Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 33 (2004-2005)

Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven)

Til innholdsfortegnelse

11 Bevisspørsmål. Arbeidsgivers opplysningsplikt i ansettelsesaker

11.1 Innledning

I det følgende vurderes bevisbyrdespørsmålet i saker om diskriminering, med utgangspunkt i den alminnelige bevisbyrderegelen i sivilprosessen og de særlige hensyn som gjør seg gjeldende i diskrimineringssaker. Drøftelsen her gjelder kun sivilrettslig regulering. I strafferettslig sammenheng legges andre bevisregler til grunn. Bevisbyrden i straffesaker etter diskrimineringsloven behandles i kapittel 13.7. Regelen om arbeidsgivers opplysningsplikt ved ansettelse (i saker om diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv.) blir behandlet i kapittel 11.9.

11.2 Begrepet bevisbyrde

Begrepene delt og omvendt bevisbyrde er behandlet i utredningens kapittel 13.8.1. Dersom det reises sak etter sivilrettslige regler som forbyr forskjellsbehandling, vil det etter de ordinære prosessregler i norsk rett være saksøkeren som har bevisbyrden. I dette ligger at saksøkeren både har bevisføringsplikt og tvilsrisiko. Bevisføringsplikten innebærer at den som reiser saken må fremlegge tilstrekkelig dokumentasjon for at det har forekommet diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. Det generelle utgangspunktet er videre at retten skal bygge på overvektsprinsippet, noe som innebærer at retten skal legge til grunn det faktum som er mest sannsynlig. At saksøker har tvilsrisikoen, innebærer at det går ut over denne parten når spørsmålet om hva som er mest sannsynlig fortsatt fremstår som uklart etter at alle bevisene er vurdert.

Når bevisbyrdespørsmålet reguleres på en annen måte enn det som følger av de generelle reglene, har i ulike sammenhenger begrepene omvendt og delt bevisbyrde blitt brukt. I likhet med utvalget legger departementet til grunn at omvendt bevisbyrde mest naturlig må anses å dekke tilfeller der bevisbyrden allerede i utgangspunktet legges på saksøkte i stedet for på saksøker. I slike tilfeller har saksøkte både bevisføringsplikten og tvilsrisikoen.

Med begrepet delt bevisbyrde forstås i denne proposisjonen at saksøkeren i første omgang har bevisbyrden i samsvar med de generelle sivilrettslige prinsipper. Men dersom saksøkeren klarer å fremskaffe opplysninger om faktiske forhold som gir grunn til å anta at diskriminering har funnet sted, går bevisbyrden over på saksøkte. De faktiske omstendighetene kan for eksempel være at saksøkeren, som har en annen etnisk bakgrunn enn norsk, har søkt en stilling som han eller hun ikke fikk. Selv om vedkommende var den av søkerne som hadde den beste og mest relevante utdanning og arbeidserfaring, var det en etnisk norsk person som fikk stillingen. Når bevisbyrden er delt, vil det være opp til saksøkte å fremlegge nye bevis, og gjennom dette søke å sannsynliggjøre at det likevel ikke har funnet sted noen forskjellsbehandling i strid med loven, selv om de ytre omstendighetene i seg selv kan tyde på dette. Den innklagede part sitter igjen med tvilsrisikoen der det etter avsluttet bevisførsel fra begge parter fortsatt er tvil om det har forekommet diskriminering. Ved avgjørelse av saker med delt bevisbyrde er det fortsatt det mest sannsynlige faktum som skal legges til grunn.

11.3 Gjeldende rett

Generelt

I norsk rett er det på enkelte områder fastsatt andre og mer lempelige bevisregler enn det som ellers gjelder for sivile saker. På disse områdene anses det å være et særlig behov for å sikre et effektivt vern mot forskjellsbehandling, blant annet på grunn av at styrkeforholdet mellom de involverte partene som regel er skjevt. I det følgende redegjøres det for reglene om delt bevisbyrde i likestillingsloven, arbeidsmiljøloven og boliglovgivningen.

Likestillingsloven

Prinsippet om delt bevisbyrde har i en årrekke vært lagt til grunn ved behandlingen av saker etter lov om likestilling mellom kjønnene (lov 9. juni 1978 nr. 45), begrenset til arbeidslivets område. Regler om delt bevisbyrde ble først tatt inn i likestillingsloven ved lovendring av 30. juni 1995 nr. 43. Reglene fra 1995 var knyttet til de bestemmelsene som regulerer ansettelse, avlønning og visse sider ved arbeidsgiveres forpliktelser i relasjon til opplæring og videreutdanning (§§ 4-6). Ved en lovendring våren 2002 ble reglene om bevisbyrde tatt ut av de nevnte paragrafene. Ny § 16 gir nå anvisning på delt bevisbyrde i alle saker som gjelder ansettelser og arbeidsforhold.

Bestemmelsen i § 16 innebærer at dersom det foreligger opplysninger som gir grunn til å tro at det har skjedd direkte eller indirekte forskjellsbehandling, går bevisbyrden over på arbeidsgiver, som da må sannsynliggjøre at forskjellsbehandlingen likevel ikke skyldes arbeidstakerens kjønn.

Regelen om delt bevisbyrde kommer ikke til anvendelse i saker om seksuell trakassering. Videre skal saker om seksuell trakassering bringes inn for de alminnelige domstolene, jf. likestillingsloven § 8 a. I forarbeidene viser Barne- og familiedepartementet til at en påstand om seksuell trakassering er svært stigmatiserende og belastende for den saken gjelder. Som begrunnelse for domstolsbehandling i disse sakene vises det til rettssikkerhetshensyn, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) kapittel 12.7.2 s. 96-98. I Ot.prp. nr. 35 (2004-2005) Om lov om endringer i likestillingsloven mv. foreslås det at regelen om delt bevisbyrde i § 16 utvides til også å gjelde i saker vedrørende seksuell eller annen trakassering på grunn av kjønn.

Arbeidsmiljøloven

Delt bevisbyrde reguleres i arbeidsmiljøloven § 54 I. Bestemmelsen gjelder forskjellsbehandling ved ansettelse, under arbeidsforholdets gang og ved opphør av arbeidsforholdet. Regelen omfatter også saker om trakassering, instruks og gjengjeldelser. Dagens regel utvider området for delt bevisbyrde i forhold til den tidligere bestemmelsen om dette i arbeidsmiljøloven § 55 A, som kun gjaldt ved ansettelse. I Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) om likebehandling i arbeidslivet kapittel 8.9.5 vises det til forarbeidene til § 55 A for forståelsen av § 54 I.

Forarbeidene til arbeidsmiljølovens § 55 A (Ot.prp. nr. 34 (2000-2001) kapittel 8.5) fremhever at arbeidsgiver har tilgang til sakens opplysninger, og vil være nærmest til å sørge for at saken blir tilstrekkelig belyst. Det legges derfor til grunn at det vil være rimelig å pålegge arbeidsgiver tvilsrisikoen dersom det etter bevisføringen fremdeles er uklart hva arbeidsgiver har lagt vekt på. Videre legges det til grunn at ved å legge bevisbyrden på arbeidsgiver, vil dette kunne bidra til en positiv bevisstgjøring, ved at arbeidsgiveren må gå kritisk gjennom sine prosedyrer og motiver når beslutninger om tilsetting tas. I og med forutsetningen om at arbeidssøker først må etablere en presumsjon for at det er skjedd diskriminering, vil en regel om delt bevisbyrde ifølge forarbeidene også kunne forhindre at en arbeidsgiver risikerer grunnløse søksmål med påstand om diskriminering.

Arbeidsmiljøloven § 12 inneholder et generelt forbud mot trakassering i arbeidslivet, noe som også vil omfatte forbud mot trakassering på grunn av etnisitet. Dette forbudet følger ordinære bevisbyrderegler, slik at den som påstår seg trakassert må sannsynliggjøre dette.

Boliglovgivningen

Det er med virkning fra 1. januar 2004 innført forbud mot diskriminering på grunn av blant annet trosbekjennelse, hudfarge, språkkunnskaper og nasjonal eller etnisk opprinnelse i boligmarkedet. Prinsippet om delt bevisbyrde gjelder i slike saker. Delt bevisbyrde er fastsatt i burettslagslova § 1-5 annet ledd, bustadbyggjelagslova § 1-4 annet ledd, husleieloven § 1-8 annet ledd og eierseksjonsloven § 3 a annet ledd. I forarbeidene til borettslovene, Ot.prp. nr. 30 (2002-2003) kapittel 5, vises det til at delt bevisbyrde på dette området er sammenfallende med kravene i EUs rådsdirektiv 2000/43/EF og i samsvar med innstillingen til Holgersenutvalget i NOU 2002: 12.

11.4 Internasjonale forpliktelser og EU

Utvalget redegjør for internasjonale forpliktelser og regelverket i EU i utredningens kapittel 13.8.4.

Den europeiske kommisjonen mot rasisme og intoleranse (ECRI), som er en ekspertkommisjon under Europarådet, viser i sin andre rapport om Norge, avgitt 27. juni 2000, til bevisproblem som et «spørsmål som gir særlig grunn til bekymring» («issues of particular concern»). Det uttales i pkt. 51:

«Når det gjelder problemet med å bevise diskriminering, merker ECRI seg at bevisbyrden hviler tungt på offeret i norsk lovgivning om dette spørsmålet. En person som hevder seg diskriminert ved rekruttering, vil måtte bevise at han eller hun ikke ble valgt av etniske årsaker, selv om arbeidsgiveren ikke vil ha plikt til å rettferdiggjøre avgjørelsen ved å legge frem opplysninger om kvalifikasjonene og egnetheten til den valgte kandidaten. [M]angelen på adekvate kompensatoriske rettsmidler [vil] sannsynligvis overbevise de fleste ofre om at de ikke bør bringe saken for retten. ECRI håper at arbeidet til den komiteen som skal nedsettes for å undersøke muligheten for ny lovgivning, vil ta i betraktning spørsmålet om bevisbyrde og adekvat rettsmiddel.»

I sin tredje rapport om Norge, avgitt 27. juni 2003, punkt 18, uttrykker ECRI tilfredshet med at utvalget i utredningen foreslår delt bevisbyrde.

I EUs regelverk om etnisk diskriminering er delt bevisbyrde nå innført som et generelt prinsipp på sivilrettens område, jf. EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse artikkel 8 nr. 1. En tilsvarende bestemmelse er tatt inn i EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling på arbeidslivets område artikkel 10 nr. 1. Delt bevisbyrde omfatter alle saker om diskriminering, herunder trakassering og instruks om å diskriminere. Gjengjeldelse regnes ikke som diskriminering i de to direktivene og omfattes derfor ikke av regelen om delt bevisbyrde.

11.5 Svensk og dansk rett

Svensk rett

I den svenske loven om forbud mot diskriminering (lag (2003:307) om förbud mot diskriminering) er det fastsatt delt bevisbyrde. I forarbeidene til loven (regeringens proposition 2002/03:65 Ett utvidgat skydd mot diskriminering s. 105) begrunnes regelen med at et effektivt vern mot diskriminering forutsetter en lettelse av beviskravet for den som anser seg diskriminert.

Trakassering og instruks regnes som diskriminering etter loven og omfattes således av regelen om delt bevisbyrde.

Regelen om delt bevisbyrde gjelder også i saker om gjengjeldelse. Et effektivt vern mot diskriminering fremheves i forarbeidene som begrunnelsen for å likestille beviskravet i diskrimineringssaker og i saker om gjengjeldelse.

I lovens forarbeider fremheves det at bestemmelsen er utformet i samsvar med direktivene, for å tydeliggjøre gjennomføringen av EUs rådsdirektiver og for å lette fremtidige avgjørelser i EF-domstolen.

Arbeidslivets regler om diskriminering fremgår av loven om tiltak mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av etnisitet, religion eller livssyn (lag (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning). Her oppstilles også en regel om delt bevisbyrde. Regelen gjelder for både diskriminering og gjengjeldelse. Trakassering og instruks regnes som diskriminering og omfattes av regelen om delt bevisbyrde. Forbudet mot diskriminering gjelder ved arbeidsforholdets inngåelse, under arbeidsforholdets gang og ved opphør av arbeidsforholdet.

Dansk rett

Delt bevisbyrde er innført i den danske loven om etnisk likebehandling (lov nr. 374 af 28. mai 2003 om etnisk ligebehandling). I forarbeidene til loven (betænkning nr. 1422/2002 Gennemførelsen i dansk ret af direktivet om etnisk ligebehandling pkt. 7.2), vises det til at saksøker normalt har bevisbyrden i sivile saker. I saker om forskjellsbehandling vises det imidlertid til at det til tider kan være vanskelig eller umulig for saksøker å oppfylle denne plikten fordi saksøkte råder over de vesentlige opplysninger og beviser.

Forbudet mot diskriminering omfatter trakassering og instruks, og regelen om delt bevisbyrde gjelder i disse tilfellene. Delt bevisbyrde gjelder imidlertid ikke for gjengjeldelse. Dette blir begrunnet med at gjengjeldelse ikke er diskriminering, jf. minimumskravene i EUs rådsdirektiv.

Ved lovendring av 7. april 2004 i lov om forbud mot forskelsbehandling på arbejdmarkedet ble det inntatt en tilsvarende regel om delt bevisbyrde på arbeidslivets område.

11.6 Utvalgets forslag

I utredningen drøftes bevisbyrdespørsmålet i kapittel 13.8.5 - 13.8.9. Utvalget foreslår en generell regel om delt bevisbyrde i saker om etnisk diskriminering. Utvalget mener at bevisbyrderegelen må gis anvendelse for alle typer diskriminering, herunder trakassering og instruks om å diskriminere eller trakassere. Utvalget går videre inn for at regelen om delt bevisbyrde skal gjelde når det tas opp en sak om påstått gjengjeldelse i strid med loven.

Bakgrunnen for utredningens forslag om delt bevisbyrde er de særlige forhold som gjør seg gjeldende i diskrimineringssaker. Utvalgets utgangspunkt er at den som mener seg diskriminert ofte vil ha vanskelig for å kunne føre tilstrekkelig bevis for sammenhengen mellom vedkommendes etnisitet og forskjellsbehandlingen. En regel om delt bevisbyrde vil ifølge utvalget medvirke til å fremme en effektiv håndheving av lovens regler, og vil kunne være av stor betydning for å sikre at loven fungerer i samsvar med intensjonene.

Utvalget viser til at regelen om delt bevisbyrde allerede er innført for likebehandling i arbeidslivet ved ansettelser, jf. arbeidsmiljøloven § 55 A (nå § 54 I). Det vises til at ansettelsesprosesser normalt vil være lukket og at styrkeforholdet mellom partene går i arbeidsgivers favør.

Som eksempel på andre områder med behov for delt bevisbyrde viser utvalget til at en boligsøkende langt på vei kan sammenliknes med en arbeidssøker, når det gjelder forholdet til den andre part og derved til den som treffer avgjørelsen. Også i forhold til andre tilbud av varer og tjenester vil de samme betraktningsmåter langt på vei være relevante. Utvalget tar utgangspunkt i at det er den som råder over noe som andre ønsker og melder sin interesse for, som har kontrollen med saken og kjenner grunnlaget for den avgjørelsen som treffes. Utvalget viser videre til at EUs regler om diskrimineringsvern inkluderer delt bevisbyrde generelt for alle områder som omfattes av direktivet.

Utvalget foreslår at kravet til sannsynliggjøring fra den som mener seg utsatt for diskriminering formuleres likt med kravet i likestillingsloven § 16. Dersom det foreligger opplysninger som gir grunn til å tro at diskriminering har forekommet, går bevisbyrden over på saksøkte. En slik formulering tar høyde for at håndhevingsorganet kan ha relevante opplysninger i saken uten at det er saksøker som har frembrakt disse. Kravet til hva saksøkte må sannsynliggjøre knyttes til at det «[...] ikke har funnet sted diskriminering i strid med denne lov». Regelen omfatter således både direkte og indirekte diskriminering.

Bakgrunnen for utvalgets forslag om at delt bevisbyrde også skal gjelde i saker om instruks og trakassering, er at ulikheter i bevisbyrdereglene vil kunne by på problemer i forhold til håndhevingen.

11.7 Høringsinstansenes syn

Høringsinstansene som uttaler seg særskilt om delt bevisbyrde, er splittet i synet på regelen. Blant de som støtter forslaget til en generell regel om delt bevisbyrde er Senter mot etnisk diskriminering (SMED), Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene, Antirasistisk Senter, MiRA-senteret, Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD), Norges Handikapforbund, Den norske Helsingforskomité, Dommerforeningens utvalg for forfatnings- og forvaltningsrett og Riksadvokaten.

SMED støtter fullt ut lovutvalgets begrunnelse for innføring av delt bevisbyrde og fremhever betydningen av at loven må kunne håndheves effektivt. Senteret legger vekt på betydningen av å bringe norsk rett i samsvar med det beskyttelsesnivå som forventes internasjonalt. Antirasistisk Senter og MiRA-senteret er positive til en regel om delt bevisbyrde og fremhever at en slik regel vil virke preventivt for eksempel i arbeidslivet, fordi arbeidsgiver må være tydelig i sine handlinger og begrunnelser.

Ifølge Dommerforeningens utvalg for forfatnings- og forvaltningsrett kan det legges til grunn at delt bevisbyrde vil være et incitament for begge parter til å få saken best mulig opplyst. Den norske Helsingforskomité fremhever delt bevisbyrde som et av forslagene som er særlig viktig for å etablere et effektivt vern mot etnisk diskriminering . Norges Handikapforbund peker på at delt bevisbyrde vil bidra til å veie opp for den ulikhet i styrkeforhold som ofte finnes i diskrimineringssaker. Et forbud mot diskriminering vil ifølge forbundet ha liten praktisk effekt hvis den som diskrimineres ikke kan nå fram med sitt søksmål.

Blant de høringsinstansene som er kritiske til en generell regel om delt bevisbyrde er Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH), Kommunenes Sentralforbund (KS), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO), Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, OBOS, Justisdepartementetog Regjeringsadvokaten.

NHO og KSmener rettssikkerheten ikke er tilstrekkelig ivaretatt når delt bevisbyrde kombineres med de sanksjonene utvalget foreslår, herunder oppreisning. KS mener det er uklart hvilken sannsynlighetsgrad som følger av bestemmelsens ordlyd. Videre etterlyser KS en mer presis oversettelse av ordet «facts» som er benyttet i direktivet. HSH savner en grundigere analyse av delt bevisbyrde i ulike diskrimineringssituasjoner og særlig i forhold til trakassering.

Justisdepartementet er enig i forslaget om delt bevisbyrde når det gjelder bevisføringsrisikoen. Departementet poengterer at den som beskyldes for diskriminering ikke kan forholde seg passiv når det foreligger opplysninger som gir grunn til å tro at det har foregått diskriminering. Justisdepartementet er imidlertid i tvil om en bør fravike det alminnelige utgangspunktet om at det mest sannsynlige faktum skal legges til grunn. Justisdepartementet mener at det er fare for at overføring av tvilsrisikoen til saksøkte kan føre til en forhastet og sjablongmessig praksis, noe løsrevet fra hva som i den enkelte sak fremstår som mest sannsynlig.

Etter Regjeringsadvokatens syn knytter det seg store betenkeligheter til å etablere en regel om delt bevisbyrde utenfor ansettelses- og arbeidsforhold. Regjeringsadvokaten viser til at de også har vært kritisk til innføring av delt bevisbyrde på arbeidslivets område. Utenfor ansettelsessaker er det etter Regjeringsadvokatens syn ikke nødvendigvis ulikt styrkeforhold mellom partene. Mellom private parter vil ikke innklagede være nærmere til å sitte på dokumentasjon i saken eller til å påvirke interne prosedyrer. Regjeringsadvokaten mener videre at det kan være uklart hvilke omstendigheter klageren må påvise (hva som gir grunn til å tro at det har funnet sted diskriminering) og hvilket faktum den innklagede må sannsynliggjøre. Regjeringsadvokaten savner en vurdering av konsekvensene av en regel om delt bevisbyrde utenfor direktivets område. Regjeringsadvokaten ser det som rettssikkerhetsmessig betenkelig å lempe bevisreglene dersom det samtidig innføres en regel om objektivt ansvar for ikke-økonomisk tap (oppreisning).

OBOSer i utgangspunktet skeptisk til om det er behov for andre bevisregler enn de som gjelder på sivilrettens øvrige områder. Behovet synes ifølge OBOS ikke overbevisende dokumentert. OBOS nærer en viss frykt for at de nye bevisreglene kan generere ubegrunnede søksmål eller at søksmålstrusselen kan brukes for å presse fram andre resultater enn man har krav på.

Få høringsinstanser har uttalt seg særskilt om delt bevisbyrde i forhold til trakassering, instruks og gjengjeldelse. Regjeringsadvokaten er imidlertid kritisk til delt bevisbyrde i saker om trakassering, fordi det i mange av disse sakene vil dreie seg om vold, trusler og rasistiske tilrop. I slike tilfeller gjør hensynene som taler for delt bevisbyrde seg neppe gjeldende ifølge Regjeringsadvokaten. HSH henviser til at delt bevisbyrde ikke gjelder ved seksuell trakassering etter likestillingsloven. HSH viser til at det i forarbeidene til likestillingsloven er lagt vekt på at en påstand om seksuell trakassering er svært belastende og stigmatiserende for den det gjelder. Organisasjonen kan vanskelig se hvorfor vurderingen skal være annerledes i saker om etnisk diskriminering.

11.8 Departementets vurdering

11.8.1 Generelt om bevisspørsmål

Departementet legger til grunn at det ofte vil være vanskelig for klager (eller saksøker i en rettssak) å oppfylle sin bevisbyrde etter de alminnelige reglene om sannsynlighetsovervekt i saker om diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. Å legge hele bevisbyrden på den som mener seg diskriminert vil i praksis innebære at mange saker om diskriminering ikke får en reell prøving fra håndhevingsapparatets side. Det vil i mange tilfeller være den andre parten, innklagede (eller saksøkte i en rettssak), som har foretatt handlingen og sitter inne med opplysningene og kunnskapen om hva som faktisk har skjedd og hva som har vært avgjørende. Det betyr at denne parten i de fleste tilfeller vil være den som er nærmest til å føre bevis for grunnlaget for avgjørelsen.

På denne bakgrunn foreslår departementet i likhet med utvalget en bestemmelse om delt bevisbyrde i saker om diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. En regel om delt bevisbyrde er etter departementets syn nødvendig for å styrke vernet mot slik diskriminering og sikre en effektiv håndheving av loven. Departementet viser til at delt bevisbyrde inngår i EUs rådsdirektiver 2000/43/EF og 2000/78/EF. I likhet med utvalget ser departementet ingen grunn til at Norge skal lovfeste et lavere beskyttelsesnivå mot etnisk diskriminering enn det som eksisterer i EU-landene. Et slikt utgangspunkt er i tråd med regjeringens Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006), hvor det legges opp til at vernet mot etnisk diskriminering i Norge skal ligge på minst det samme nivået som i EU-landene Regler om delt bevisbyrde er allerede innført i likestillingsloven, arbeidsmiljøloven og boliglovgivningen, jf. kapittel 11.3. Det er ikke naturlig med et svakere vern mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. enn det diskrimineringsvernet som er vedtatt for andre grunnlag i nevnte lover.

I forbindelse med forslaget om delt bevisbyrde har departementet vurdert rettssikkerheten i forhold til partene i diskrimineringssaker. Normalt vil det være den som påstås å ha diskriminert som vil være den som sitter inne med mest informasjon og som har mulighet til å fremlegge bevis. Departementet vurderer derfor etter en interesseavveining at rettssikkerheten vil være tilstrekkelig ivaretatt ved at denne parten bærer tvilrisikoen i saker om diskriminering. I saker der det ikke er et slikt ulikt styrkeforhold, for eksempel mellom private parter, viser departementet til at delt bevisbyrde uansett ikke innebærer noe betydelig avvik fra de alminnelige prosessuelle regler. I praksis vil det også etter disse reglene fungere slik at dersom klager har fremlagt opplysninger som underbygger hans krav, vil innklagede for å ivareta sine interesser måtte fremlegge motbevis. Delt bevisbyrde i saker mellom private parter følger også av en tolkning av virkeområdet til EUs rådsdirektiv 2000/43/EF som gjelder der en privat part tilbyr varer eller tjenester til allmennheten, jf. kapittel 9.2.3 om virkeområdet.

Noen høringsinstanser, blant annet NHO og KS, er skeptiske til regelen om delt bevisbyrde, særlig når denne er kombinert med oppreisningsansvar på objektivt grunnlag. Departementet viser til at det objektive oppreisningsansvaret bare skal gjelde for arbeidsgivere. Kombinasjonen delt bevisbyrde og objektivt oppreisningsansvar er allerede innført i arbeidsmiljøloven. Forslaget her er således bare en videreføring av gjeldende rett i arbeidslivet. Gjeldende rett er begrunnet i at styrkeforholdet mellom partene går i arbeidsgivers favør, og at arbeidsgiver vil sitte med informasjon og mulighet til å fremlegge bevis. Utenfor arbeidslivets område vil ikke styrkeforholdet mellom partene nødvendigvis være tilsvarende skjevt. Departementet foreslår derfor av rettssikkerhets- og rimelighetshensyn at oppreisningsansvar utenfor arbeidslivet skal være avhengig av subjektiv skyld, jf. kapittel 12.3.7.3. Når det utenfor arbeidslivet ikke eksisterer et objektivt oppreisningsansvar, anser departementet det ikke som rettssikkerhetsmessig betenkelig at delt bevisbyrde her innføres i kombinasjon med oppreisningsansvaret.

Departementet foreslår at regelen om delt bevisbyrde utformes i tråd med utvalgets forslag. Hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har funnet sted diskriminering, er det innklagedes oppgave å sannsynliggjøre at så ikke er tilfelle. Bevisbyrden går over fra klager til innklagede når det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro at det har funnet sted diskriminering i strid med loven.

Det er klager som starter prosessen og som har bevisbyrden i første omgang. Det er innledningsvis denne parten som må frembringe bevisene. Håndhevingsapparatet kan imidlertid ha relevante opplysninger i saken. Opplysninger som ombudet og nemnda sitter inne med i den enkelte sak skal tas med i vurderingen. Departementet går på denne bakgrunn inn for at formuleringen «Hvis det foreligger omstendigheter som gir grunn til å tro [...]» benyttes. Dette er i overensstemmelse med likestillingsloven. Etter arbeidsmiljøloven § 54 I er det arbeidstaker eller arbeidssøker som må fremlegge opplysninger som gir grunn til å tro at det foreligger forskjellsbehandling. Ved overføring av reglene om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. fra arbeidsmiljøloven til lov mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven), vil denne regelen om delt bevisbyrde gjelde også på arbeidslivets område. Departementet forutsetter at håndhevingsorganet også på arbeidslivets område kan ha relevante opplysninger som kan fremlegges i saken.

Begrepet «omstendigheter» som nyttes i forslaget til § 10 er en oversettelse av begrepet «facts» i EUs rådsdirektiv 2000/43/EF. Det vil etter departementets syn være opp til håndhevingsorganet og domstolene å fastlegge gjennom praksis hva som kan regnes som omstendigheter som gir grunn til å tro at diskriminering har forekommet. Prinsippet om fri bevisbedømmelse gjelder her som ellers, og det vil være opp til håndhevingsorganet og domstolen å vurdere verdien av de fremkomne opplysningene i hver enkelt sak.

Omstendighetene som foreligger må ifølge utvalgets forslag gi grunn til å tro at det har funnet sted diskriminering i strid med loven. Den samme formuleringen er benyttet i likestillingsloven og i arbeidsmiljøloven. Hvorvidt det er grunn til å tro at diskriminering har funnet sted vil bero på en konkret vurdering. Formuleringen «grunn til å tro» angir en lempeligere standard enn det alminnelige beviskravet i sivile saker om sannsynlighetsovervekt. Klager er likevel den som har bevisføringsrisikoen. Dette forstås slik at det går ut over denne parten dersom opplysningene som foreligger innledningsvis ikke tilfredsstiller kravet om en viss grad av sannsynlighet for at diskriminering foreligger. Påstand mot påstand er ikke nok til å holde noen ansvarlig etter loven. En påstand fra innklagede om at diskriminering har skjedd må vurderes opp mot hendelsesforløpet og sakens ytre omstendigheter. Det er ikke et krav om at påstanden må styrkes av andre bevismidler i form av dokumenter eller vitner så lenge sakens ytre omstendigheter underbygger påstanden i tilstrekkelig grad. Hvorvidt dette er tilfelle vil måtte vurderes i hver enkelt sak. I ansettelsessaker foreslås en opplysningsplikt for arbeidsgiver som medfører at den diskriminerte parten i slike saker vil ha mulighet til legge fram opplysninger som kan styrke påstanden om diskriminering, jf. kapittel 11.9.

I Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) kapittel 8.9.5, s. 49, uttaler Arbeids- og administrasjonsdepartementet at bevisbyrden går over på arbeidsgiver når de ytre omstendighetene i saken tilsier at det er lagt vekt på usaklige hensyn. Videre heter det i Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) at det må etableres en presumsjon fra arbeidstaker om at det foreligger usaklig forskjellsbehandling. I forarbeidene til den svenske loven om forbud mot diskriminering heter det at bevisbyrden går over på innklagede i de tilfeller der et diskrimineringstilfelle synes å foreligge, jf. regjeringens proposition 2002/03:65 kapittel 10. Departementet foreslår at innklagedes bevisføringsplikt etter diskrimineringsloven forstås tilsvarende, slik at bevisbyrden går over på innklagede i de tilfeller der det er tilstrekkelig opplysninger til, ut fra de ytre omstendigheter, å anta at det har forekommet diskriminering. Departementet presiserer at det for å konstatere diskriminering ikke kreves en diskriminerende hensikt fra den innklagede. En eventuell hensikt er derfor ikke bevistema.

Foreligger det grunn til å tro at diskriminering har funnet sted, påhviler det innklagede å sannsynliggjøre at det ikke er tilfelle. For å fri seg fra diskrimineringsanklagen må innklagede sannsynliggjøre at handlingen eller unnlatelsen ikke har noe med den påberopte diskrimineringsgrunnen å gjøre. Det innebærer at innklagede må etablere en bevisovervekt på mer enn 50 prosent sannsynlighet. Den innklagede sitter igjen med tvilsrisikoen der det etter avsluttet bevisførsel fra begge parter fortsatt er tvil om det har forekommet diskriminering. Dette harmonerer med forståelsen av reglene om delt bevisbyrde i likestillingsloven, jf. Ot.prp. nr. 77 (2000-2001) kapittel 12.2.3, og arbeidsmiljøloven, jf. Ot.prp. nr. 34 (2000-2001) kapittel 8.5. Departementet understreker at regelen ikke innebærer en endring i hovedregelen om at det mest sannsynlige faktum skal legges til grunn ved avgjørelsen.

Ved håndhevingen av forbudet mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. vil bevisbyrderegelen være den samme for behandling av saken i håndhevingsapparatet og for domstolene. De samme regler om bevis og bevisbyrde vil gjelde uansett om saken avsluttes med en konstatering av at et lovbrudd har eller ikke har funnet sted. Delt bevisbyrde vil også gjelde i forhold til lovens reaksjoner, unntatt straffebestemmelsen i § 15 hvor strafferettens bevisregler kommer til anvendelse.

11.8.2 Delt bevisbyrde ved trakassering, instruks og gjengjeldelse

Departementet foreslår i tråd med utvalget at regelen om delt bevisbyrde også skal gjelde for forbudet mot trakassering. Det legges vekt på at en effektiv håndheving av lovens forbud tilsier en enhetlig bevisbyrderegel i alle saker om diskriminering. Av arbeidsmiljøloven § 54 I følger det at regelen om delt bevisbyrde gjelder for hele likebehandlingskapitelet, herunder trakassering, jf. kapittel 11.3.3. Delt bevisbyrde gjelder i dag ikke i saker om seksuell trakassering etter likestillingsloven, jf. likestillingsloven § 8 a, men dette foreslås nå endret, jf. Ot.prp. nr. 35 (2004-2005).

I høringen er det fra enkelte hold kritisert at delt bevisbyrde innføres i saker om trakassering på etnisk grunnlag. Departementet understreker at påstand mot påstand ikke vil være tilstrekkelig til å bevise at trakassering har forekommet. Klagerens påstand må også her støttes av sakens ytre omstendigheter. Hensynet til et effektivt vern mot trakassering på etnisk grunnlag taler for delt bevisbyrde også i slike saker.

EUs rådsdirektiver 2000/78/EF og 2000/43/EF slår fast at prinsippet om delt bevisbyrde skal gjelde for trakassering på grunn av etnisitet både i og utenfor arbeidslivet. Både Sverige og Danmark har en tilsvarende regel om delt bevisbyrde i saker om trakassering, se kapittel 11.5.

Departementet foreslår i tråd med utvalget at regelen om delt bevisbyrde også skal gjelde for instruks om å diskriminere. Hensynet bak bestemmelsen om å ramme instruks om å diskriminere like hardt som selve den diskriminerende handlingen, taler for en sammenfallende løsning mht. bevisbyrden i slike saker. En slik løsning er på linje med reglene i EUs rådsdirektiver 2000/43/EF og 2000/78/EF og svensk og dansk rett.

Departementet foreslår i likhet med utvalget at regelen om delt bevisbyrde også skal gjelde ved påstand om gjengjeldelse. Sammenhengen med en forutgående diskrimineringssak er nær i slike tilfeller, og gjengjeldelser ligger nært opp til diskriminering. Det er derfor etter departementets syn naturlig å legge til grunn den samme bevisregelen i diskrimineringssaker som i saker om gjengjeldelse. Bevistemaet i første omgang vil være hvorvidt vedkommende har vært utsatt for ugunstig behandling som følge av en diskrimineringssak. Innklagede må i slike tilfeller sannsynliggjøre at den ugunstige behandlingen ikke har sammenheng med den forutgående diskrimineringssaken.

En slik regel er etter departementets syn nødvendig for å sikre et effektivt vern for personer som rammes av gjengjeldelser. Departementets forslag er i tråd med løsningen i svensk rett, hvor bevisbyrdereglene i saker om diskriminering og i saker om gjengjeldelse er likestilt.

11.9 Arbeidsgivers opplysningsplikt i ansettelsessaker

11.9.1 Innledning

Departementets forslag om opplysningsplikt for arbeidsgiver ved tilsetting må ses i sammenheng med forslaget om delt bevisbyrde. Forslaget er i tråd med allerede eksisterende bestemmelser om opplysningsplikt i likestillingsloven og arbeidsmiljøloven.

11.9.2 Gjeldende rett

Likestillingsloven

Likestillingsloven fastslår en opplysningsplikt for arbeidsgiver ved ansettelse, jf. likestillingsloven § 4 tredje ledd. Bestemmelsen om opplysningsplikt i ansettelsessaker har vært å finne i likestillingsloven siden denne trådte i kraft. Regler om delt bevisbyrde kom inn i loven senere, sist ved lovendringen i mai 2002 hvor delt bevisbyrde er innført for alle saker som gjelder ansettelser og arbeidsforhold, jf. likestillingsloven § 16. Det er likevel en nær sammenheng mellom disse bestemmelsene. Opplysningsplikten er ansett som en nødvendig betingelse for at arbeidssøkeren skal kunne fremlegge nødvendig dokumentasjon for at ulik behandling på grunn av kjønn har funnet sted, jf. Ot.prp. nr. 33 (1974-75).

Arbeidsmiljøloven

Arbeidsgivers opplysningsplikt i ansettelsessaker var tidligere hjemlet i arbeidsmiljøloven § 55 A. Bestemmelsen er videreført i arbeidsmiljøloven § 54 H som ble fastsatt ved lovendring av 26. mars 2004. Ifølge bestemmelsen kan arbeidstaker som mener seg forskjellsbehandlet kreve at arbeidsgiveren skriftlig opplyser om hvilken utdanning, praksis eller andre klart konstaterbare kvalifikasjoner for arbeidet den som ble ansatt har. Bakgrunnen for at denne regelen ble tatt inn i arbeidsmiljøloven § 55 A var at det ved ansettelser i privat virksomhet ikke gjaldt noen generell plikt for arbeidsgiver til å legge fram opplysninger om på hvilket grunnlag den som velges til stillingen ble foretrukket fremfor de andre søkerne. Ved innføringen av et likebehandlingsprinsipp ble det ansett nødvendig å innføre en regel om opplysningsplikt etter mønster av likestillingsloven og ansettelser i det offentlige. Dette for å gi arbeidssøkere en mulighet til å kartlegge om det har forekommet lovstridig forskjellsbehandling, jf. Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) kapittel 8.8, s. 48. For øvrig vises det til Ot.prp. nr. 67 (1996-97) kapittel 8.7.4. om innholdet i bestemmelsen.

Bestemmelsen om opplysningsplikt ses på som viktig for å ivareta rettssikkerheten til personer som mener seg forskjellsbehandlet i strid med bestemmelsene om forskjellsbehandling i arbeidsmiljøloven. Bestemmelsen gjelder i forhold til tilsettinger, men ikke i forhold til interne forfremmelser som ikke er basert på en ansettelsesprosess. Begrunnelsen for at opplysningsplikten ikke gjelder for hele kapittelets anvendelsesområde, er at det først og fremst er ved ansettelse at utdanning, praksis og andre klart konstaterbare kvalifikasjoner har betydning, jf. Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) kapittel 8.9. Heller ikke i forhold til de øvrige delene av det saklige virkeområdet for arbeidsmiljøloven er bestemmelsen innført.

11.9.3 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår videreført regelen om opplysningsplikt i ansettelsessaker i tilknytning til regelen om delt bevisbyrde i saker om etnisk diskriminering, jf. utredningens kapittel 13.8.5. Dersom reguleringen av etnisk diskriminering flyttes fra arbeidsmiljøloven til ny lov mot etnisk diskriminering, mener utvalget at en tilsvarende bestemmelse om opplysningsplikt i ansettelsessaker må tas inn i den nye loven.

Utvalget begrunner forslaget med hensynet til en effektiv håndheving av forbudet mot diskriminering ved ansettelser. Det vises videre til at en slik regel vil kunne bidra til å hindre grunnløse søksmål mot arbeidsgiveren, ved at den som ikke har fått stillingen selv vil kunne konstatere at den som ble ansatt synes bedre kvalifisert. Utredningen viser til at det som kan kreves opplyst, kun er den ansattes utdanning, praksis og andre klart konstaterbare kvalifikasjoner. Utvalget presiserer at arbeidsgiver ikke vil bli pålagt å gi noen nærmere begrunnelse for hvorfor den ansatte ble foretrukket eller hvorfor den som reiser saken ikke ble ansatt. Utvalget kan ikke se at det vil føre til noen urimelig byrde for arbeidsgiverne å bli pålagt en slik opplysningsplikt.

Utvalget viser til at opplysningsplikt er ansett nødvendig for at en arbeidssøker som ikke har fått stillingen i det hele tatt skal kunne ha mulighet til å sammenlikne seg med den som ble ansatt, og derved legge fram opplysninger om faktiske omstendigheter som tilsier at diskriminering har funnet sted.

Utvalget viser videre til at Den europeiske kommisjonen mot rasisme og intoleranse (ECRI) i sin rapport av 27. juni 2000 om Norge påpeker at det er en svakhet at arbeidsgiveren ikke har plikt til å legge fram opplysninger om kvalifikasjonene og egnetheten til den valgte kandidaten.

Utvalget vurderer også om det bør innføres en generell regel om opplysningsplikt, utover tilsettingssaker, men tar avstand fra dette. En slik regel vil, ifølge utvalget, innebære innføring av en generell begrunnelsesplikt. Det mener utvalget vil være å gå for langt og være urimelig byrdefullt. Utvalget viser i tillegg til at det utenfor ansettelsessaker vil være vanskelig å formulere hva opplysningene skal gå ut på.

11.9.4 Høringsinstansenes syn

Flere av høringsinstansene er positive til opplysningsplikt i ansettelsessaker, herunder Antirasistisk Senter, MiRA-senteret, Justisdepartementet, OMOD, Islamsk Kvinnegruppe Norge, KS, Oslo kommuneog Riksadvokaten.

Antirasistisk Senterog MiRA-senteretanser opplysningsplikt i ansettelsessaker som en viktig forutsetning for realitetsbehandlingen av saker om etnisk diskriminering. SMED mener at en slik opplysningsplikt har en funksjon utover å bidra til å fremskaffe bevis for etnisk diskriminering ved tilsetting. En slik regel vil etter deres syn være et incitament for arbeidsgivere til å ha en strategi overfor kvalifiserte personer med minoritetsbakgrunn. Oslo kommune mener regelen om opplysningsplikt i tilsettingssaker vil kunne bidra til å avdekke eventuelle bevisste eller ubevisste holdninger i forbindelse med ansettelser. Følgelig er det etter Oslo kommunes oppfatning grunn til å tro at opplysningsplikt også vil virke forebyggende.

Flere høringsinstanser mener at bestemmelsen om opplysningsplikt bør være mer vidtrekkende enn forslaget. OMOD mener at opplysningsplikten bør gjelde generelt i alle arbeidslivssaker. Islamsk Kvinnegruppe Norge går videre og mener at opplysningsplikten bør innføres generelt for den som påstås å ha diskriminert i strid med loven. SMEDmener det både i forhold til andre saker om diskriminering i arbeidslivet og i saker om diskriminering generelt kan være behov for opplysningsplikt. SMED viser til at det utenfor de klassiske tilsettingsprosessene kan være interne prosesser som er like lukkede, selektive og diskriminerende som ordinære tilsettingsprosesser. SMED etterlyser videre sanksjoner ved brudd på opplysningsplikten fra arbeidsgivers side.

Riksadvokaten støtter lovforslaget om opplysningsplikt, men mener at reglene om delt bevisbyrde og opplysningsplikt i realiteten vil innebære en begrunnelsesplikt for arbeidsgiver. Ifølge Riksadvokaten er dette er resultat av at tvilsrisikoen og bevisføringsplikten overføres på arbeidsgiver der det foreligger grunn til å tro at diskriminering har forekommet. Riksadvokaten mener at en slik mulighet vil foreligge i alle tilfeller hvor en person med minoritetsbakgrunn mener at hans eller hennes objektive kvalifikasjoner er bedre enn den som har fått stillingen. Skal arbeidsgiver da unngå sak enten for håndhevingsapparatet eller domstolene, må han ifølge Riksadvokaten gi en begrunnelse for hvorfor den ansatte er foretrukket fremfor klageren.

11.9.5 Departementets vurdering

Departementet går, i tråd med utvalgets forslag, inn for en særskilt regel om opplysningsplikt for arbeidsgiver ved tilsetting i diskrimineringsloven. Regelen tilsvarer gjeldende bestemmelse i arbeidsmiljøloven § 54 H og likestillingsloven § 4 tredje ledd.

Regelen om opplysningsplikt i tilsettingssaker er etter departementets mening nødvendig for å effektivisere håndhevingen av et diskrimineringsforbud i arbeidslivet. Forslaget om opplysningsplikt får støtte i høringen. Verken EUs rådsdirektiv 2000/43/EF eller 2000/78/EF inneholder noen tilsvarende bestemmelse. Direktivene og internasjonale forpliktelser tilsier likevel en forpliktelse til å sikre et effektivt vern mot etnisk diskriminering. Departementet legger videre vekt på at det i forarbeidene til arbeidsmiljøloven sies at bestemmelsen har fungert bra og ikke skapt problemer i arbeidslivet (Ot.prp. nr. 34 (2000-2001) s. 13).

Departementet mener at en generell opplysningsplikt, slik blant annet SMED foreslår, vil medføre særlige problemer med hensyn til å formulere hva slags opplysninger som kan kreves. En slik regel vil etter departementets syn innebære at det innføres en generell begrunnelsesplikt, noe som vil virke urimelig byrdefullt. Det vil også være vanskelig å utforme og å overskue konsekvensene av en slik regel. En annen sak er at håndhevingsapparatet vil kunne kreve opplysninger fra den som påstås å ha diskriminert, i forbindelse med saksbehandlingen for Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda.

Departementet foreslår at opplysningsplikten kun gjelder ved tilsetting. Departementet antar i likhet med utvalget at det ikke vil være det samme behovet for opplysningsplikt ved andre avgjørelser i arbeidslivet. Andre type avgjørelser omfatter personer som er ansatt og av den grunn vil ha et enklere utgangspunkt for å legge fram de opplysninger som kreves for å oppfylle bevisbyrden. Det presiseres imidlertid at interne søkere har det samme kravet på opplysninger i forbindelse med ansettelser som eksterne søkere. Departementet har ved utformingen av regelen lagt vekt på harmonisering av diskrimineringsloven med gjeldende bestemmelse i arbeidsmiljøloven.

Enkelte høringsinstanser har tatt opp spørsmålet om sanksjoner ved brudd på opplysningsplikten. Departementet viser til at det ikke er innført noen særskilte reaksjoner ved brudd på opplysningsplikten etter arbeidsmiljøloven. Departementet finner på denne bakgrunn ikke grunnlag for å fastsette sanksjoner på dette området i diskrimineringsloven. I vurderingen av en diskrimineringspåstand vil det etter departementets syn imidlertid ikke tale i arbeidsgivers favør dersom denne ikke legger fram opplysninger i saken som han eller hun etter loven er forpliktet til å fremlegge.

I høringen blir det påpekt fra Riksadvokaten at bestemmelsen i kombinasjon med bestemmelsen om delt bevisbyrde i realiteten vil innebære en begrunnelsesplikt. Departementet presiserer at opplysningsplikten knytter seg til utdanning, praksis og andre klart konstaterbare kvalifikasjoner. Arbeidsgiver vil ikke være forpliktet til å gi noen nærmere begrunnelse for hvorfor den som ble ansatt ble foretrukket. Opplysningsplikten omfatter ikke arbeidsgivers vurdering av personlig egnethet. Retten til å få opplysninger vil ikke omfatte innsyn i arbeidsgivers vurderinger eller i mer personrelaterte forhold.

Departementet kan heller ikke se at det fører til noen urimelig byrde for arbeidsgiverne å bli pålagt en slik opplysningsplikt. Departementet viser videre til at regelen kan bidra til at arbeidsgivere, som ikke har lagt vekt på usaklige hensyn, kan unngå grunnløse søksmål med påstand om diskriminering.

Enkelte av høringsinstansene har innvendinger til plasseringen av bestemmelsen. Departementet viser til at det er naturlig å plassere regelen om opplysningsplikt i diskrimineringsloven all den tid loven også skal omfatte arbeidslivet, jf. kapittel 9.2.8.1.

Til dokumentets forside