Ot.prp. nr. 33 (2004-2005)

Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven)

Til innholdsfortegnelse

14 Organisasjoner mv. som fullmektig i diskrimineringssaker

14.1 Innledning

I mange saker om diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. vil den part som påstår å være diskriminert, utgjøre den svake part i konflikten. Språkvansker, at vedkommende ikke har kjennskap til det norske regelverket, manglende kunnskap om egne rettigheter osv. vil kunne føre til at den diskriminerte part ikke når fram med sine rettslige krav. En rekke undersøkelser har vist at behovet for rettshjelp til slike grupper i diskrimineringssituasjoner er særlig stort.

For at personer som blir diskriminert på grunn av etnisitet, religion mv. skal få sin sak fremmet for og prøvet av de kompetente forvaltningsorganer og domstolene, kan det være vesentlig å få assistanse fra miljøer som arbeider med diskrimineringsspørsmål. EUs rådsdirektiv 2000/43/EF påbyr dessuten medlemsstatene å gi visse foreninger, organisasjoner og andre juridiske personer adgang til å klage til rettslige og/eller administrative instanser ved brudd på direktivet, enten på vegne av eller til støtte for klageren.

I det følgende behandles spørsmålet om hvorvidt en organisasjon som helt eller delvis har til formål å arbeide mot diskriminering, skal kunne brukes som fullmektig/prosessfullmektig for en part i saker etter loven her, både overfor forvaltningen og domstolene. Det avgrenses mot spørsmål knyttet til straffesaker.

14.2 Gjeldende rett

14.2.1 Organisasjoners rolle i forvaltningsprosessen

Førsteinstansbehandlingen

I utgangspunktet er det kun parter som kan fremme saker for et forvaltningsorgan. I forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav e defineres partsbegrepet nærmere. En part er en «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder». Også organisasjoner kan være part i forvaltningssaker som direkte gjelder organisasjonen, eller der et vedtak er direkte rettet mot organisasjonen, men ikke ellers.

En part i en forvaltningssak har imidlertid rett til å la seg bistå av advokat eller annen fullmektig på alle trinn i saksbehandlingen, jf. forvaltningsloven § 12. Som fullmektig kan brukes «enhver myndig person eller organisasjon som vedkommende er medlem av».

Av lovforarbeider og forvaltningspraksis følger at en organisasjon bare kan fungere som fullmektig dersom den derved også forfølger sitt formål, jf. NOU 2002: 12 s. 331 med henvisninger. Etter dette kan ikke en organisasjon tjene som fullmektig i en sak om diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. dersom den ikke har som formål helt eller delvis å arbeide med slik diskriminering.

Klagebehandlingen

Organisasjoner som selv er part i en forvaltningssak, jf. ovenfor, kan påklage saken til et overordnet forvaltningsorgan.

Videre gjelder de samme prinsippene som i førsteinstansbehandlingen om bruk av organisasjoner som fullmektig i forvaltningsrettslige klagesaker; en part kan la seg bistå av advokat eller annen fullmektig på alle trinn i saksbehandlingen, jf. forvaltningsloven § 12.

Organisasjoner har i tillegg adgang til å klage på en forvaltningsavgjørelse på eget initiativ, selv om organisasjonen ikke er part i saken. Det kreves imidlertid rettslig klageinteresse, jf. forvaltningsloven § 28. Om en organisasjon i et konkret tilfelle skal anses for å ha rettslig klageinteresse, avhenger av en helhetsvurdering, der særlig viktige momenter vil være organisasjonens formål, organisasjonens tilknytning til saken, om organisasjonen har tilstrekkelig interesse i klagegjenstanden samt organisasjonens representativitet, herunder hvor anerkjent og etablert den er. Organisasjoner kan ha rettslig klageinteresse selv om de enkelte medlemmer ikke har slik interesse isolert, jf. kjennelse referert i Rt. 1980 s. 569. Denne kjennelsen er også blitt tolket slik at organisasjoner kan ha rettslig klageinteresse i tilfeller der enkeltmedlemmer har slik interesse. En viktig begrensning i klageadgangen er imidlertid at en organisasjon i utgangspunktet ikke kan kreve klagen behandlet hvis den er fremsatt utelukkende for å ivareta andres (dvs. ikke organisasjonens) interesser, selv om klagen for eksempel gjelder rettigheter og plikter for et medlem av organisasjonen. Dette fremgår blant annet av Rt. 1983 s. 430 og Rt. 1987 s. 351.

En organisasjon som har tjent som fullmektig for en part tidligere i saken, vil etter omstendighetene kunne oppfylle kravet om rettslig klageinteresse, og dermed inngå som direkte part i klagesaken.

14.2.2 Organisasjoners rolle i sivilprosessen

Organisasjonen som part

I sivilprosessen kreves partsevne for å kunne gå til søksmål. Foreninger, organisasjoner osv. med en fast organisasjonsform og med et styre som representerer organisasjonen utad og står for driften, utgjør i utgangspunktet et selvstendig rettssubjekt med alminnelig partsevne. Videre kreves det at saksøkeren må ha rettslig interesse i saken, jf. tvistemålsloven § 54. Dette gjelder også for organisasjoner. Kravene som stilles til rettslig interesse etter tvistemålsloven § 54 er langt på vei de samme som kravene til rettslig klageinteresse etter forvaltningsloven § 28. Det er alminnelig antatt at de to bestemmelsene må tolkes i lys av hverandre, og det vises til beskrivelsen ovenfor knyttet til forvaltningsloven § 28.

Organisasjonen som prosessfullmektig

En organisasjon vil også kunne opptre som prosessfullmektig for en part i sivile saker, etter reglene i tvistemålslovens fjerde kapittel. Organisasjonen er da selv ikke part i saken. Av tvistemålsloven § 43 fremgår det at kun én person kan tjene som fullmektig på ethvert trinn i saken, og at bruk av fullmektig ikke utelukker at parten selv opptrer ved siden av fullmektigen.

Typisk vil prosessfullmektigen være en advokat. Med unntak for saker som blir ført for Høyesterett, kan også en annen person med nær tilknytning til parten tjene som prosessfullmektig ved behandlingen av saker for lagmannsrett og ved søksmål for eller anke til tingrett, jf. tvistemålsloven § 44. Dette kan være en ansatt i partens bedrift, en person som styrer partens anliggender eller en nær slektning. En organisasjon kan etter dette bare være prosessfullmektig ved å stille organisasjonens advokat til rådighet for parten, eller ved å betale en utenforstående advokat. Av tvistemålsloven § 44 annet ledd, annet punktum fremgår det også at retten i den enkelte sak av «særlige grunner» kan tillate at en annen myndig person brukes som fullmektig.

Organisasjonen som hjelpeintervenient

Videre kan en organisasjon tre inn i en verserende sak for domstolene til støtte for en part ved å hjelpeintervenere, jf. tvistemålsloven §§ 75-79. Organisasjonen trenger ikke være formell part i saken, men det stilles krav om selvstendig partsevne og rettslig interesse i sakens utfall. I dette siste ligger at hjelpeintervenientens egne rettigheter eller plikter normalt må kunne bli påvirket av domsresultatet, men det ser ut til at det ikke stilles like strenge krav når organisasjoner hjelpeintervenerer som i andre tilfeller. Ifølge Rt. 2001 s. 316 må en interesseorganisasjon kunne erklære hjelpeintervensjon «såfremt utfallet av saken berører organisasjonen eller medlemmer av denne, og den interesse som skal ivaretas, naturlig faller innenfor organisasjonens formål og virkefelt». Hvilken innflytelse organisasjonen kan få i en enkelt sak, avhenger av om den er ordinær eller sterk hjelpeintervenient. I det siste tilfellet har hjelpeintervenienten samme stilling som en part, og kan blant annet foreta prosesshandlinger i strid med parten. Som ordinær hjelpeintervenient kan organisasjonen derimot ikke forføye over partens rettigheter eller pådra parten forpliktelser, og hjelpeintervenientens prosesshandlinger må ikke stride mot partens.

14.2.3 Likestillingsloven og arbeidsmiljøloven

Likestillingsloven har ingen særregler om bruk av organisasjoner mv. som fullmektig.

Arbeidsmiljøloven fikk ved en lovendring våren 2004 en ny bestemmelse i § 54 K. Bestemmelsen gjelder bruk av fullmektig i saker etter lovens kapittel X A, likebehandling i arbeidslivet, som behandles av forvaltningen. Det vises til forvaltningsloven § 12, men det gjøres et unntak fra kravet til medlemskap i organisasjon som nevnt i forvaltningsloven § 12 annet ledd. Det vil si at en part får mulighet til å bruke en interesseorganisasjon som fullmektig i saker for forvaltningen, selv om han eller hun ikke er medlem av organisasjonen. Utover dette fant man ikke behov for å gjøre endringer i gjeldende rett, jf. Ot.prp. nr. 104 (2002-2003) kapittel 8.11.5, s. 54-55.

14.3 EU

EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse bygger på at organisasjoner bør ha vid adgang til å bistå en part i konkrete saker, og direktivets artikkel 7 nr. 2 gir anvisning på i hvilke tilfeller en organisasjon skal ha slik adgang. Bestemmelsen er gitt for å sikre en mer effektiv rettsbeskyttelse, jf. fortalen pkt. 19.

Det hefter imidlertid en viss uklarhet ved tolkningen av artikkel 7 nr. 2. Den engelske direktivteksten lyder slik:

«Member States shall ensure that associations, organisations or other legal entities, which have, in accordance with the criteria laid down by their national law, a legitimate interest in ensuring that the provisions of this Directive are complied with, may engage, either on behalf or in support of the complainant, with his or her approval, in any judicial and/or administrative procedure provided for the enforcement of obligations under this Directive.»

Sammenslutningene som nevnes i direktivet er foreninger, organisasjoner og andre juridiske personer, som etter kriteriene i nasjonal rett har en legitim interesse i å sikre at direktivets bestemmelser overholdes. Direktivet sier ingenting om hvor godt organisert sammenslutningen må være, om ordningen kan begrenses til landsdekkende organisasjoner osv.

Direktivet gir ifølge ordlyden organisasjoner mv. rett til å involvere seg i klagesaker både når parten velger å forfølge saken for rettslige og for administrative instanser, jf. «in any judicial and/or administrative procedure». Videre pålegger direktivet statene å sikre at organisasjoner får saksanleggs- og klagemyndighet på vegne av («on behalf») eller til støtte for («in support of») klageren. «Til støtte for» er det minst vidtgående av kravene, mens alternativet «på vegne av» utvilsomt går lenger. Den danske direktivteksten synes å kreve at organisasjonen må kunne opptre som part i saken, mens noe tilsvarende verken fremgår av den engelske eller andre språkversjoner.

Selv om direktivet trolig ikke krever at organisasjoner skal gis partsstilling, fremgår det at en organisasjon skal kunne anvende vidtgående virkemidler under en sak for forvaltningsorganer og domstolene. Saken skal kunne føres av organisasjonen på partens vegne, og da må organisasjonen kunne ta omfattende virkemidler i bruk. Hensynet til fornærmede er ivaretatt ved at det i direktivet oppstilles et krav om at han eller hun må godkjenne at organisasjonen trer inn i saken.

EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet har en identisk bestemmelse i artikkel 9 nr. 2 for så vidt gjelder arbeidslivet.

14.4 Svensk og dansk rett

Svensk rett

I Sverige finnes det en egen lov om gruppesøksmål (lag (2002:599) om grupprättegång). I lovens § 2 defineres gruppesøksmål som «en rättegång där grupptalan førs». Med «grupptalan» forstås en klage/et søksmål («tala») som klageren/saksøkeren («käranden») fremsetter som stedfortreder for flere personer med rettsvirkninger for dem, selv om de ikke er parter i saken. En ideell organisasjon som i henhold til sine vedtekter skal ivareta konsument- eller lønnstakerinteresser, kan ifølge loven opptre i en tvist mellom konsumenter og en næringsutøver om en vare eller tjeneste næringsutøveren tilbyr publikum. Organisasjonen som sådan kan imidlertid ikke virke som prosessfullmektig i rettssaker, det kan kun fysiske personer.

I arbeidstvister kan arbeidstaker- og arbeidsgiverorganisasjoner føre sak om diskriminering i saker for Arbetsdomstolen. Organisasjonene har såkalt «talerätt». Når en organisasjon står bak søksmålet, opptrer denne som part og blir også pålagt å betale eventuelle saksomkostninger.

I forbindelse med vedtakelsen av den svenske loven om forbud mot diskriminering (lag (2003:307) om förbud mot diskriminering) ble det vurdert om EUs rådsdirektiv 2000/43/EF krever særskilt regulering av organisasjoners adgang til å bistå parter i konkrete saker. Lovgiver kom til at det ikke var nødvendig.

Dansk rett

Som i Sverige fant man heller ikke i Danmark behov for særskilte rettsregler for å sikre gjennomføringen av EUs rådsdirektiv 2000/43/EF artikkel 7 nr. 2 i dansk rett. Spørsmålet ble antatt å ha størst interesse i forhold til det danske arbeidsrettslige konfliktløsningssystem. Der er utgangspunktet at individuell søksmålsadgang er utelukket for organiserte lønnsmottakere i saker om overtredelse av kollektive overenskomster, da søksmålsadgangen i stedet tilkommer fagorganisasjonene. Direktivteksten tolkes dit hen at det oppstilles et krav om at organisasjoner, som har den påkrevde legitime interesse, kan opptre som part i konkrete saker på vegne av en person som føler seg krenket. En slik legitim interesse antas å kunne foreligge hos en fagorganisasjon, såfremt direktivet gjennomføres ved kollektiv overenskomst. (I saker om oppsigelse for Afskedigelsesnævnet kan lønnsmottakere dessuten påberope seg de til enhver tid gjeldende lovbestemmelser om blant annet forskjellsbehandling på grunn av rase eller etnisk opprinnelse.) I situasjoner hvor kollektive avtaler har bestemmelser som forbyr forskjellsbehandling på grunn av rase eller etnisk opprinnelse, anses organisasjonen som part i saken, da det er organisasjonen som har inngått den kollektive avtalen, jf. forarbeidene til den danske loven om etnisk likebehandling (Betænkning nr. 1422/2002 Gennomførelsen i dansk ret af direktivet om etnisk ligebehandling).

Den danske loven om forbud mot forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet (lov nr. 459 af 12. juni 1996 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v.) har ingen bestemmelser som omhandler organisasjoners og andre juridiske personers rett til å opptre på vegne av eller til støtte for arbeidstakere som mener seg krenket.

14.5 Utvalgets forslag

Utvalget tar utgangspunkt i et reelt behov for at organisasjoner opptrer som rettshjelpere i diskrimineringssaker, i dagens regelverk og i EUs rådsdirektiv 2000/43/EF artikkel 7 nr. 2. På dette grunnlaget foreslås en utvidelse av organisasjoners adgang til å bistå i konkrete diskrimineringssaker, ved at en organisasjon «som helt eller delvis har til formål å arbeide mot etnisk diskriminering» skal kunne brukes som fullmektig i saker etter loven.

Utvalget går ikke inn for at organisasjoner skal få kompetanse til å foreta handlinger/prosesshandlinger på helt fritt grunnlag, dvs. uavhengig av den fornærmede parts ønsker. Organisasjonen vil i slike saker opptre som partsrepresentant, og må respektere partens ønsker selv om den er uenig.

Utvalget vurderer, men forkaster, muligheten for særregler knyttet til forvaltningsloven § 28, tvistemålsloven § 54 og reglene om hjelpeintervensjon i tvistemålsloven §§ 75-79. Utvalget understreker i den forbindelse at gjeldende rett de siste årene har hatt en positiv utvikling, i retning av at organisasjonene har fått en stadig større mulighet til å klage, fremme sivilt søksmål og hjelpeintervenere.

På to punkter mener imidlertid utvalget at gjeldende rett ikke er tilstrekkelig. For det første er det etter utvalgets syn uheldig at organisasjoner kun kan være fullmektig for en part i forvaltningssaker dersom parten er medlem av vedkommende organisasjon, jf. forvaltningsloven § 12. Norsk rett hevdes å ikke oppfylle EUs rådsdirektiv 2000/43/EF fullt ut i dette henseendet. Dessuten pekes det på at organisasjoner som arbeider mot etnisk diskriminering, arbeider på bred basis ut fra ideelle formål, og ikke kun for en bestemt medlemsmasse. Et medlemskrav passer derfor ikke særlig godt i denne sammenheng. Formålet med organisasjonen trekkes istedet fram som et bedre og mer funksjonelt kriterium for om organisasjonen skal kunne være fullmektig for en part i en forvaltningssak. Utvalget forutsetter at kravet til organisasjonens formål ikke må tolkes for strengt. Forvaltningsloven § 12 forutsettes samtidig å gjelde som i dag, parallelt med den nye bestemmelsen i utvalgets lovforslag.

For det andre mener utvalget at dagens rettstilstand er uheldig i forhold til fremme av diskrimineringssaker for domstolene. Organisasjoner bør etter utvalgets mening få anledning til fullt ut å opptre på en parts vegne under en sivil sak, herunder slik at en organisasjon kan gå til søksmål på partens vegne. Heller ikke på dette punkt synes utvalget at direktivets krav er oppfylt fullt ut i dag. Adgangen til å anvende organisasjoner som fullmektig bør være den samme i saker for domstolene som i saker for forvaltningsorganer, og følgelig videre enn den adgang som fremgår av reglene om bruk av prosessfullmektig i dagens tvistemålslov.

I begge de nevnte henseender skal fullmektigen kunne fremme sak, klage over vedtak og bruke rettsmidler på vegne av parten. Utvalget forutsetter at parten skal kunne utforme fullmakten slik at denne blir fullstendig eller begrenset, etter partens eget ønske.

Utvalget vurderte også om organisasjoner burde gis adgang til å fremme egen sak for håndhevingsapparatet om indirekte diskriminering, for således å effektivisere lovens diskrimineringsforbud. Med henvisning til at håndhevingsapparatet forutsettes å kunne ta opp saker av eget tiltak, samtidig som det vil kunne starte en sak etter at det får opplysninger om at det pågår etnisk diskriminering, konkluderte imidlertid utvalget med at det neppe ville være behov for en slik regel.

14.6 Høringsinstansenes syn

Ikke mange høringsinstanser uttaler seg om forslaget, men av dem som gjør det, er flere positive.

Antirasistisk Senter uttrykker tilfredshet med at organisasjoners selvstendige søknads- og klageadgang fastslås, samt at klagere kan la seg representere av en organisasjon. Senteret anser dette som viktig for å få endret en diskriminerende praksis. Det vises til at mange erfaringsvis kvier seg for å starte en prosess. Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD), Oslo biskopog YS støtter også forslaget, men peker på at behovet for rettshjelp fortsatt vil være til stede.

Justisdepartementet oppfatter utkastet til § 12 som uklart. Departementet finner særlig utvalgets bruk av begrepet «fullmektig» forvirrende, og stiller spørsmål ved om utvalget med dette mener noe annet enn prosessfullmektig etter tvistemålslovens kapittel 4. Justisdepartementet etterlyser en nærmere vurdering av forholdet til tvistemålslovens regler om prosessfullmektig, i forbindelse med den utvidelse av kretsen av personer som kan være prosessfullmektig i en sak for domstolene som utvalget synes å foreslå. Videre mener Justisdepartementet at deler av utredningen kan forstås som om organisasjonen skal stå som saksøker alene i partens sted. Departementet er i tvil om det er behov for en slik ordning.

Kommunenes Sentralforbund (KS) mener at lovutkastets § 12 går ut over de EØS-rettslige minstekravene som følger av direktivet, og at norsk rett har godt fungerende bestemmelser som alt oppfyller direktivets minstekrav. KS viser i denne forbindelse til tvistemålslovens bestemmelser om rettslig interesse og hjelpeintervensjon.

Regjeringsadvokaten mener forslaget til § 12 ikke går lenger enn gjeldende rett, og derfor synes overflødig. Alternativt bør det fremgå klart av lovteksten at man ikke har ment å fravike reglene i tvistemålsloven § 44.

14.7 Departementets vurdering

14.7.1 Behovet for særregulering

Departementet ser i likhet med utvalget at organisasjoner som helt eller delvis har som formål å arbeide med diskrimineringsspørsmål, vil kunne ha mye å bidra med til hjelp for den diskriminerte part. Det er dessuten vesentlig for at lovens materielle regler skal kunne håndheves på en effektiv måte, at loven legger til rette for bruk av fullmektig der det er behov for det. For den som blir utsatt for diskriminering, vil det ofte være enklere å finne fram til og gjøre bruk av slike organisasjoner enn å oppsøke advokat. Terskelen vil trolig også være lavere for å oppsøke en organisasjon.

Departementet viser til at gjeldende rett de siste årene har utviklet seg i retning av at organisasjoner i stadig større grad er gitt mulighet til å klage, fremme sivilt søksmål og hjelpeintervenere. Denne utviklingen tatt i betraktning, oppfyller norsk rett i dag etter departementets mening i hovedtrekk kravene i EUs rådsdirektiv 2000/43/EF artikkel 7 nr. 2.

Som utvalget påpeker, er det neppe grunn til å tro at direktivet krever partsstilling for organisasjoner. Denne forståelse av tilsvarende direktivtekst i EUs rådsdirektiv 2000/78/EF artikkel 9 nr. 2, er også lagt til grunn i Ot.prp. nr. 104 (2002-2003).

Utvalget legger til grunn at direktivet oppfylles dersom organisasjoner får en tilsvarende posisjon som sterke hjelpeintervenienter har i norsk rett i dag. Etter departementets mening er det ikke nødvendig å gå så langt for å oppfylle direktivet. Det er imidlertid grunn til å tro at direktivet krever at organisasjoner skal kunne anvende vidtgående virkemidler på vegne av en part under en sak for forvaltningen eller domstolene. Som vist under kapittel 14.2 ovenfor, tillater allerede dagens regelverk bruk av fullmektig i saker for forvaltningen og bruk av prosessfullmektig i saker for domstolene. Men forvaltningsloven § 12 gir ikke en organisasjon anledning til å opptre på fornærmedes vegne dersom vedkommende ikke er medlem av organisasjonen. Medlemskravet innebærer en vesentlig begrensning i partens rett til å la seg bistå av en organisasjon i forvaltningsprosessen. Det vil i mange tilfeller kunne være relevant for en diskriminert part å benytte en interesseorganisasjon som fullmektig uten at vedkommende er medlem av organisasjonen.

Etter tvistemålsloven § 44 annet ledd kan kun en meget begrenset personkrets brukes som prosessfullmektig, foruten advokater. Bestemmelsen åpner imidlertid i annet punktum for at retten kan tillate at en annen myndig person brukes dersom «særlige grunner» tilsier det. Det er altså åpning for at en fysisk representant for en organisasjon kan brukes som prosessfullmektig, men bestemmelsen er skjønnsmessig utformet, og retten må ta stilling fra sak til sak. Det er fare for at en slik skjønnsmessig bestemmelse kan bli for utydelig og lite retningsgivende, og det vil dessuten kunne utvikle seg ulik praksis ved domstolene.

På denne bakgrunn finner departementet behov for å ta inn en utvidende og presiserende bestemmelse i loven her om bruk av organisasjoner som fullmektig/prosessfullmektig i saker om diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. For å imøtekomme det praktiske behovet, frafalles medlemskravet i forvaltningsloven § 12. Organisasjonens formål tillegges isteden avgjørende vekt. Videre får retten til bruk av organisasjoner som prosessfullmektig en klar lovforankring også for sivilprosessens vedkommende. I denne forbindelse nevnes at direktivets artikkel 7 nr. 2 ikke gjør forskjell mellom saker for forvaltningsapparatet og domstolene, og krever at medlemsstatene legger til rette for organisasjoners deltakelse i begge tilfeller.

14.7.2 For hvilke instanser skal bestemmelsen gjelde?

I saker for et forvaltningsorgan bør organisasjoner kunne brukes som fullmektig i samme utstrekning som en part ellers kan gjøre bruk av fullmektig etter forvaltningsloven § 12. Det vil si at parten kan bruke en organisasjon som fullmektig på alle trinn i saksbehandlingen, både overfor Likestillings- og diskrimineringsombudet, Likestillings- og diskrimineringsnemnda og andre forvaltningsorganer.

I sivilprosessen er forholdet et noe annet. Direktivteksten krever at organisasjoner skal ha adgang til å engasjere seg i saker på vegne av fornærmede i «any judicial [...] procedure», dvs. i enhver rettslig prosess. Overført til norsk rett må dette bety at organisasjoner skal ha adgang til å opptre for parten, i hvert fall i første instans, jf. nedenfor. Ettersom organisasjoner i dag ikke uten videre kan utpekes som prosessfullmektig for tingretten etter tvistemålsloven § 44 annet ledd, med unntak av særbestemmelsen i annet punktum, innebærer forslaget her at kretsen av personer som kan opptre som prosessfullmektig utvides i diskrimineringssaker.

Departementet mener at de beste grunner taler for at en organisasjon også må kunne engasjere seg på samme måte i saker for lagmannsretten. Ofte vil organisasjonen ha ført saken i første instans, og den vil således sitte med betydelig bakgrunnskunnskap om saken. Videre vil en slik regel støtte intensjonen bak direktivets artikkel 7 nr. 2 og ha støtte i de alminnelige hensyn bak et effektivt diskrimineringsvern. En regel som omfatter både lagmannsrett og søksmål for eller anke til tingretten, vil dessuten fullt ut følge den alminnelige avgrensning i tvistemålsloven § 44 annet ledd, og dermed være enkel å forholde seg til for domstolene.

Tvistemålslovens regler om prosessfullmektig forutsetter at prosessfullmektigen er en fysisk person. Departementet tolker ikke direktivet dit hen at det stilles krav om at en juridisk person som sådan skal kunne være prosessfullmektig under en rettssak. Dette er heller ikke hensiktsmessig. En fysisk person være partens representant under rettsbehandlingen. I og med at en diskriminert part kan benytte en person utpekt av, og med tilknytning til, organisasjonen vil dette etter departementets mening være tilfredsstillende i forhold til direktivteksten.

Saker for Høyesterett står i en særstilling. Her stilles det helt bestemte krav til prosessfullmektigen. Høyesterett vurderer selv dennes egnethet, jf. tvistemålsloven § 44 første ledd og domstolloven § 221. Departementet anser det som uaktuelt å foreslå særregulering av organisasjoners adgang til å opptre som prosessfullmektig i disse sakene. Tvistemålsloven § 44 første ledd i.f. åpner dessuten for at Høyesterett for den enkelte sak av «særlige grunner» kan tillate at en annen myndig person brukes. Departementet finner ikke denne løsningen problematisk i forhold til direktivteksten. Ordlyden «any judicial [...] procedure» må tolkes slik at organisasjoner skal få anledning til å bistå i enhver rettssak knyttet til diskriminering, men uten å bestemme noe videre om hvor langt i rettsapparatet organisasjonen skal kunne føre saken. For mange stater, herunder Norge, vil dette også være det eneste realistiske tolkningsalternativet, dersom gjeldende sivilprosessuelle prinsipper knyttet til rettssikkerhet skal opprettholdes.

14.7.3 Bestemmelsens hovedinnhold

Fullmektig/prosessfullmektig

Utvalgets bruk av begrepet «fullmektig» kritiseres av Justisdepartementet, da begrepets rekkevidde synes uklar. Blant annet stilles det spørsmål ved om «fullmektig» innholdsmessig betyr noe annet enn en «prosessfullmektig» etter tvistemålsloven. Departementet legger, som det framgår over, til grunn at fullmektig brukes i forbindelse med forvaltningsprosessen, og at begrepet da har samme betydning som i forvaltningsloven. Prosessfullmektig brukes om sivilprosessen, med samme innhold som etter tvistemålsloven.

Organisasjonens formål

Et vilkår for at en organisasjon skal kunne føre saker for forvaltningen og domstolene på vegne av fornærmede, er at organisasjonen har et formål som helt eller delvis knytter seg til bekjempelse av diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. Organisasjoner som beskjeftiger seg med diskrimineringsspørsmål, er ofte ikke medlemsbasert, selv om de arbeider for å fremme en mer eller mindre klart definert gruppes sak. Videre arbeider en rekke organisasjoner på bred basis med eksempelvis innvandringsspørsmål, urfolksspørsmål osv., slik at formålet med organisasjonen ikke bare knytter seg til bekjempelse av diskriminering. Departementet vil derfor understreke at det ikke må stilles for strenge krav til sammenslutningenes formål. For å være omfattet av bestemmelsen er det tilstrekkelig at bekjempelse av diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. må sies å fremstå som ett (av flere) formål ut fra sammenslutningens arbeids- og interessefelt. Organisasjonens vedtekter/statutter vil kunne gi viktige ledetråder for hva som kan sies å være organisasjonens formål.

Organisasjonens rolle

Som nevnt i kapittel 14.7.1 ovenfor, finner ikke departementet grunn til å innrømme en organisasjon direkte partsstilling i saken, dersom ikke de alminnelige regler om dette medfører en slik stilling. Dette synes heller ikke nødvendig etter direktivet, da hensynet bak artikkel 7 nr. 2 først og fremst er å hjelpe en fornærmet part i en konkret diskrimineringssak ved at en organisasjon med kunnskaper om diskrimineringsfeltet bistår vedkommende.

I saker for forvaltningen vil imidlertid den fornærmede part kunne anvende en organisasjon som fullmektig. Forvaltningslovens alminnelige regler om fullmektigers kompetanse kommer da til anvendelse for organisasjonens vedkommende.

Likeledes vil de alminnelige regler om prosessfullmektiger i tvistemålsloven kapittel 4 komme til anvendelse også i diskrimineringssaker. Det betyr at organisasjonen utpeker en person med tilknytning til organisasjonen som får alminnelig prosessfullmakt etter tvistemålsloven §§ 47 flg.

Departementet mener videre at organisasjoner ikke bør få en lovfestet særstilling som hjelpeintervenient i diskrimineringssaker for domstolene. En slik særstilling synes ikke påkrevd for at fornærmede skal få den nødvendige juridiske bistand i disse sakene. Sterk hjelpeintervensjon etter tvistemålsloven § 79 vil dessuten medføre en meget sterk stilling for organisasjonen: Den vil få samme stilling som en part, blant annet med den følge at prosesshandlinger kan foretas i strid med fornærmede. Etter departementets syn vil forholdet mellom organisasjonens og fornærmedes interesser da forrykkes i en uheldig retning. Fremdeles er det fornærmedes sak som bør være i fokus, og fornærmede bør ha rimelige muligheter til å påvirke saken.

Dermed er det i realiteten det personelle innholdet i forvaltningsloven § 12 og tvistemålsloven § 44 annet ledd som utvides i og med den nye bestemmelsen som foreslås i loven her. Det øvrige innholdet i reglene om fullmektiger og prosessfullmektiger i forvaltningsloven og tvistemålsloven vil gjelde også for organisasjoner uten at det er nødvendig med ytterligere regelendringer.

Nærmere om organisasjonsbegrepet, særlig i sivilprosessen

Departementet ønsker en bestemmelse som styrker lovens effektivitet, ved at organisasjoner med fagkunnskap om diskrimineringsspørsmål får adgang til å bistå fornærmede i saker for forvaltningsorganer og domstolene. Samtidig bør ordningen i stor utstrekning respektere fornærmedes valg av organisasjon.

Direktivets artikkel 7 nr. 2 nevner ikke bare foreninger og organisasjoner, men også andre juridiske personer. Det forutsettes dermed at også mindre sammenslutninger som ikke nødvendigvis har en godt oppbygd organisatorisk struktur, skal kunne fungere som rettshjelper i forvaltnings- og rettssaker. Det samme må gjelde etter diskrimineringsloven. For enkelthets skyld er imidlertid «organisasjoner» brukt som en samlebetegnelse i teksten her.

Da det i tvistemålsloven kreves at kun fysiske personer kan være prosessfullmektig, foreslår departementet at en organisasjon som helt eller delvis har til formål å arbeide mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. skal kunne utpeke en person med tilknytning til organisasjonen som prosessfullmektig i den enkelte sak. Med dette menes ikke å oppstille et krav om at vedkommende må være ansatt i organisasjonens tjeneste; det kan også være et medlem, en frivillig bidragsyter eller spesiell rådgiver eller andre utenforstående som jobber tett opp mot organisasjonen og dennes formål.

Hensynet til fornærmede tilsier imidlertid at det oppstilles visse begrensninger: Verken fornærmede eller domstolene er tjent med at saken blir ført av en prosessfullmektig som åpenbart ikke evner å ivareta fornærmedes interesser på en betryggende måte. Eventuelle begrensninger bør vurderes konkret i forbindelse med den enkelte sak. Departementet foreslår derfor en «sikkerhetsventil», ved at det inntas en bestemmelse om at retten kan nekte å godta en prosessfullmakt dersom det etter rettens skjønn er fare for at prosessfullmektigen ikke har tilstrekkelige kvalifikasjoner til å ivareta partens interesser på en tilfredsstillende måte. Bestemmelsen begrunnes i behovet for å beskytte fornærmede mot å bruke en prosessfullmektig som har for svak faglig bakgrunn til å yte ham eller henne tilstrekkelig bistand i en sivil sak for domstolene.

Rettens vurdering på dette punkt blir en utpreget helhetsvurdering, der en rekke generelle og spesielle momenter vil kunne være relevante. Organisasjonens formål kan få betydning også her. Dersom arbeidet mot diskriminering og for likestilling uavhengig av etnisitet, religion mv. kun er et underordnet formål for organisasjonen, vil det kunne tale for at den ikke har tilstrekkelig oversikt over saksfeltet, hvilket igjen kan få betydning for vurderingen av den utpekte prosessfullmektigen. Likeledes kan organisasjonens størrelse og struktur være relevante momenter. Det samme gjelder reelle muligheter til å sette seg inn i og overskue de faglige og rettslige problemstillingene som kjennetegner sakstypen. Videre vil det kunne ha betydning om organisasjonen beskjeftiger seg med rettslige problemstillinger innenfor diskrimineringsfeltet.

Også forhold knyttet direkte til den person som er utpekt som prosessfullmektig er relevant i helhetsvurderingen. Dersom vedkommende er jurist, vil prosessfullmakten som den store hovedregel måtte godtas. Departementet vil imidlertid ikke oppstille et absolutt krav om at prosessfullmektigen må være en jurist. Det ville bety at en del mindre organisasjoner som arbeider med diskrimineringsspørsmål, ikke får anledning til å opptre på fornærmedes vegne for domstolene. Relevante momenter i denne forbindelse vil blant annet være hvor sentralt personen står i organisasjonens arbeid med diskrimineringsspørsmål, hvor lenge personen har arbeidet med slike spørsmål og i hvilken grad personen har arbeidet med rettslige problemstillinger knyttet til etnisk eller religiøs diskriminering.

Bestemmelsen vil gi retten en undersøkelsesplikt som den ikke har i dag. En viss form for kontroll av prosessfullmektigens fullmakt kreves imidlertid allerede etter tvistemålsloven § 46: En prosessfullmektig som ikke er advokat, skal i utgangspunktet fremlegge skriftlig fullmakt fra parten. Retten kan forlange bekreftelse for notarius dersom den er i tvil om fullmaktens ekthet eller gyldighet. I diskrimineringssaker etter loven her oppstilles det i tillegg et krav om skriftlig orientering fra organisasjonen om prosessfullmektigens kvalifikasjoner.

Til dokumentets forside