Ot.prp. nr. 33 (2004-2005)

Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven)

Til innholdsfortegnelse

16 Forholdet til arbeidsmiljøloven og boliglovgivningen

16.1 Innledning

Utvalget drøfter forholdet til arbeidsmiljøloven og boliglovene i utredningens kapittel 17. Etter at utvalget avga sin innstilling, har det skjedd endringer i bestemmelsene om vern mot diskriminering både i arbeidsmiljøloven og i boliglovene. I boliglovgivningen er det med virkning fra 1. januar 2004 innført forbud mot å diskriminere på grunn av blant annet etnisitet og trosbekjennelse. Arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel, kapittel X A, trådte i kraft 1. mai 2004. Diskrimineringsforbudet her omfatter blant annet etnisitet og religion. Departementets vurderinger i dette kapittelet tar utgangspunkt i dagens situasjon. Argumentasjon fra utvalget og høringsinstansene som knytter seg til forhold før nevnte endringer, er ikke vektlagt. I det følgende vurderes forholdet mellom diskrimineringsloven og arbeidsmiljøloven, jf. kapittel 16.2, og forholdet til boliglovgivningen, jf. kapittel 16.3.

16.2 Forholdet til arbeidsmiljøloven

16.2.1 Generelt

Lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven) skal etter forslaget her gjelde for alle samfunnsområder, jf. kapittel 9.2.8.1 om lovens saklige virkeområde. Arbeidslivet vil være ett av områdene som omfattes av loven. Samtidig foreligger det en omfattende regulering av arbeidslivet i arbeidsmiljøloven, både i og utenfor kapittel X A om likebehandling i arbeidslivet. Eksempler på viktige områder som er regulert i arbeidsmiljøloven, er rekruttering, trakassering, rettigheter knyttet til lønns- og arbeidsforhold, samt oppsigelse og avskjed. Det oppstår følgelig et spørsmål om hvilket lovverk som skal anvendes når det er overlapp mellom arbeidsmiljøloven og diskrimineringsloven.

16.2.2 Gjeldende rett

Etter lovendringer 26. mars 2004 inneholder arbeidsmiljøloven et nytt kapittel X A om likebehandling i arbeidslivet. Forbudet mot forskjellsbehandling fremgår av arbeidsmiljøloven § 54 B nr. 1, hvor det heter at direkte og indirekte forskjellsbehandling på grunn av kjønn, religion, livssyn, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, seksuell orientering, funksjonshemming eller alder er forbudt. Arbeidsmiljøloven § 54 B nr. 2 slår videre fast at likestillingsloven gjelder ved diskriminering på grunn av kjønn. Det presiseres i forarbeidene at i den grad det foreligger forskjellsbehandling på grunn av kjønn, vil forholdet reguleres fullt ut av likestillingsloven, jf. Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) kapittel 8.2.4.8, s. 32. En person som mener seg forskjellsbehandlet på grunn av kjønn, kan ikke velge hvilket regelverk vedkommende vil forholde seg til.

Arbeidsmiljøloven § 54 D nr. 4 regulerer arbeidsgivers adgang til å innhente opplysninger om blant annet politiske, religiøse eller kulturelle spørsmål ved ansettelser. Bestemmelsen innebærer et unntak fra forbudet mot forskjellsbehandling i § 54 B nr. 1. Bestemmelsen er nærmere beskrevet i kapittel 10.8 ovenfor.

Arbeidsmiljøloven § 54 J regulerer virkninger av brudd på forbudet mot forskjellsbehandling/diskriminering i kapittel X A. Arbeidsgiver kan bli objektivt oppreisningsansvarlig etter § 54 J nr. 1. Videre slås det fast at erstatning for økonomisk tap som følge av brudd på bestemmelsene i likebehandlingskapittelet kan kreves etter de alminnelige regler, jf. § 54 J nr. 2.

Arbeidsmiljøloven inneholder også regler om erstatning utenfor kapittel X A. Det gjelder blant annet ved usaklig oppsigelse, jf. § 62, som oppstiller et objektivt arbeidsgiveransvar. Dersom det ved oppsigelse er lagt vekt på etnisitet, religion mv. uten at dette kan anses som saklig, vil erstatningsansvar kunne ilegges. Det finnes også bestemmelser om objektivt erstatningsansvar ved midlertidig tilsetting (§ 58 A) og ved fortrinnsrett til ny tilsetting (§ 67).

16.2.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at diskrimineringsgrunnlagene som omfatter etnisk diskriminering, tas ut av arbeidsmiljøloven. Det vises til at etnisk diskriminering ved ansettelse dekkes fullt ut av diskrimineringsforbudet i utvalgets lovutkast. En slik løsning vil ifølge utvalget fjerne tvil om hvilket lovgrunnlag som bør brukes, og skape klarhet hos både arbeidsgivere og arbeidssøkere. Utvalget viser til at en slik løsning tilsvarer løsningen som gjelder for kjønnslikestilling. (Departementet bemerker at vernet mot diskriminering på det tidspunkt da utvalget vurderte dette fulgte av likestillingsloven, og forskjellsbehandling på grunn av kjønn var ikke tatt med i oppregningen i arbeidsmiljøloven § 55 A.) Utvalget foreslår på denne bakgrunn at diskrimineringsgrunnlagene «rase, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse» i arbeidsmiljøloven § 55 A annet ledd første og annet punktum sløyfes.

Ifølge utvalget bør imidlertid arbeidsmiljølovens regler om oppsigelse og avskjed fortsatt gjelde, selv om grunnlaget for oppsigelsen eller avskjeden er arbeidstakerens etnisitet. Utvalget peker på at det ved oppsigelse og avskjed er detaljerte regler om rettsvirkninger og frister for å fremme krav mv. etter arbeidsmiljøloven. Tilsvarende spesialregler er ikke foreslått i lov mot etnisk diskriminering. Utvalget går inn for at det ikke foretas noen endringer eller innskrenkninger i anvendelsesområdet for arbeidsmiljølovens regler på dette punkt.

Ved oppsigelse og avskjed vil det foreligge hjemmel for erstatning etter arbeidsmiljøloven. Hvis en oppsigelse ikke bare er usaklig etter arbeidsmiljøloven, men også i strid med lov mot etnisk diskriminering, bør dette forhold ifølge utvalget anses som en skjerpende omstendighet ved utmålingen av erstatning for den usaklige oppsigelsen etter arbeidsmiljøloven. Utvalget viser til at lov mot etnisk diskriminering ifølge utvalgets forslag åpner for oppreisning for ikke-økonomisk tap, samtidig som det kan kreves erstatning etter alminnelige regler, jf. utvalgets forslag til § 16. Arbeidstakeren vil ifølge utvalget da kunne velge hvilket regelverk som skal benyttes og kreve erstatning mv. på det grunnlag som rekker lengst.

16.2.4 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene er delt i synet på om vernet mot etnisk diskriminering bør tas ut av arbeidsmiljøloven, slik utvalget foreslår.

Den norske Helsingforskomité er positiv til å forenkle lovgivningen på området ved å fjerne bestemmelser i andre lover som tilsvarer bestemmelsene i lov mot etnisk diskriminering. En betingelse må ifølge Helsingforskomiteen være at den nye lovbestemmelsen ikke gir et dårligere vern.

Flere høringsinstanser går inn for en tosporet løsning der vernet mot etnisk diskriminering følger av arbeidsmiljøloven og av lov mot etnisk diskriminering. Det gjelder blant annet Senter mot etnisk diskriminering (SMED), Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD) og LO.

SMEDmener hensynet til brukervennlighet taler for en ensartet og helhetlig tilnærming til vernet mot diskriminering på ulike grunnlag i arbeidslivet. SMED foreslår derfor at vernet mot etnisk diskriminering blir stående i arbeidsmiljøloven samtidig som det tas inn i lov mot etnisk diskriminering. En harmonisering mellom arbeidsmiljøloven og lov mot etnisk diskriminering bør etter senterets oppfatning løses på samme måte som for likestillingsloven.

OMODser ikke på en overlapping mellom de to lovene som noe problem og mener at ikke-diskrimineringsbestemmelser i arbeidsmiljøloven bidrar til å spre kunnskap om at etnisk diskriminering er forbudt.

LOber departementet vurdere hvorvidt rettslig vern mot etnisk diskriminering bør være en del av den nye helhetlige arbeidslivslovgivningen, i tillegg til lov mot etnisk diskriminering.

16.2.5 Departementets vurdering

Departementet foreslår at diskrimineringsgrunnlagene som refererer seg til etnisitet, religion mv., blir stående i arbeidsmiljøloven § 54 B nr. 1 om forbud mot forskjellsbehandling. Dette vil etter departementets syn gjøre kapittelet om likebehandling i arbeidsmiljøloven mer helhetlig og opplysende. Departementet foreslår videre at det tas inn en henvisning i arbeidsmiljøloven § 54 B nytt nr. 3 til diskrimineringsloven for så vidt gjelder diskrimineringsgrunnlagene etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn. En slik løsning harmonerer godt med løsningen som er valgt for diskriminering på grunn av kjønn. Etter departementets syn er det viktig å synliggjøre i arbeidsmiljølovens kapittel X A at nevnte diskrimineringsforbud gjelder på arbeidslivets område. Diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. vil etter dette være forbudt i medhold av begge lovene, men som følge av henvisningen til diskrimineringsloven vil det være denne loven som regulerer diskriminering på nevnte grunnlag i arbeidslivet. En person som mener seg diskriminert på grunn av etnisitet, religion mv., vil ikke fritt kunne velge hvilket regelverk han eller hun ønsker å benytte, men må følge bestemmelsene i diskrimineringsloven. På samme måte må en person som mener seg diskriminert på grunn av kjønn, måtte følge likestillingsloven, jf. arbeidsmiljøloven § 54 B nr. 2.

Departementet har ved utarbeidelsen av lovforslaget generelt lagt vekt på å harmonisere reglene i diskrimineringsloven med de nye likebehandlingsreglene i arbeidslivet. Departementet viser til at den som mener seg diskriminert i arbeidslivet, vil oppnå det samme vernet etter diskrimineringsloven som etter arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel.

Utenfor arbeidsmiljølovens kapittel X A om likebehandling i arbeidslivet kan for eksempel reglene om oppsigelse og avskjed komme til anvendelse, dersom det ved oppsigelsen eller avskjeden er lagt vekt på etnisitet, religion mv. Det må legges til grunn at en oppsigelse ikke under noen omstendighet kan være saklig hvis den er i strid med diskrimineringsloven. På disse områdene inneholder arbeidsmiljøloven imidlertid detaljerte regler om rettsvirkninger og frister. Departementet går i likhet med utvalget inn for at arbeidsmiljølovens spesialregler skal gjelde i slike tilfeller, da det ikke finnes parallelle regler i diskrimineringsloven. I slike tilfeller kan vedkommende som mener seg diskriminert på grunn av etnisitet, religion mv., velge den løsningen som gir best resultat, eksempelvis arbeidsmiljølovens regler om erstatning på objektivt grunnlag ved oppsigelse. En som mener seg usaklig oppsagt, kan dessuten fremme en prinsipal påstand om oppsigelse, med en subsidiær påstand om at handlingen er i strid med diskrimineringsloven. I likhet med utvalget legger departementet til grunn at det vil være en skjerpende omstendighet som tillegges vekt ved utmålingen, hvis en oppsigelse ikke bare er usaklig av andre grunner, men også er i strid med diskrimineringsloven. En tilsvarende forståelse er lagt til grunn for utmåling av erstatning ved forskjellsbehandling på grunn av kjønn, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) om endringer i likestillingsloven mv. kapittel 13.6.6, s. 105-106.

Departementet foreslår at diskrimineringsgrunnlagene som refererer seg til etnisitet, religion mv. i arbeidsmiljøloven § 54 B nr. 1, harmoniseres med diskrimineringsgrunnlagene i diskrimineringsloven § 4 første ledd. Som følge av dette foreslås diskrimineringsgrunnlagene som refererer seg til etnisitet i arbeidsmiljøloven § 54 B nr. 1 endret til «etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn». En slik harmonisering vil etter departementets syn være klargjørende. Forbudet mot diskriminering på nevnte grunnlag følger uansett av diskrimineringsloven og innebærer ikke en utvidelse av vernet.

16.3 Forholdet til boliglovgivningen

16.3.1 Generelt

Lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven) vil gjelde på alle samfunnsområder, herunder boligmarkedet, jf. kapittel 9.2.8.1. I boliglovgivningen er det med virkning fra 1. januar 2004 innført forbud mot å diskriminere blant annet på grunn av trosbekjennelse, hudfarge, språkkunnskaper og nasjonal eller etnisk opprinnelse. Som for arbeidslivet oppstår det spørsmål om hvilket lovverk som skal anvendes når det er overlapp mellom boliglovgivningen og diskrimineringsloven.

16.3.2 Gjeldende rett

Diskrimineringsforbudene i boliglovgivningen kommer til uttrykk i følgende lovbestemmelser: lov 6. juni 2003 nr. 38 om bustadsbyggjelag (bustadbyggjelagslova) § 1-4, lov 6. juni 2003 nr. 39 om burettslag (burettslagslova) § 1-5, lov 23. mai 1997 nr. 31 om eierseksjoner (eierseksjonsloven) § 3 a og lov 29. mars 1999 nr. 17 om husleieavtaler (husleieloven) § 1-8. Diskrimineringsgrunnlagene er sammenfallende i de ulike lovene. Det oppstilles forbud mot å diskriminere på grunn av «trosbekjennelse, hudfarge, språkkunnskaper, nasjonal eller etnisk opprinnelse eller homofil legning, leveform eller orientering». Diskrimineringsforbudene i nevnte lover gjelder for boligmarkedet generelt, også for den private delen, se nærmere om dette i kapittel 3.4.2. I tilknytning til diskrimineringsforbudene er det også inntatt regler om delt bevisbyrde. Ved brudd på diskrimineringsforbudene gjelder de alminnelige erstatningsreglene i norsk rett.

16.3.3 Utvalgets forslag

Det kan ifølge utvalget også her oppstå spørsmål om det er grunn til å ha dobbelt regulering med samme innhold, både i den generelle loven mot etnisk diskriminering og i særlovene for boligsektoren. Utvalget viser til at lov mot etnisk diskriminering vil dekke slik diskriminering fullt ut, og at den vil ha et eget og spesialisert håndhevingsapparat og særlige reaksjoner til rådighet. Utvalget går derfor ikke inn for at nøyaktig tilsvarende forhold skal dekkes av særlover på boligsektoren. Utvalget mener håndheving og reaksjoner ved etnisk diskriminering i borettslag, boligbyggelag og ellers på boligsektoren skal følge lov mot etnisk diskriminering.

16.3.4 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser støtter utvalgets forslag om å regulere etnisk diskriminering på boligmarkedet kun i lov mot etnisk diskriminering. Blant disse er Norske Boligbyggelags Landsforbund (NBBL), OBOS og SMED.

NBBL og OBOSer positive til at vernet mot diskriminering på grunn av etnisitet i boliglovgivningen overføres til lov mot etnisk diskriminering. OBOS viser til at det er lettere å anvende regelverket når man bare har én bestemmelse å forholde seg til, uavhengig av hvor i boligmarkedet diskrimineringen foregår.

SMEDmener forbudet mot etnisk diskriminering på boligmarkedet bør være inntatt i den generelle loven mot etnisk diskriminering. Senteret viser blant annet til at vernet etter lov mot etnisk diskriminering vil være sterkere.

Enkelte høringsinstanser mener vernet mot etnisk diskriminering også bør fremgå av boliglovgivningen. OMOD mener overlappende lovgivning ikke er et problem. OMOD ser ingen grunn til at diskrimineringsforbudene i boliglovgivningen skal fjernes når lov mot etnisk diskriminering blir vedtatt. En fjerning vil etter OMODs oppfatning innebære en svekkelse av etniske minoriteters rettsvern mot boligdiskriminering. OMOD går inn for en lovteknisk tilsvarende løsning for boliglovgivningen som for kjønn i arbeidsmiljøloven. Det vil si at det henvises fra boliglovene til lov mot etnisk diskriminering. Leieboerforeningen mener det er et viktig signal at diskrimineringsforbudet er å finne i boliglovgivningen.

16.3.5 Departementets vurdering

Departementet legger vekt på å gjøre reguleringen av forbudet mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. mest mulig fullstendig og opplysende for aktørene på boligmarkedet. Departementet mener at dette best sikres ved at diskrimineringsgrunnlagene knyttet til etnisitet og religion blir stående i bustadbyggjelagslova, burettslagslova, eierseksjonsloven og husleieloven. Departementet foreslår videre at det etter mønster av arbeidsmiljøloven tas inn en henvisning til diskrimineringsloven i de aktuelle bestemmelsene i boliglovene. Departementets løsning innebærer en synliggjøring av diskrimineringsforbudet i boliglovgivningen, samtidig som det klargjøres at det er reglene i diskrimineringsloven som vil gjelde ved diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn.

Det presiseres at unntaket for personlige forhold fra virkeområdet i diskrimineringsloven ikke innebærer et generelt unntak for private leieforhold, jf. kapittel 9.2.8.1.

Departementet foreslår at diskrimineringsgrunnlagene som refererer seg til etnisitet og religion mv. i boliglovene harmoniseres med diskrimineringsloven § 4 første ledd, slik at diskrimineringsgrunnlagene blir sammenfallende. Som følge av dette endres diskrimineringsgrunnlagene i boliglovene til «etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion og livssyn». En slik harmonisering vil etter departementets syn være klargjørende. Forbudet mot diskriminering på nevnte grunnlag følger uansett av diskrimineringsloven og innebærer ikke en utvidelse av vernet. Forbudet mot diskriminering på grunn av homofil legning, leveform eller orientering i boliglovgivningen er uberørt av departementets forslag og blir stående i boliglovgivningen.

Samtidig med denne proposisjonen fremmes det en proposisjon om opprettelse av et eget håndhevingsapparat for likestillingsloven, diskrimineringsloven, de nye likebehandlingsreglene i arbeidsmiljøloven og diskrimineringsforbudene i boliglovene, jf. Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) Om lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda. Som en konsekvens av dette, foreslås et nytt femte ledd i bustadbyggjelagslova, jf. nevnte proposisjons kapittel 13.3. For fullstendighetens skyld tas samme forslag til nytt femte ledd i bustadbyggjelagslova med i proposisjonen her også, hvor det foreslås at Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda skal føre tilsyn med og medvirke til gjennomføringen av forbudet mot diskriminering på grunn av homofil legning, leveform eller orientering.

Til dokumentets forside