5 Vern mot etnisk diskriminering innen EU
5.1 Innledning
Det er flere grunner til at EUs regelverk om diskriminering er relevant, selv om Norge som ikke-medlem ikke er bundet av disse reglene. Norge har en rettstradisjon som ligger tett opp til mange av medlemslandene i EU. Norge vil dessuten som land utenfor EU være påvirket av utviklingen i EU gjennom samarbeid med EU-landene i Europarådet og FN.
Den 1. mai 1999 trådte artikkel 13 i Traktaten om opprettelse av det europeiske fellesskapet (EF-traktaten) i kraft. Bestemmelsen gir fellesskapets organer utvidet kompetanse til å iverksette tiltak for å bekjempe diskriminering basert på kjønn, rase eller etnisk opprinnelse, religion eller tro, funksjonshemming, alder eller seksuell orientering. En ny forfatningstraktat for EU ble vedtatt av EUs stats- og regjeringssjefer 18. juni 2004 og undertegnet 29. oktober 2004. Som før er dette en mellomstatlig traktat, og den erstatter det nåværende avtaleverket i EU. De grunnleggende traktatene er blitt samlet i en forenklet felles tekst. I forfatningstraktaten er det nedfelt i artikkel II-21 at unionen skal bekjempe diskriminering på de ovennevnte grunnlagene.
Som en oppfølging av EF-traktaten artikkel 13 vedtok EU-rådet 29. juni 2000 et direktiv om gjennomføring av prinsippet om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse (rådsdirektiv 2000/43/EF). Et liknende direktiv om generelle rammebetingelser om likebehandling med hensyn til sysselsetting og arbeid (rådsdirektiv 2000/78/EF) ble vedtatt 28. november 2000. Sammen med EUs handlingsprogram for å bekjempe diskriminering (2001-2006) utgjør direktivene EUs ikke-diskrimineringspakke. I regjeringens Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006) var ett av tiltakene at regjeringen ville gå inn for at EUs ikke-diskrimineringspakke innlemmes i EØS-avtalen, slik at Norge forplikter seg til å legge seg på minst det samme nivået som EU-statene på dette området. Direktivene ble imidlertid ikke innlemmet i EØS-avtalen på grunn av manglende enighet blant EFTA-landene som er tilsluttet EØS-avtalen.
Fra 1. januar 2004 har Norge og de øvrige EØS-landene deltatt i EUs handlingsprogram for å bekjempe diskriminering (2001-2006). Norge har i forbindelse med tilslutningen til handlingsprogrammet forpliktet seg til å «[...] vurdere å gjere framlegg om tilsvarande nasjonal lovgjeving som det følgjer av dei to direktiva» (St.prp. nr. 11 (2003-2004)). Regjeringen mener at det også uavhengig av deltakelsen i handlingsprogrammet er ønskelig at Norge på disse områdene har en lovgivning som tilsvarer EU-regelverket. Ved lov 26. mars 2004 nr. 15 ble kapittel X A og X B i arbeidsmiljøloven vedtatt. De nye kapitlene omhandler likebehandling i arbeidslivet og inneholder de bestemmelsene som er nødvendige for å sikre en tilfredsstillende gjennomføring av rådsdirektiv 2000/78/EF om likebehandling i arbeidslivet.
Regjeringen vil med lovforslaget her innarbeide rådsdirektiv 2000/43/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse i norsk rett.
Utvalget redegjør for vernet mot diskriminering innen EU i utredningens kapittel 8.
5.2 Ikke-diskrimineringsbestemmelser i EUs traktater
EF-traktaten har både et generelt forbud mot å diskriminere på grunn av nasjonalitet og spesielle bestemmelser om ikke-diskriminering. Helt siden Traktaten om opprettelse av det europeiske økonomiske fellesskap (EØFT/Romatraktaten) ble vedtatt i 1957 har EU hatt bestemmelser om ikke-diskriminering. Et generelt forbud mot å diskriminere på grunn av nasjonalitet er nå plassert i EF-traktaten artikkel 12. Selv om det særlig er statsborgere i EU-land som er beskyttet av regelen om forbud mot forskjellsbehandling på grunn av nasjonalitet, er den ikke begrenset til dette. Borgere fra andre land er også beskyttet mot diskriminering i situasjoner hvor grunnlaget for forskjellsbehandlingen er deres tilknytning til et EU-land. For eksempel har en marokkansk borger samme krav på at hans spanske eksamensbevis anerkjennes i Tyskland som en spansk eller for den saks skyld en tysk borger.
Det europeiske fellesskapet har lenge hatt klare forpliktelser til å sikre likestilling mellom kjønnene og like muligheter for kvinner og menn. Forbudet mot diskriminering på grunn av kjønn kommer til uttrykk i EF-traktaten artikkel 141. Bestemmelsen er fulgt opp av rådsdirektiver.
Artikkel 13 regulerer diskriminering på grunn av kjønn, rase eller etnisk opprinnelse, religion eller tro, funksjonshemming, alder eller seksuell orientering.
Traktaten om den europeiske union (EU-traktaten) trådte i kraft 1. november 1993. Artikkel 6 nr. 1 og 2 fastsetter at EU respekterer grunnleggende rettigheter slik det er garantert i Den europeiske menneskerettskonvensjonen.
Med Amsterdam-traktaten ble det også vedtatt en ny bestemmelse i EU-traktaten artikkel 29 om å forebygge og bekjempe rasisme og fremmedhat.
I forbindelse med forhandlingene om de nordiske statenes medlemskap i 1994 ble det forhandlet fram en protokoll nr. 3 til Tiltredelsestraktaten om det samiske folket. Den omfatter samene i Finland og Sverige, men gjelder ikke for Norge ettersom Norge ikke ble medlem. Protokollen åpner for at medlemsstatene kan ha en særlovgivning for samene. De skal kunne ha en særrett til reindrift i de tradisjonelle reindriftsområdene, og det åpnes for utvidelser av særrettigheter for samene dersom dette fremstår som ønskelig og nødvendig for å beskytte eller videreutvikle samisk kultur og samfunnsliv.
Den nye forfatningstraktaten består av fire deler. Første del inneholder de forfatningsmessige elementer i traktaten. I artikkel I-2 om unionens verdier heter det at unionen bygger på respekt for menneskeverdet, frihet, demokrati, likestilling, rettsstaten og respekt for menneskerettighetene. Dette er medlemsstatenes felles verdigrunnlag i et samfunn preget av mangfold, toleranse, rettferdighet, solidaritet og likebehandling. I artikkel I-3 om unionens mål nevnes blant annet bekjempelse av sosial ekskludering og diskriminering. Artikkel I-4 forbyr forskjellsbehandling på grunn av nasjonalitet.
Andre del av forfatningstraktaten inneholder EUs charter om grunnleggende rettigheter, som etter innlemmelsen i den nye forfatningstraktaten er blitt juridisk bindende. EU-rådet, -parlamentet og -kommisjonen ga sin tilslutning til charteret på EUs rådsmøte i Nice i desember 2000. Charteret omhandler grunnleggende rettigheter og kombinerer og formulerer en felles tekst for de sivile, politiske, økonomiske, sosiale og kulturelle rettighetene. En rekke av charterets bestemmelser stammer fra Den europeiske menneskerettskonvensjonen.
Forfatningstraktaten ble som nevnt undertegnet i Roma 29. oktober 2004. Målet er at traktaten skal tre i kraft innen 1. november 2006. Minst 11 medlemsland ventes å avholde folkeavstemninger i forbindelse med ratifikasjonen. Åtte medlemsland vil ikke gjøre det, og de øvrige seks har i prinsippet ennå ikke tatt endelig stilling. Det er i dag uvisst hva som vil skje med traktaten og det videre EU-samarbeidet, dersom den blir avvist i en eller flere av folkeavstemningene. I en erklæring til den nye traktaten heter det at dersom det to år etter undertegningen er slik at fire femdeler har ratifisert, men at ett eller flere medlemsland har vanskeligheter med ratifiseringen, så vil saken bli behandlet i Det europeiske råd. Det er gjort meget store anstrengelser fra EU-landenes side for å komme til enighet om denne traktaten. En generell reforhandling er vanskelig å forestille seg.
5.3 EUs rådsdirektiv 2000/43/EF
5.3.1 Innledning
EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse består av en fortale og fire kapitler. Kapittel 1 inneholder generelle bestemmelser, kapittel 2 omhandler rettsmidler og håndheving, kapittel 3 gjelder uavhengige organer for fremme av likebehandling, og kapittel 4 gir noen avsluttende bestemmelser om blant annet sanksjoner, gjennomføring og rapportering.
Formålet med direktivet er å gjennomføre prinsippet om likebehandling i EU. Direktivet fastsetter en minimumsstandard for vernet mot diskriminering på grunn av rase og etnisk opprinnelse. Direktivet er imidlertid ikke til hinder for at medlemsland som ønsker det kan ha et høyere beskyttelsesnivå enn det som følger av direktivet, jf. direktivets artikkel 6 nr. 1 og fortalens punkt 25. Det fremgår av punkt 13 i fortalen at direktivet også omfatter tredjelandsborgere. Direktivet omfatter imidlertid ikke forskjellsbehandling på grunn av nasjonalitet (nasjonalitet betyr i denne sammenhengen tilknytning til et EU/EØS-land). Dette reguleres av EF-traktaten artikkel 12 og 39, jf. kapittel 5.2 ovenfor. Direktivet berører heller ikke innreise og opphold for tredjelandsborgere og deres adgang til å få oppholds- eller arbeidstillatelse.
Det er opp til medlemslandene om de vil implementere direktivet gjennom straffe- og/eller sivillovgivningen, men direktivet stiller blant annet krav til at den som mener seg krenket skal ha adgang til å klage og at brudd på likebehandlingskravet skal sanksjoneres effektivt.
5.3.2 Generelle bestemmelser i EUs rådsdirektiv 2000/43/EF
Artikkel 1 fastsetter at hovedformålet med direktivet er å bekjempe diskriminering på grunn av rase eller etnisk opprinnelse. EUs bruk av begrepet «rase» er omtalt i kapittel 10.1.8.4. Direktivet er avgrenset til diskrimineringsgrunnlagene rase eller etnisk opprinnelse. Dette innebærer at diskrimineringsgrunnlaget religion ikke er omfattet. Det er likevel mulig at slike tilfeller i en viss utstrekning vil kunne omfattes av direktivets forbud mot diskriminering, fordi diskriminering i noen tilfeller har elementer knyttet til både etnisk og religiøs tilhørighet.
Artikkel 2 fastsetter at prinsippet om likebehandling skal forstås som et forbud mot både direkte og indirekte diskriminering. Begrepene direkte og indirekte diskriminering defineres, jf. kapittel 10.2.3. Trakassering og instruks om å diskriminere anses også som diskriminering.
Artikkel 3 definerer virkeområdet for forbudet mot diskriminering og gir en uttømmende oppregning av de saksområdene som omfattes av direktivet. Direktivet gjelder bare innenfor fellesskapets kompetanseområder slik disse er nærmere definert i EF-traktaten. Det råder en del uklarhet om hvilke områder som regnes som fellesskapets kompetanseområder, og det er i stor grad overlatt til EF-domstolen å definere hva som omfattes av fellesskapets organers kompetanse. Arbeidslivet er omfattet av direktivet. Dette omfatter vilkårene for adgang til lønnet arbeid og utøvelse av selvstendig næringsvirksomhet. Kriterier for utvelgelse, ansettelse og forfremmelse i arbeidslivet er omfattet, uansett sektor eller bransje og uansett nivå i virksomhetens hierarki. Adgang til alle typer av og nivåer for yrkesveiledning, yrkesutdanning, yrkesmessig videreutdanning og omskolering, herunder praktisk arbeidserfaring, er omfattet. Direktivet gjelder for arbeidsforhold og arbeidsvilkår, herunder oppsigelse og lønn. Det omfatter også medlemskap av og deltakelse i en arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjon, eller organisasjon for dem som utøver et bestemt yrke og de fordeler slike organisasjoner gir sine medlemmer. Det gjelder videre for sosiale fordeler slik som trygderettigheter, sosiale rettigheter og helsetjenester og andre fordeler av økonomisk eller kulturell art. Forbudet gjelder for utdanning, men det omfatter ikke organiseringen av skoler eller læreplaner for skoleverket. Adgang til og levering av varer og tjenester, herunder bolig, er omfattet. Det er imidlertid uklart om privat salg og utleie av bolig omfattes av forbudet. Direktivet omfatter ikke utlendingsfeltet.
Artikkel 4 omhandler de tilfellene hvor det er tillatt med forskjellsbehandling. I den danske teksten er dette omtalt som «regulære og afgørende erhvervsmæssige krav». Formuleringen skal tolkes snevert og omfatter kun yrkesmessige kvalifikasjoner som er strengt nødvendige for utøvelsen av arbeid eller yrke.
Artikkel 5 tillater positiv særbehandling som har til formål å forebygge eller oppveie for ulemper knyttet til rase eller etnisk opprinnelse.
Artikkel 6 uttrykker at bestemmelsene i direktivet er minstekrav, og at medlemsstatene kan vedta eller opprettholde bestemmelser som går lenger enn direktivet. Gjennomføring av direktivet skal ikke svekke det eksisterende beskyttelsesnivået i medlemsstatene.
5.3.3 Rettsmidler og håndheving
Artikkel 7 fastsetter at enkeltpersoner som mener seg utsatt for diskriminering skal ha rett til å påklage saken gjennom administrative og/eller rettslige instanser. Det skal være mulig å få prøvet saken sin også etter at det diskriminerende forholdet har opphørt, men bestemmelsen berører ikke nasjonale regler om tidsfrister for når det kan reises sak. Det åpnes for at en organisasjon kan opptre på vegne av eller til støtte for en part i saken.
Artikkel 8 fastsetter regler om delt bevisbyrde. Dersom klager kan vise til faktiske omstendigheter som gir grunn til å anta at det har forekommet direkte eller indirekte diskriminering, ligger bevisbyrden på den innklagede (saksøkte). Bestemmelsen får ikke anvendelse i straffesaker eller i de tilfeller hvor domstolen eller annen kompetent instans har ansvaret for å innhente fakta i saken.
Artikkel 9 forplikter medlemsstatene til å innføre i nasjonal rett de nødvendige foranstaltninger for å beskytte enkeltpersoner mot ufordelaktig behandling eller ufordelaktige følger som reaksjon på en klage eller enhver form for rettsforfølgning med det formål å sikre, at prinsippet om likebehandling overholdes.
Artiklene 10 og 11 er standardformuleringer som pålegger medlemsstatene å spre informasjon om reglene i direktivet og gjennomføringen i nasjonal rett, og omhandler den sosiale dialogen mellom myndighetene og arbeidslivets parter.
Artikkel 12 fastsetter at medlemslandene skal legge til rette for dialog med relevante frivillige organisasjoner.
5.3.4 Særorgan(er) med formål å fremme likebehandling
Artikkel 13 omhandler etablering av uavhengige håndhevingsorganer. Bestemmelsen fastsetter rammebetingelser for et uavhengig organ på nasjonalt nivå, eventuelt flere slike organer, som skal bidra til å fremme prinsippet om likebehandling. Direktivet fastsetter som minstekrav til slike organer at de skal bistå ofre for diskriminering med å få behandlet sine klager. De skal også kunne innlede uavhengige undersøkelser av diskriminering, offentliggjøre rapporter og fremsette henstillinger og spørsmål i saker om diskriminering. Det er opp til medlemsstatene å fastsette struktur og funksjoner for organet/organene i tråd med nasjonale rettstradisjoner og politiske preferanser. De(t) uavhengige organet/organene kan være spesialisert(e) organisasjon(er) eller inngå som en del av institusjoner som har til oppgave å beskytte menneskerettighetene, enten organene eksisterer fra før eller er nyopprettede.
5.3.5 Gjennomføring, sanksjoner mv.
Artiklene 14 og 16-19 er standardformuleringer som er brukt i flere direktiver på områdene arbeid, sysselsetting og sosiale forhold. De omhandler medlemsstatenes forpliktelser til å overholde og gjennomføre direktivet, plikt til rapportering, ikrafttredelse, og de fastsetter at medlemsstatene er adressater for direktivet.
Artikkel 15 fastsetter en plikt til å ilegge sanksjoner ved brudd på diskrimineringsforbudet. Medlemsstatene kan velge om de vil ha sivil- og/eller strafferettslige sanksjoner. Sanksjonene skal være effektive, stå i rimelig forhold til overtredelsen og ha en preventiv virkning. De kan innebære at det ytes erstatning til offeret.
5.4 EUs rådsdirektiv 2000/78/EF
EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om likebehandling i arbeidslivet har som formål å gjennomføre prinsippet om likebehandling i medlemsstatene. Direktivet fastlegger en generell ramme for bekjempelse av diskriminering i arbeidslivet på grunn av religion eller livssyn, funksjonshemming, alder eller seksuell orientering (artikkel 1). Direktivet inneholder forbud mot direkte og indirekte diskriminering, samt forbud mot trakassering og instruks om å diskriminere eller trakassere (artikkel 2). Vernet mot diskriminering omfatter alle personer og gjelder både privat og offentlig sektor. Det gjelder for hele arbeidsforholdet, fra tilsetting til opphør. I tillegg omfatter det andre områder med tilknytning til arbeidsforholdet, slik som vilkår for å etablere seg som selvstendig næringsdrivende og utøve slik virksomhet, vilkår for å utøve næringsvirksomhet/praktisere et bestemt yrke mv. (offentlige godkjenningsordninger), vilkår for yrkesutdanning, omskolering og medlemskap i arbeidstaker- eller arbeidsgiverorganisasjoner (artikkel 3).
Direktivet omfatter ikke diskriminering på grunn av etnisitet og kjønn, som er regulert i egne rådsdirektiver. Direktivet inneholder unntaksregler og regler om positiv særbehandling.
Statene er forpliktet til å sikre at lover og forskrifter som strider mot likebehandlingsprinsippet blir opphevet, og gjennom lovgivningen sikre at slike bestemmelser i kontrakter, vedtekter mv. blir gjort eller kan erklæres ugyldige (artikkel 16). Statene plikter å sikre at brudd på likebehandlingsprinsippet kan håndheves enten ved søksmål eller ved klage til en administrativ instans (artikkel 9). Direktivet krever også at statene innfører bestemmelser som verner enkeltpersoner mot represalier fra arbeidsgiver i diskrimineringssaker (artikkel 11). Statene skal sørge for passende tiltak for å oppfordre til dialog mellom partene i arbeidslivet med sikte på å fremme likebehandling (artikkel 13).
Statene kan selv velge sanksjoner for overtredelse av de nasjonale bestemmelser som er vedtatt til gjennomføring av direktivet. Direktivet stiller imidlertid krav om at sanksjonene som velges skal være effektive og avskrekkende, og stå i et rimelig forhold til overtredelsen (artikkel 17). Prinsippet om delt bevisbyrde skal gjelde i diskrimineringssaker (artikkel 10).
For en mer detaljert omtale av direktivet vises det til Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) kapittel 3.1, s. 12 flg.
5.5 Ikke-rettslige tiltak mot rasisme og diskriminering i EU
5.5.1 The European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia (EUMC)
The European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia (EUMC) ble etablert i Wien i 1997, og ble offisielt åpnet i april 2000. Senteret skal bygge opp en kunnskapsbase om rasisme, fremmedfrykt og anti-semittisme. Hensikten er å forsyne medlemsstatene og EU-systemet med dokumentasjon om rasisme og fremmedfrykt som er sammenliknbar på europeisk nivå. Videre skal EUMC legge fram modeller for «good practices» og utarbeide strategier for å bekjempe rasisme. Målet er å koordinere eksisterende kunnskap og erfaringer på feltet.
EUMC har etablert et europeisk nettverk på feltet rasisme og fremmedfrykt (European Racism and Xenophobia Information Network (RAXEN)). Formålet med RAXEN er å skaffe til veie data og informasjon om rasisme, fremmedfrykt og anti-semittisme, samt informasjon om tiltak for å forebygge og redusere rasisme i medlemsstatene. RAXEN består av 25 nasjonale kontaktpunkter eller koordinatorer (en i hver medlemsstat), som har ansvar for å samle inn data for EUMC på nasjonalt nivå.
På Det europeiske råds møte i desember 2003 ble det besluttet å utvide EUMCs mandat til å bli et organ for overvåking av menneskerettigheter (Fundamental Rights Agency). Beslutningen innebærer at senteret etter utvidelsen vil arbeide mer generelt med menneskerettigheter, og ikke utelukkende med rasisme og fremmedfrykt. Kommisjonen sendte ut et høringsdokument om mandat for det nye menneskerettighetssenteret 25. oktober 2004, med frist 17. desember 2004. Kommisjonen vil på bakgrunn av høringen fremme et forslag til mandat for senteret i 2005.
5.5.2 Handlingsprogram for bekjempelse av diskriminering 2001-2006
Et seksårig handlingsprogram for bekjempelse av diskriminering for perioden 2001-2006 ble vedtatt på EUs ministermøte i Nice i 2000. Formålet med handlingsprogrammet er å fremme tiltak for å bekjempe diskriminering på grunn av etnisk opprinnelse, religion eller tro, funksjonshemming, alder eller seksuell orientering. Det skal støtte og bygge opp under det arbeidet som gjøres på europeisk nivå og i medlemslandene. Norge har deltatt i handlingsprogrammet fra 1. januar 2004.