Ot.prp. nr. 33 (2004-2005)

Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven)

Til innholdsfortegnelse

13 Straff for diskriminering i fellesskap med andre

13.1 Innledning

Etnisk diskriminering som skjer i samvirke mellom flere personer, enten i løse grupper eller i mer organiserte former, reiser særlige problemstillinger i forhold til utformingen av lovgivningen. FNs rasediskrimineringskomité (CERD) har i lang tid kritisert Norge for ikke å sørge for et tilstrekkelig forbud mot rasistiske organisasjoner. I dette kapittelet behandles spørsmålet om hvordan det kan etableres et effektivt forbud mot rasisme og diskriminering som begås av flere personer i fellesskap, som kan ramme rasistiske organisasjoner og liknende grupper. Overordnede hensyn i denne forbindelse blir at forbudet skal virke effektivt innenfor en norsk ramme, og at det skal oppfylle Norges forpliktelser etter FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK) uten å komme i konflikt med andre menneskerettigheter som ytringsfrihet og organisasjonsfrihet. Utvalget drøfter forbud mot organisert rasistisk virksomhet i kapittel 12 i utredningen.

13.2 Gjeldende rett

Straffeloven

Norsk rett har ikke et uttrykkelig forbud mot rasistiske organisasjoner, men det finnes mer generelle forbud mot enkelte bestemte typer organisasjoner og forbund. For det første forbyr straffeloven § 330 stiftelse av og deltakelse i en forening som er forbudt ved lov eller hvis formål er å begå eller oppmuntre til straffbare handlinger mv. Rasediskriminering vil i mange tilfeller være en straffbar handling, jf. straffeloven § 135 a (forbud mot spredning av rasistiske ytringer). Foreninger som har som formål å begå slike handlinger, omfattes dermed av § 330. For øvrig vil medvirkningsbestemmelsen i § 135 a annet ledd også kunne ramme stiftelse av eller deltakelse i rasistiske organisasjoner. Videre har straffeloven flere bestemmelser som rammer den som inngår «forbund» (avtale) om å begå nærmere angitte forbrytelser, blant annet §§ 159 (visse allmennfarlig forbrytelser), 223 tredje ledd (langvarig eller særlig alvorlig frihetsberøvelse) og 233 a (drap eller grov legemsbeskadigelse). For det tredje kan straffeloven § 140, som setter straff for offentlig oppfordring til en straffbar handling, være overtrådt av rasistiske organisasjoner. Også selve organisasjonen kan holdes strafferettslig ansvarlig, jf. straffeloven § 48 a om foretaksstraff.

Ved lov 4. juli 2003 nr. 78 ble straffeloven tilføyd to nye bestemmelser, §§ 60 a og 162 c, om organisert kriminalitet. Straffeloven § 60 a innfører en generell straffskjerpingsregel for organisert kriminalitet, nærmere bestemt når en straffbar handling er utøvet som ledd i virksomheten til en organisert kriminell gruppe. Strafferammen i straffebudet forhøyes inntil det dobbelte, men maksimalt med fem års fengsel. Bestemmelsen er generell og gjelder både for straffebud i straffeloven og i spesiallovgivningen. Straffeloven § 162 c rammer den som inngår forbund om å begå alvorlige straffbare handlinger som ledd i organisert kriminalitet. Strafferammen er tre år. Å inngå forbund vil si at to eller flere personer avtaler at de skal begå en bestemt straffbar handling. Avtalen kan være uttrykkelig eller underforstått. Avtalen må gjelde en forbrytelse som kan straffes med fengsel i tre år eller mer.

Organisert kriminell gruppe er i §§ 60 a og 162 c definert som «en organisert gruppe på tre eller flere personer som har som et hovedformål å begå en handling som kan straffes med fengsel i minst tre år, eller hvor en vesentlig del av virksomheten består i å begå slike handlinger». Gruppen må ha en viss struktur og varighet for å rammes av straffebudene. Profesjonelle forbryternettverk med forgreninger i flere land vil klart falle innenfor definisjonen. Utenfor faller grupper hvor det ikke er en så nær tilknytning mellom deltakerne at de naturlig utgjør en organisert gruppe. Bestemmelsen rammer dermed ikke alle tilfeller hvor flere opptrer i samvirke, eller hvor flere medvirker til en straffbar handling. Det gjelder selv om deltakerne kan sies å utgjøre en gruppe, så lenge gruppen ikke er organisert - for eksempel hvis en vennegjeng avtaler å trakassere en innvandrer.

Spørsmålet om innføring av et uttrykkelig forbud mot rasistiske organisasjoner ble vurdert av justiskomiteen høsten 2002. Bakgrunnen var at Justisdepartementet 31. januar 2001 hadde nedsatt en studiegruppe for å undersøke tiltak mot rasisme og nynazisme i Sverige og Tyskland. Studiegruppen avga sin rapport Forbud mot rasistiske organisasjoner, ytringer og demonstrasjoner i Sverige og Tyskland (heretter «rapporten») til Justisdepartementet 9. mars 2001.

Studiegruppen opplyser at det etter tysk rett kan nedlegges forbud mot foreninger som driver i strid med straffeloven, den forfatningsmessige ordning eller ideen om internasjonal forståelse. I Sverige er verken rasistiske organisasjoner eller det å være medlem i slike, forbudt. Studiegruppen anbefaler ikke å innføre et foreningsforbud i tråd med de tyske reglene. Den mener de tyske reglene favner langt videre enn det som vil være politisk akseptabelt i Norge, og at det kan være tvilsomt om ressursbruken vil stå i forhold til virkningen. Mange rasistiske grupperinger kan dessuten falle utenfor en foreningsdefinisjon, og disse grupperingene kan dermed fremstå som lovlige.

Rapporten ble sendt på høring. Flertallet av høringsinstansene som uttalte seg om spørsmålet, støttet studiegruppen i at det ikke bør innføres noe forbud mot rasistiske organisasjoner. Enkelte høringsinstanser ga uttrykk for at et slikt forbud kan være aktuelt etter en ytterligere utredning. Utenriksdepartementet antok at man også i fortsettelsen kan forsvare at Norge ikke har noe uttrykkelig forbud mot rasistiske organisasjoner.

Justisdepartementet fulgte opp studiegruppens forslag i Ot.prp. nr. 109 (2002-2003). Justiskomiteen ga enstemmig sin tilslutning til forslaget, og gikk således imot å innføre et uttrykkelig forbud mot rasistiske organisasjoner, jf. Innst. O. nr. 29 (2002-2003) og Besl. O. nr. 39 (2002-2003). Lagtinget sluttet seg til Odelstingets beslutning, og Stortinget har dermed stilt seg negativ til å innføre et slikt organisasjonsforbud.

Arbeidsmiljøloven

Arbeidsmiljøloven kapittel XIV inneholder bestemmelser om straff for brudd på loven, herunder kapittel X A om likebehandling i arbeidslivet. Dette innebærer at diskriminering på grunn av etnisitet og religion i arbeidslivet er straffbart. Loven krever ikke at det må foreligge et samvirke mellom flere personer for at straffansvar skal kunne inntre; det er tilstrekkelig at én person overtrer loven.

Paragraf 85 regulerer straffansvaret for arbeidsgivere og andre i lederposisjoner. Paragrafen sier at ved overtredelse av bestemmelse eller pålegg gitt i medhold av arbeidsmiljøloven, straffes innehaver av virksomhet, arbeidsgiver og den som i arbeidsgivers sted leder virksomheten, med bøter eller fengsel inntil tre måneder. Medvirkning straffes på samme måte. Under særdeles skjerpende omstendigheter kan fengsel inntil to år anvendes. Skyldkravet er forsett eller simpel uaktsomhet. Dersom overtredelsen har eller kunne ha medført alvorlig fare for liv eller helse, skjerpes skyldkravet. Da kan innehaveren/arbeidsgiveren/stedfortrederen straffes «med mindre vedkommende i enhver henseende har opptrådt fullt forsvarlig med hensyn til sine plikter etter loven.» Overtredelse av arbeidsmiljøloven er undergitt offentlig påtale. Overtredelse regnes som forseelse, uansett straffens størrelse.

13.3 Internasjonale forpliktelser

FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK) pålegger statene å forby rasistiske organisasjoner i artikkel 4 bokstav b. De relevante delene av RDK artikkel 4 lyder slik:

«Konvensjonspartene fordømmer all propaganda og alle organisasjoner som er basert på ideer eller teorier om at en rase eller gruppe mennesker av en bestemt hudfarge eller etnisk opprinnelse er andre overlegen, eller som søker å rettferdiggjøre eller fremme rasehat og rasediskriminering i enhver form, og de forplikter seg til å treffe øyeblikkelige og positive tiltak med sikte på å fjerne all diskriminering eller tilskyndelse til diskriminering, idet det tas behørig hensyn til prinsippene nedfelt i Verdenserklæringen om menneskerettighetene og de rettigheter som er uttrykkelig fastslått i artikkel 5 i denne konvensjon, og de skal for dette formål blant annet [...]

b) erklære at organisasjoner og organisert og annen propagandavirksomhet som fremmer og tilskynder til rasediskriminering, er ulovlig og forbudt, og at det er straffbart å delta i slike organisasjoner eller slik virksomhet».

Konvensjonens artikkel 4 bokstav b krever således forbud mot organisasjoner som fremmer og tilskynder til rasediskriminering og at deltakelse i slike organisasjoner skal være straffbart. Norge har som nevnt ikke noen regler som direkte forbyr organisasjoner av denne karakter per i dag.

Forpliktelsen til kriminalisering begrenses ved artikkel 4 første ledd, som sier at statene skal ta «behørig hensyn» til de prinsipper som er kommet til uttrykk i menneskerettserklæringen og de rettigheter som er uttrykkelig oppregnet i RDK artikkel 5, blant annet ytringsfriheten og organisasjonsfriheten. Forholdet mellom forpliktelsen til å forby propaganda og organisasjoner og «behørig hensyn»-klausulen har vært omstridt.

Det har grovt sett utviklet seg tre tolkninger av hvilken betydning denne klausulen har for statenes forpliktelser etter artikkel 4. Den første tolkningen legger til grunn at statene ikke kan gjøre noe som begrenser de rettigheter det er vist til i «behørig hensyn»-klausulen. USA avga en erklæring med en slik forståelse av klausulen ved undertegning av konvensjonen. Storbritannia har avgitt en noe mindre vidtgående erklæring. De forstår forpliktelsen slik at artikkel 4 kun krever lovgivningstiltak der en stat finner det nødvendig for å oppfylle de objektive forpliktelsene i artikkel 4 etter å ha tatt behørig hensyn til de grunnleggende rettigheter det er vist til i artikkelen.

Den andre tolkningen sier at statene ikke kan bruke beskyttelse av fundamentale friheter som begrunnelse for ikke å gjennomføre lovgivning som vil implementere konvensjonen. Denne tolkningen innebærer i all hovedsak å se bort fra «behørig hensyn»-klausulen.

Den tredje tolkningen går ut på at statene må veie de fundamentale friheter det er vist til mot forpliktelsene i konvensjonen. I denne avveiningen skal det tas hensyn til at konvensjonens garantier ikke er absolutte, men kan innskrenkes av hensyn til de nevnte friheter. Flere stater har gitt uttrykk for denne forståelsen av artikkel 4 ved undertegning eller ratifikasjon. Det gjelder stater som Canada, Østerrike, Italia, Belgia og Frankrike. Danmark, Sverige og Norge har ikke avgitt noen erklæring, men har tolket bestemmelsen i samme retning. En slik avveining fører til at det neppe foreligger en forpliktelse for staten å innføre et organisasjonsforbud eller å kriminalisere meningsytringer som gir uttrykk for ideer om rasehat eller rasemessig overlegenhet, jf. NOU 2002: 12 Rettslig vern mot etnisk diskriminering s. 190.

Da Norge skulle ratifisere RDK ble artikkel 4 tolket slik, jf. Ot.prp. nr. 48 (1969-70) s. 5:

«[D]et råder en viss usikkerhet med hensyn til forpliktelsen til lovgivningstiltak overfor de foreteelser som omtales [i artikkel 4]. Mot de tilsynelatende kategoriske forpliktelser står dels bestemmelsen i konvensjonens artikkel 2, om at lovgivningstiltak bare kreves når omstendighetene i den enkelte stat nødvendiggjør det, dels også de omtalte henvisninger i paragrafen som varetar hensynet til menings-, ytrings- og foreningsfriheten. På denne bakgrunn antas det i Utredningen at det ikke foreligger noen ubetinget forpliktelse til å lovregulere disse spørsmål.»

Tilsvarende tolkning ble også lagt til grunn i St.prp. nr. 107 (1969-70).

Det foreligger ikke noen klagesaker for tilsynsorganet CERD mot Norge på det grunnlag at artikkel 4 bokstav b ikke er oppfylt. CERD har imidlertid i sine kommentarer til de norske periodiske rapporter om oppfyllelsen av konvensjonen understreket at et slikt forbud mangler, og at dette er foruroligende.

Allerede i behandlingen av Norges første periodiske rapport i 1972 ga CERD uttrykk for at artikkel 4 bokstav b ikke syntes implementert i norsk rett. Denne kritikken er senere gjentatt en rekke ganger. Kritikken mot Norge for ikke fullt ut å oppfylle artikkel 4 bokstav b har således vært opprettholdt i over 30 år, til tross for at Norge har søkt å påvise at det foreligger et tilstrekkelig vern mot etnisk diskriminering. CERD har reist tilsvarende kritikk i forhold til andre land som heller ikke har et direkte organisasjonsforbud, blant annet de aller fleste vesteuropeiske land, herunder Sverige og Danmark.

I de såkalte «Concluding observations» om Norge 21. august 1997 (CERD/C/304/Add. 40) pkt. 13, uttrykker tilsynsorganet bekymring over at «the State party has not taken all appropriate measures to prohibit organizations which promote and incite racial discrimination in accordance with article 4 (b) of the Convention». CERDs anbefalinger for å bøte på dette er inntatt i pkt. 20 og 21:

«20. The Committee recommends that the State party take all appropriate measures to prohibit all racist organizations in conformity with article 4 (b) of the Convention.

21. The Committee recommends that the State party take the necessary measures to prohibit all dissemination of racist propaganda.»

Også i de seneste konkluderende observasjoner fra CERD av 22. august 2003 er tilsynsorganet kritisk til den norske lovgivningen, jf. CERD/C/63/CO/9 pkt. 13. Komiteen uttrykker også her sin bekymring over at Norge ikke har forbudt rasistiske organisasjoner. Komiteen merker seg de norske myndighetenes anførsel om at et formelt organisasjonsforbud neppe vil være særlig effektivt for norske forhold, fordi rasistiske grupper i Norge stort sett er løse nettverk og ikke formelle organisasjoner. CERD viser imidlertid til at artikkel 4 bokstav b er en tvingende bestemmelse, og anbefaler at Norge vedtar de nødvendige lovregler for å sikre at norsk rett er i samsvar med konvensjonsforpliktelsene.

CERD har uttalt at komiteen ikke oppfatter et forbud mot spredning av alle ideer basert på raseoverlegenhet eller rasehat som stridende mot menings- og ytringsfriheten.

13.4 Svensk og dansk rett

Svensk rett

Sverige har ingen regler som direkte forbyr rasistiske organisasjoner. Rasistiske organisasjoner er ment å rammes gjennom et omfattende forbud mot rasistiske aktiviteter (rasistisk motiverte voldshandlinger og skadeverk og spredning av rasistisk ideologi). I Sveriges 12. periodiske rapport til CERD vises det til at brottsbalken (straffeloven) ikke bare forbyr spredning av rasistisk ideologi til offentligheten, men også spredning innenfor en organisasjon. Svenske myndigheter hevder at dette i praksis betyr at slike organisasjoner blir tvunget til å bli totalt passive, og at det således ikke er behov for et forbud mot rasistiske organisasjoner.

Spørsmålet om å innføre en generell straffebestemmelse mot deltakelse i kriminelle organisasjoner ble utredet i 2000, jf. SOU 2000:88. Denne utredningen konkluderte med at en slik regel ikke burde innføres. Blant annet fremheves det i utredningen at en slik kriminalisering ville kunne medføre et generelt forbud mot visse organisasjoner, idet det lovteknisk ble funnet vanskelig å definere begreper i en slik bestemmelse på en måte som gir en hensiktsmessig avgrensning mot lite straffverdig deltakelse i en kriminell organisasjon. Utover dette tok man i betraktning det eksisterende ansvar for forberedelses- og medvirkningshandlinger i svensk rett.

Medvirkningsansvaret er regulert generelt for alle straffbare handlinger i brottsbalken kapittel 23, dels i form av en tradisjonell medvirkningsbestemmelse (§ 4), og dels i form av en bestemmelse som retter seg mot forberedelseshandlinger (§ 2). Den sistnevnte bestemmelsen er blitt noe utvidet for å bli mer effektiv i kampen mot organisert kriminalitet, jf. Prop. 2000/01:85 s. 42.

De forberedelseshandlingene som rammes, er inngåelse av forbund (stämpling), samt konkret angitte forberedelseshandlinger. I realiteten vil nesten enhver befatning med hjelpemidler som er særskilt egnet til å begå den aktuelle forbrytelsen, medføre straffansvar. Imidlertid gjelder straffansvaret bare forberedelseshandlinger i tilknytning til alvorlige straffbare handlinger (en oppregning finnes i SOU 2000:88 s. 132), og det må avgjøres for hver enkelt handling om den generelle forberedelsesbestemmelsen får anvendelse.

Dersom et lovbrudd er begått som ledd i organisert kriminalitet, kan dette føre til straffskjerping. I Sverige er straffebudene i stor grad delt inn i vanlige og grove overtredelser. Det forhold at forbrytelsen «begåtts med viss systematik eller förslagenhet eller liknande» kan medføre at forbrytelsen blir å regne som grov, og derved utløse en strengere strafferamme. Hvis forbrytelsen derimot ikke er å betrakte som grov, eller det ikke forekommer en slik sondring mellom vanlige og grove overtredelser i det aktuelle straffebudet, vil det forhold at handlingen er utøvet som ledd i organisert kriminalitet bli tatt hensyn til som et hvilket som helst annet straffskjerpende moment innenfor den ordinære strafferammen. Sverige har en generell straffutmålingsbestemmelse der det angis hvilke momenter som kan medføre at straffen skjerpes. Bestemmelsen ble føyd til brottsbalken ved lov 2002:332, jf. kapittel 29 § 2. Ifølge bestemmelsen er både det at handlingen er begått som ledd i organisert kriminalitet og det at handlingen er rasistisk motivert, momenter som kan medføre at straffen skjerpes, jf. henholdsvis nr. 6 og 7:

«Såsom försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet skall, vid sidan av vad som gäller för varje särskild brottstyp, särskilt beaktas

[...]

6. om brottet utgjort ett led i en brottslig verksamhet som varit särskilt noggrant planlagd eller bedrivits i stor omfattning och i vilken den tilltalade spelat en betydande roll, eller

7. om ett motiv för brottet varit att kränka en person, en folkgrupp eller en annan sådan grupp av personer på grund av ras, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, trosbekännelse, sexuell läggning eller annan liknande omständighet.»

Dansk rett

Dansk rett har ingen straffebestemmelse som forbyr rasistiske organisasjoner direkte. Spredning av rasistiske ytringer er imidlertid straffbart, jf. den danske straffeloven § 266 b. Hvis forholdet har karakter av propagandavirksomhet, er dette en straffskjerpende omstendighet, jf. § 266 b annet ledd. I tillegg vil de generelle bestemmelsene i den danske straffeloven om forsøk, medvirkning og straffskjerpelse, jf. nedenfor, kunne ramme rasistiske organisasjoner i kombinasjon med straffeloven § 266 b.

Straffeloven § 21 regulerer forsøk, og forsøksbegrepet er etter denne bestemmelsen svært vidt. En rekke forberedelseshandlinger vil kunne straffes etter § 21. For eksempel vil det å inngå avtale om en forbrytelse rammes.

Straffeloven § 23 regulerer medvirkning. Et vilkår for at medvirkeren kan dømmes direkte etter den enkelte straffebestemmelse, er at den kriminelle handlingen er fullbyrdet. Imidlertid kan en medvirker dømmes for forsøk på medvirkning dersom hovedmannen ikke har overskredet grensen for forsøk. Dette forutsetter selvfølgelig at medvirkeren selv har overskredet grensen for forsøk på å medvirke til den kriminelle handlingen.

I dansk rett er det et straffskjerpende moment innenfor den ordinære strafferammen at handlingen er begått av flere i fellesskap, jf. den danske straffeloven § 80 annet ledd:

«At gerningen er udført af flere i forening, vil i reglen være at anse som en skærpende omstændighed.»

13.5 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det innføres et forbud mot samvirke til etnisk diskriminering og et forbud mot organisert rasistisk virksomhet. Forbudet foreslås tatt inn i en egen straffebestemmelse i lov mot etnisk diskriminering, jf. utvalgets forslag til § 21:

«Den som i samvirke med andre eller ved organisert rasistisk virksomhet tilskynder eller medvirker til brudd på denne lovs § 3 [diskrimineringsforbudet] eller straffeloven § 35 a, straffes med bøter eller fengsel inntil tre år, eller begge deler.»

Utvalget har som utgangspunkt at formalisert og systematisk etnisk diskriminering innenfor en organisatorisk ramme er særskilt skadelig. Utvalget ser også med bekymring på at FNs rasediskrimineringskomité (CERD) ved flere anledninger har gitt uttrykk for at norsk lov ikke oppfyller FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK). Utvalget drøfter deretter spørsmålet om hvordan man kan og bør bekjempe mer organiserte former for etnisk diskriminering, på en måte som er effektiv og som tilfredsstiller de krav som oppstilles i RDK artikkel 4.

Gjerningsbeskrivelsen i utvalgets forslag er knyttet til brudd på diskrimineringsforbudet i lov mot etnisk diskriminering § 3 og brudd på straffeloven § 135 a (spredning av rasistiske ytringer). I relasjon til straffeloven § 135 a innebærer dette at enkeltpersoners overtredelse av § 135 a skal behandles etter § 135 a (to års strafferamme), mens samvirketilfellene skal behandles etter lov mot etnisk diskriminering § 21 (tre års strafferamme). Straffeloven § 135 a har etter gjeldende rett en medvirkningsbestemmelse i annet ledd, som sier at «den som tilskynder eller på annen måte medvirker til» brudd på § 135 a første ledd, straffes med bøter eller fengsel inntil to år. Utvalget har ikke foreslått endringer i denne medvirkningsbestemmelsen, og har heller ikke gått nærmere inn på hvordan straffeloven § 135 a annet ledd og utkastets § 21 skal forholde seg til hverandre.

Utvalgets forslag innebærer at det er organisert rasistisk virksomhet og samvirke til diskriminering i strid med § 3 og straffeloven 135 a som rammes, og ikke organisasjoners formelle forhold. Det foreslås således ikke et formelt organisasjonsforbud på linje med det man har i tysk rett. Utvalget slutter seg på dette punktet til vurderingene og anbefalingen fra studiegruppen som undersøkte tiltak mot rasisme og nynazisme i Sverige og Tyskland, se kapittel 13.2 ovenfor og utredningens kapittel 12.6-12.7.

Utvalget mener de gjeldende straffebestemmelsene i norsk rett, sammenholdt med forslaget til lov mot etnisk diskriminering, vil gi en omfattende regulering av rasistiske organisasjoners virksomhet som vil oppfylle de krav som er satt i RDK artikkel 4. De argumenterer for at RDK neppe krever et forbud som kan håndheves direkte, ved at organisasjoner som fyller kravene umiddelbart får dom for at de er ulovlige av en domstol. Utvalget begrunner det med at konvensjonen er utformet slik at staten skal erklære ulovlig og forby organisasjoner og organisert og annen propagandavirksomhet som fremmer og tilskynder til rasediskriminering. Utvalget viser til at de rettslige virkemidlenes effektivitet innenfor de enkelte stater må ha betydning ved vurderingen av hvilke virkemidler som skal brukes. I den forbindelse peker utvalget på at de typiske tilfeller av etnisk diskriminering i Norge ikke knytter seg til foreningsvirksomhet i ordets egentlige forstand. Det er ofte tale om løsere grupper uten en organisatorisk overbygning med for eksempel medlemslister og vedtekter.

Utvalget antar at RDK artikkel 4 stiller krav om at forbudet må innføres ved lov. Det vises til at CERD oppfatter at et klarere lovforbud mot rasistiske organisasjoner er nødvendig for at Norge skal oppfylle sine forpliktelser etter konvensjonen. Utvalget anfører at noe av grunnlaget for at CERD oppfatter en slik bestemmelse som nødvendig, er at artikkel 4 bokstav b har som siktemål å forebygge rasisme, og skal dette formålet forfølges effektivt er det ikke tilstrekkelig med etterfølgende straff i enkelttilfeller av etnisk diskriminering. Når man forbyr selve organisasjonen, vil organisasjonen kunne bli rammet av forbudet allerede fra den er etablert, altså før den begår noen straffbare handlinger.

Utvalget konkluderer med at loven bør inneholde en bestemmelse som - sammen med de øvrige regler i loven - ilegger straff for organisert rasistisk virksomhet. Utvalget mener også at straffebestemmelsen bør gå noe lenger, ved at den også bør ramme all etnisk diskriminering som skjer i samvirke. Dette blant annet for å unngå at det oppstår noen «gråsone» mellom organisasjonsbasert og annet samvirke. Utvalget uttaler at straffetrusselen vil virke som et forbud, og blant annet vil medføre enda sterkere begrensninger i livsgrunnlaget for rasistiske foreninger i Norge. Utvalget mener at denne løsningen vil virke mer effektivt enn et enkelt forbud mot organisasjoner i en norsk sammenheng, også i forebyggende retning, jf. kapittel 12.9, på s. 223 i utredningen:

«Samlet vil det i praksis (og som følge av norsk lovgivning) foreligge et reelt forbud mot foreninger og organisasjoner som har til formål å fremme og tilskynde til etnisk diskriminering. De vil kunne rammes både av sivilrettslige reaksjoner og straff, slik at det i praksis blir umulig å drive foreningen videre om den fortsetter å fremme og tilskynde til etnisk diskriminering.

Det må antas at det samlede regelverket vil kunne få en viktig forebyggende effekt, og utvalgets forslag til nye sivil- og strafferettslige bestemmelser sikter dermed også på å tilfredsstille et vesentlig kriterium i CERDs tolking av RDK artikkel 4 bokstav b).»

Utvalget foreslår at håndhevingen av bestemmelsen legges under det alminnelige strafferettsapparatet, dvs. politiet, påtalemyndigheten og domstolene. Påtale skal bare kunne reises av det offentlige etter begjæring fra Diskrimineringstilsynet eller Klagenemnda for etnisk diskriminering. Når det gjelder straffeloven § 135 a, innebærer utvalgets forslag til påtaleregel at en ordinær overtredelse av § 135 a er gjenstand for ubetinget offentlig påtale, mens den skjerpede bestemmelsen for samvirke og organisert virksomhet i utkastets § 21 skal være avhengig av påtalebegjæring fra Diskrimineringstilsynet eller Klagenemnda for etnisk diskriminering.

13.6 Høringsinstansenes syn

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om straffebestemmelsen stiller seg positive til utvalgets forslag, herunder Utenriksdepartementet, Den norske Helsingforskomité, Utlendingsdirektoratet, Sametinget, Antirasistisk Senter, MiRA-senteretog Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD). Også Riksadvokaten stiller seg positiv til innholdet av bestemmelsen, men har noen innvendinger med hensyn til bestemmelsens plassering og påtalespørsmålet, jf. nedenfor. Høringsinstansene legger blant annet vekt på at bestemmelsen vil bidra til et effektivt vern på dette området. Antirasistisk Senterog MiRA-senteret uttaler:

«Det er viktig å ha et klart forbud mot samvirke i denne forbindelse også fordi det vil kunne ramme gjeng-kriminalitet av denne art. [Antirasistisk Senter] har et bredt materiale som dokumenterer at svært mange tilfeller av hærverk og trakassering av rasistisk art er utført nettopp av gjenger, og det er således svært positivt at et forbud mot dette blir slått fast i lovs form.»

Flere av høringsinstansene trekker fram betydningen av en lojal gjennomføring av RDK artikkel 4 bokstav b som et særlig viktig moment ved vurderingen av hvilken bestemmelse vi bør ha i norsk rett. Dette gjelder både instanser som støtter og instanser som har innvendinger mot utvalgets forslag, blant annet Utenriksdepartementet, Helsingforskomiteenog Justisdepartementet. Ingen høringsinstanser ønsker et organisasjonsforbud på linje med det man har i tysk rett.

Justisdepartementet er i utgangspunktet positiv til at det reageres strengt mot diskriminering i organiserte former, men mener at det bør gjøres en del endringer i forhold til det utvalget har foreslått. Justisdepartementet anfører for det første at konsekvensene av utvalgets forslag ikke fremstår som forholdsmessig ut fra en vurdering av straffverdigheten av de enkelte situasjonene sett i forhold til hverandre. Det vises til at utvalgets lovforslag innebærer at en enkeltpersons overtredelse av lovens diskrimineringsforbud ikke er straffbar, mens overtredelse i samvirke med andre, eller som ledd i organisert rasistisk virksomhet, straffes med bøter eller fengsel i inntil tre år. Etter Justisdepartementets mening kan det være gode grunner til å reagere strengere på den organiserte rasistiske virksomhet, men de synes ikke det er like gode grunner til å behandle samvirke og enkeltpersoners overtredelse av loven med så vidt ulike reaksjoner. Justisdepartementet viser til at samvirke i praksis kan omfatte en situasjon der to personer i fellesskap overtrer lovens forbud, og illustrerer argumentasjonen med følgende eksempel:

«Et eksempel er der to som eier en leilighet sammen ved utleie av denne diskriminerer interesserte leietakere i strid med loven for eksempel gjennom utlysningen. Dersom én person eier leiligheten alene, vil den samme overtredelsen ikke være straffbar. En person som trakasserer en annen på grunn av etnisitet vil ikke kunne straffes, mens en ofte mindre alvorlig overtredelse av lovens diskrimineringsforbud i samvirke vil være straffbar.»

Justisdepartementet mener på bakgrunn av dette at straff for overtredelse av diskrimineringsforbudet bare bør forbeholdes de grove overtredelsene. Tilsvarende betraktninger gjøres også gjeldende av Utdanningsgruppenes Hovedorganisasjon.

Justisdepartementet viser videre til at det i høringsnotat 10. desember 2002 ble foreslått en ny generell bestemmelse om straffskjerpelse for straffbare handlinger som er utøvet som ledd i organisert kriminalitet. Forslaget i høringsbrevet er senere (ved lov 4. juli 2003 nr. 78) vedtatt som ny § 60 a i straffeloven, se kapittel 13.2 ovenfor. Justisdepartementet påpeker at i den utstrekning overtredelse av lov mot etnisk diskriminering generelt gjøres straffbar, vil straffeloven § 60 a kunne ivareta behovet for strengere reaksjon ved organisert rasistisk virksomhet. Det er da, etter Justisdepartementets syn, ikke naturlig at en eventuell bestemmelse om grov overtredelse av loven mot etnisk diskriminering også nevner organisert overtredelse.

Justisdepartementet går også imot at straffeloven § 135 a innbefattes i straffebudet i lov mot etnisk diskriminering. Etter Justisdepartementets syn tilsier hensynet til klarhet at en eventuell skjerpelse av straffen ved overtredelse av § 135 a i samvirke mv. bør inntas direkte i straffeloven og ikke i den sivilrettslige spesiallovgivningen. Det vises til at dette også vil gi klarhet i forhold til påtalereglene. Etter Justisdepartementets syn skaper det en lite heldig situasjon at påtale etter § 135 a er ubetinget offentlig, mens det ved overtredelse av den foreslåtte § 21 skal være nødvendig med påtalebegjæring fra håndhevingsorganene. Justisdepartementet påpeker videre at utvalgets forslag skaper problemer i forholdet til medvirkningsforbudet i § 135 a annet ledd. Justisdepartementets synspunkter om dette støttes av Riksadvokaten, Hordaland statsadvokatembeterog Oslo politidistrikt.

Når det gjelder påtalebestemmelsen, jf. utvalgets forslag til § 22, uttaler Oslo politidistrikt at det er vanskelig å forstå hvorfor overtredelse av § 21 kun skal kunne påtales av det offentlige dersom det foreligger begjæring fra forvaltningsorganene:

«Det er [...] ikke åpenbart for Oslo politidistrikt at et organ som etter forslaget skal ha et sterkt sivilrettslig preg vil ha en slik overlegen kompetanse ved vurderingen av § 135 a og den bevismessige situasjonen omkring et mulig samvirke at påtalemyndigheten ikke selv skal kunne vurdere om påtale bør reises - samtidig som påtalemyndigheten endelig kan avgjøre påtalespørsmålet ved en henleggelse eller tiltale/siktelse mv. Selv om en regel som den foreslåtte i og for seg er bekvem - og passiviserende - for politi og påtalemyndighet, synes den ubegrunnet og merkelig. Påtaleinstruksens § 7-3, 2. ledd bør være tilstrekkelig for å sikre forvaltningsorganet innsyn og orientering om saken.»

13.7 Departementets vurdering

Departementet har som utgangspunkt at diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. som skjer i samvirke mellom flere personer, enten i løse grupper eller i mer organiserte former, er særlig skadelig. Potensialet for fremtidige diskriminerende handlinger kan lettere bli større dersom rasismen og intoleransen settes i system og støttes opp av et fellesskap. Der rasismen blir organisert i fastere former, vil også ideologisk tankegods bygget på rasisme, nasjonalsosialisme osv. kunne næres og utbres. Departementet mener på denne bakgrunn at det bør reageres særlig hardt på diskriminering som skjer i fellesskap med andre, spesielt diskriminering i organiserte former. Videre mener departementet det må være et overordnet mål å oppfylle Norges forpliktelser etter RDK.

Departementet slutter seg samtidig til utvalgets vurdering av betenkelighetene ved og egnetheten av et formelt organisasjonsforbud i Norge. Et slikt forbud anses heller ikke som et aktuelt alternativ etter at justiskomiteen i Innst. O. nr. 29 (2002-2003) enstemmig gikk imot å innføre et uttrykkelig forbud mot rasistiske organisasjoner. Departementet er enig med utvalget i at det i stedet bør innføres reaksjonsmuligheter som rammer mer direkte former for diskriminering knyttet til organisert virksomhet, og dessuten også andre former for diskriminering i fellesskap med andre, slik at vernet mot diskriminering i organiserte former blir effektivt. Dette er også i tråd med rapporten Forbud mot rasistiske organisasjoner, ytringer og demonstrasjoner i Sverige og Tyskland, se kapittel 13.2 ovenfor, hvor studiegruppen uttaler i kapittel 4.2:

«[D]en svenske pragmatiske holdningen til foreningsforbud har mye for seg: Dersom det foreligger et omfattende forbud mot rasistiske aktiviteter (rasistisk motiverte voldshandlinger og skadeverk og spredning av rasistisk ideologi) og disse forfølges effektivt, er det lite ekstra å oppnå ved et foreningsforbud.»

Departementet vil derfor følge utvalgets modell ved å rette forbudet mot selve virksomheten som utøves av organisasjoner/fellesskap, fremfor mot organisasjonen/fellesskapet i seg selv. På bakgrunn av høringen og den senere rettsutviklingen, vil imidlertid departementet foreslå en del endringer i forhold til utvalgets forslag.

Kvalifikasjonskrav

Straff er samfunnets sterkeste virkemiddel mot uønsket atferd, og et meget sterkt inngrep mot den som straffes. Straff kan også ha en rekke utilsiktede skadevirkninger. Det må derfor vises varsomhet med bruk av straff. Departementet har som utgangspunkt at bruk av straff bare kan forsvares overfor atferd som medfører skade eller fare for skade på interesser som må vernes av samfunnet, og som ikke kan vernes på annen måte. Straffen må være hensiktsmessig og berettiget. Et begrensende prinsipp i denne forbindelse, er at straffen må stå i forhold til lovovertredelsen.

Utvalgets forslag setter ingen nedre grense for hvilke overtredelser av diskrimineringsforbudet (forslagets § 3) som kan rammes med straff, verken når det gjelder overtredelsens skadefølge eller gjerningspersonenes skyldgrad. I prinsippet kan derfor to personer som ubevisst diskriminerer noen for eksempel ved utleie av sin felles leilighet, rammes av straffebudet i § 21. Departementet mener dette vil være en uforholdsmessig reaksjon, og at bestemmelsens virkeområde derfor bør snevres inn, jf. blant annet Justisdepartementets høringsuttalelse.

På bakgrunn av dette foreslår departementet at straffebestemmelsen bare skal forbeholdes de grove overtredelsene av diskrimineringsforbudet. Ved vurderingen av om lovbruddet skal anses som grovt, skal det særlig legges vekt på graden av utvist skyld, om overtredelsen er rasistisk motivert, om den har karakter av trakassering, om den innebærer legemskrenkelse eller alvorlig krenkelse av noens psykiske integritet, om den er egnet til å skape frykt og om den er begått mot person som er under 18 år. Ved gjentakelse kan det anvendes straff selv om den nye overtredelsen ikke er grov. Det er da et vilkår at gjerningspersonen er ilagt straff etter § 15 for den tidligere overtredelsen.

Skyldgrad

Når det gjelder skyldgrad, kreves det som hovedregel forsett i den alminnelige strafferetten, jf. straffeloven § 40 første ledd. Gjerningsbeskrivelsen i utvalgets forslag til § 21 er imidlertid knyttet til brudd på diskrimineringsforbudet i § 3, uten at det er angitt noen skyldgrad i straffebestemmelsen. Det er ikke krav om skyld i § 3, og det kan således synes som om utvalget legger til grunn at det skal være et objektivt straffansvar for brudd på diskrimineringsforbudet når det er skjedd i fellesskap med andre. Departementet viser i denne forbindelse til at den generelle regelen i straffeloven § 40 første ledd bare gjelder på straffelovens eget område, og ikke for spesiallovgivningen. Et objektivt ansvar vil etter departementets mening ikke være forholdsmessig sett i forhold til straffereaksjonen, og departementet foreslår derfor at det settes inn et krav om forsett i bestemmelsen.

Forsettet må dekke hele gjerningsbeskrivelsen i §§ 4, 5 eller 6. Med henhold til diskrimineringsforbudet i § 4 vil det si at gjerningspersonen må ha regnet det som overveiende sannsynlig at noen på grunn av eller som følge av etnisitet, religion mv. blir, er blitt eller ville blitt dårligere behandlet. Dette vil gjelde både i forhold til direkte og indirekte diskriminering. På den annen side krever § 15 ikke at det foreligger rasistisk motivasjon. Handlingene eller ytringene trenger således ikke å ha grunnlag i noen ideologisk rasistisk overbygning for å bli omfattet av straffebestemmelsen. Rasistisk motivasjon er imidlertid et av flere momenter som det skal legges vekt på ved vurderingen av om lovbruddet skal anses for å være grovt eller ikke.

Krav til fellesskapet

Departementet foreslår videre endringer i forhold til utvalgets forslag når det gjelder antall personer som må delta i fellesskapet, blant annet for å harmonisere straffebestemmelsen med de nye reglene om organisert kriminalitet i straffeloven §§ 60 a og 162 c. Utvalgets forslag har ordlyden «[d]en som i samvirke med andre», uten at det stilles noe nærmere krav til antall personer. Det vil således være tilstrekkelig at to personer samvirker for å omfattes av bestemmelsen. Departementet mener utvalget her strekker begrunnelsen bak straffebestemmelsen, nemlig fellesskapselementet, for langt. Det særlig straffverdige ved å opptre i gruppe/fellesskap er mindre fremtredende når samhandlingen bare skjer mellom to personer. I straffeloven § 60 a annet ledd og § 162 c annet ledd er «organisert kriminell gruppe» definert som «en organisert gruppe på tre eller flere personer [...]». På denne bakgrunn foreslår departementet at lovutkastets § 15 stiller krav om at det minst må være tre personer som bryter loven i fellesskap, for at straffebestemmelsen skal komme til anvendelse.

Det kreves ikke noe strukturert fellesskap mellom overtrederne. Det er tilstrekkelig at overtrederne opptrer i samvirke, eller at flere medvirker til den straffbare handlingen. Det kreves imidlertid at overtredere som rammes av bestemmelsen er klar over at overtredelsen av diskrimineringsforbudet skjer i samvirke med minst to andre personer. Hvis en person medvirker til en overtredelse sammen med hovedgjerningsmannen, og hovedgjerningsmannen også samarbeider om diskrimineringen med en tredje person, vil det totalt være tre personer om forbrytelsen. De to medvirkerne kan imidlertid bare dømmes etter § 15 dersom de vet om hverandre. Hvis de ikke vet om hverandre, vil de ikke ha forsett i forhold til det som gjør disse tilfellene ekstra grove, nemlig at overtredelsen er skjedd i fellesskap mellom flere personer. De vil da bare kunne rammes med sivilrettslige reaksjoner etter medvirkningsbestemmelsene i utkastets § 4 femte ledd, § 5 annet ledd eller § 6 annet ledd. På den annen side er det ikke nødvendig at alle overtrederne har full oversikt over alle som medvirker. Hvis en gruppe på ti personer samvirker til overtredelsen, er det tilstrekkelig for å rammes av § 15 at den enkelte bare kjenner til at det er to andre som samvirker.

Hovedgjerningspersoner og medvirkere

Utvalgets forslag er utformet som en ordinær bestemmelse om straffbart medvirkningsansvar («Den som [...] tilskynder eller medvirker [...]»). Slike medvirkningsbestemmelser er som regel plassert i samme bestemmelse som forbyr hovedgjerningen, slik at hovedmannen rammes av den prinsipale gjerningsbeskrivelsen og medhjelperne rammes av medvirkningsansvaret. Siden hovedgjerningen (brudd på lovens § 3) i utvalgets forslag ikke i utgangspunktet er straffbart, kan det se ut som om § 21 bare rammer medhjelperne og ikke hovedgjerningspersonene. Dette er åpenbart ikke hensikten. For å presisere at også hovedgjerningspersoner rammes av straffebudet, foreslår departementet at det presiseres i lovteksten at også personer som overtrer diskrimineringsforbudet i fellesskap med andre, rammes av straffebestemmelsen.

Subsidiaritetshensynet

Som nevnt ovenfor, har departementet som utgangspunkt at straff bare kan forsvares dersom de beskyttelsesverdige interessene ikke kan vernes på annen måte. Det er normalt ikke grunn til å reagere med straff hvis tilstrekkelig grad av etterlevelse kan oppnås med andre reaksjoner. For å understreke at straff bare skal brukes når dette er hensiktsmessig, foreslår departementet at det presiseres i straffebestemmelsen at straffesanksjonen skal være subsidiær i forhold til de sivilrettslige reaksjonene. I tredje ledd foreslås derfor inntatt at det ved vurdering av om påtale skal begjæres, skal legges vekt på om administrative reaksjoner er tilstrekkelige. Dette fremhever lovens sivilrettslige innretning. Dersom straff ikke anses hensiktsmessig, kan gjerningspersonen og medhjelperne således istedenfor ansvarliggjøres etter hovedgjerningsbestemmelsene i §§ 4, 5 eller 6 eller for medvirkning etter de samme bestemmelsene, og ilegges sivilrettslige reaksjoner.

Forsøk

Forsøk på brudd på utkastets § 15 straffes etter de alminnelige regler i straffeloven kapittel 4. Også straffebestemmelsen i utkastets § 15 rammer forberedelseshandlinger, så lenge de ikke er straffrie. Tilskyndelse eller gode råd som har styrket hovedgjerningspersonens forsett eller hatt betydning for planleggingen eller utførelsen av diskrimineringen, kan således rammes av medvirkningsansvaret i § 15. Departementets forslag, kombinert med de alminnelige reglene om forsøk i straffeloven, er således egnet til å virke forebyggende.

Organisert kriminalitet

Når det gjelder organisert rasistisk virksomhet, foreslår departementet at dette ikke tas inn i lovutkastets § 15, som følge av at det er vedtatt nye bestemmelser om organisert kriminalitet i straffeloven §§ 60 a og 162 c. Departementet mener, i likhet med Justisdepartementet, at det etter dette er mer naturlig at organisert rasistisk kriminalitet reguleres i straffeloven enn i diskrimineringsloven. De nye straffebestemmelsene gir også et strengere og mer omfattende forbud mot organisert kriminalitet enn utvalgets forslag, jf. nedenfor. Departementet mener videre at forbrytelsens alvorlige karakter tilsier at det bør reguleres i straffeloven, og at nettopp plasseringen i straffeloven vil gi et viktig signal om at forbudet anses å verne særlig viktige interesser. For å sikre at forbudet mot organisert rasistisk kriminalitet likevel blir synliggjort i diskrimineringsloven, foreslår departementet en egen henvisningsbestemmelse i utkastets § 15 til de nye reglene i straffeloven. Departementet understreker imidlertid at bestemmelsene i straffeloven §§ 60 a og 162 c uansett gjelder på selvstendig grunnlag - det er ikke nødvendig å foreta en vurdering av om et forhold faller inn under henvisningsbestemmelsen i § 15 siste ledd i tillegg.

Den generelle straffskjerpingsregelen i straffeloven § 60 a ivaretar behovet for strengere reaksjon ved organisert rasistisk kriminalitet. Regelen innebærer at dersom en straffbar handling er utøvet som ledd i organisert kriminalitet, forhøyes strafferammen i straffebudet som er overtrådt til det dobbelte. Regelen kommer bare til anvendelse dersom den straffbare handlingen kan straffes med fengsel i minst tre år. Lovutkastets § 15 forbyr diskriminering som er begått i fellesskap, og bestemmelsen har en strafferamme på inntil tre år, jf. nedenfor. Dersom fellesskapet har såpass faste former at det faller innenfor begrepet «organisert kriminell gruppe», vil straffeloven § 60 a således komme til anvendelse. Anvendt på lovutkastets § 15 vil dette innebære at strafferammen blir høynet til inntil seks år, det vil si dobbelt så høyt som utvalgets forslag.

Det nye forbudet mot deltakelse i organisert kriminalitet i straffeloven § 162 c er også bedre egnet til å virke forebyggende enn utvalgets forslag. Bestemmelsen rammer den som inngår forbund om å begå alvorlige straffbare handlinger (minst tre års strafferamme) som ledd i organisert kriminalitet. Bestemmelsen innebærer at dersom tre eller flere personer avtaler, uttrykkelig eller underforstått, å bryte diskrimineringsforbudet i lovutkastets §§ 4, 5 eller 6 som ledd i organisert kriminalitet, vil de kunne straffes med fengsel i inntil tre år. Forbrytelsen vil være fullbyrdet i det øyeblikk avtalen er inngått. Det er uten betydning for straffbarheten om avtalepartene senere skulle ombestemme seg og skrinlegge planen. Det kreves altså ikke at gruppen har tatt skritt for å gjennomføre den forbrytelsen som avtalen gjelder. Bestemmelsen er et unntak fra den klare hovedregelen i norsk rett om at forberedelseshandlinger ikke er straffbare. Straffeloven § 162 c gir således et omfattende preventivt vern på dette området, som i større grad enn utvalgets forslag er egnet til å forebygge organisert rasistisk kriminalitet.

Departementets forslag innebærer at de løsere sammensatte gruppene (for eksempel lokale rasistiske ungdomsgjenger) vil kunne rammes av lovutkastets § 15, mens de mer organiserte rasistiske gruppene (grupper med en viss struktur og varighet, som for eksempel sprer rasistisk materiale) vil kunne rammes av straffeloven, både når det gjelder planlagte og begåtte lovbrudd. Departementet mener forslaget vil virke langt mer effektivt enn et formelt organisasjonsforbud på linje med det man har i Tyskland, siden forslagets innretning spesielt er tilpasset norske forhold. I Norge finnes først og fremst løsere former for fellesskap når det gjelder rasediskriminering, og i mindre grad fast organisert virksomhet.

Forholdet til RDK artikkel 4 bokstav b

Det samlede rettslige vernet mot organisert rasistisk kriminalitet blir etter departementets mening svært vidtrekkende. Lovutkastet vil gi en sterk sivilrettslig lovgivning med både effektive og varierte reaksjoner, som også vil kunne virke effektivt i forhold til organisasjoners rasistiske virksomhet. Det strafferettslige vernet mot rasediskriminerende ytringer foreslås styrket gjennom endringer i straffeloven § 135 a, se kapittel 17.1.6. I tillegg foreslås bestemmelsen i utkastets § 15, som går videre når det gjelder personkrets og formalia knyttet til hva som omfattes av begrepet «organisasjon», og dermed videre enn det som kreves forbudt etter RDK. Forbudet mot organisert rasistisk kriminalitet er videre godt synliggjort i lovutkastet, gjennom en henvisning til bestemmelsene om organisert kriminalitet i straffeloven. Utkastets § 15, straffelovens alminnelige regler om forsøk og særlig den nye bestemmelsen i straffeloven § 162 c medfører også at forbudet er egnet til å virke forebyggende. Departementet anser at lovforslaget som helhet vil medføre at det i praksis vil foreligge et reelt forbud mot foreninger og organisasjoner som har til formål å fremme og tilskynde til rasediskriminering. På denne bakgrunn anser departementet at lovforslaget oppfyller Norges forpliktelser etter RDK artikkel 4 bokstav b.

Henvisningen til straffeloven § 135 a

Når det gjelder utvalgets forslag om å plassere straffskjerpingsregelen for straffeloven § 135 a i diskrimineringsloven, er departementet enig med Justisdepartementet, Riksadvokaten mfl. i at dette ikke vil være hensiktsmessig. Hensynet til klarhet tilsier at en slik straffskjerpingsregel ikke bør settes i en annen lov enn straffeloven. Departementet mener at det vil være mest hensiktsmessig at samvirketilfellene ved overtredelse av straffeloven § 135 a rammes av medvirkningsforbudet i § 135 a. Medvirkningsforbudet i § 135 a rammer de samme handlingene som utvalgets forslag til § 21, men straffeloven § 135 a har i dag en lavere strafferamme (to år) enn utvalgets forslag (tre år). Departementet foreslår at strafferammen i straffeloven § 135 a forhøyes fra to til tre år, se kapittel 17.1.6.7. Strafferammen for medvirkningsansvar etter § 135 a tilsvarer etter dette strafferammen i utvalgets forslag. Strafferammen på tre år medfører også at de nye bestemmelsene om organisert kriminalitet i straffeloven §§ 60 a og 162 c kommer til anvendelse ved brudd på straffeloven § 135 a når bruddet er utøvet som ledd i organisert rasistisk kriminalitet. Etter departementets forslag vil således de løsere sammensatte rasistiske gruppene kunne dømmes etter medvirkningsansvaret i straffeloven § 135 a, mens de mer organiserte rasistiske gruppene vil kunne rammes av straffeloven §§ 60 a og 162 c om organisert kriminalitet.

Strafferamme

Når det gjelder strafferammen for brudd på § 15 i diskrimineringsloven mener departementet, ut fra overtredelsens alvorlighetsgrad, at denne bør settes til tre år. Det vises i denne forbindelse til at departementets forslag er begrenset til å ramme de grovere overtredelsene av diskrimineringsforbudet. Departementets forslag til strafferamme er det samme som utvalgets forslag. Utvalgets forslag ble i liten grad kommentert av høringsinstansene. Når det gjelder strafferammen i forhold til rasistiske ytringer, vises det til kapittel 17.1.6.7.

Bevisbyrde

Utvalgets forslag omtaler ikke hvilken bevisbyrderegel som skal ligge til grunn ved anvendelsen av § 21. Forslaget innebærer at brudd på diskrimineringsforbudet i § 3 skal være straffbart. Ifølge § 6 skal diskriminering i strid med § 3 anses som bevist dersom det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har funnet sted diskriminering, med mindre gjerningspersonen sannsynliggjør at det likevel ikke har skjedd slik diskriminering. Dette innebærer at det skal gjelde delt bevisbyrde ved brudd på diskrimineringsforbudet. En regel om delt bevisbyrde i straffesaker etter utkastets § 15 ville innebære et brudd med uskyldspresumsjonen i Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 6 nr. 2 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 14 nr. 2. Uskyldspresumsjonen innebærer at påtalemyndigheten skal ha bevisbyrden, og at tvilen skal komme tiltalte til gode. For å unngå uklarheter om hvilken bevisbyrderegel som skal gjelde, foreslår departementet å ta inn et ledd i § 15 som presiserer at utkastets § 10 om delt bevisbyrde ikke kommer til anvendelse ved straffesaker etter § 15.

Håndheving og påtale

Håndhevingen av § 15 legges under det alminnelige strafferettsapparatet, dvs. politiet, påtalemyndigheten og domstolene.

Utvalget foreslår at påtale bare skal kunne reises av det offentlige etter begjæring fra Diskrimineringstilsynet eller Klagenemnda for etnisk diskriminering. Departementet stiller seg, i likhet med Oslo politidistrikt, tvilende til om dette vil være en hensiktsmessig påtaleregel. Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda vil ha et sterkt sivilrettslig preg, og vil således ikke ha like høy kompetanse som påtalemyndigheten for å vurdere den bevismessige situasjonen omkring et mulig brudd på straffebestemmelsen. Det er også svært uheldig dersom påtaleregelen skulle virke passiviserende for politiets og påtalemyndighetens arbeid med slike diskrimineringssaker, slik det antydes i uttalelsen fra Oslo politidistrikt. Videre kan det også være uheldig for etterforskningen av slike saker, dersom politiet må avvente en påtalebegjæring fra ombudet eller nemnda før de kan iverksette etterforskningen. Så lenge påtalebegjæring ikke foreligger, vil etterforskningsplikten være svært begrenset. En annen ulempe er at en slik påtaleregel vil kunne påvirke påtalemyndigheten til å subsumere en handling under et annet straffebud enn utkastets § 15, for å unngå at påtaleregelen kommer til anvendelse. Dette vil kunne gjelde i tilfeller der samme handling innebærer overtredelse av både § 15 og bestemmelser i straffeloven. Eksempelvis vil tre personer som i fellesskap utsetter en person for rasistisk motivert legemsfornærmelse, kunne rammes av enten utkastets § 15 eller av straffeloven § 228 (forbud mot legemsfornærmelse), jf. § 232 (straffskjerpingsregel for blant annet rasistisk motiverte handlinger). Strafferammen etter utkastets § 15 er inntil tre år, mens straffeloven § 228, jf. § 232, har en strafferamme på inntil ett år. Dersom påtale etter utkastets § 15 krever at det først skal begjæres påtale fra ombudet eller nemnda, vil dette kunne medføre at politiet velger å subsumere forholdet under straffelovens alternativ, med den lavere strafferammen.

Departementet kan heller ikke se noe behov for at det skal kreves påtalebegjæring fra ombudet eller nemnda av hensyn til sporvalg, dvs. valg av hvorvidt saken skal avgjøres administrativt eller av strafferettsapparatet. Ombudet og nemnda kan ikke ilegge administrative sanksjoner (dvs. tiltak som har et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål), kun administrative reaksjoner (pålegg om stansing og retting, samt tvangsmulkt for overtredelse av pålegg). De administrative reaksjonene regnes ikke som straff etter Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og det materielle straffebegrepet i norsk rett. Det vil således ikke reises betenkeligheter knyttet til forbudet mot dobbeltstraff i EMKs tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4 (retten til ikke å bli stilt for retten eller straffet to ganger). Det vil dermed heller ikke være behov for utvalgets forslag til påtaleregel av hensyn til at forvaltningen må velge om forfølgning av saken skal skje gjennom det forvaltningsrettslige sporet eller det straffeprosessuelle sporet. Avgjørelse i det ene sporet vil ikke sperre for forfølgning i det andre.

Videre vil det ikke være hensiktsmessig å kreve påtalebegjæring fra ombudet eller nemnda, fordi det ikke nødvendigvis vil være slik at disse forvaltningsorganene blir oppmerksomme på lovbruddet før politiet/påtalemyndigheten. I mange tilfeller vil handlinger som faller inn under både § 15 og straffeloven først bli anmeldt til politiet av offeret. Dette vil for eksempel kunne gjelde rasistisk motivert vold, trusler, tvang og skadeverk som er begått i fellesskap, samt overtredelse i fellesskap av straffeloven § 349 a (diskriminering ved tilbud av varer og tjenester). Det kan imidlertid hende at også ombudet og nemnda får henvendelser om de samme sakene. Det er således en viss fare for at det administrative håndhevingsapparatet og politiet - uavhengig og uten å vite om hverandre - arbeider med samme sak. Dette vil først og fremst være unødvendig bruk av ressurser. Det er derfor behov for koordinering mellom påtalemyndigheten og forvaltningen. Dette må kunne ivaretas gjennom etablering av samarbeidsrutiner, både generelt og i den enkelte sak.

Departementet foreslår at det innføres bestemmelser i påtaleinstruksen, som pålegger politi og påtalemyndighet å underrette Likestillings- og diskrimineringsombudet når det iverksettes etterforskning i saker som innebærer overtredelse av diskrimineringsloven. Politiet skal også underrette ombudet om utfallet av etterforskningen. I de tilfeller påtalemyndigheten ikke finner å kunne forfølge forholdet strafferettslig (for eksempel på grunn av beviskrav, at påtalemyndigheten finner at administrative reaksjoner er tilstrekkelige, jf. utkastets § 15 tredje ledd, eller liknende), vil det være aktuelt å overføre saker fra påtalemyndigheten til Likestillings- og diskrimineringsombudet. Departementet vil gjennom endringer i påtaleinstruksen innføre ytringsrett for politiet i disse tilfellene, slik at politiets taushetsplikt etter straffeprosessloven § 61 a ikke er til hinder for at opplysninger fra etterforskningen blir gitt videre til Likestillings- og diskrimineringsombudet.

Det vil også være aktuelt at saker som først er brakt inn for ombudet og nemnda, senere overføres til påtalemyndigheten. Dette vil for eksempel gjelde saker som behandles av ombudet og nemnda, hvor organene fastslår at det foreligger brudd på loven, men anser at forholdet bør forfølges strafferettslig. Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 gir i disse tilfellene hjemmel for at ombudet og nemnda kan gi opplysninger om saken til påtalemyndigheten, uten hinder av taushetsplikten i forvaltningsloven § 13. Denne bestemmelsen må til enhver tid tolkes slik at den ikke kommer i strid med menneskerettighetskonvensjonenes forbud mot selvinkriminering, dvs. retten til å forholde seg taus og ikke bidra til egen domfellelse. Denne problemstillingen er nærmere behandlet i Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) Om lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda, kapittel 10.3.5 i.f. Dersom nemnda har truffet vedtak i en sak som senere overføres til strafferettsapparatet, er det viktig at politi og påtalemyndighet gis uttømmende informasjon om hvilke administrative tiltak nemnda har gitt påbud om.

På bakgrunn av ovennevnte, foreslår departementet at brudd på utkastets § 15 skal være undergitt ubetinget offentlig påtale, jf. straffeloven § 77. Departementet mener at forbrytelsens alvorlige karakter også tilsier at hovedregelen om ubetinget offentlig påtale skal gjelde.

Forholdet mellom § 15 og relevante bestemmelser i straffeloven

En del handlinger vil rammes av både utkastets § 15 og bestemmelser i straffeloven. Dette vil for eksempel gjelde der minst tre personer i fellesskap begår rasistisk motivert vold (straffeloven §§ 228-229, jf. § 232), skadeverk (straffeloven § 292), diskriminerer ved tilbud av varer og tjenester (straffeloven § 349 a) eller sprer hatefulle ytringer i offentligheten (straffeloven § 135 a). Handlinger som går inn under de nevnte og liknende straffebestemmelser, rammes nødvendigvis også av utkastets § 15. Reglene i straffeloven og utkastets § 15 tar ikke sikte på forskjellige sider ved det straffbare forholdet, og de skal derfor ikke anvendes ved siden av hverandre i idealkonkurrens. Påtalemyndigheten må således velge det straffebud som mest fullstendig tar hensyn til alle sider ved forholdet. Departementet understreker at dette også gjelder i forhold til bestemmelser i straffeloven som ikke eksplisitt nevner rasistisk motivasjon som et straffskjerpende moment, for eksempel reglene om ærekrenkelser i straffeloven §§ 246 og 247 og forbudet mot å krenke en annens fred ved skremmende eller plagsom opptreden i § 390 a. Hvis tre personer i fellesskap krenker en person på grunn av vedkommendes etnisitet, vil påtalemyndigheten således måtte velge om forholdet skal subsumeres under diskrimineringsloven eller straffeloven.

Ved vurderingen av hvilket straffebud som skal anvendes, skal det legges vekt på overtredelsens grovhet. Jo mer alvorlig lovbrudd det dreier seg om, jo mer nærliggende vil det være å subsumere forholdet inn under bestemmelser i straffeloven fremfor utkastets § 15.

Når det gjelder forholdet til straffelovens bestemmelser om organisert kriminalitet, jf. straffeloven §§ 60 a og 162 c, er det åpenbart at disse også tar sikte på de samme sidene ved det straffbare forholdet som utkastets § 15. Heller ikke disse bestemmelsene kan således anvendes ved siden av § 15 i idealkonkurrens.

Særlig om straff for diskriminering i arbeidslivet

Departementet går inn for at loven først og fremst skal være sivilrettslig sanksjonert, jf. kapittel 12.1.4 ovenfor. Departementet foreslår derfor ikke å videreføre bestemmelsene i arbeidsmiljøloven kapittel XIV, som blant annet ilegger straffansvar for brudd på forbudet mot å diskriminere i arbeidslivet, i diskrimineringsloven. Straffebestemmelsene er hittil ikke benyttet i forbindelse med arbeidsmiljølovens bestemmelser om diskriminering. Departementet anser det heller ikke som sannsynlig at det vil bli et økt behov for å benytte straffebestemmelsene i arbeidsmiljøloven i relasjon til diskrimineringsforbudet i fremtiden. Det er således neppe et behov for å overføre bestemmelsene i diskrimineringsloven. Tilsvarende straffebestemmelser er heller ikke inntatt i likestillingsloven.

Til dokumentets forside