Ot.prp. nr. 33 (2004-2005)

Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven)

Til innholdsfortegnelse

7 Lovforslagets prinsipielle grunnlag

7.1 Innledning

Regjeringen mener det er nødvendig å styrke det rettslige vernet mot etnisk diskriminering. Etnisk diskriminering og rasisme er reelle problemer i Norge i dag, som begrenser mange menneskers muligheter til å delta i samfunnet på like vilkår som andre.

Dagens rettslige vern mot slik diskriminering er mangelfullt. Det finnes spredte bestemmelser i lovverket med anvendelse på enkeltområder - arbeidslivet, boliglovgivningen og straffeloven, jf. oversikten i kapittel 3. Straffelovens regler er imidlertid utilstrekkelige blant annet på grunn av strenge bevis- og skyldkrav. Regjeringen ser derfor behovet for en helhetlig sivilrettslig lovgivning for å ta tak i de utfordringene som foreligger i det norske samfunnet med hensyn til manglende inkludering. Derfor foreslås det i proposisjonen her en egen lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven) samt en del andre lovendringer. Samtidig er det behov for å sikre en effektiv håndheving av det vernet som nå blir etablert. For å sikre en god oppfølging av diskrimineringsloven fremmer regjeringen også et særskilt lovforslag i Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) Om lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda.

Flere typer dokumentasjon av forekomsten av rasisme og etnisk diskriminering i det norske samfunnet viser at dette er en samfunnsmessig utfordring. Regjeringens målsetting er en mest mulig lojal oppfyllelse av Norges menneskerettslige forpliktelser. Regjeringen ønsker også å utvikle rettsstandarder som minst er på høyde med det diskrimineringsvernet som er utviklet innen EU. Et bedre rettslig vern mot etnisk diskriminering er ikke tilstrekkelig for å bekjempe rasisme og etnisk diskriminering. Diskriminering løses ikke i rettssalen alene. Lovgivningen må kombineres med andre tiltak, som informasjon og holdningsskapende virkemidler.

Vern mot etnisk diskriminering må ses i sammenheng med vern mot diskriminering på andre grunnlag. Fra før er det etablert et vern mot diskriminering på grunn av kjønn gjennom likestillingsloven. Arbeidsmiljøloven etablerer et vern mot diskriminering på grunn av religion, livssyn, hudfarge, nasjonal eller etnisk opprinnelse, politisk syn, medlemskap i arbeidstakerorganisasjon, seksuell orientering, funksjonshemming og alder i arbeidslivet. Boliglovene forbyr diskriminering på grunn av trosbekjennelse, hudfarge, språkkunnskaper, nasjonalt eller etnisk opphav eller homofil legning, leveform eller orientering for deres virkeområde. Vern mot diskriminering på grunn av funksjonshemming utredes for tiden av Syseutvalget, som vil legge fram sin innstilling våren 2005.

Straffeloven §§ 135 a og 349 a forbyr henholdsvis rasistiske ytringer og diskriminering på grunn av trosbekjennelse, etnisk opprinnelse mv. i forbindelse med ervervsmessig eller liknende virksomhet.

7.2 Er det behov å styrke det rettslige vernet?

7.2.1 Omfanget av rasisme og diskriminering

Forskning, undersøkelser, informasjon fra frivillige organisasjoner og oppslag i media dokumenterer omfanget av rasisme og diskriminering. Senter mot etnisk diskriminering (SMED) har siden opprettelsen i 1998 foretatt systematiske registreringer av etnisk diskriminering, jf. de årlige «Underveis mot et bedre vern»-rapportene. UDI har også utarbeidet rapporter om rasisme og diskriminering, jf. UDIs rapporter om rasisme og diskriminering i Norge 1999-2000 og 2001-2002. I kapittel 4 i utredningen gir utvalget eksempler på hva som oppleves som etnisk diskriminering i Norge.

Også etnisk norske personer kan oppleve å bli utsatt for etnisk diskriminering. Personer som tilhører minoritetsgrupper er imidlertid særlig utsatt for diskriminering fordi det oftest er majoriteten som har makt til å diskriminere. Utsatte grupper er innvandrere, nasjonale minoriteter og samer. Også utenlandsadopterte og personer med én utenlandsfødt forelder opplever å bli diskriminert. Enkelte grupper utsettes for diskriminering på flere grunnlag (dobbel eller multippel diskriminering). Dette gjelder for eksempel kvinner med innvandrerbakgrunn, som kan bli diskriminert både på grunn av kjønn og etnisitet. Også homofile og funksjonshemmede som tilhører etniske minoriteter opplever diskriminering på flere grunnlag. Disse gruppene er derfor i en spesielt sårbar situasjon.

Diskriminering forekommer på alle samfunnsområder. SMED har siden senteret startet sin virksomhet i 1999 og til og med 2003 behandlet gjennomsnittlig 200-250 saker i året. SMEDs oversikt over saker i perioden 1999-2003 viser at saker som gjelder arbeidsliv, politi, sosial- og helseområdet og utlendingsloven er de områdene senteret får flest henvendelser om. Saker som gjelder arbeidslivet er den desidert største kategorien. Det må kunne antas at mesteparten av diskrimineringen som forekommer i samfunnet aldri blir registrert noe sted, og at mørketallene er store. Mange som utsettes for diskriminering opplever dette gjentatte ganger og på flere områder i livet. Diskriminering innenfor arbeidslivet og boligmarkedet er spesielt alvorlig, fordi deltakelse på disse arenaene er helt sentralt for den enkeltes samfunnsdeltakelse. Den som utelukkes fra å etablere seg på boligmarkedet og arbeidsmarkedet utelukkes ikke bare fra muligheten til et trygt og stabilt bomiljø for seg og sin familie og en fast inntekt, men også fra sosial kontakt med naboer i bomiljøet og kolleger på jobben.

Det er klart dokumentert at det forekommer rasistiske ytringer, vold og skadeverk overfor minoritetsbefolkningen. Opplysninger om dette kommer blant annet fram av kriminalstatistikken og rettspraksis. Også her må det antas at det er mørketall fordi ikke alle saker blir anmeldt til politiet. Det er heller ikke alle former for trakassering eller sjikane av etniske minoriteter som er av en slik art at det kvalifiserer for straff. Rasistiske ytringer må være fremsatt offentlig eller på annen måte spredt blant allmennheten for at de skal kunne rammes av straffeloven § 135 a.

Ny teknologi og nye medier har utvidet arenaen for rasistiske ytringer. Internett har gjort det mulig å spre rasistiske ytringer til svært mange personer på kort tid og kan dermed være med på å skape rasistiske holdninger. Rasistiske ytringer spredd gjennom tekstmeldinger på mobiltelefoner er et annet eksempel på ytringer som kan oppleves truende, skremmende og sårende.

Høyreekstreme grupper og miljøer fremmer gjennom sine aktiviteter fiendtlige holdninger mot etniske minoriteter. Utvalget viser til at disse gruppene og miljøene står bak en stor andel av de rasistiske ytringene som anmeldes til politiet. Det er også eksempler på at personer som tilhører høyreekstreme grupperinger har begått rasistisk motiverte voldshandlinger og drap.

Rasistisk vold og trakassering er alvorlige samfunnsproblemer som må bekjempes. Trakassering og vold har ikke bare tragiske konsekvenser for dem som rammes direkte, men skaper mye redsel og utrygghet også hos andre som frykter å bli truet eller angrepet på grunn av hudfarge, religion eller etnisk eller nasjonal opprinnelse.

Det er tegn som tyder på at diskriminering på grunn av religiøs tilhørighet har økt i omfang de senere årene. I den offentlige debatten er det flere som i større grad vektlegger kulturforskjeller og religion enn biologiske forskjeller («rase») når de begrunner forskjellsbehandling eller kommer med diskriminerende utsagn. Terrorangrepene mot World Trade Center 11. september 2001 har ført til økt skepsis og fremmedfrykt mot muslimer i mange land, også i Norge.

Ikke alt som oppleves som diskriminering, er nødvendigvis det. I noen tilfeller tolker personer som tilhører minoriteter det å få avslag på søknader eller dårlig service som diskriminering. I virkeligheten kan det være at det ikke er grunnlag for å innvilge søknaden. Dårlig service fra offentlig forvaltning eller private bedrifter kan ramme alle, og har ikke nødvendigvis sammenheng med hudfarge eller språklig og kulturell tilhørighet. Selv om alt som oppleves som diskriminering ikke reelt sett er det, er det imidlertid ikke tvil om at etnisk diskriminering er et stort problem for mange, som begrenser deres muligheter i hverdagen.

7.2.2 Svakheter ved det rettslige vernet i dag

Det er uakseptabelt at noen grupper får begrenset sine muligheter og rettigheter i det norske samfunnet fordi de utsettes for rasisme og diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn.

I dag fanger norsk lovgivning bare opp enkelte former for diskriminering på avgrensede saksområder. I den senere tid har det riktignok vært en utvikling i retning av at det er vedtatt egne bestemmelser om forbud mot diskriminering i flere særlover, men Norge har foreløpig ingen lov som generelt og helhetlig regulerer de problemer som oppstår ved diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. Regjeringen ser derfor behov for et mer helhetlig vern mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. Dette kan best oppnås ved en egen lov som forbyr diskriminering på grunn av etnisitet, nasjonal opprinnelse, avstamning, hudfarge, språk, religion eller livssyn. Fordi det er dokumentert at diskriminering forekommer i mange ulike situasjoner og på en rekke samfunnsområder, bør loven ha et vidt anvendelsesområde.

Som vist ovenfor mener Regjeringen at det er nødvendig å styrke det rettslige vernet mot diskriminering. En ny lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. og mer effektive bestemmelser i straffeloven, vil gi et bedre grunnlag for å bekjempe rasisme og diskriminering i samfunnet. Det administrative håndhevingsapparatet som foreslås etablert for diskrimineringsloven, jf. Ot.prp. nr. 34 (2004-2005), vil gjøre det enkelt å ta loven i bruk for personer som utsettes for diskriminering.

7.3 Politisk grunnlag

Flere stortingsmeldinger har beskrevet prinsippene som ligger til grunn for politikken i et kulturelt mangfoldig Norge, herunder politikken for integrering av innvandrere og politikken for samer og nasjonale minoriteter. Regjeringens Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006) er også sentral i denne sammenhengen.

St.meld. nr. 49 (2003-2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse. Ansvar og frihet, legger rammer for politikken for mangfold. Meldingen legger til grunn at enkeltmennesket skal stå i sentrum for politikken. Det skal vernes om den enkeltes valgfrihet og retten til å være annerledes. Offentlige tjenester må tilpasses mangfoldet i befolkningen. Målet er likeverd - ikke likhet. Dette forutsetter at ingen utsettes for rasisme og diskriminering. Det må være aksept for at andre har rett til å foreta selvstendige valg av meninger, verdier, religion og levemåte. Alle former for rasisme og diskriminering, uansett hvem som står bak og hvem det rammer, bør forebygges og reageres mot. Meldingen uttrykker at regjeringen ønsker å motvirke systematiske skjevheter i levekår og muligheter som følger befolkningsgruppers etnisitet eller opprinnelse. Manglende inkludering kan føre til at store grupper fremmedgjøres og tar avstand fra det norske samfunnet.

I St.meld. nr. 17 (1996-1997) Om innvandring og det flerkulturelle Norge, jf. Innst. S. nr. 225 (1996-98), er utgangspunktet at kulturelt mangfold er berikende og en styrke for fellesskapet. Et av meldingens hovedbudskap er at rasisme og diskriminering er i strid med grunnleggende verdier i samfunnet og må motarbeides aktivt. Integrering, likestilling og deltakelse fremheves som forutsetninger for at samfunnet skal få del i innvandreres ressurser og erfaringer.

St.meld. nr. 15 (2000-2001) Nasjonale minoritetar i Noreg, jf. Innst. S. nr. 145 (2000-2001), er den første helhetlige gjennomgangen av prinsippene som skal ligge til grunn for statens politikk overfor jøder, kvener, rom (sigøynere), romanifolket (taterne/de reisende) og skogfinner. Et av utgangspunktene for politikken er også her at kulturelt mangfold er en berikelse for fellesskapet, at alle - uansett bakgrunn - skal ha like muligheter, rettigheter og plikter til å delta i samfunnet og bruke sine ressurser, og at rasisme og diskriminering er i strid med de grunnleggende verdiene i vårt samfunn og må motarbeides aktivt.

St.meld. nr. 33 (2001-2002) Tilleggsmelding til St.meld. nr. 55 (2000-2001) Om samepolitikken, jf. Innst. S. nr. 110 (2002-2003), inneholder samarbeidsregjeringens samepolitiske plattform. Det er et overordnet mål for regjeringen å respektere og sikre menneskerettighetene. Det vises til at regjeringen vil sette det enkelte mennesket i sentrum og føre en politikk som verner om retten til og øker respekten for ulikheter og mangfold. Regjeringen vil synliggjøre samisk kultur og historie, og legge vekt på informasjon og holdningsskapende arbeid for å sikre gjensidig respekt og forståelse mellom grupper. Fordi de fleste samer bor i Norge, har Norge et særskilt ansvar for å ivareta samisk kultur.

Regjeringens handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006) viser til at Norge alltid har vært et flerkulturelt samfunn, men at dette har blitt langt mer tydelig de siste tiårene fordi innvandrerbefolkningen har økt betraktelig. Det vises til at samfunnet hele tiden får nye utfordringer, også når det gjelder rasisme og diskriminering. Handlingsplanen fremhever at en ny befolkningssammensetning med andre behov gjør det nødvendig å tilpasse politikken slik at oppgavene blir løst på en best mulig måte. Handlingsplanen uttrykker at reell likestilling er et mål - at alle faktisk får de samme mulighetene til å delta i samfunnet og bruke sine ressurser.

7.4 Hvordan bør det rettslige vernet styrkes?

For å sikre at diskrimineringsloven blir et effektivt virkemiddel i bekjempelsen av diskriminering, bør den hovedsakelig være sivilrettslig innrettet. Strafferetten stiller andre og strengere krav til bevis enn en sivilrettslig lov. Ved bruk av strafferegler som det primære virkemiddel vil det bare være mulig å ramme mindre deler av den faktiske diskrimineringen i samfunnet. I mange tilfeller vil derfor en sivilrettslig reaksjon være mer effektiv enn straff. Ved reaksjoner som erstatning og oppreisning kan sivil lovgivning gi enkeltindivider passende kompensasjon i tillegg til å forebygge nye krenkelser. Det er dessuten ikke et mål å kriminalisere all klanderverdig eller uønsket virksomhet. Straff er et inngripende virkemiddel, som bør forbeholdes de alvorligste og mest krenkende handlingene, og ikke anvendes mer enn høyst nødvendig.

For å håndheve loven foreslås det å etablere et nytt felles ombud, Likestillings- og diskrimineringsombudet, og en nemnd, Likestillings- og diskrimineringsnemnda jf. Ot.prp. nr. 34 (2004-2005). Likestillingsombudet, Likestillingssenteret og Senter mot etnisk diskriminering vil bli samlet i det nye ombudet. Ombudet og nemnda skal håndheve diskrimineringsloven, likestillingsloven, de nye likebehandlingsreglene i arbeidsmiljøloven og diskrimineringsforbudene i boliglovene. Ombudet skal i tillegg ha kompetanse- og pådriveroppgaver og gi støtte og veiledning mv. knyttet til de ulike lovgrunnlag/diskrimineringsgrunnlag. Departementet mener det er en fordel å samle statlig ikke-diskriminerings- og likestillingsarbeid i ett organ, fordi alle former for diskriminering og metoder for å bekjempe disse har fellestrekk, uavhengig av grunnlaget for diskrimineringen. Et felles ombud vil legge til rette for helhetstenkning og kompetanseoverføring, slik at det utvikles et sterkt fagmiljø på feltet diskriminering og likestilling. Det kan på sikt være aktuelt å legge håndhevingen av andre diskrimineringsforbud til det nye håndhevingsapparatet.

Departementet mener videre at det er viktig å skjerpe det strafferettslige vernet mot rasisme og diskriminering. Straffeloven bør markere tydeligere enn den gjør i dag at rasistiske ytringer med kvalifisert krenkende virkning er uakseptabelt. Derfor foreslås en skjerping av straffeloven § 135 a. Diskriminering som begås av flere personer i fellesskap, enten i løse grupper eller i mer organiserte former, er særlig skadelig. Det foreslås derfor å innføre en egen straffebestemmelse i diskrimineringsloven for diskriminering foretatt av flere personer i fellesskap.

Med EUs rådsdirektiver 2000/43/EF og 2000/78/EF har det skjedd en utvikling innenfor diskrimineringsretten i Europa. Regjeringen mener det er viktig at norsk rett etablerer et vern mot etnisk diskriminering som er minst like godt som det EU-landene har, selv om Norge ikke er bundet av direktivene. På enkelte punkter mener regjeringen sågar at det er behov for et sterkere vern mot diskriminering enn det som følger av direktivene. Lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven) som her foreslås oppfyller minimumskravene i rådsdirektiv 2000/43/EF, og gir på visse områder bedre beskyttelse enn det direktivet krever.

Regjeringen mener det er viktig at Norge oppfyller sine menneskerettslige forpliktelser så lojalt som mulig. Når det rettslige vernet mot etnisk diskriminering styrkes, er det gode grunner for samtidig å inkorporere FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK) i norsk rett. Inkorporering vil si at konvensjonen gjøres til en del av norsk lov, og at den får en sterkere rettslig status i Norge enn den hittil har hatt. Inkorporering av konvensjonen er et tydelig signal om at Norge tar konvensjonsforpliktelsene på alvor. Inkorporering av rasediskrimineringskonvensjonen er også i tråd med anbefalinger fra FNs rasediskrimineringskomité (CERD) og Den europeiske kommisjonen mot rasisme og intoleranse (ECRI).

Til dokumentets forside