangen til positiv særbehandling gjelder både for offentlig og privat sektor.

Bestemmelsens funksjon vil først og fremst være å synliggjøre at positiv særbehandling er tillatt. Som utvalget påpeker, vil det i stor utstrekning uansett følge av alminnelige prinsipper for lovtolkning at en lov om forbud mot etnisk diskriminering må tolkes med forbehold for legitime reguleringer som medfører positiv særbehandling for noen etniske grupper og individer i forhold til andre. Positiv særbehandling kunne således like gjerne hjemles i § 4 fjerde ledd, som understreker at forskjellsbehandling som er nødvendig for å oppnå et saklig formål, og som ikke er uforholdsmessig inngripende overfor den eller de som forskjellsbehandles, er tillatt. Ordlyden i § 4 fjerde ledd omfatter både positiv og negativ forskjellsbehandling av etniske minoriteter, men det betyr ikke at adgangen til forskjellsbehandling er lik for de to tilfellene. Alminnelige tolkningsprinsipper tilsier at det vil være en videre adgang til førstnevnte situasjon enn sistnevnte, fordi forskjellsbehandling som kommer etniske minoriteter til gode vil være i tråd med lovens formål. Departementet mener dette klargjøres ved at adgangen til forskjellsbehandling som kommer etniske minoriteter til gode, kommer til syne i en egen paragraf i loven. Det vil etter dette være mest nærliggende å hjemle den positive forskjellsbehandlingen av etniske minoriteter i § 8, fremfor i § 4 fjerde ledd.

Departementet understreker at ikke enhver form for positiv særbehandling skal være tillatt. Slik særbehandling er bare tillatt når det foreligger en saklig og rimelig grunn til særbehandlingen; det er et vilkår at særbehandlingen skal bidra til å fremme lovens formål. Siktemålet med den særlige behandlingen må være å kompensere for en dårligere utgangsposisjon og bidra til å motvirke undertrykking.

Videre må det tolkes inn et forbehold om at det må være forholdsmessighet mellom tiltaket og det formål man ønsker å oppnå. Forhold som klart vil falle innenfor adgangen til positiv særbehandling, er ordninger som har sin bakgrunn i oppfyllelse av etniske minoriteters rettigheter. Et eksempel på dette er de særlige språkreglene for det samiske folk i sameloven, som er ledd i Norges oppfølging av ILO-konvensjon nr. 169 om urfolk og stammefolk i selvstendige stater. Også økonomisk bistand, som den statlige tilskuddsordningen for nasjonale minoriteter, er eksempel på positiv særbehandling som vil være tillatt dersom de øvrige vilkårene i loven er oppfylt.

Tiltak som utelukkende tar sikte på å redusere diskriminerende barrierer, vil også være uproblematiske i forhold til forholdsmessighetsvurderingen. Eksempler kan være utlysning av stillinger i etniske minoriteters tidsskrifter og aviser, representasjon av etniske minoriteter i ansettelsesutvalg/innstillingsråd, etablering av interne og eksterne klageprosedyrer for (mistanke om) etnisk diskriminering og opprettelse av likestillingsutvalg i større virksomheter. Andre virkemidler kan for eksempel være å oppfordre innvandrere til å søke jobb når stillinger utlyses, samt sikre at et visst antall innvandrere blir innkalt til jobbintervju. Det er i disse tilfellene ikke snakk om å tildele rettigheter eller goder (for eksempel en jobb) på grunn av etnisk bakgrunn, men å styrke vedkommendes sjanser til å oppnå godet, før beslutning treffes. Når beslutningen først treffes, tas det imidlertid ikke hensyn til etnisk bakgrunn. Slike «indirekte» virkemidler (for eksempel språkkurs, kompetansetiltak, bistand til utforming av søknad mv.), vil som regel være uproblematisk i forhold til bestemmelsen om positiv særbehandling. Selv om en slik assistanse utgjør en viss form for forskjellsbehandling, medfører den ikke nødvendigvis ulemper for andre personer eller grupper av personer.

Det er først og fremst når etnisitet vektlegges ved selve tildelingen av godet, at forholdsmessighetsvurderingen i bestemmelsen kan sette grenser for hvor langt det er tillatt å gå. Eksempler på dette er øremerking av stillinger for etniske minoriteter (radikal kvotering), eller at en arbeidsgiver formelt foretrekker etniske minoriteter ved ellers like kvalifikasjoner (moderat kvotering). Det presiseres at etnisiteten i disse tilfellene ikke har betydning for vedkommendes egnethet for stillingen, for eksempel på grunn av språkkunnskaper eller kulturell kompetanse. Kvoteringsordninger vil som oftest begrense andre personers muligheter, og vil dermed lettere anses som uforholdsmessige tiltak. Hvor grensen går vil måtte fastsettes nærmere i forvaltnings- og rettspraksis. Vurderingen av hvilke tiltak som kan være egnet og i hvilken grad virkemidlene er tillatt, kan være vanskelig å foreta for arbeidsgivere og andre som ønsker å ta i bruk slik særbehandling i sin virksomhet. Likestillings- og diskrimineringsombudet vil ha en viktig støtte- og veilederrolle i denne forbindelse, jf. Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) kapittel 7.6.2.

Forslaget forutsetter at den positive særbehandlingen skal opphøre når formålet med den er oppnådd. Dersom særbehandling opprettholdes i slike tilfeller, vil det kunne føre til at den gruppen som blir særbehandlet får en særskilt gunstig stilling i forhold til andre etniske grupper. Dette er ikke hensikten med bestemmelsen. Uansett vil det ofte ikke være noen grunn til å opprettholde særordninger etter at likestilling mellom gruppene er oppnådd, idet begrunnelsen for særordningen da vil bortfalle. Dette siste forutsetter imidlertid at situasjonen ikke pånytt forverrer seg etter at særordningen bortfaller. I slike tilfeller vil permanent særbehandling være tillatt, eksempelvis ved en permanent opprettholdelse av representative organer for urfolk (Sametinget), særlige språkregler osv. Slike permanente ordninger vil således ikke stå i strid med loven.

Når det gjelder hvilke grupper eller personer som det kan anvendes positiv særbehandling til fordel for, anser departementet at dette for alle praktiske tilfeller vil gjelde minoriteter. Det vil neppe være aktuelt med positiv særbehandling av etnisk norske personer, slik at de gis særlige fordeler med det siktemål å styrke deres posisjon i forhold til etniske minoritetsgrupper.

Departementet vil understreke at etniske minoriteter ikke kan anses som én enhet i relasjon til spørsmålet om positiv særbehandling. Det er betydelige ulikheter mellom etniske grupper når det gjelder deres samlede situasjon, deres grad av deltakelse i det norske samfunn, hvilke særlige problemer de møter og hvilke særskilte behov de har for beskyttelse og tilrettelegging. Utvalget uttaler i denne sammenheng følgende i kapittel 13.6.2, på s. 247 i utredningen:

«[D]et vil kunne være aktuelt å anvende positiv særbehandling på ulike måter og i forskjellige omfang overfor de ulike grupper. Det spørsmålet som da oppstår, er om og eventuelt i hvilken grad (personer fra) etniske minoritetsgrupper vil kunne påberope seg å være utsatt for en lovstridig forskjellsbehandling dersom det iverksettes positiv særbehandling overfor (personer fra) andre minoritetsgrupper. Dette kan ikke utelukkes, men det synes vanskelig å konkretisere dette nærmere på et generelt og teoretisk grunnlag. Den nærmere grensetrekkingen for hvor langt positiv særbehandling kan anvendes uten å komme i strid med forbudet mot etnisk diskriminering, synes å måtte overlates til praksis.»

Departementet slutter seg til dette.

Departementet presiserer at det ikke er nødvendig at vedkommende som omfattes av den positive særbehandlingen selv har behov for slik behandling. Begrunnelsen for den særlige behandlingen kan i enkelte tilfeller være hensynet til grupper som skal betjenes av de aktuelle personene. For eksempel kan det være et ønske å øke rekrutteringen av personer med innvandrerbakgrunn til ulike offentlige virksomheter, for å bedre tjenestetilbudet til innvandrerbefolkningen. Her er det hensynet til innvandrerbefolkningen generelt som brukergruppe som gir begrunnelsen for forskjellsbehandlingen, og ikke hensynet til potensielle søkere med innvandrerbakgrunn. Også denne typen behandling faller inn under begrepet «positiv særbehandling». I praksis vil imidlertid som regel arbeidsgivere i disse tilfellene betrakte sosiale, kulturelle eller språklige ferdigheter som en ekstra kvalifikasjon, som gjør innvandrere særlig egnet for stillingen.

Departementet er enig med utvalget i at bestemmelsen må tolkes i lys av utviklingen i internasjonal praksis knyttet til RDK. Bestemmelsen må imidlertid i alle tilfeller også tolkes og anvendes med de begrensninger som måtte følge av Norges internasjonale forpliktelser, herunder EØS-avtalen.

10.10 Forbud mot gjengjeldelse

10.10.1 Innledning

I dette kapittelet behandles spørsmålet om det bør innføres et forbud mot gjengjeldelse i diskrimineringsloven, samt den nærmere utformingen av et slikt forbud.

Departementet bruker begrepet gjengjeldelse om det som i svensk og dansk rett benevnes som represalier, og som utvalget betegner som negativ gjengjeldelse. Et vern mot gjengjeldelse vil kunne sikre at den som tar opp en sak om diskriminering eller brudd på loven ellers, ikke blir utsatt for ufordelaktig behandling fra den som hevdes å ha utøvd diskrimineringen, som «straff» for å ta opp saken. Formålet vil være å beskytte den som har tatt opp diskrimineringssaken mot ugunstig behandling som følge av klagen. Vitner i en diskrimineringssak vil kunne ha det samme behovet for vern mot ugunstig behandling.

10.10.2 Gjeldende rett

Det er ikke noe forbud mot gjengjeldelse i likestillingsloven, men arbeidsmiljøloven fikk et slikt forbud ved lovendring 26. mars 2004.

Arbeidsmiljølovens forbud mot gjengjeldelse i § 54 G lyder slik:

«Det er forbudt å gjøre bruk av gjengjeldelse overfor arbeidstaker som har fremmet klage eller på annen måte tatt opp brudd på bestemmelsene i dette kapittel, eller som har gitt uttrykk for at slik sak kan bli fremmet. Forbudet gjelder ikke dersom arbeidstakeren har opptrådt grovt uaktsomt.»

Det fremgår av forarbeidene (Ot.prp. nr. 104 (2002-2003)) at det bare er arbeidstakere som er vernet mot gjengjeldelse. Begrepet vitner som er nyttet av Holgersenutvalget i forslaget til bestemmelse om forbud mot gjengjeldelse i NOU 2002: 12 anses ikke tilstrekkelig spesifikt, da dette vil kunne omfatte en videre krets av personer enn man har ment å ramme i arbeidsmiljøloven § 54 G. Videre legges det til grunn at bestemmelsen beskytter mot gjengjeldelse i forhold til ethvert skritt i retning av å få en avklaring i diskrimineringssaken. Det kan for eksempel være å fremsette klage, enten internt eller til et tilsynsorgan, gå inn i forhandlinger, kontakte advokat eller tillitsvalgt eller gå til sivil sak for domstolene. Det fremgår at forbudet skal beskytte mot handlinger og uttalelser som medfører skade eller ubehag for den enkelte. Dette kan være oppsigelse, degradering, mindre spennende arbeidsoppgaver, omplassering, økt arbeidsbelastning, urimelige krav til overtid osv. Videre må gjengjeldelsen være en reaksjon fra arbeidsgivers side på en klage innenfor virksomheten eller annen form for rettsforfølgning. Det må således foreligge årsakssammenheng mellom den ugunstige behandlingen og det forhold at det er fremmet klage på diskriminering. Det er imidlertid ikke meningen at forbudet mot gjengjeldelser skal innskrenke arbeidsgivers styringsrett i forhold til å gi advarsler og gjennomføre oppsigelser på ellers saklig grunnlag.

Tilfeller der klageren eller andre arbeidstakere har opptrådt grovt uaktsomt ved å fremsette en klage, faller utenfor dette vernet, selv om klageren faktisk er blitt utsatt for diskriminering.

10.10.3 EU

I henhold til EUs rådsdirektiv 2000/43/EF artikkel 9 skal medlemsstatene innføre nødvendige bestemmelser for å beskytte enkeltpersoner mot ufordelaktig behandling som gjengjeldelse for at han eller hun har tatt opp, påklaget eller forfulgt en sak om diskriminering. Direktivet slår dermed fast at et effektivt vern mot diskriminering også må innebære en beskyttelse mot gjengjeldelse.

Ufordelaktig behandling eller ufordelaktige følger i denne sammenhengen vil ikke falle inn under direktivets forbud mot diskriminering i artikkel 2. Gjengjeldelse eller represalier har ikke direkte sammenheng med diskrimineringsgrunnlagene, men har grunnlag i at den enkelte har anmeldt eller tatt opp forhold som kan falle innenfor diskrimineringsforbudet.

EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet artikkel 11 oppstiller forbud mot avskjed eller annen ufordelaktig behandling fra arbeidsgiveren som følge av at arbeidstakeren har tatt opp, påklaget eller forfulgt en sak om forskjellsbehandling. Forbudet i rådsdirektiv 2000/78/EF svarer langt på vei til forbudet mot represalier i rådsdirektiv 2000/43/EF. I rådsdirektiv 2000/78/EF er imidlertid den vernede personkretsen begrenset til ansatte, mens rådsdirektiv 2000/43/EF ikke har noen tilsvarende begrensning.

10.10.4 Svensk og dansk rett

Svensk rett

I den svenske loven om forbud mot diskriminering (lag (2003:307) om förbud mot diskriminering) er det inntatt et forbud mot represalier. Forbudet gjelder represalier eller gjengjeldelse overfor den som har anmeldt eller påtalt diskrimineringen eller medvirket i en utredning om diskrimineringen. Det kreves at diskrimineringen har blitt tatt opp med utgangspunkt i lov om forbud mot diskriminering.

Det legges til grunn en vid tolkning av formen for klagemål eller liknende som skal til for at en person anses å ha påtalt diskrimineringen.

I arbeidslivet, jf. den svenske loven om tiltak mot diskriminering i arbeidslivet (lag (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning), legges det til grunn at arbeidstakere som har anvendt sin rett til å få et spørsmål om diskriminering prøvd eller som har underrettet sin fagorganisasjon eller noen av ombudsmennene om et mulig diskrimineringstilfelle, omfattes av vernet.

Videre anses det tilstrekkelig at en person har medvirket i en utredning i henhold til loven om forbud mot diskriminering. Det vil si at personen for egen eller en annens regning har tatt opp et diskrimineringstilfelle, eller har gitt opplysninger i utredning av en slik sak. Det kreves ikke at klagen skal være skriftlig eller at den skal være rettet til noen form for tilsynsorgan. Det er tilstrekkelig at vedkommende har tatt opp en diskriminerende handling med sin sjef eller overordnede.

Vernet mot represalier forutsetter ikke at en endelig prøving av saken viser at det faktisk har forekommet diskriminering. Reglene om delt bevisbyrde gjelder også ved represalier. Dette innebærer at bevis for påstanden om gjengjeldelse skal behandles på samme måte som bevisføring ved påstand om diskriminering, se kapittel 11.5 nedenfor.

Dansk rett

I dansk rett er det innført et forbud mot gjengjeldelse («repressalier») i lov om etnisk likebehandling (lov nr. 374 af 28. mai 2003 om etnisk ligebehandling). Forbudet i loven er utformet tett opptil direktivets tekst. I arbeidslivet er det innført rett til oppreisning dersom en person utsettes for ufordelaktig behandling eller ufordelaktige følger etter å ha fremsatt krav om likebehandling, jf. lov om forbud mot forskelsbehandling på arbejdsmarkedet, endret ved lov nr. 253 af 7. april 2004.

Den danske loven om etnisk likebehandling legger til grunn en vid forståelse av hva som anses som klage. Ifølge de danske lovforarbeidene er direktivets rekkevidde uklar med hensyn til hvilke typer klager som omfattes, men det kreves at formålet med handlingen må være å ivareta likebehandling (Betænkning 1422 s. 194). Den som fremmer klage til en domstol eller annen myndighet vil eksempelvis være vernet mot represalier så fremt formålet med klagen er å sikre likebehandling. Det samme gjelder den som klager til en overordnet på en arbeidsplass. Videre er klage til administrative kontrollinstanser, til Folketingets Ombudsmand og til myndighet som har utøvd forskjellsbehandling omfattet av vernet. Det samme gjelder henvendelse til Institut for Menneskerettigheder i henhold til instituttets ansvar for likebehandling.

Den som ønsker å klage over forskjellsbehandling begått mot en tredjeperson, har beskyttelse mot represalier, dersom vedkommende etter lovgivningen har adgang til å fremme slik klage.

Den danske loven om etnisk likebehandling legger til grunn at de alminnelige reglene om bevisbyrde gjelder for tilfeller av represalier, det vil si at reglene om delt bevisbyrde ikke kommer til anvendelse. Det samme gjelder ved gjengjeldelse i arbeidslivet.

10.10.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det innføres et forbud i loven mot negativ gjengjeldelse i forbindelse med en klage om etnisk diskriminering. Utvalget viser til at en slik regel vil styrke rettssikkerheten til den som blir diskriminert. Personer som mener å ha grunnlag for å klage skal ifølge utvalget kunne ta opp problemet uten frykt for en gjengjeldelse fra motparten.

Utvalget foreslår videre at vernet mot gjengjeldelse skal omfatte både klageren og eventuelle vitner, det vil si alle som har medvirket med opplysninger i saken. Hovedsiktemålet vil ifølge utvalget være å gi fornærmede i diskrimineringssaker et vern mot negativ gjengjeldelse.

Utvalget mener det vil være vanskelig å fastsette nøyaktige grenser for hva som er å anse som en negativ gjengjeldelse i selve lovteksten. Utvalget gir uttrykk for at det vil være nødvendig å trekke en grense mot rettmessige reaksjoner, for eksempel kan klageren ha opptrådt på en slik måte at det gir grunnlag for rettmessig oppsigelse eller andre former for reaksjoner.

Utvalget foreslår at vernet mot gjengjeldelse ikke skal gjelde uten begrensninger. Det kan, ifølge utvalget, ikke utelukkes at fornærmede har et bevisst ønske om å skade motparten nettopp gjennom å reise en diskrimineringssak, selv om vedkommende skulle ha nok innsikt i saken til å vite at forholdet ikke kommer til å bli ansett for å være i strid med lov mot etnisk diskriminering. Den innklagede skal, ifølge utvalget, ha mulighet til å beskytte seg mot eventuelle falske anklager. Utvalget foreslår derfor at vernet mot gjengjeldelse ikke bør gjelde når klageren har opptrådt grovt uaktsomt. Utvalget foreslår en tilsvarende begrensning av vernet mot gjengjeldelse for et vitne, dersom det har opptrådt grovt uaktsomt i forbindelse med sin medvirkning til sakens opplysning.

Utvalget foreslår at reglene om delt bevisbyrde skal gjelde for gjengjeldelser, se kapittel 11.6. Videre foreslår utvalget at lovens reaksjoner (pålegg om stansing og retting, tvangsmulkt og oppreisning) også skal kunne ilegges ved brudd på loven i form av gjengjeldelser.

10.10.6 Høringsinstansenes syn

Forslaget om å innføre forbud mot gjengjeldelse støttes blant annet av Antirasistisk Senter, MiRA-senteret, OMOD, Likestillingsombudetog Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund.

Antirasistisk Senterog MiRA-senteretunderstreker viktigheten av den beskyttelse av diskriminertes rettigheter som fastslås ved forbud mot negativ gjengjeldelse, og at dette vil være et vesentlig bidrag til at personer tør å ta opp saker.

Likestillingsombudetser at det kan være behov for et vern mot gjengjeldelse, og viser til at det ikke finnes noen tilsvarende bestemmelse i likestillingsloven. Behovet for en slik regel kan ifølge ombudet vise seg i enkelte tilfeller. Ombudet peker på at en fare ved å innføre et slikt forbud kan være at apparatet blir bundet opp i behandling av gjengjeldelsessaker i stedet for diskrimineringssaker. Videre kan det, ifølge ombudet, tenkes at personer som ikke får medhold i en diskrimineringssak vil fortsette prosessen ved å påstå at saken har fått negative konsekvenser for deres arbeidsforhold.

KS ønsker en presisering av kravet til årsakssammenheng i lovtekst eller forarbeider.

Oslo politidistrikt og Regjeringsadvokatenreiser spørsmål ved om det er behov for en slik bestemmelse. Regjeringsadvokaten gir uttrykk for at gjengjeldelse allerede fanges opp av forbudet mot etnisk diskriminering i § 3. Oslo politidistriktuttrykker en viss skepsis til en slik regel sett i sammenheng med regler om delt bevisbyrde og oppreisning.

Regjeringsadvokatenetterlyser en drøfting av forslaget i forhold til grensene for ytringsfriheten, og viser til at bestemmelsen slik den nå fremstår omfatter enhver negativ ytring eller reaksjon fra innklagede. Regjeringsadvokaten mener det uansett bør presiseres at forbudet mot gjengjeldelse ikke begrenser innklagedes rettmessige/lovmessige mulighet til å forsvare seg i klagesaken.

OMOD er skeptisk til at vernet mot gjengjeldelse ikke skal gjelde dersom klageren opptrer grovt uaktsomt, og viser til at dette kan tolkes som en innskrenkning av vernet mot gjengjeldelse i forhold til direktivet. OMOD er heller ikke overbevist om at det er behov for noe unntak. Uansett må det ifølge OMOD kreves at klageren eller vitnet har opptrådt med forsett, dersom det oppstilles et unntak.

10.10.7 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalgets forslag om et forbud mot gjengjeldelse. Et slikt forbud vil styrke rettssikkerheten for den som blir diskriminert, slik at problemer knyttet til diskriminering kan tas opp og forfølges uten frykt for gjengjeldelse fra motparten. Et slikt forbud vil dermed medvirke til en effektiv gjennomføring av loven. Departementet viser også til at det er inntatt en eksplisitt bestemmelse om forbud mot gjengjeldelse i EUs rådsdirektiver 2000/43/EF og 2000/78/EF. Departementet foreslår på denne bakgrunn at det skal være forbudt å gjengjelde klage på brudd på loven i form av diskriminering, trakassering, instruks om å diskriminere eller trakassere eller brudd på forbudet mot arbeidsgivers innhenting av opplysninger.

For at diskriminering skal kunne avdekkes, er det viktig at vernet mot gjengjeldelse også omfatter vitner i diskrimineringssaker. Dette kan eksempelvis være personer som arbeider på samme arbeidsplass som fornærmede. Det vil være vanskelig å bevise at det har forekommet diskriminering dersom vitnene frykter for gjengjeldelser og nekter å gi opplysninger til de organer som skal behandle diskrimineringssaken. For at vernet mot diskriminering skal fungere mest mulig effektivt, bør derfor også eventuelle vitner omfattes av forbudet mot negativ gjengjeldelse.

I en viss utstrekning vil gjengjeldelse allerede være forbudt etter norsk rett, for eksempel hvis selve den gjengjeldende handlingen rammes av straffeloven. Selv om dette kan være tilfellet, slik Regjeringsadvokaten anfører, mener departementet at en slik bestemmelse ikke er overflødig. En del mindre graverende gjengjeldelser, som for eksempel å konsekvent tildele en arbeidstaker mindre spennende oppgaver enn ellers, vil ikke rammes av et annet forbud i norsk rett. Det presiseres at selve diskrimineringsforbudet i lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. heller ikke vil ramme et gjengjeldelsesforhold, da gjengjeldelsen nettopp har sitt grunnlag i anmeldelse eller klage over et diskriminerende forhold, og ikke i det diskriminerende forholdet i seg selv. Departementet mener videre hensynet til synliggjøring tilsier at det tas inn et eksplisitt forbud mot gjengjeldelse i lovteksten.

For at et forhold skal kunne betegnes som gjengjeldelse, kreves det at det foreligger årsakssammenheng mellom den ugunstige behandlingen og det forhold at det er eller vil bli fremmet klage eller liknende om diskriminering. Dersom det ikke foreligger årsakssammenheng, er det ikke tale om gjengjeldelse. Det forhold at det er eller vil bli fremmet klage vedrørende diskriminering er med andre ord en nødvendig forutsetning for den ugunstige behandlingen. Tiden som har gått fra klagen og til den ugunstige behandlingen må kunne telle med i vurderingen. Hvis det for eksempel har gått flere år mellom klagen og den ugunstige behandlingen, kan dette tale for at det ikke foreligger noen årsakssammenheng, og dermed ikke gjengjeldelse.

Når det gjelder vitner må dette forstås i vid forstand. Begrepet omfatter ikke bare vitner i rettssak for domstolene, men også enhver som bidrar til at en sak om diskriminering blir opplyst.

Det er et vilkår for at forbudet mot gjengjeldelse kommer til anvendelse at det er fremmet klage eller at det er gitt uttrykk for at klage vil bli fremmet. Det må legges til grunn en vid forståelse av hva som skal anses som klage, slik at både klager til arbeidsgiver eller overordnet, til fagforening, til håndhevingsapparatet, til Sivilombudsmannen eller andre forvaltningsmyndigheter og forberedelser til søksmål for domstolene vil være omfattet.

Hvilke handlinger som regnes som gjengjeldelser vil måtte bero på en konkret vurdering. Typetilfeller som vil kunne rammes av forbudet kan være en degradering av en arbeidstaker gjennom å frata vedkommende viktige arbeidsoppgaver etter at det er fremmet klage over diskriminering. Når det gjelder negative kommentarer eller trakasserende ytringer, vil det måtte bero på en konkret vurdering. Hvor graverende ytringen er, og om den har bidratt til å skape et truende, fiendtlig, nedverdigende eller ydmykende miljø, må vektlegges. Arbeidsgiveren må kunne ta til motmæle ved en påstand om diskriminering, men dette må skje i ordnede former. Dersom arbeidsgiveren for eksempel på eget initiativ bringer saken opp i allmøte i sterkt klandrende ordelag, vil en slik atferd etter en konkret vurdering kunne betraktes som gjengjeldelse.

Departementet presiserer, i tråd med Regjeringsadvokatens synspunkter, at forbudet mot gjengjeldelse ikke omfatter den innklagedes rettmessige/lovlige reaksjonsmuligheter, selv om det foreligger årsakssammenheng med klagen. I samsvar med dette må den part som har fått en klage mot seg, ha full adgang til å forsvare seg mot klagen, til å gå til motsøksmål, til å innkalle «uvennlige» vitner og til å fremlegge dokumenter som taler i klagerens disfavør.

Når det gjelder grensene mot ytringsfriheten, jf. anførslene fra Regjeringsadvokaten, er det på det rene at en motpart i en diskrimineringssak har en alminnelig rett til å ta til motmæle dersom noen som mener at de har vært utsatt for diskriminering, får sin sak omtalt offentlig. Dette må imidlertid avgrenses mot rasistiske eller trakasserende ytringer.

Departementet anser at klageren eller vitnet ikke bør være beskyttet av forbudet mot gjengjeldelse dersom disse har opptrådt grovt uaktsomt. Denne begrensningen setter imidlertid ikke til side eventuelle regler i annen lovgivning som setter forbud mot eller gir et vern mot selve gjengjeldelseshandlingen. Et hovedhensyn bak begrensningen av vernet er å hindre at det fremmes useriøse eller falske anklager om diskriminering. Videre vil for eksempel en arbeidstaker som har opptrådt illojalt mot arbeidsgiveren i forbindelse med fremsettelse av klagen ikke være vernet etter bestemmelsen her, selv om det har forekommet brudd på diskrimineringsforbudet. Det vises også til at en slik begrensning er lagt til grunn i arbeidsmiljøloven § 54 G. Departementet mener at kravet ikke bør være forsett slik OMOD anfører, men at grov uaktsomhet vil være den rimelige aktsomhetsnormen her. Departementets forslag innebærer at dersom klageren eller vitnet faktisk forsto eller måtte forstå at klagen var useriøs eller falsk, eller at fremsettelsen av klagen av andre grunner var grovt uaktsom, er de ikke beskyttet av lovens vern mot gjengjeldelse. Vilkåret om grov uaktsomhet vil også være i samsvar med utforming av regelen om vern mot gjengjeldelse i arbeidslivet. Bedømmelsen av om klageren har opptrådt grovt uaktsomt må baseres på alminnelige sivilrettslige aktsomhetsnormer. Bedømmelsen må skje med grunnlag i klagerens eller vitnets situasjon og forutsetninger.

Departementet foreslår at reglene om delt bevisbyrde skal gjelde også ved gjengjeldelse. Det vil si at den som har blitt utsatt for en ufordelaktig behandling som vedkommende anser som gjengjeldelse, må fremskaffe opplysninger om faktiske forhold som gir grunn til å tro at den ufordelaktige behandlingen skyldes klagen. Dersom dette er sannsynliggjort går bevisbyrden over på motparten som må sannsynliggjøre at det ikke har funnet sted noen gjengjeldelse i strid med loven. Se nærmere om delt bevisbyrde i kapittel 11.8.2.

Departementet støtter utvalgets forslag om at lovens sivilrettslige reaksjonssystem kommer til anvendelse også ved gjengjeldelse. Det vises til kapittel 12.

Utvalget bruker begrepet negativ gjengjeldelse i utredningen. I arbeidsmiljøloven § 54 G anvendes begrepet gjengjeldelse, da det i en normal forståelse av begrepet gjengjeldelse innfortolkes at det dreier seg om noe negativt. Departementet mener at begrepet gjengjeldelse er tilstrekkelig dekkende.

Fotnoter

1.

Tilleggsprotokollen har foreløpig ikke trådt i kraft (pr. 24. november 2004).

2.

CERD/C/63/CO/9 final Conluding observations, CERD Sixty-third session 4 - 22 August 2003, punkt 10.

3.

Sitatet gjengir den originale ordlyden. Rådsdirektivet er senere endret, se kapittel 10.9.4 i.f. nedenfor.

Til dokumentets forside