Ot.prp. nr. 33 (2004-2005)

Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven)

Til innholdsfortegnelse

12 Reaksjoner ved brudd på loven

12.1 Valget mellom sivilrettslige og strafferettslige reaksjoner

12.1.1 Svensk og dansk rett

Den svenske loven om forbud mot diskriminering (lag (2003:307) om förbud mot diskriminering) har sivilrettslige reaksjoner, men ingen straffebestemmelse. I den svenske loven om tiltak mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av etnisitet, religion eller livssyn (lag (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning) er det hjemmel for å ilegge arbeidsgiveren bot («vite») dersom vedkommende ikke retter seg etter den lovpålagte opplysningsplikten. Utover dette er reaksjonene sivilrettslige.

Den danske loven om etnisk likebehandling (lov nr. 374 af 28. mai 2003 om etnisk ligebehandling) har ingen straffehjemmel, men sivilrettslige reaksjoner. Den danske loven om forbud mot forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet (lov nr. 459 af 12. juni 1996 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v.) har bøtestraff for overtredelse av forbudet mot å annonsere etter en person med «en bestemt race, hudfarve, religion eller tro, [...] national, social eller etnisk oprindelse» ved ansettelse eller yrkesutdanning, ved siden av sivilrettslige reaksjoner.

12.1.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at lovens primære reaksjoner skal være sivilrettslige, jf. utredningens kapittel 14. Det foreligger etter utvalgets syn ikke noe generelt behov for å kriminalisere etnisk diskriminering.

Utvalget viser til at en sivilrettslig reaksjon vil være mer effektiv enn straff, blant annet fordi kravene til bevis vil kunne settes slik at vernet mot etnisk diskriminering blir mer reelt. Utvalget uttaler i kapittel 14.1, på s. 264 i utredningen:

«Med de strenge beviskravene som stilles i strafferetten, er det utilstrekkelig å bygge et effektivt vern mot etnisk diskriminering bare på slike reaksjoner; ved bruk av strafferegler som det primære virkemiddel vil det bare være mulig å ramme mindre deler av den faktiske diskriminering i samfunnet. Bevissituasjonen i slike saker er ofte vanskelig, og når straff fordrer bevis ut over enhver rimelig tvil, blir mange saker henlagt - det går også fram av praksis ved bruk av dagens straffehjemler.»

De viktigste reaksjonene ved brudd på loven skal ifølge utvalget være oppreisning, erstatning for økonomisk tap og pålegg fastsatt av håndhevingsapparatet. Et unntak fra dette er utvalgets forslag til straffebestemmelse for organisert rasistisk virksomhet og diskriminering i samvirke, jf. utvalgets lovutkast § 21 og utredningens kapittel 12.

12.1.3 Høringsinstansenes syn

Mange av høringsinstansene støtter at loven skal ha et sivilrettslig preg, med sivilrettslige reaksjoner. Blant disse er Senter mot etnisk diskriminering (SMED), Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM), Antirasistisk Senter, MiRA-senteret, Oslo politidistrikt og Politidirektoratet.

Oslo Politidistrikt støtter imidlertid ikke utvalget i synet på at det ikke er noe generelt behov for å kriminalisere etnisk diskriminering. Ifølge Oslo politidistrikt synes det åpenbart at en straffetrussel blant annet signaliserer med hvilket alvor samfunnet betrakter overtredelsen. Det vises videre til at beskyttelse av denne type fellesgoder (likeverdig samfunn) vanligvis er omfattet av en straffetrussel. Oslo politidistrikt mener at en straffetrussel også vil være hensiktsmessig fordi dette vil gi politiet et videre spillerom på et tidligere tidspunkt under etterforskningen. Det vises til at politiet ikke vil kunne gripe inn overfor brudd på loven uten at de er forøvet i samvirke, jf. lovforslagets § 21. Politidirektoratet slutter seg til synspunktene fra Oslo politidistrikt.

Riksadvokaten slutter seg til utvalgets uttalelse om at det ikke er noe generelt behov for å kriminalisere etnisk diskriminering. Riksadvokaten viser til at straffeforfølgning bør reserveres de tilfeller hvor den uønskede atferd har gitt seg graverende utslag, eller hvor andre reaksjonssystemer har vist seg ikke å være tilstrekkelige, jf. også Straffelovkommisjonens delutredning VII, NOU 2002: 4 Ny straffelov, kapittel 4.

Justisdepartementet viser til at det ved vurderingen av hvilke sanksjoner som skal brukes ved brudd på loven bør tas hensyn til Sanksjonslovutvalgets utredning NOU 2003: 15 Fra bot til bedring.

12.1.4 Departementets vurdering

Blant kriteriene for å kriminalisere brudd på spesiallovgivningen er at den vernede interesse skal være så viktig at den i et samfunnsmessig perspektiv forsvarer bruk av straff. Etter departementets vurdering er vernet mot rasisme og diskriminering en så viktig samfunnsinteresse at straff vil kunne forsvares. Dette hensynet må imidlertid veies opp mot andre hensyn.

Sanksjonslovutvalget har i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring gitt anvisning på at det skal være nødvendig å bruke straff. Nødvendighetskriteriet tilsier at bruken av straff skjer bevisst, og at bruken vurderes konkret i forhold til den enkelte lovbestemmelse som regulerer handlingen. Nødvendighetskriteriet tilsier etter departementets vurdering ikke at enhver overtredelse av diskrimineringsloven bør være straffbar, men at straff bør forbeholdes de grove overtredelsene.

Departementet viser til at det normalt ikke er nødvendig å reagere med straff hvis tilstrekkelig grad av etterlevelse kan oppnås på andre måter, for eksempel ved reaksjoner som ikke er straff eller ved andre tiltak. Departementet støtter utvalgets forslag om at reaksjonene ved brudd på lovens diskrimineringsforbud og forbud mot gjengjeldelse i all hovedsak bør være sivilrettslige. Sivilrettslige reaksjoner vil etter departementets vurdering være mer effektive enn de strafferettslige, blant annet på grunn av de strenge beviskrav som stilles for å kunne benytte straff.

Departementet foreslår således at reaksjonene ved brudd på diskrimineringsloven skal være oppreisning og erstatning, i tillegg til pålegg, tvangsmulkt mv. ilagt av Likestillings- og diskrimineringsnemnda, jf. Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) Om lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda (diskrimineringsombudsloven) som fremmes samtidig med proposisjonen her. I tillegg vil Likestillings- og diskrimineringsombudet ha som oppgave å føre tilsyn med loven. Departementet legger til grunn at dette samlet sett er tiltak som for en stor del av diskrimineringstilfellene vil kunne sikre at loven etterleves, men ikke for alle tilfellene. Straff forbeholdes derfor, i tråd med utvalgets forslag, de mest alvorlige tilfellene av diskriminering der flere diskriminerer i fellesskap, jf. forslaget til straffebestemmelse som blir behandlet i kapittel 13 nedenfor. I disse tilfellene legges det til grunn at de sivilrettslige reaksjonene ikke vil gi et tilstrekkelig vern. Etter departementets vurdering vil det også være behov for en straffetrussel i tilfeller av overtredelse av pålegg fastsatt av nemnda, se om dette i Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) kapittel 8.

EUs rådsdirektiver 2000/43/EF artikkel 15 og 2000/78/EF artikkel 17 forplikter medlemsstatene til å fastsette sanksjoner («sanctions»). Det er opp til medlemsstatene å fastsette hvilke sanksjoner som skal komme til anvendelse. Bestemmelsene forplikter imidlertid ikke medlemsstatene til å innføre strafferettslige sanksjoner. Sanksjonene skal være effektive, stå i et rimelig forhold til overtredelsen og ha en avskrekkende virkning, jf. EF-traktatens artikkel 10.

12.2 Erstatning for økonomisk tap

12.2.1 Innledning

Erstatning for økonomisk tap er en sivilrettslig reaksjon som også er aktuell for brudd på lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven). I det følgende behandles erstatning for økonomisk tap ved brudd på diskrimineringsforbudet i loven.

12.2.2 Gjeldende rett

Erstatning på ulovfestet grunnlag

Hovedvilkårene for å ilegge erstatningsansvar etter alminnelige erstatningsregler er at det er utvist skyld, at det kan påvises økonomisk tap og at det foreligger årsakssammenheng mellom den skadevoldende handling og det økonomiske tapet. Det er den skadelidte som har bevisbyrden for at vilkårene er oppfylt.

Skyldkravet innebærer et krav om at skadevolderen har opptrådt uaktsomt eller med forsett. Om det foreligger erstatningsbetingende uaktsomhet må avgjøres etter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Det avgjørende vil være om skadevolderen har innrettet seg slik man kan kreve av en omtenksom aktør på vedkommende livsområde, eller om vedkommende kan bebreides for den skadevoldende handlingen. Kravet til aktsomhet vil skjerpes jo mer kyndig skadevolder er på vedkommende livsområde.

I tillegg kreves det som nevnt at det påvises årsakssammenheng mellom den skadevoldende handling og det tap som er lidt. I diskrimineringssaker vil dette for eksempel bety at den som forbigås til en stilling på grunn av sin etnisitet eller religion, må sannsynliggjøre at hun ville fått stillingen hvis arbeidsgiveren ikke hadde lagt vekt på etnisiteten/religionen.

For at erstatningsansvar skal utløses på ulovfestet grunnlag må det foreligge et økonomisk tap.

Likestillingsloven

Likestillingsloven fikk ved lovendring i 2002 en ny bestemmelse i § 17 om objektivt erstatningsansvar for arbeidsgivere. Dersom en arbeidstaker eller arbeidssøker forskjellsbehandles i strid med lovens §§ 3-6, har vedkommende krav på erstatning uten hensyn til arbeidsgiverens skyld.

Til grunn for lovendringen om objektivt erstatningsansvar ligger et ønske om en mer effektiv gjennomføring av likestillingsprinsippet. EF-domstolen har lagt til grunn at hensynet til en effektiv gjennomføring av diskrimineringsforbudet i EUs rådsdirektiv 76/207/EØF (likebehandlingsdirektivet) krever et objektivt erstatningsansvar, jf. Ot.prp. nr. 77 (2001-2002) om endringer i likestillingsloven kapittel 13.3, s. 100-101.

Ved utmålingen av erstatningen skal det tas hensyn til det økonomiske tap, arbeidsgiverens og arbeidstakerens eller arbeidssøkerens forhold og omstendighetene for øvrig. Det fremgår av forarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 77 (2001-2002) kapittel 13.6.4, at det forutsettes at skadelidte som utgangspunkt skal få dekket hele sitt økonomiske tap som følge av diskrimineringen. Det er likevel ikke et vilkår for erstatning at det påvises et økonomisk tap, erstatning ytes også for selve krenkelsen av retten til likebehandling, dvs. oppreisning, jf. nærmere om dette i kapittel 12.3.2.

Arbeidsmiljøloven

Det nye likebehandlingskapittelet i arbeidsmiljøloven kapittel X A har en bestemmelse om erstatning i § 54 J nr. 2. Bestemmelsen henviser til de alminnelige reglene om erstatning for økonomisk tap. Dette innebærer at arbeidsgiver kan bli erstatningsansvarlig etter alminnelige ulovfestede erstatningsregler.

Arbeidsmiljøloven har imidlertid regler om objektivt erstatningsansvar utenfor likebehandlingskapitlene. Slike regler finnes blant annet ved usaklig oppsigelse (§ 62), midlertidig tilsetting (§ 58 A) og fortrinnsrett ved ny tilsetting (§ 67). Dersom en oppsigelse mv. har sitt grunnlag i arbeidstakerens etniske bakgrunn eller religion, vil oppsigelsen være usaklig. Dermed vil den spesielle erstatningsregelen kunne komme til anvendelse.

12.2.3 Utvalgets forslag

Dersom brudd på diskrimineringsforbudet i lov mot etnisk diskriminering har ført til økonomisk tap hos den som er blitt utsatt for diskrimineringen, foreslår utvalget at de alminnelige reglene om erstatning i norsk rett skal komme til anvendelse. Dette innebærer i korthet at det må foreligge skyld, årsakssammenheng og et økonomisk tap, jf. kapittel 12.2.2 ovenfor. Utvalget foreslår derfor at det inntas en ren henvisning til de generelle erstatningsreglene i lov mot etnisk diskriminering.

Bakgrunnen for forslaget er ifølge utvalget at i de fleste saker vil ikke den typiske følge av diskrimineringen være at det foreligger et økonomisk tap. Nye erstatningsregler ville dermed i mange tilfeller ikke gi ofre for etnisk diskriminering en gjenopprettelse for den krenkelsen de har blitt utsatt for. For øvrig er utvalgets forslag at hovedreaksjonen ved brudd på loven skal være oppreisning for ikke-økonomisk tap, jf. kapittel 12.3 nedenfor.

12.2.4 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har uttalt seg spesielt til spørsmålet om erstatning for økonomisk tap.

12.2.5 Departementets vurdering

Departementet foreslår i tråd med utvalget at det i diskrimineringsloven tas inn en regel med henvisning til de alminnelige ulovfestede erstatningsreglene for så vidt gjelder erstatning for økonomisk tap. I den alminnelige erstatningsretten er vilkårene for å ilegge erstatning som hovedregel at det foreligger årsakssammenheng, skyld og økonomisk tap, jf. kapittel 12.2.2.

Dette innebærer at det ikke foreslås objektivt erstatningsansvar ved økonomisk tap, heller ikke i arbeidslivet. Departementet viser i denne forbindelse til at dette vil være i tråd med arbeidsmiljøloven, som i § 54 J nr. 2 har en tilsvarende bestemmelse ved brudd på reglene om likebehandling i lovens kapittel X A.

Skyldkravet innebærer et krav om at den som har diskriminert må ha brutt reglene i diskrimineringsloven forsettlig eller uaktsomt. Det må legges vekt på om lovovertrederen har innrettet seg slik man kan kreve av en omtenksom aktør på vedkommende livsområde, eller om vedkommende kan bebreides for ikke å ha fulgt diskrimineringsloven.

Departementet forutsetter likevel at erstatningsansvaret ikke skal svekkes i forhold til gjeldende rett på de områdene der arbeidsmiljøloven i dag fastsetter objektivt erstatningsansvar, og som ligger utenfor arbeidsmiljølovens kapittel X A og X B. Det dreier seg blant annet om erstatning ved usaklig oppsigelse, jf. § 62, midlertidig ansettelse i strid med lovens vilkår, jf. § 58 A, og fortrinnsrett ved ny tilsetting, jf. § 67. Ved brudd på diskrimineringsforbudet i diskrimineringsloven i slike situasjoner, vil erstatning på objektivt grunnlag også kunne kreves i tråd med de nevnte bestemmelsene.

12.3 Oppreisning

12.3.1 Innledning

Et hovedvilkår etter alminnelige erstatningsregler er at det kan påvises økonomisk tap hos skadelidte, jf. kapittel 12.2.2. Norsk rett åpner imidlertid i visse tilfeller også for at det kan kreves erstatning for ikke-økonomisk tap, såkalt oppreisning. Oppreisning gir skadelidte en erstatning for selve krenkelsen, og ikke for de økonomiske følgene av krenkelsen. Hvilken skyldgrad som kreves hos skadevolder for å utløse et oppreisningsansvar, varierer fra lovbestemmelse til lovbestemmelse. Det er imidlertid, i likhet med den alminnelige erstatningsretten, alltid et krav om at det må foreligge årsakssammenheng mellom den ansvarsbetingende opptredenen og krenkelsen.

Utvalget behandler oppreisning i kapittel 14.2.2-14.2.4 i utredningen.

12.3.2 Gjeldende rett

Skadeserstatningsloven

De ulovfestede alminnelige erstatningsreglene krever at skadelidte har lidt et økonomisk tap, jf. kapittel 12.2.2 ovenfor. Det finnes ikke et tilsvarende ulovfestet grunnlag for erstatning for ikke-økonomisk tap. Lov 13. juni 1969 nr. 26 om skadeserstatning § 3-5 har imidlertid en generell bestemmelse om oppreisning for personskade. Det følger av vilkårene at ikke-økonomisk tap bare dekkes rent unntaksvis. Bestemmelsen krever kvalifisert skyld (forsett eller grov uaktsomhet) fra skadevolders side. Det må være voldt personskade, og det må videre påvises årsakssammenheng mellom den skadevoldende handling og det fysiske eller psykiske tap som er lidt. Hvis disse vilkårene er oppfylt, kan skadelidte få oppreisning. Utmåling av oppreisningsbeløpet skjer etter en rimelighetsvurdering. Sentralt i denne vurderingen står arten, graden og omfanget av den tort og smerte eller krenkelse det er tale om. Hovedregelen er at ingen andre enn skadevolderen selv hefter for oppreisning etter § 3-5, det vil si verken arbeidsgivere, vanlig ansvarsforsikring eller tvungen forsikring.

Skadeserstatningsloven § 3-6 gir regler om erstatning og oppreisning for ærekrenkelser og krenking av privatlivets fred. Den som har krenket en annens ære eller privatlivets fred, kan pålegges å betale oppreisning, jf. første ledd. Her er skyldkravet simpel uaktsomhet. Oppreisningsutmålingen tilsvarer utmålingsbestemmelsen i § 3-5. Også etter § 3-6 er hovedregelen at bare skadevolder selv hefter for oppreisningen, men det er oppstilt et unntak herfra i annet ledd: «Er krenkingen forøvd i trykt skrift, og noen som har handlet i eierens eller utgiverens tjeneste er ansvarlig [...], hefter også eier og utgiver for erstatningen.» Det samme gjelder oppreisning, med mindre retten av særlige grunner finner å burde frita dem. Eieren eller utgiveren har således et objektivt ansvar, tilsvarende arbeidsgiveransvaret etter skadeserstatningsloven § 2-1. Eier eller utgiver kan også pålegges å betale ytterligere oppreisning dersom retten finner det rimelig. Systemet er at arbeidsgiveren her, i tillegg til at han hefter for den oppreisningen arbeidstakeren er pålagt, også selv hefter direkte for oppreisning overfor skadelidte, uavhengig av egen skyld. Forutsetningen er imidlertid at arbeidstakeren oppfyller ansvarsvilkårene i § 3-6 første ledd.

Likestillingsloven

Likestillingsloven § 17 gir arbeidssøker eller arbeidstaker krav på erstatning dersom arbeidsgiver har handlet i strid med lovens §§ 3-6 (det generelle diskrimineringsforbudet, likestilling ved ansettelse mv., lik lønn for arbeid av lik verdi og lik rett til utdanning):

Ǥ 17. (Erstatningsansvar)

Arbeidssøker eller arbeidstaker som er blitt forskjellsbehandlet i strid med §§ 3-6 har krav på erstatning uten hensyn til arbeidsgiverens skyld. Erstatningen fastsettes til det beløp som under hensyn til det økonomiske tap, arbeidsgiverens og arbeidstakerens eller arbeidssøkerens forhold og omstendigheter for øvrig er rimelig.

For øvrig gjelder de alminnelige regler om skadeserstatning ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av denne lovs bestemmelser.»

Det forutsettes at skadelidte som utgangspunkt skal få dekket hele sitt økonomiske tap som følge av diskrimineringen, jf. kapittel 12.2.2 ovenfor. Det er imidlertid ikke noe krav om at det må foreligge et økonomisk tap etter bestemmelsen. Det er heller ingen forutsetning for å bli idømt erstatningsansvar at det kan påvises forsett eller erstatningsbetingende uaktsomhet hos arbeidsgiver. Likestillingsloven har således et objektivt erstatningsansvar for både økonomisk og ikke-økonomisk tap på arbeidslivets område. Det fremgår av forarbeidene at erstatningsbestemmelsen ble foreslått på bakgrunn av EØS-avtalen (se kapittel 12.3.3 om EF-retten nedenfor) og med det formål å fremme mer effektiv gjennomføring av likebehandlingsprinsippet på arbeidslivets område. Erstatningsbestemmelsen gjelder ikke ved brudd på likestillingsloven utenfor arbeidslivets område, i saker om seksuell trakassering og ved diskriminering i arbeidsforhold der søksmål rettes mot andre enn arbeidsgiver (for eksempel organisasjoner eller tariffparter). Oppreisning må i disse tilfellene eventuelt kreves etter de alminnelige reglene om skadeserstatning, jf. skadeserstatningsloven §§ 3-5 og 3-6.

Barne- og familiedepartementet foreslår i Ot.prp. nr. 35 (2004-2005) noen presiseringer i ordlyden i likestillingsloven § 17.

Arbeidsmiljøloven

Mens arbeidsmiljøloven § 54 J nr. 2 regulerer erstatning for økonomisk tap, jf. kapittel 12.2.2 ovenfor, inneholder § 54 J nr. 1 hovedregelen om oppreisning på objektivt grunnlag ved brudd på likebehandlingskapittelet:

«Den som er blitt forskjellsbehandlet eller utsatt for gjengjeldelse i strid med bestemmelsene i dette kapittel kan kreve oppreising uten hensyn til arbeidsgivers skyld. Oppreisningen fastsettes til det beløp som retten finner rimelig under hensyn til partenes forhold og omstendighetene for øvrig.»

Hovedregelen i arbeidsmiljøloven er således at enhver overtredelse av diskrimineringsforbudet i utgangspunktet kan medføre oppreisning. Ordningen gjelder både tilfeller av direkte og indirekte diskriminering, samt ved brudd på forbudet mot gjengjeldelse. Bestemmelsen er ikke begrenset til de særlig grove tilfellene eller til gjentatte tilfeller. Det er bare arbeidsgiver som er ansvarssubjekt etter bestemmelsen, men arbeidsgiver hefter til gjengjeld for all diskriminering i arbeidslivet, uavhengig av hvem som har utført diskrimineringen.

Det fremgår av forarbeidene at innføring av objektivt erstatningsansvar for ikke-økonomisk tap anses nødvendig for å oppfylle kravet om effektive sanksjoner i EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet, jf. Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) kapittel 8.10.5.2, s. 52. Utmålingen av oppreisningsbeløpet fastsettes etter en rimelighetsvurdering.

Arbeidsmiljøloven § 62 annet ledd har en tilsvarende bestemmelse om objektivt erstatningsansvar for både økonomisk og ikke-økonomisk tap. Bestemmelsen regulerer virkninger av usaklig oppsigelse og har følgende ordlyd:

«Er oppsigelsen usaklig, kan arbeidstakeren kreve erstatning. Erstatningen fastsettes til det beløp som retten under hensyn til det økonomiske tap, arbeidsgiverens og arbeidstakerens forhold og omstendighetene for øvrig finner rimelig.»

12.3.3 EU

EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse og rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet, har likelydende bestemmelser om sanksjoner i henholdsvis artikkel 15 og 17. Av direktivene fremgår det at medlemsstatene fastsetter hvilke sanksjoner som skal anvendes ved brudd på de nasjonale lovene som implementerer direktivene. Sanksjonene skal være effektive, stå i rimelig forhold til overtredelsen og ha avskrekkende virkning, jf. EU/EØS-rettens effektivitetsprinsipp. Bestemmelsen forplikter ikke medlemsstatene til å innføre strafferettslige sanksjoner.

For å fastlegge det nærmere innholdet i disse kravene, er det av interesse å se på kravet til sanksjoner etter direktivene om likebehandling av kvinner og menn. Det presiseres at disse direktivene gjelder på arbeidslivets område, og at EF-domstolens tolkning og rettspraksis i tilknytning til disse direktivene derfor er begrenset til diskriminering i arbeidslivet. Når det gjelder sanksjoner i form av erstatning har EF-domstolen generelt lagt til grunn at erstatningen skal sikre en reell og effektiv rettsbeskyttelse, ha en avskrekkende virkning på arbeidsgiver og under alle omstendigheter være tilstrekkelig stor i forhold til det tap arbeidstakeren eller arbeidssøkeren har lidt.

EF-domstolen har lagt til grunn at hensynet til en effektiv gjennomføring av forbudet mot kjønnsdiskriminering i arbeidsforhold krever et objektivt ansvar, det vil si et ansvar uten krav til skyld. En av flere saker som illustrerer dette er Dekker-saken (C-177/88), som gjaldt diskriminering av en kvinnelig arbeidssøker på grunn av graviditet. Det fremgår av dommen at enhver tilsidesettelse av diskrimineringsforbudet skal pådra arbeidsgiver fullt ansvar. I norsk rett er dette med virkning fra 1. juli 2002 fulgt opp ved innføring av et objektivt erstatningsansvar i likestillingsloven. Det fremgår av forarbeidene til lovendringen, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) kapittel 13.3, at innføringen av et objektivt ansvar for arbeidsgiver anses nødvendig for å oppfylle norske forpliktelser etter EØS-avtalen. Dette er også begrunnelsen for innføringen av objektivt erstatningsansvar for ikke-økonomisk tap i arbeidsmiljøloven § 54 J nr. 1, som trådte i kraft 1. mai 2004, se kapittel 12.3.2 ovenfor.

Utenfor arbeidslivets område foreligger det ingen rettspraksis fra EF-domstolen eller andre rettskilder som gir en nærmere presisering/fortolkning av hvilke sanksjoner statene er forpliktet til å innføre etter rådsdirektiv 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse artikkel 15.

12.3.4 Svensk og dansk rett

Svensk rett

Den svenske loven om forbud mot diskriminering (lag (2003:307) om förbud mot diskriminering) bestemmer at den som diskriminerer eller utsetter noen for negativ gjengjeldelse i strid med loven, skal betale erstatning for den krenkelse som diskrimineringen eller gjengjeldelsen innebærer. Loven pålegger et objektivt erstatningsansvar for ikke-økonomisk tap på hele lovens virkeområde, og det forutsettes at dette skal være hovedreaksjonen ved brudd på loven. Hvis en arbeidstaker diskriminerer eller utsetter noen for negativ gjengjeldelse, skal erstatningen betales av arbeidstakerens arbeidsgiver. Det fremgår av forarbeidene at brudd på diskrimineringslovgivningen skal anses som en alvorlig krenkelse, og at det derfor bør føre til høyere erstatningsutmåling enn det som er vanlig i andre arbeidstvister. Loven inneholder imidlertid en lempningsregel, som sier at erstatningen kan settes ned eller bortfalle dersom det finnes grunn til det.

Loven om tiltak mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av etnisitet, religion eller livssyn (lag (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning) har tilsvarende bestemmelser om objektivt erstatningsansvar for ikke-økonomisk tap for arbeidsgivere som bryter lovens diskrimineringsforbud. Ifølge loven blir arbeidsgivere også erstatningsansvarlige overfor arbeidstakere som utsettes for trakassering av andre arbeidstakere. Dette forutsetter imidlertid at arbeidsgiveren har fått kjennskap til at vedkommende mener seg utsatt for trakassering, og at arbeidsgiveren da ikke har undersøkt omstendighetene rundt dette og eventuelt iverksatt tiltak for å forhindre trakasseringen.

Dansk rett

Den danske loven om etnisk likebehandling (lov nr. 374 af 28. mai 2003 om etnisk ligebehandling) har, i likhet med svensk rett, oppreisning på objektivt grunnlag som hovedreaksjon for brudd på loven. En tilsvarende oppreisningsregel finnes også i loven om forbud mot forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet (lov nr. 459 af 12. juni 1996 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v.), som forbyr arbeidsgivere å diskriminere arbeidstakere og arbeidssøkere.

Utmålingen av oppreisningen skal skje etter en rimelighetsvurdering. Det skal tilstrebes at oppreisningens størrelse tilsvarer størrelsen av den oppreisning som ytes etter loven om likestilling mellom kjønnene.

Lovene har ikke særlige regler om hvem som skal hefte for erstatningsansvaret som en arbeidstaker måtte pådra seg ved brudd på diskrimineringsforbudet i arbeidslivet. Heftelsesansvaret skal avgjøres etter dansk retts alminnelige erstatningsregler.

12.3.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at oppreisning skal være hovedreaksjonen for brudd på loven, jf. lovforslagets § 16 første ledd:

«Den som handler i strid med §§ 3 eller 5 [diskrimineringsforbudet og forbudet mot negativ gjengjeldelse] kan pålegges å betale oppreisning til fornærmede. Oppreisningen fastsettes til det beløp som finnes rimelig under hensyn til partenes forhold og omstendighetene for øvrig.»

Til tross for at utvalget bruker ordet «kan», er det forutsatt at oppreisning som hovedregel blir ilagt ved brudd på lovens bestemmelser, der det ikke foreligger særlige grunner som taler imot oppreisning.

Det stilles ikke krav om at den som har diskriminert må ha utvist erstatningsbetingende uaktsomhet. Utvalgets forslag innebærer således at oppreisningsansvaret er objektivt.

Retningslinjene for utmåling av oppreisningen er skjønnsmessig utformet. Det skal blant annet tas hensyn til partenes forhold og omstendighetene for øvrig. Utvalget har ikke foreslått å innføre maksimums- eller minimumsbeløp for oppreisningen.

Utvalget begrunner forslaget med at oppreisning fremstår som en særlig hensiktsmessig hovedreaksjon, siden en slik ordning vil gi en effektiv reaksjonsform, som dessuten kan utformes tilstrekkelig fleksibelt til at hvert enkelt tilfelle blir behandlet ut fra sitt særpreg.

Utvalget foreslår at Diskrimineringstilsynet skal kunne treffe vedtak om oppreisning.

12.3.6 Høringsinstansenes syn

En rekke høringsinstanser stiller seg positive til utvalgets forslag om at oppreisning skal være lovens hovedreaksjon. Noen av disse, blant annet SMED, Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD), SINTEF IFIM og Forbrukerombudet, uttaler seg eksplisitt om oppreisningsordningen, mens flere andre uttaler seg mer generelt om utvalgets forslag til reaksjoner. Blant disse er Antirasistisk Senter, MiRA-senteret, Den norske Helsingforskomité, KIM og Oslo kommune. Høringsinstansene legger særlig vekt på at oppreisningsordningen er hensiktsmessig, at den vil gi en adekvat gjenopprettelse for diskriminering, at den er effektiv og at den vil kunne virke individual- og allmenpreventivt.

Mange høringsinstanser er imidlertid også kritiske til utvalgets forslag. Dette gjelder blant annet Justisdepartementet, Regjeringsadvokaten, Oslo politidistrikt, Politidirektoratet og Kommunenes Sentralforbund (KS), samt en rekke organisasjoner på arbeidslivets område ( Bedriftsforbundet, Finansnæringens Arbeidsgiverforening, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Reiselivsbedriftenes Landsforening). Regjeringsadvokatens høringsuttalelse er representativ for helheten i de motargumentene som fremmes:

«Utvalget foreslår at oppreisning blir lovens hovedreaksjon og at oppreisning som hovedregel skal pålegges ved brudd på loven. Regjeringsadvokaten slutter seg ikke til forslaget [...].

Regjeringsadvokaten peker for det første på at en slik bestemmelse ikke er nødvendig for å oppfylle Norges internasjonale forpliktelser. Direktivet kan neppe forstås slik at det oppstiller krav til oppreisning på objektivt grunnlag, jf artikkel 9 og 15.

Kombinasjonen «delt» bevisbyrde og objektivt erstatningsansvar bryter radikalt med hovedregelen i erstatningsretten, og reiser problemer i forhold til gjerningspersonens rettssikkerhet. Utgangspunktet i norsk rett er at det kreves skyld (uaktsomhet) hos skadevolder for å kunne kreve erstatning, og for å få erstatning for ikke-økonomisk tap er kravet normalt forsett eller grov uaktsomhet. Etter Regjeringsadvokatens syn bør oppreisning bare gis der det er grunnlag for slik erstatning etter alminnelig erstatningsrett. Denne type saker kan være kompliserte bevismessig, og det vil ofte være slik at det står ord mot ord, og det vil ofte være vanskelig å bevise sin uskyld. For den som eventuelt blir dømt til å betale erstatning på grunnlag av «delt» bevisbyrde, og uten at det nødvendigvis er noe å bebreide vedkommende, vil dette oppleves som svært belastende.

[...] Det vises til at den tilsvarende regelen i likestillingsloven § 17 bare gjelder i arbeidsforhold og ikke ved brudd på forbudet mot seksuell trakassering [...].

Etter Regjeringsadvokatens syn taler rettssikkerhetsmessige hensyn mot ansvar uavhengig av skyld også ved etnisk diskriminering. I likhet med seksuell trakassering, vil det oppleves meget belastende å bli beskyldt for rasisme. Regjeringsadvokaten kan ikke se at etnisk diskriminering står i en slik særstilling at det kan begrunne at en så drastisk fravikelse av gjeldende erstatningsrett, både hva gjelder krav til skyld, økonomisk tap og bevis. Etter lovutkastet § 3 er virkningen av en handling, og ikke avgiverens hensikt, avgjørende. For å lette bevisføringen foreslår utvalget såkalt «ubevisst diskriminering» omfattes, jf punkt 13.5.3.2 og 13.5.3.3. En gjerningsperson kan dermed bli dømt uten at han er noe å bebreide, uten at motparten har lidt noe tap og uten at de alminnelige rettssikkerhetsgarantier som ligger i sivilprosessens krav til sannsynlighetsovervekt er til stede. Dette er etter Regjeringsadvokatens syn å legge for sterk vekt på hensynet til den fornærmede.

[...]

Utvalget uttaler at oppreisningsordningen også gjelder der flere personer blir diskriminert. I slike tilfeller «må hver enkelt av de diskriminerte ytes et rimelig oppreisningsbeløp, under hensyn til de alminnelige retningslinjer for utmålingen...», jf. utkastet punkt 14.2.2. Regjeringsadvokaten peker på at sjikane kan ramme en hel etnisk gruppe. [...] Det er imidlertid uklart om gjerningsmannen - i et tilfelle som dette - skal betale oppreisning til alle, og hvordan dette i så fall skal gjennomføres. Det er videre uklart hvordan oppreisning er tenkt utmålt når håndhevingsorganene tar opp (generelle) saker av eget tiltak eller en sak reises av en organisasjon på vegne av sine medlemmer.

Oppreisning reiser også særlige problemer i forhold til organansvar og anonyme feil. Det er uklart for Regjeringsadvokaten om lovutkastet § 16 også omfatter slike tilfeller.

Utvalget problematiserer ikke hvorvidt oppreisning er en «civil» eller «criminal charge» i EMK [Den europeiske menneskerettskonvensjon] artikkel 6 forstand. [...]»

I tillegg anføres det at utvalget ikke i tilstrekkelig grad har utredet de administrative og økonomiske konsekvensene av forslaget.

Flere høringsinstanser, blant annet Justisdepartementet, frykter at ordningen kan virke drivende på erstatningsbeløpene, slik at man får en utvikling i retning av høye erstatningsutbetalinger som ikke har grunnlag i fornærmedes økonomiske tap. Det vises også til at forslaget kan føre til at fokus i en sak om etnisk diskriminering rettes mot den økonomiske kompensasjonen og ikke selve overtredelsen. Bedriftsforbundet og KS påpeker at oppreisningsordningen kan virke uforholdsmessig tyngende for små bedrifter med trange økonomiske marginer. KS mener derfor det bør inntas klare føringer for beløpenes maksimale størrelse i forhold til arbeidsgivers økonomiske bæreevne.

12.3.7 Departementets vurdering

12.3.7.1 Generelt

Departementet er enig med utvalget i at oppreisning for ikke-økonomisk tap fremstår som en særlig hensiktsmessig reaksjon ved brudd på lovens diskrimineringsforbud. Med «oppreisning» mener departementet et vederlag, fastsatt av domstolene, som kompensasjon for den krenkelsen som er påført fornærmede. Departement slutter seg til utvalgets begrunnelse for å innføre oppreisningsordningen.

Departementet legger særlig vekt på at oppreisning vil gi fornærmede en form for gjenopprettelse for den diskrimineringen vedkommende har vært utsatt for. Diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. er av en særskilt karakter, som blant annet medfører at andre former for sivile reaksjoner enn oppreisning i enkelttilfeller enten passer dårlig eller ikke vil favne vidt nok. Det vises til at alminnelige erstatningsregler krever at skadelidte som hovedregel skal påvise et økonomisk tap for å få rett til erstatning. Det kreves også at det påvises årsakssammenheng mellom det økonomiske tapet og den skadevoldende handlingen. Dekning av ikke-økonomisk tap kan etter skadeserstatningsloven gis når det anses som rimelig å gi skadelidte et økonomisk plaster på såret (oppreisning).

Kravet om at det som hovedregel må påvises økonomisk tap og årsakssammenheng, får konsekvenser når de samme prinsippene anvendes ved brudd på diskrimineringsloven. For det første kan det i mange tilfeller være problematisk å føre tilstrekkelige bevis for at man har lidt et økonomisk tap. For det andre vil kravet om å påvise årsakssammenheng ofte kunne være vanskelig å oppfylle. Det kan for eksempel tenkes at en innvandrers søknad til en stilling overhodet ikke blir vurdert fordi vedkommende har et fremmedklingende navn. I disse tilfellene skal den forbigåtte arbeidssøkeren etter alminnelige erstatningsregler føre bevis for at han eller hun sannsynligvis ville fått stillingen om vedkommende ikke hadde hatt et utenlandsk navn. For det tredje vil skadelidte i mange tilfeller ikke påføres noe økonomisk tap, fordi et slikt tap som regel ikke vil være en typisk følge av diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.

Departementet mener det er rimelig at man i alle disse tilfellene kan få en kompensasjon for den krenkelsen som diskrimineringen innebærer. En hensikt med å innføre en rett til oppreisning vil være å markere at det er begått et brudd på diskrimineringsforbudet og at vedkommende som er blitt rammet av dette har vært utsatt for en belastning. Oppreisning vil dessuten utgjøre en viss reaksjon overfor gjerningspersonen, som vil kunne virke individualpreventivt. Oppreisning vil således kunne være en effektiv reaksjon, og det synes ikke å foreligge noen alternativ sivilrettslig reaksjon som kan sikre en effektiv håndheving av diskrimineringsforbudet. Departementet støtter derfor utvalgets forslag om at oppreisning bør være lovens hovedreaksjon. I motsetning til utvalget foreslår departementet, på bakgrunn av blant annet rettssikkerhetshensyn, at bare domstolene kan ilegge oppreisning, og ikke det forvaltningsrettslige håndhevingsapparatet.

På bakgrunn av høringen, vil imidlertid departementet foreslå noen endringer i forhold til utvalgets forslag. Dette gjelder først og fremst i forhold til skyldkravet. På grunn av rettsutviklingen som har skjedd etter utredningen og høringen, er det nødvendig å skille mellom oppreisning innenfor og utenfor arbeidslivet i det følgende.

12.3.7.2 I arbeidslivet

Fra 1. mai 2004 trådte det nye likebehandlingskapittelet i arbeidsmiljøloven (kapittel X A) i kraft. Kapittel X A innfører et objektivt erstatningsansvar for ikke-økonomisk tap ved brudd på diskrimineringsforbudet i kapittelet, jf. § 54 J nr. 1. Bestemmelsen om oppreisning gjelder i forhold til alle typer diskriminering, herunder trakassering, og gjengjeldelse. Oppreisning kan kreves uten hensyn til arbeidsgivers skyld.

Etter gjeldende rett foreligger det således et objektivt oppreisningsansvar for diskriminering i arbeidslivet på grunn av blant annet religion, livssyn, hudfarge og nasjonal eller etnisk opprinnelse, jf. arbeidsmiljøloven § 54 B nr. 1 og § 54 J nr. 1. Det fremgår av forarbeidene, jf. Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) kapittel 8.10.5.2, at innføring av objektivt erstatningsansvar for ikke-økonomisk tap anses nødvendig for å oppfylle EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet.

Når det gjelder utmåling av oppreisningen, har EF-domstolen i sin praksis lagt til grunn at denne skal overstige et symbolsk beløp. Oppreisningen skal ha et slikt nivå at den virker reelt avskrekkende. Arbeidsmiljøloven § 54 J nr. 1 fastsetter at utmålingen skal skje etter en skjønnsmessig rimelighetsvurdering. I Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) vises det til at den praksis som har utviklet seg i domstolene når det gjelder erstatning for ikke-økonomiske forhold i medhold av arbeidsmiljøloven § 62 annet ledd og § 66 nr. 5 vil kunne gi en viss veiledning ved utmåling av oppreisning etter likebehandlingskapittelet.

Det er kun arbeidsgivere som er ansvarssubjekt i forhold til bestemmelsene i arbeidsmiljøloven kapittel X A. Dette videreføres i lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv., slik at kun arbeidsgivere kan være ansvarssubjekt etter oppreisningsbestemmelsen i utkastets § 14 annet ledd. Dette innebærer at det kun er arbeidsgiver som er ansvarlig på objektivt grunnlag for diskriminering i arbeidslivet. Dersom en arbeidstaker eller arbeidssøker har blitt utsatt for diskriminering på arbeidsplassen av en annen arbeidstaker og ønsker å rette oppreisningskravet mot gjerningspersonen, må kravet mot den diskriminerende arbeidstakeren reises etter bestemmelsen i utkastets § 14 første ledd, som krever at gjerningspersonen har utvist forsett eller skyld, jf. kapittel 12.3.7.3 nedenfor.

I tillegg til å være ansvarlig på objektivt grunnlag for diskriminering som vedkommende arbeidsgiver har foretatt selv, har arbeidsgiver etter gjeldende rett også et objektivt oppreisningsansvar for diskriminering som er foretatt av andre personer. Dette gjelder uavhengig av hvem som har utført diskrimineringen, så lenge diskrimineringen har skjedd i arbeidslivet og har gått ut over en arbeidstaker eller en arbeidssøker. Arbeidsgiver hefter således for diskriminering som er begått av andre arbeidstakere, kunder, klienter mv. I hvilken grad arbeidsgiver kan få dekket oppreisningsbeløpet av gjerningspersonen, må avgjøres etter den alminnelige regressbestemmelsen i skadeserstatningsloven § 5-3 nr. 2. Ved vurderingen bør det blant annet legges vekt på skyldforholdene og partenes økonomiske evne.

Departementet ser det ikke som aktuelt å svekke vernet mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. i arbeidslivet ved innføring av den nye loven her. Departementet foreslår derfor å videreføre arbeidsmiljølovens oppreisningsbestemmelse i diskrimineringsloven på arbeidslivets område. Dette innebærer at det skal være et objektivt erstatningsansvar for ikke-økonomisk tap i arbeidslivet etter diskrimineringsloven. Bestemmelsens saklige virkeområde avgrenses tilsvarende som arbeidsmiljølovens kapittel X A og X B. For nærmere beskrivelse av bestemmelsens virkeområde, vises til Ot.prp. nr. 104 kapittel 8.10.5.2.

Bestemmelsen om oppreisning i diskrimineringsloven vil ha delvis samme anvendelsesområde som arbeidsmiljøloven § 62 om usaklig oppsigelse, se kapittel 16.2.2 nedenfor.

12.3.7.3 Utenfor arbeidslivet

Når det gjelder diskriminering utenfor arbeidslivets område, foreligger det ikke tilsvarende praksis fra EF-domstolen som gir nærmere innhold til hva som kreves for at sanksjonene skal anses for å «være effektive, stå i rimeligt forhold til overtrædelsen og have en afskrækkende virkning», jf. EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse artikkel 15. Departementet har derfor et annet utgangspunkt for å vurdere av hva slags oppreisningsbestemmelse som skal gjelde utenfor arbeidslivet. I det følgende drøftes den nærmere utformingen av oppreisningsbestemmelsen.

Skyldkrav

Departementet har merket seg at flere av høringsinstansene uttaler at utvalgets forslag vil virke uforholdsmessig tyngende for den diskriminerende part, særlig der vedkommende ikke kan bebreides. Departementet merker seg videre at disse høringsinstansene mener forslaget bryter radikalt med hovedregelen i erstatningsretten, som blant annet krever skyld (uaktsomhet) hos skadevolder. Det fremholdes at kombinasjonen delt bevisbyrde og objektivt erstatningsansvar reiser problemer i forhold til gjerningspersonens rettssikkerhet. Høringsinstansene foreslår ingen andre alternative løsninger enn at oppreisning bare gis der det er grunnlag for slik erstatning etter alminnelig erstatningsrett.

Når det gjelder spørsmålet om delt bevisbyrde mener departementet at dette er en vesentlig forutsetning for at vernet mot diskriminering blir effektivt. Det vises til kapittel 11.8 for den nærmere argumentasjonen om dette. Departementet mener delt bevisbyrde også er en viktig forutsetning for at reaksjonsbestemmelsene i loven skal virke effektivt, og vil derfor ikke foreslå noen begrensninger i bevisbyrderegelen på dette området.

Departementet er imidlertid enig med høringsinstansene i at det i en del tilfeller vil kunne være urimelig om den diskriminerende part pålegges å betale oppreisning når han eller hun ikke har utvist skyld. Dette gjelder særlig når loven skal ha et såpass vidt virkeområde som det foreslås her. Etter departementets mening vil imidlertid de alminnelige erstatningsreglene ikke gi anvisning på tilstrekkelig effektive reaksjoner for brudd på loven. Som nevnt ovenfor, vil det ofte være problematisk for skadelidte å påvise et økonomisk tap, og erstatning for ikke-økonomisk tap for personskade kan bare tilkjennes dersom skadevolder har utvist kvalifisert skyld (forsett eller grov uaktsomhet). Kravet om kvalifisert skyld medfører at oppreisning bare pålegges rent unntaksvis. På denne bakgrunn foreslår departementet at det innføres en bestemmelse om oppreisning i diskrimineringsloven, som krever vanlig erstatningsbetingende uaktsomhet, det vil si simpel uaktsomhet. Den diskriminerende part må således være noe å bebreide; vedkommende burde ha forstått at handlingen/unnlatelsen medfører at personer blir behandlet dårligere på grunn av etnisitet, religion mv. Dette vil gjelde både i forhold til direkte og indirekte diskriminering. På den annen side kreves ikke at det foreligger rasistisk motivasjon eller at skadevolder hadde til hensikt å diskriminere. Rasistisk motivasjon og diskrimineringshensikt er imidlertid momenter som kan vektlegges ved utmålingen av oppreisning.

Nærmere om oppreisningsbestemmelsen

Departementet foreslår at oppreisning skal være hovedreaksjon for brudd på loven. Dette innebærer at enhver uaktsom overtredelse av lovens §§ 4, 5 første og annet ledd, 6, 7 eller 9 i utgangspunktet kan medføre oppreisningsansvar, ved at domstolene får myndighet til å fastslå at gjerningspersonen skal yte et pengevederlag til fornærmede. Dette utgangspunktet modifiseres imidlertid av at utmålingen av oppreisningen skal skje etter en rimelighetsvurdering. Domstolene har således anledning til å la hele oppreisningen bortfalle i tilfeller hvor oppreisningskravet ellers ville være urimelig, jf. nedenfor om oppreisningsutmålingen.

Bruk av oppreisning er ikke begrenset til særlig grove tilfeller eller til gjentatte tilfeller. Foreligger det en uaktsom overtredelse av diskrimineringsforbudet eller forbudet mot gjengjeldelse, er i utgangspunktet også oppreisningsgrunnlaget klart. Oppreisning må imidlertid være en anvendelig reaksjon i det enkelte tilfellet. En forutsetning for dette vil være at domstolene har oversikt over hvor mange som er krenket ved lovbruddet. Ved en del tilfeller av indirekte diskriminering vil eksempelvis hele etniske grupper kunne være diskriminert. I slike tilfeller vil det ikke være praktisk mulig å få oversikt over hvor mange som vil kunne være krenket og kreve oppreisning, og dermed heller ikke hvor mye den totale oppreisningen vil beløpe seg til. Det vil således ikke være mulig å utmåle et oppreisningsbeløp som vil være rimelig, sett hen til skadevolders økonomi og hensynet til likebehandling av de skadelidte. Dette gjelder uansett om saken er tatt opp av en eller flere av de skadelidte. Hvis det totale antall skadelidte ikke lar seg avgrense i praksis, er oppreisningsreaksjonen altså ikke anvendelig, og oppreisning skal således ikke ilegges. I slike tilfeller vil det være pålegg om stansing og retting som utgjør de mest aktuelle reaksjonene. Hvis derimot den krenkede gruppen lar seg avgrense, vil oppreisningsordningen gjelde selv om flere personer er blitt diskriminert. Dette gjelder for eksempel dersom en pakistansk vennegjeng avvises fra et utested på grunn av etnisitet. I slike tilfeller må hver enkelt av de diskriminerte ytes et rimelig oppreisningsbeløp, under hensyn til de alminnelige retningslinjer for utmålingen, jf. nedenfor. Hensynet til skadevolders økonomi kan imidlertid medføre at hver enkelt tilstås et lavt oppreisningsbeløp hvis gruppen av oppreisningsberettigede er stor.

Oppreisningsordningen vil gjelde både i tilfeller av direkte og indirekte diskriminering, herunder trakassering og instruks, samt ved brudd på forbudet mot gjengjeldelse.

Når det gjelder spørsmålet om hvem oppreisningskravet skal kunne rettes mot, vises det til kapittel 9.2.8.3. Departementet viser i denne forbindelse til at oppreisning i utgangspunktet bare kan ilegges skadevolder selv, slik at arbeidsgiveransvaret, jf. skadeserstatningsloven § 2-1, ikke kommer til anvendelse. Det presiseres at brudd på vernebestemmelsen i lovutkastets § 5 tredje ledd ikke medfører oppreisningsansvar, og at arbeidsgiver således heller ikke på dette grunnlaget kan ilegges oppreisning for trakassering på arbeidsplassen. Utgangspunktet om at bare skadevolder selv kan ilegges oppreisning innebærer også at det først og fremst vil være fysiske, og ikke juridiske, personer som vil hefte for eventuelle oppreisningskrav. Oppreisning kan imidlertid ilegges juridiske personer hvis det er organet selv (for eksempel ved styret) som utøver lovbruddet. Her vil de alminnelige betraktningene rundt organansvar etter skadeserstatningsloven §§ 3-5 og 3-6 komme til anvendelse.

Oppreisningsutmålingen

Flere høringsinstanser er bekymret for at ordningen vil virke drivende på erstatningsbeløpene, og at ordningen kan virke uforholdsmessig tyngende for små bedrifter med trange økonomiske marginer.

Departementet viser til at forslaget legger opp til at utmålingen skal skje etter en rimelighetsvurdering, som i høy grad vil være skjønnspreget. Dette gjør ordningen til en fleksibel reaksjon, som blant annet kan ivareta både hensynet til en rimelig oppreisning for fornærmede og hensynet til gjerningspersonens økonomiske situasjon. Domstolene vil kunne legge vekt på en rekke ulike forhold i helhetsvurderingen om oppreisningens størrelse.

Arten og alvorlighetsgraden av de diskriminerende handlinger må stå sentralt i vurderingen. Den diskriminerende parts skyldgrad, herunder hvorvidt vedkommende har hatt til hensikt å diskriminere eller ikke, bør også tillegges vekt. Når noen med vitende og vilje foretar en diskriminerende handling, bør dette markeres ved en streng reaksjon. Gjerningspersonens forhold bør således ha betydning for utmålingen av oppreisningsbeløpet. Dette gjelder ikke bare i skjerpende retning. Som nevnt må det også tas hensyn til formildende forhold ved gjerningspersonens situasjon, som for eksempel vedkommendes betalingsevne.

Også forhold på den fornærmedes side vil kunne trekkes inn. Utvalget uttaler i kapittel 14.2.3, på s. 266 i utredningen:

«Forhold på fornærmedes side vil også kunne trekkes inn. Det er blant annet klart at den som blir diskriminert etter å ha provosert gjerningspersonen, kanskje sterkt, må tåle å få en mindre oppreisning enn den som uprovosert blir diskriminert på samme måte. I provokasjonstilfeller der begge har vært «like gode» vil [...] domstolene ha anledning til ikke å pålegge gjerningspersonen å betale oppreisning i det hele tatt.»

Departementet slutter seg til denne vurderingen.

Departementet forutsetter at oppreisningsbeløpene holdes på et moderat nivå. Den praksis som har utviklet seg i domstolene når det gjelder erstatning for ikke-økonomiske forhold i medhold av arbeidsmiljøloven § 62 annet ledd og § 66 nr. 5 vil kunne gi en viss veiledning ved utmåling av oppreisning etter utkastets bestemmelse.

Ansvarssubjekt

Utgangspunktet er at det bare er skadevolder selv som hefter for oppreisningskrav. Unntak herfra er gjort i arbeidslivet, se kapittel 12.3.7.2 ovenfor om arbeidsgivers objektive oppreisningsansvar for diskriminering i arbeidslivet. Utenfor arbeidslivet gjelder imidlertid hovedregelen om at oppreisning bare kan ilegges skadevolder selv. Dette innebærer at det først og fremst vil være fysiske, og ikke juridiske, personer som vil hefte for eventuelle oppreisningskrav. Oppreisning kan imidlertid ilegges juridiske personer hvis det er organet selv (for eksempel ved styret) som utøver lovbruddet. Her vil de alminnelige betraktningene rundt organansvar etter skadeserstatningsloven §§ 3-5 og 3-6 komme til anvendelse.

Forholdet til Den europeiske menneskerettskonvensjon

Oppreisning vil være en type «borgerlige rettigheter og plikter» i forhold til Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 nr. 1. Departementet anser at de rettssikkerhetsmessige aspektene ved oppreisningsordningen, herunder kravene i EMK artikkel 6 nr. 1, blir ivaretatt ved ordningen. Det vises til at forslaget innebærer at bare domstolene kan pådømme oppreisning ved overtredelser av lovens forbud, og ikke ombudet eller nemnda.

Departementet anser ikke at oppreisningsordningen vil utgjøre straff etter EMK. Departementet har ved valg av reaksjon ønsket en privatrettslig løsning som ikke har tilknytning til straff, og har tvert imot gått bort fra straff som en hovedreaksjon for brudd på loven. Forslaget er først og fremst begrunnet i formålet om å skape en rimelig oppgjørsform mellom skadevolder og fornærmede, slik at fornærmede kan få en kompensasjon for den krenkelsen som diskrimineringen innebærer. Hensikten er å skape en fullt og helt sivilrettslig reaksjon, som er ment å bilegge en tvist mellom to private parter. Departementet har lagt vekt på at ordningen vil være en langt mer effektiv oppgjørsform enn å reise straffesak, noe som som regel vil være en mer tidkrevende prosess.

Departementet mener at reaksjonens strenghet heller ikke tilsier at det dreier seg om straff, da oppreisningsbeløpene forutsettes holdt på et moderat nivå, jf. ovenfor. Det vises også til at oppreisningskravet ikke siktes fulgt opp med straff dersom skadevolder unnlater å betale. Departementet viser videre til at ordningen ikke innebærer innbetaling til statskassen. I hovedsak vil oppreisning heller ikke være ilagt i nær tilknytning til et straffbart forhold.

Departementet mener på denne bakgrunn at lovforslaget ikke vil falle innenfor forbudet mot ny strafforfølgning og dobbeltstraff i EMKs protokoll nr. 7 artikkel 4. Oppreisning medfører således ikke at alternative reaksjonsmuligheter etter andre regelverk bortfaller. I tillegg til oppreisning vil fornærmede etter omstendighetene kunne kreve erstatning etter de alminnelige regler, og gjerningspersonen kan i en del tilfeller også straffes, eksempelvis for vold eller skadeverk.

Departementet nevner for ordens skyld også at et oppreisningskrav ikke vil regnes som straffsiktelse etter EMK artikkel 6 nr. 2, som fastslår at enhver som er siktet for en straffbar handling, skal anses uskyldig inntil skyld er fastslått etter loven (uskyldspresumsjonen). Forslaget om delt bevisbyrde i lovutkastets § 10 kommer således ikke i strid med uskyldspresumsjonen i saker om oppreisning etter loven. Departementet viser i denne forbindelse også til at man i Sverige og Danmark har innført et objektivt ansvar for ikke-økonomisk tap og delt bevisbyrde på hele direktivets virkeområde, også utenfor arbeidslivet, uten at man har ansett dette for å være problematisk i forhold til EMK.

12.4 Ugyldige kollektive og individuelle avtaler

12.4.1 Problemstillingen

Hvis en avtale er i strid med et offentligrettslig påbud eller andre regler, vil avtalen helt eller delvis kunne settes til side som ugyldig. Det kan også være aktuelt å lempe eller endre avtalevilkår i den grad vilkårene kommer i strid med rettsregler. Dette innebærer at de ulovlige vilkårene settes til side, mens avtalen ellers er gyldig.

EUs rådsdirektiver 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse og 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet slår fast at medlemsstatene skal sikre at bestemmelser mv. i avtaler kan erklæres ugyldige dersom bestemmelsene er i strid med likebehandlingsprinsippet.

Dette kapittelet omtaler problemstillinger knyttet til ugyldiggjøring av en avtale når den inneholder bestemmelser i strid med diskrimineringsforbudet. Denne problemstillingen er ikke omtalt av utvalget. Problemstillingen er heller ikke omtalt i høringen.

12.4.2 Gjeldende rett

Arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljøloven § 54 J nr. 3 fastslår at tariffavtaler, arbeidsavtaler, reglement mv. som er i strid med bestemmelsene i kapittel X A om likebehandling, er ugyldige. Ugyldigheten vil innebære at den diskriminerende regelen ikke kan påberopes med rettsvirkning av eller mot noen.

Av forarbeidene, jf. NOU 2003: 2 kapittel 11.12.3 og Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) kapittel 8.10.5.4, s. 53, fremgår det at en diskriminerende bestemmelse i en avtale medfører at denne enkeltbestemmelsen er ugyldig, mens avtalen ellers er gyldig.

Det er i forarbeidene ikke forutsatt at ugyldighetsvirkningen inntrer automatisk, i form av en nullitetsvirkning. Utgangspunktet er at den som hevder at en bestemmelse i en avtale m.m. er diskriminerende, må ta opp saken med avtaleparten. For individuelle avtaler gjelder at den som hevder at en avtale innholder diskriminerende bestemmelser eventuelt må reise søksmål for domstolene med påstand om ugyldighet.

Når det gjelder tvister om innholdet i tariffavtaler er utgangspunktet at søksmålkompetansen ligger hos partene i tariffavtalen, dvs. en arbeidsgiver/arbeidsgiverorganisasjon og arbeidstakerorganisasjon, og at sak må reises for arbeidsretten. Den forståelsen av en tariffavtale som er fastslått i domsslutning av Arbeidsretten, vil etter alminnelig forståelse være bindende for partene i enhver individuell arbeidsavtale som bygger på tariffavtalen.

Likestillingsloven

Likestillingsloven har ingen hjemmel for at en avtale kan kjennes ugyldig som følge av et diskriminerende innhold. Gjennom sin myndighet til å fastsette pålegg om stansing, retting eller andre tiltak, kan imidlertid Klagenemnda gripe inn i et diskriminerende forhold på en slik måte at den diskriminerende praksisen blir endret. Dette betyr ikke at avtalen som sådan endres, eller kjennes helt eller delvis ugyldig.

Likestillingsloven § 14 omhandler en særskilt regel om Klagenemndas forhold til Arbeidsretten. Dersom en sak etter likestillingsloven reiser spørsmål om en tariffavtales gyldighet, forståelse eller beståen blir brakt inn for Klagenemnda, kan hver av partene i tariffavtalen med oppsettende virkning få dette spørsmål avgjort av Arbeidsretten. Klagenemnda kan imidlertid gi begrunnet uttalelse om hvorvidt en tariffavtale eller bestemmelse gitt i en tariffavtale som er brakt inn for Klagenemnda, er i strid med likestillingsloven. Klagenemnda kan uansett ikke treffe avgjørelse som etter lov 5. mai 1927 om arbeidstvister og lov 18. juni 1958 om offentlige tjenestetvister hører under Arbeidsretten.

Avtaleloven

Avtaleloven innholder i § 36 en bestemmelse (generalklausul) om at en avtale helt eller delvis kan settes til side eller endres dersom det ville virke urimelig eller være i strid med god forretningsskikk å gjøre den gjeldende. Det samme gjelder ensidig bindende disposisjoner. Ved avgjørelsen tas det ikke bare hensyn til avtalens innhold, partenes stilling og forholdene ved avtalens inngåelse, men også til senere inntrådte forhold og omstendighetene for øvrig.

I henhold til forarbeidene (NOU 1979: 32 s. 50 og Ot.prp. nr. 5 (1979-80) s. 36) forutsettes det at avtaleloven § 36 vil ramme også omgåelser av forbudsregler. Diskriminering eller urimelig forskjellsbehandling er i forarbeidene trukket fram som eksempel på forhold som kan føre til at avtalen blir ugyldig. Selv om det ofte er tvilsomt hva som er urimelig forskjellsbehandling, vises det til at lemping eller endring av avtalen bør kunne gjøres hvis man først betrakter forskjellsbehandlingen som urimelig.

Dersom partene ikke kommer til enighet, kan den part som mener at det foreligger brudd på avtaleloven eventuelt reise søksmål for domstolene, dersom da ikke avtalen foreskriver en annen tvisteløsning.

12.4.3 EU

I EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse artikkel 14 inngår en bestemmelse om at medlemsstatene skal treffe de nødvendige tiltak for å gjennomføre prinsippet om likebehandling. Videre skal medlemsstatene etter artikkel 14 b sikre at bestemmelser i individuelle avtaler, kollektive overenskomster, virksomheters interne reglementer og vedtekter for foreninger mv. som er i strid med prinsippet om likebehandling, kan erklæres ugyldig eller endres.

EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om likebehandling i arbeidslivet inneholder en tilsvarende regel for arbeidslivet i artikkel 16 b.

12.4.4 Svensk og dansk rett

Svensk rett

Den svenske loven om forbud mot diskriminering (lag (2003:307) om förbud mot diskriminering) har en regel om ugyldighetsvirkning for avtaler i strid med lovens forbud. Dersom en arbeidstaker diskrimineres i strid med loven gjennom en bestemmelse i avtale med arbeidsgiver, skal bestemmelsen «jämkas» (lempes) eller «förklaras ugiltig» dersom arbeidstakeren begjærer det.

Lemping av avtalen på annen måte kan foretas dersom bestemmelsen har slik betydning for avtalen at det ikke rimelig kan kreves at avtalen for øvrig skal gjelde med uforandret innhold. Avtalen kan også i sin helhet erklæres ugyldig.

Dersom arbeidstakeren blir diskriminert på en måte som er forbudt i henhold til loven gjennom at arbeidsgiveren sier opp en avtale eller foretar en annen rettshandling, skal rettshandlingen erklæres ugyldig dersom arbeidstakeren ber om det. Slike saker må behandles for domstolene.

Loven om tiltak mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av etnisitet, religion eller livssyn (lag (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning) har en tilsvarende bestemmelse om ugyldighet. En avtale er ugyldig i den utstrekning den foreskriver eller medvirker til slik diskriminering som er forbudt i medhold av den samme loven.

Dansk rett

Den danske loven om etnisk likebehandling (lov nr. 374 af 28. mai 2003 om etnisk ligebehandling) har en regel om at bestemmelser i strid med lovens generelle forbud mot forskjellsbehandling som inngår i individuelle eller kollektive kontrakter, virksomhetenes interne reglementer og vedtekter for foreninger og fond mv., er ugyldige. Samme lov inneholder dessuten en bestemmelse om at lovens bestemmelser ikke kan fravikes ved avtale til ugunst for den som utsettes for forskjellsbehandlingen. Bestemmelsen begrenser ikke anvendelsen av annen lovgivning som åpner for å erklære bestemmelser i avtaler ugyldige eller endre disse, herunder bestemmelsen i den danske avtaleloven § 36 (som tilsvarer generalklausulen i den norske avtaleloven).

Loven om forbud mot forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet (lov nr. 459 af 12. juni 1996 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v.) har en tilsvarende regel om ugyldighet. Denne gjelder bestemmelser i individuelle og kollektive avtaler og overenskomster og i virksomheters interne reglementer mv., såfremt disse hjemler forskjellsbehandling i strid med lovens forbud mot forskjellsbehandling. Dette gjelder også bestemmelser i vedtekter mv. for selvstendig næringsdrivende og arbeidsgiver- og arbeidstakerorganisasjoner. Også bestemmelser, avtaler og virksomheters reglementer mv. som vedrører mer enn én arbeidsgiver er ugyldige hvis de hjemler lovstridig forskjellsbehandling. Tilsvarende gjelder for vedtekter mv. for selvstendige næringsdrivende.

12.4.5 Departementets vurdering

Departementet legger til grunn at regelen i avtaleloven § 36 allerede gir hjemmel for å kjenne en avtale i strid med lovens diskrimineringsforbud ugyldig, og at en særskilt hjemmel om dette i diskrimineringsloven derfor vil være unødvendig. Departementet legger ellers til grunn at de fleste saker om brudd på diskrimineringsloven vil bli behandlet av det nye håndhevingsapparatet. Likestillings- og diskrimineringsnemnda vil med hjemmel i loven ha mulighet til å fastsette pålegg om retting, stansing eller andre tiltak som er nødvendige for å sikre at en diskriminerende handling opphører og at den ikke gjentas, jf. Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) Om lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda, kapittel 8.3.2.6. Selv om Likestillings- og diskrimineringsnemnda etter dette ikke har noen myndighet til å gripe direkte inn i et avtaleforhold, følger det likevel av dette at et pålegg kan føre til at den diskriminerende part må endre den aktuelle bestemmelsen i avtalen for at diskrimineringen skal kunne opphøre. Nemnda kan for eksempel pålegge den ansvarlige instansen å endre en avtalehjemlet praksis og sette en frist for gjennomføringen av et slikt tiltak. Gjennom en slik mulighet vil det i praksis bli mindre aktuelt å benytte muligheten til å få avtaler kjent ugyldige for domstolene.

Departementet legger til grunn at avtaleloven § 36 vil oppfylle kravene i EUs rådsdirektiver.

12.5 Reaksjoner ved utestedsdiskriminering

12.5.1 Innledning

Med utestedsdiskriminering siktes det her først og fremst til at en person på grunn av etnisitet, religion mv. nektes adgang til restauranter, barer, diskoteker, idrettsarrangementer og liknende som er åpne for publikum. Slik diskriminering er synlig og direkte, og oppleves derfor som særlig krenkende for den det går ut over. Etnisk eller religiøs diskriminering i forbindelse med adgang til utesteder vil omfattes av lovens generelle forbud. Den som diskriminerer vil for eksempel kunne bli oppreisningsansvarlig overfor den krenkede part. I dette kapittelet drøftes hvorvidt det i tillegg til reaksjoner overfor enkeltpersoner bør innføres reaksjonsmuligheter overfor selve utestedet.

12.5.2 Gjeldende rett

Serveringsloven

Retten til å etablere et serveringssted etter lov 13. juni 1997 nr. 55 om serveringsvirksomhet (serveringsloven) er betinget av bevilling fra kommunen. Bevilling skal gis dersom lovens krav er oppfylt. Kommunen er ikke tillagt en skjønnsmessig vurdering av om serveringsbevilling bør gis ut over det som følger av vurderingen av om lovens krav er oppfylt, herunder vandelskravet.

Det stilles krav til vandel overfor bevillingshaver, styrer og personer som direkte eller indirekte eier mer enn en tredel av eierandelene eller stemmene i foretak som driver serveringsvirksomhet, og til personer som oppebærer en vesentlig del av serveringsstedets inntekter, jf. § 6. Hensikten bak vandelskravet er å ansvarliggjøre de som står bak driften av serveringsstedet og derigjennom bidra til å forebygge og begrense kriminalitet i bransjen. Dersom bevillingshaver er en juridisk person, stilles det krav til de fysiske personene bak virksomheten. Vandelskravet retter seg mot brudd på straffelovgivningen som er uforenlig med drift av serveringssted. Dette omfatter blant annet brudd på den alminnelige straffeloven som for eksempel økonomisk kriminalitet, forbrytelser i gjeldsforhold, voldskriminalitet og etnisk diskriminering ved serveringssteder. Straffbare brudd på spesiallovgivningen omfattes også av vandelskravet, eksempelvis brudd på skatte- og avgiftslovgivningen og regnskapslovgivningen.

Adgangen til å drive serveringssted er betinget av at kravene som fremgår av lovens §§ 4-6 til enhver tid er oppfylt. Kravene er dermed ikke bare etableringsvilkår, men også driftsvilkår, jf. § 12.

Politiet kan med øyeblikkelig virkning stenge et serveringssted for inntil fire dager dersom dette er nødvendig av nærmere bestemte grunner, jf. § 17. Suspensjonsadgangen som er gitt kommunen i § 18 kan benyttes dersom dette er nødvendig for å avverge eller stanse lovbrudd. I tillegg kreves det at det er «skjellig grunn til å tro» at bevillingen vil bli tilbakekalt etter § 19 eller at bevillingshaveren vil bli fradømt retten til å drive serveringsstedet etter straffeloven § 29 nr. 2. Suspensjonen vil naturlig vare til spørsmålet om tilbakekall av bevilling er avgjort eller dom etter straffeloven § 29 nr. 2 foreligger.

Paragraf 19 fastslår at kommunen kan tilbakekalle serveringsbevillingen dersom lovens krav i §§ 4-6, jf. § 7, ikke lenger er oppfylt. Bevillingen kan også tilbakekalles dersom spesielle grunner i tilknytning til serveringsstedet eller driften gjør det utilrådelig at det drives. Bestemmelsen medfører at serveringsbevillingen inndras permanent. Bestemmelsen pålegger kommunen plikt til å gi bevillingshaver en rimelig frist til å rette opp forholdene før bevillingen kan tilbakekalles. Det er opp til kommunens skjønn å vurdere når det er mulig å rette opp forholdene og hvilken frist som er rimelig for opprettingsarbeidet.

Etter § 20 skal politiet stenge et serveringssted som ikke har eller har fått trukket tilbake serveringsbevilling. Paragraf 21 åpner adgang til å ilegge bevillingshaver bøter dersom han forsettlig eller uaktsomt overtrer visse bestemmelser i loven eller medvirker til slik overtredelse.

Alkoholloven

Lov 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. (alkoholloven) oppstiller bevillingsplikt for salg og skjenking av alkoholholdig drikk, jf. § 1-4 a. Skjenkebevilling gis etter en helhetsvurdering, jf. § 1-7 a, hvor det fremgår at kommunen blant annet kan legge vekt på stedets karakter, målgruppe og bevillingssøkers egnethet til å ha bevilling. Det er imidlertid et grunnvilkår for skjenkebevilling at bevillingshaver og andre sentrale personer tilknyttet skjenkestedet har utvist «uklanderlig vandel» i forhold til alkohollovgivningen og bestemmelser i annen lovgivning som har sammenheng med alkohollovens formål, samt skatte-, avgifts- og regnskapslovgivningen, jf. § 1-7 b. Dette omfatter også lovbrudd hvor det ikke ilegges en straffereaksjon, men en administrativ reaksjon. Det innebærer, ifølge fast praksis og tolkning av bestemmelsen, at relevante lovbrudd kan legges til grunn dersom bevillingsmyndigheten kan sannsynliggjøre at lovbruddet er begått av den person som vandelsvurderes. Det kreves her alminnelig sannsynlighetsovervekt.

Videre kan bevillingsmyndigheten inndra en bevilling for resten av bevillingsperioden, dersom vilkårene ikke lenger er oppfylt, jf. § 1-8. Etter § 1-8 a kan politiet stenge et salgs- eller skjenkested for inntil to dager, blant annet for å avverge eller stanse lovbrudd.

Våren 2004 fremmet regjeringen forslag til endringer i alkoholloven, jf. Ot.prp. nr. 86 (2003-2004) Om lov om endringer i lov 2. juli 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk mv. og enkelte andre lover. For å fjerne all tvil om rekkevidden av § 1-8 og markere viktigheten av spørsmålet, foreslås det blant annet at § 1-8 får et tillegg som klart gir kommunen hjemmel for å inndra bevillingen dersom den finner det bevist at det ved skjenkestedet skjer diskriminering av grunner som nevnt i straffeloven § 349 a. Bestemmelsen rammer dermed diskriminering på grunn av religion, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse eller homofil legning, leveform eller orientering. Et vilkår for inndragningsadgangen skal være at det foreligger gjentatt diskriminering. Alkoholloven oppstiller i dag et objektivt ansvar. Forslaget innebærer således at bevillingshaveren vil kunne rammes av inndragning selv om han eller hun ikke har kjennskap til den diskriminering som har foregått på stedet eller på annen måte kan bebreides.

Straffeloven

Utestedsdiskriminering vil kunne straffes etter straffeloven § 349 a. Av bestemmelsen fremgår det at «den som i ervervsmessig eller liknende virksomhet, på grunn av en persons trosbekjennelse, rase, hudfarge eller nasjonale eller etniske opprinnelse nekter ham varer eller tjenester på de vilkår som gjelder for andre» straffes med bøter eller fengsel i inntil seks måneder. Forbudet gjelder ikke bare for innehaveren av virksomheten, men også for de ansatte. På samme måte straffes den som av samme grunn nekter en person adgang til «offentlig forestilling eller oppvisning eller annen offentlig sammenkomst» på de vilkår som gjelder for andre. Forestillingen er offentlig dersom det er adgang for allmennheten mot eller uten vederlag. Gjerningspersonen kan både være arrangøren eller for eksempel en vakt ved inngangen. Også medvirkning straffes på samme måte. Straffeloven § 349 a må ses i sammenheng med straffeloven § 48 a om straffansvar for foretak. Det følger av denne bestemmelsen at når et straffebud er overtrådt av noen som har handlet på vegne av et foretak, kan foretaket straffes. Foretaksstraffen vil som regel være bot, men foretaket kan også fradømmes retten til å utøve virksomheten eller forbys å utøve den i visse former, jf. § 48 a tredje ledd annet punktum.

12.5.3 Utvalgets forslag

Utvalget mener reaksjonsadgangen i forhold til utesteder bør bygges ut, slik at vernet mot utestedsdiskriminering blir mer effektivt enn det er i dag. Det foreslås derfor at tingretten, etter begjæring fra håndhevingsorganet, i særlige tilfeller skal ha adgang til å gi påbud om stengning av virksomheten for en begrenset periode, dersom diskrimineringen knytter seg til adgangs- eller serveringsnektelse ved utestedet. Da stengning av virksomheten er et særlig sterkt virkemiddel, og da stengningen ifølge utvalget dessuten til dels har et pønalt formål, er domstolene av rettssikkerhetsmessige årsaker valgt som rette håndhever av denne bestemmelsen.

Dersom det ved et utested oppstår ett enkelt tilfelle av etnisk diskriminering fra betjeningens side, uten at det er noe å bebreide ledelsen, vil kun den som har stått for diskrimineringen kunne rammes av lovens sivile reaksjoner. Foreligger det derimot instruks fra ledelse eller eier om for eksempel å ikke slippe inn mørkhudede personer, vil instruksgiveren rammes. I slike tilfeller mener utvalget at utestedet bør kunne stenges for å forhindre brudd på loven, jf. utkastets § 19 første ledd første punktum. Dersom instruksen dessuten har ført til konkrete brudd på lovens forbud mot diskriminering, vil stengning kunne skje også i medhold av utkastets § 19 første ledd annet punktum.

Utvalget er oppmerksom på kravet til rettferdig rettergang i EMK artikkel 6 og forbudet mot dobbeltstraff i artikkel 4 i 7. tilleggsprotokoll til EMK, og drøfter om stengning av utested, jf. forslaget, er å oppfatte som straff i EMKs forstand. For å være på den sikre siden, foreslår utvalget at saksbehandlingen i slike saker følger reglene i den sivile prosesslovgivningen (tvistemålsloven), og at det stilles tilsvarende beviskrav som i straffesaker, dvs. at lovens hovedregel om delt bevisbyrde ikke kommer til anvendelse. Stengningssakene fremmes for tingretten, og «klageadgangen» følger de alminnelige reglene om anke og kjæremål i tvistemålsloven. Kun Diskrimineringstilsynet kan kreve en sak innbrakt for tingretten med anmodning om stengningsdom.

Utvalget foreslår også enkelte endringer i alkoholloven og serveringsloven. Hensikten er å utvide adgangen til å vektlegge forekomsten av etnisk diskriminering ved utestedet i forbindelse med utstedelse eller tilbakekall av skjenke- eller serveringsbevilling, samt å utvide politiets hjemmel til å foreta kortvarig stengning av et serveringssted. Vandelsvurderingen etter begge lovene knyttes direkte opp mot lov mot etnisk diskriminering. Dessuten foreslås det å synliggjøre adgangen til å kontrollere etnisk diskriminering ved skjenkesteder i forskrift.

12.5.4 Høringsinstansenes syn

Antirasistisk Senter, MiRA-senteret, Islamsk Kvinnegruppe Norge, KIM, LO, OMOD, SMED og Oslo og Bærum kommune er alle positive til forslaget.

Justisdepartementet påpeker at man klart må ta stilling til hvorvidt stengning av utested anses som straff eller ikke i EMKs forstand. Også Regjeringsadvokaten og Riksadvokaten mener forholdet til EMK og forbudet mot dobbeltstraff må vurderes nærmere.

Justisdepartementet er videre skeptisk til utvalgets prosessuelle løsning, både fordi tvistemålsloven gir regler for løsning av en rettslig konflikt mellom sivile parter, og fordi prosessen etter tvistemålsloven er dårlig egnet for raske avgjørelser. Justisdepartementet mener regler etter mønster av tvangsfullbyrdelseslovens regler om midlertidig sikring vil være mer formålstjenlig. Grunnet behovet for rask reaksjon i saker om stengning, mener også Dommerforeningens utvalg for forfatnings- og forvaltningsrett at slike saker bør behandles etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven. SMED mener dessuten at politiet, og ikke håndhevingsorganet, bør få kompetanse til å begjære midlertidig stengning etter utkastets § 19.

Nærings- og handelsdepartementet finner det ikke hensiktsmessig at både serveringsloven og lov mot etnisk diskriminering hjemler stengning av serveringssted, og går således imot innføring av stengningsadgang etter lov mot etnisk diskriminering. Reiselivsbedriftenes Landsforening er negativ til endringsforslagene i alkoholloven og serveringsloven og hevder at de vil gi uforutsigbare rammebetingelser for bransjen. Foreningen kan ikke se at de foreslåtte bestemmelsene har noen sammenheng med nevnte lovers opprinnelige formål og intensjoner, og finner utvidelsen uakseptabel. Dessuten peker foreningen på det de mener er urimelig forskjellsbehandling av aktører i utelivsbransjen:

«Vi kan ikke se at det er grunnlag for å hevde at næringsutøvere innenfor serveringsnæringen skal være underlagt andre bestemmelser enn andre næringsutøvere på dette området».

Oslo kommune foreslår at alkoholloven § 1-7 c får en tilsvarende bestemmelse som foreslått i alkoholloven § 1-7 b, slik at også styrer og stedfortreder rammes av vandelskravet, og antyder samtidig behov for en harmonisering av vandelskravene og personkretsen i alkoholloven og serveringsloven. Bærum kommune mener håndhevingsorganet bør tilføyes i alkoholloven § 1-15 og serveringsloven § 11 som et melde- og opplysningspliktig organ i forhold til bevillingsspørsmål.

12.5.5 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at etnisk diskriminering ved utesteder er et særskilt problemområde, hvor det er behov for særlige reaksjoner for å sikre et effektivt vern. Det er dessuten i stor grad unge mennesker som rammes, personer som gjerne har levd hele sitt liv her i landet. Utestedsdiskriminering er ofte den aller første form for diskriminering ungdom møter. Dette kan sette varige spor hos offeret, og det kan ha stor betydning for fremtidige veivalg. Vedkommende vil ofte velge ikke å gå på utesteder som diskriminerer, og det oppstår to atskilte sosiale miljøer - et hvor minoriteter samles og et som først og fremst brukes av etnisk norske. Dette skaper frustrasjon og sinne og motvirker integrering. Departementet ser det som viktig å komme denne type diskriminering til livs. Da utestedsdiskriminering hittil har vært mest aktuelt i forbindelse med etnisitet, er hovedfokus i fremstillingen her lagt på etnisk diskriminering. Det understrekes imidlertid at de samme hensynene vil gjøre seg gjeldende for diskriminering ved utesteder på grunn av religion.

Det finnes regler som skal beskytte mot utestedsdiskriminering i dagens lovgivning, men som utvalgets gjennomgang viser, gir disse reglene i praksis et meget begrenset vern. I regjeringens Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006) sies det at regjeringen vil styrke innsatsen mot utestedsdiskriminering. Ett av tiltakene i handlingsplanen er å fremme forslag til endringer i alkoholloven, slik at utestedsdiskriminering kan føre til inndragning av skjenkebevilling. Dette tiltaket er fulgt opp, jf. Ot.prp. nr. 86 (2003-2004). Norge er dessuten kritisert av internasjonale overvåkingsorganer for mangelfulle tiltak mot utestedsdiskriminering. I FNs rasediskrimineringskomités Concluding Observations til Norges 16. rapport anbefales det at den fremtidige lov mot etnisk diskriminering hjemler adekvate virkemidler for å bekjempe utestedsdiskriminering. Sanksjonslovutvalget, som avga innstillingen NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, argumenterer for redusert bruk av straff og hyppigere bruk av administrative sanksjoner (overtredelsesgebyr, tilleggsbetaling og administrativt rettighetstap) ved overtredelse av lover.

Virkemidler i lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven)

Departementet deler utvalgets oppfatning om at selv en kortvarig stansing av virksomheten vil kunne være et effektivt virkemiddel for å avverge eller stanse brudd på lovens forbud mot diskriminering. Stengning av virksomheten kan dessuten virke preventivt, ved at utesteder treffer foranstaltninger som forhindrer tilfeller av etnisk diskriminering. En eventuell stengning på dette grunnlag vil også signalisere overfor kundene at etnisk diskriminering ikke aksepteres. Innvendingene fra Justisdepartementet og Dommerforeningens utvalg for forfatnings- og forvaltningsrett mht. prosessuell løsning må imidlertid tas på alvor. Utvalgets forslag til prosedyre ved midlertidig stengning av utested virker tungrodd og lite hensiktsmessig. Utvalget foreslår at Diskrimineringstilsynet fremmer begjæring om midlertidig stengning for tingretten, som behandler saken etter tvistemålslovens regler, men med strafferettens krav til bevis, jf. ovenfor. Intensjonen med en bestemmelse om midlertidig stengning er nettopp at det skal være en reaksjonsform som kan settes i verk nærmest med én gang overtredelsen finner sted. Retten til kontradiksjon, overprøvelsesadgangen mv. som ligger i utvalgets forslag vil imidlertid gjøre at saksgangen trekker ut i tid. Det vil gjøre bestemmelsen mindre effektiv i bruk. Departementet kan derfor ikke slutte seg til utvalgets forslag med hensyn til midlertidig stengning.

For å bøte på påpekte svakheter ved utvalgets forslag, foreslår Justisdepartementet å innføre et system med en foreløpig avgjørelse hvor det kan begjæres etterfølgende overprøving, slik som etter tvangsfullbyrdelseslovens bestemmelser om midlertidig sikring. Dette vil imidlertid kreve at det utformes egne saksbehandlingsregler for håndhevingsorganet og domstolene for tilfeller av utestedsdiskriminering. Departementet anbefaler i stedet at reaksjoner spesielt innrettet mot utestedsdiskriminering reguleres særskilt i serveringsloven og eventuelt også i alkoholloven, som allerede har innarbeidede systemer for inndragning av bevilling/stengning av virksomheten. Selve forbudet mot slik diskriminering vil følge av diskrimineringsloven, jf. § 4 i lovforslaget her.

Håndhevingsapparatets øvrige reaksjonsmuligheter (adgang til å pålegge stansing, retting mv., ilegge tvangsmulkt og begjære påtale i straffesak) vil imidlertid også være aktuelle ved utestedsdiskriminering. Det presiseres imidlertid at nemnda ikke vil ha kompetanse til å pålegge stansing av selve virksomheten. Nemnda kan kun pålegge stansing av diskrimineringen.

Virkemidler i serveringsloven og ev. i alkoholloven

Utvalgets forslag til endringer i serveringsloven og alkoholloven må ses i sammenheng med Nærings- og handelsdepartementets pågående arbeid med en revisjon av serveringsloven, som planlegges fremmet for Stortinget våren 2005. Arbeids- og sosialdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet samarbeider i denne forbindelse om spørsmål knyttet til samordning av blant annet vandelskravene i serveringsloven og alkoholloven.

I den kommende odelstingsproposisjonen om endringer i serveringsloven vil det bli foreslått presiseringer i serveringslovens vandelskrav, slik at det kommer tydeligere fram at brudd på diskrimineringsloven kan føre til at søknad om bevilling kan avslås og utstedt bevilling kan inndras. Utvalgets øvrige forslag vil samtidig bli gjennomgått med tanke på å fremme eventuelle ytterligere endringer i serveringsloven og eventuelt alkoholloven i nevnte odelstingsproposisjon.

Til dokumentets forside