Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Ot.prp. nr. 33 (2004-2005)

Om lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven)

Til innholdsfortegnelse

18 Andre relevante spørsmål

18.1 Aktivitetsplikt for offentlige virksomheter, arbeidsgivere mv.

18.1.1 Innledning

I kapittel 18.1 behandles spørsmålet om det bør innføres en aktivitetsplikt i lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven). Med aktivitetsplikt menes i denne sammenhengen en plikt til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for å fremme like muligheter og rettigheter uavhengig av etnisitet, religion mv. Ulike former for aktivitetsplikt er kjent fra enkelte andre land, som Sverige og Storbritannia.

18.1.2 Gjeldende rett på liknende områder

Likestillingsloven har allerede fra vedtakelsen i 1978 hatt en bestemmelse om at offentlige myndigheter skal legge forholdene til rette for likestilling mellom kjønnene på alle samfunnsområder. Etter den nye bestemmelsen i likestillingsloven § 1 a, inntatt i 2002, omfatter aktivitetsplikten en plikt for offentlige myndigheter til å arbeide aktivt, målrettet og planmessig for likestilling mellom kjønnene. I tillegg til å gjelde offentlige virksomheter ble plikten utvidet til å omfatte private arbeidsgivere, som har en tilsvarende plikt innenfor sin virksomhet. Aktivitetsplikten ble også utvidet til å omfatte arbeidslivets organisasjoner, innenfor deres virkefelt.

Likestillingsloven § 1 a oppstiller dernest et krav om at virksomheter som er pålagt å utarbeide årsberetninger skal redegjøre for den faktiske tilstanden vedrørende likestilling og for foreliggende planer om tiltak for å fremme likestilling i årsberetningen. Denne redegjørelsesplikten i årsberetningen er også hjemlet i regnskapsloven. Offentlige myndigheter pålegges å redegjøre for faktisk tilstand og foreliggende planer om tiltak i de årlige budsjettene. En tilsvarende redegjørelsesplikt i årsberetningene gjelder for kommunene og fylkeskommunene i henhold til kommuneloven.

Plikten til å arbeide for likestilling håndheves gjennom likestillingslovens vanlige system. Likestillingsombudet har en håndheverrolle i forhold til redegjørelsesplikten. Ombudet kan etter klage eller på eget initiativ kontrollere at årsberetningene og budsjettene faktisk oppfyller lovens krav. Dette innebærer at ombudet både kan kontrollere at virksomheten faktisk har en redegjørelse om likestilling, og selve innholdet i redegjørelsen. Dersom redegjørelsen i årsberetningen eller budsjettet er mangelfull, kan ombudet ta kontakt med virksomheten for å påpeke dette og informere om lovens krav. Selve redegjørelsesplikten etter regnskapsloven håndheves av Regnskapsregisteret, men registeret kontrollerer kun at de relevante dokumentene faktisk er innsendt.

18.1.3 Noen andre land

Enkelte andre land har liknende bestemmelser om aktivitetsplikt i sin lovgivning på dette området, blant annet Sverige og Storbritannia. I Danmark er det ikke innført en slik plikt i den tilsvarende lovgivningen.

Sverige

Den svenske loven om tiltak mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av etnisitet, religion eller livssyn (lag (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning) inneholder en plikt til målrettet arbeid for aktivt å fremme like muligheter og rettigheter uavhengig av etnisk tilhørighet, religion eller annen trosoppfatning. Plikten påligger arbeidsgiver, innen området for arbeidsgivers virksomhet. Plikten omfatter både eksisterende arbeidsforhold og ny rekruttering.

Arbeidsgiverens plikt omfatter slike tiltak som etter arbeidsgiverens ressurser og omstendighetene for øvrig kan kreves for at arbeidsforholdene skal tilpasses arbeidsstokkens etniske og religiøse sammensetning. Arbeidsgiveren skal også gjennomføre tiltak for å forebygge og forhindre at arbeidstakerne utsettes for trakassering eller gjengjeldelser. Arbeidsgiveren skal dessuten sikre at personer uavhengig av etnisk tilhørighet, religion eller annen trosoppfatning gis mulighet til å søke ledige stillinger i virksomheten. Kravet om målrettet arbeid innbærer at arbeidsgiveren selv skal ta initiativ og sette klare mål. Loven oppstiller ikke målene, fordi det er forutsatt at målene må tilpasses den enkelte virksomheten. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering fører tilsyn med at arbeidsgiveren overholder disse pliktene. Overtredelse av plikten til målrettet innsats kan straffes med bøter. Ombudsmannen mot etnisk diskriminering gir råd til arbeidsgiverne på de områdene hvor loven forplikter til en målrettet innsats.

Storbritannia

Ved endringer i Race Relations Act ble det i 2000 innført en generell plikt for offentlige myndigheter til å arbeide for å avskaffe etnisk diskriminering. Myndighetene skal også fremme like muligheter og gode relasjoner mellom personer med ulik etnisk bakgrunn. Det er innført forskrifter som forplikter offentlige myndigheter til å utforme såkalte Race Equality Schemes, hvor de skal redegjøre for hvilke tiltak som er satt i verk for å oppfylle aktivitetsplikten.

Det har vært etablert en særskilt enhet, Race Relations Equality Advisory Service (RREAS), som ga råd og veiledning i likebehandlingsspørsmål tilpasset den enkelte arbeidsgiver. RREAS kunne inngå samarbeidsavtaler med den enkelte arbeidsgiver, og kjerneområdene for deres virksomhet var rekruttering, ansettelse og forfremmelse. Enheten ble opprettet av Undervisningsdepartementet, og på opprettelsestidspunktet var tjenestene gratis. RREAS ble i 2001 omorganisert og lagt under The Advisory, Conciliation and Arbitration Service (ACAS). ACAS er et selvstendig organ som ikke er underlagt noe departement. ACAS' formål er å forbedre organisasjonenes ytelse og effektivitet ved å gi uavhengig og upartisk rådgivning, forbygge tvister og bygge harmoniske relasjoner i arbeidslivet.

Det vises ellers til utredningens kapittel 9.7.1.1 og 9.7.1.4.

18.1.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at det innføres en aktivitetsplikt, det vil si en plikt til å arbeide aktivt og planmessig for å fremme lovens formål. Aktivitetsplikten vil ifølge utvalget fremme like muligheter og rettigheter uavhengig av etnisitet.

Aktivitetsplikten skal for det første gjelde for alle arbeidsgivere, både i offentlig og privat virksomhet. Utvalget foreslår dernest at aktivitetsplikten skal omfatte alle offentlige myndigheter på de fagområder myndigheten har ansvar for, blant annet i forhold til de offentlige tjenestene myndigheten yter. Til sist foreslås en aktivitetsplikt for organisasjonene i arbeidslivet, knyttet til organisasjonenes virkefelt.

Utvalget foreslår videre at de instanser som får en aktivitetsplikt også får plikt til å rapportere om tiltak som er iverksatt eller planlagt for å oppfylle plikten. Private arbeidsgivere skal ifølge utvalget rapportere i årsberetningene, som skal legges fram i henhold til regnskapsloven. Utvalget foreslår at statlige virksomheter skal rapportere i statsbudsjettet og at kommunale virksomheter skal rapportere i årsberetningene hjemlet i kommuneloven.

Videre foreslår utvalget at aktivitetsplikten håndheves av Diskrimineringstilsynet. Det vil si at tilsynet skal ta opp mangler hos den enkelte arbeidsgiver med vedkommende, fremsette kritikk og informere om lovens krav. Det følger ikke av utvalgets forslag at Diskrimineringstilsynet får adgang til å følge opp mangler ved å fremsette pålegg mv.

18.1.5 Høringsinstansenes syn

Mange høringsinstanser støtter forslaget om å innføre en aktivitetsplikt, blant annet Senter mot etnisk diskriminering (SMED), Utlendingsdirektoratet, Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM), Likestillingsombudet, Oslo politidistrikt,arbeidstakerorganisasjonene Akademikerne, LOog Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund,samt organisasjoner på innvandrerfeltet, som Antirasistisk Senter, MiRA-senteretog Organisasjonen Mot Offentlig Diskriminering (OMOD). SMED viser til at ofrene for diskriminering har vanskelig for å oppnå sin rett til likeverdig behandling, og at en slik plikt vil imøtekomme et stort behov. Flere av de høringsinstansene som støtter forslaget om aktivitetsplikt har merknader til den nærmere utformingen og gjennomføringen av plikten. Merknadene gjelder blant annet behovene for en presisering og konkretisering av plikten, harmonisering med likestillingsloven, veiledning, overvåking, kontroll med gjennomføringen, sanksjoner ved manglende oppfyllelse, samt evaluering av ordningen.

Finansdepartementet og Nærings- og handelsdepartementet er skeptiske til å innføre aktivitetsplikt og rapporteringskrav, samtidig som de mener at konsekvensene av forslaget er utilstrekkelig utredet. Finansdepartementet savner en vurdering av om kravene vil fremme målet. Videre stiller Finansdepartementet seg skeptisk til kravene overfor kommunesektoren, og viser i denne sammenheng til det pågående moderniseringsarbeidet hvor målet er å redusere statlig detaljstyring overfor kommunene.

Kommunenes Sentralforbund (KS) går imot forslaget. KS går i stedet inn for frivillige tiltak for å oppnå et mer inkluderende arbeids- og samfunnsliv, herunder frivillige tiltak for å rekruttere personer med innvandrerbakgrunn til kommunesektoren.

Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Handels-og Servicenæringens Hovedorganisasjon (HSH) motsetter seg aktivitetsplikten for arbeidsgivere. Disse organisasjonene mener at en slik plikt vil ha liten effekt. Bedriftsforbundet viser til at 80 prosent av bedriftene i Norge har færre enn fem ansatte og at innføring av en aktivitetsplikt vil være lite treffende, samtidig som et slikt krav vil virke uforholdsmessig inngripende. Norges Autoriserte Regnskapsføreres Forening (NARF)viser til at forslaget er svært omfattende. NARF mener at virkemidlene må veies opp mot de byrdene dette vil påføre næringslivet. Aktivitets- og redegjørelsesplikten bør i større grad innrettes ut fra en kost-nytte-tilnærming, der det differensieres etter størrelse. Ifølge NARF bør plikten uansett ikke legges på foretak med færre enn 50 ansatte, noe som vil bety at den fortsatt vil dekke om lag 53 prosent av arbeidsplassene.

HSH ønsker ikke å ha en rolle som «vakthund» overfor egne medlemsorganisasjoner, og motsetter seg derfor også aktivitetsplikten for arbeidslivets organisasjoner.

NHO og HSH går også imot forslaget om rapportering. Disse instansene viser til at de administrative og økonomiske konsekvensene av rapporteringsplikten for bedriftene ikke er tilstrekkelig utredet. Finansdepartementet fremholder også at det er negativt å øke kravene til ikke-finansiell rapportering i årsberetningene. Finansdepartementet viser til at dette samlet vil bety et økt krav til rapportering for næringslivet. For øvrig innvender flere av høringsinstansene at rapporteringskrav ikke hører hjemme i årsberetninger og årsbudsjetter.

18.1.6 Departementets vurdering

Departementet har besluttet å ikke gå videre med utvalgets forslag om aktivitetsplikt.

Høringen viser at arbeidsgiverorganisasjonene, blant annet NHO, KS og HSH, er svært negative til å innføre en slik plikt for arbeidsgivere i privat virksomhet. Disse instansene reiser spørsmål ved om innføring av aktivitetsplikt vil være et egnet virkemiddel. Flere instanser har også innvendinger mot rapporteringskravet som er foreslått etter regnskapsloven.

Departementet er enig i at forslaget vil føre til økt byråkratisering. Dette gjelder både for næringslivet og for offentlige virksomheter. Det vises også til at kravene til rapportering vil føre til et betydelig merarbeid. Både for næringslivet og for det offentlige som arbeidsgiver vil slike krav være ressurskrevende, samtidig som det er vanskelig å se at innsatsen vil stå i forhold til hva som kan oppnås.

Et utvalg som har evaluert regnskapsloven går dessuten inn for at det i årsberetningen etter regnskapsloven kun skal rapporteres om forhold som er viktige for å forstå foretakets utvikling, resultat og finansielle stilling, jf. NOU 2003: 23, kapittel 16.7.8. Etter departementets vurdering vil det ikke være naturlig å inkludere tiltak og planer for å fremme diskrimineringslovens formål i denne rapporteringen. Rapportering i medhold av regnskapsloven er utviklet for helt andre formål enn gjennomføring av en slik aktivitetsplikt.

Også overfor arbeidslivets organisasjoner gjør de samme argumentene mot å innføre en aktivitetsplikt seg gjeldende. Departementet finner det derfor vanskelig å lovfeste en aktivitetsplikt overfor arbeidslivets organisasjoner. Departementet viser også til at flere av hovedorganisasjonene i arbeidslivet har egne tiltak og handlingsplaner mot etnisk diskriminering.

Når det gjelder aktivitetsplikten for det offentlige, mener departementet at aktivitetsplikten også her vil føre til økt byråkratisering og merarbeid. Departementet er i tvil om resultatet av et slikt generelt krav vil stå i forhold til innsatsen. Det vises til at det dreier seg om vidtrekkende plikter.

Redegjørelse for tiltak som er iverksatt eller planlagt i kommunene skal i henhold til utvalgets forslag skje i kommunenes årsberetninger. Dette er dokumenter som er utviklet for helt andre formål enn en slik spesifikk rapportering knyttet til ett særskilt tema eller område. En aktivitetsplikt her vil dessuten være i strid med regjeringens målsetting om å redusere mengden av statlige detaljkrav overfor kommunene.

At en tilsvarende aktivitets- og rapporteringsplikt allerede er innført i likestillingsloven, stiller etter departementets syn ikke saken annerledes. Departementet legger til grunn at det felles Likestillings- og diskrimineringsombudet vil kunne forholde seg til at reglene er forskjellige på dette området.

FNs rasediskrimineringskonvensjon (RDK) artikkel 2 pålegger statene å aktivt motarbeide etnisk diskriminering. Departementet viser til at staten kan oppfylle denne plikten på andre måter enn gjennom en aktivitetsplikt.

Departementet mener således at det i stedet for en aktivitetsplikt bør gjennomføres andre positive og mindre byråkratiske tiltak for å fremme likestilling uavhengig av etnisitet, religion mv.

Det nye Likestillings- og diskrimineringsombudet skal gi veiledning til arbeidsgivere om hvordan de kan fremme og håndheve etnisk mangfold på arbeidsplassen. Departementet foreslår at det nye Likestillings- og diskrimineringsombudet får en tilsvarende funksjon overfor arbeidsgivere som Race Relations Employment Advisory Service (RREAS) har hatt i Storbritannia, se nærmere om dette i Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) Om lov om Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda kapittel 7. Dette veiledningsarbeidet vil kunne samordnes med veiledning om aktivitetsplikten for arbeidsgivere etter likestillingsloven. Det vises til at det nye Likestillings- og diskrimineringsombudet også skal stimulere til frivillige tiltak og være pådriver i denne sammenheng.

Departementet viser videre til regjeringens Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006), som inneholder en rekke tiltak for å hindre diskriminering og fremme etnisk likestilling. På arbeidslivets område kan det nevnes at det er opprettet et forum for etnisk mangfold i arbeidslivet. Regjeringen har besluttet at denne innsatsen skal forankres i Arbeidspolitisk råd, hvor partene i arbeidslivet deltar på høyt nivå. Representanter fra landsdekkende organisasjoner på innvandrerfeltet og institusjoner med ekspertise på området skal også trekkes inn. Målet er å følge opp og videreutvikle mangfoldet på arbeidsmarkedet, tilrettelegge for erfaringsutveksling og kunnskapsformidling og planlegge og gjennomføre tiltak for økt mangfold. Det legges dessuten opp til en årlig prisutdeling til en virksomhet som har utmerket seg positivt når det gjelder økt mangfold i arbeidslivet. Videre kan nevnes at Aetat har som resultatmål at minst 60 prosent av registrerte arbeidsledige innvandrere skal ut i jobb.

Når det gjelder statlig virksomhet, viser departementet til regjeringens igangsatte tiltak for å sikre mangfold i forvaltningen og medvirke til at personer med minoritetsbakgrunn får samme ansettelses- og karrieremuligheter som øvrige jobbsøkere og ansatte i staten. Det vises ellers til handlingsplanens kapittel 5.1. Videre inngår rekrutteringstiltak på visse prioriterte sektorer, jf. handlingsplanens kapittel 5.2 om offentlige tjenester.

Flere av tiltakene i regjeringens handlingsplan er også relevante for kommunesektoren. Et av tiltakene er å sette i verk forsøks- og utviklingsprogram for å styrke minoritetsperspektivet i tjenesteyting i offentlig sektor.

I tillegg vil det bli utarbeidet en særskilt veileder til Utredningsinstruksen for å konkretisere hvordan kravene i instruksen kan etterleves når det gjelder konsekvensene for etniske minoriteter. Formålet med en slik veileder er å gi råd om hvordan denne type konsekvenser kan identifiseres og beskrives for å få et bedre beslutningsgrunnlag for offentlige tiltak før de gjennomføres.

18.2 Registrering av opplysninger om etnisitet

18.2.1 Innledning

Utvalget har en bred behandling av registrering av opplysninger om etnisitet i utredningens kapittel 15.2, men fremmer ikke forslag til noen lovbestemmelse om dette i lov mot etnisk diskriminering.

Opplysninger om etnisitet er relevant i flere sammenhenger i relasjon til lovforslaget, for eksempel i forbindelse med arbeidslivet. Virksomheter som har tall på fordelingen mellom ulike etniske grupper blant de ansatte, vil ha mulighet til å sammenlikne gruppene og identifisere eventuelle forskjeller mellom disse. Informasjon om hvem som ansettes i virksomheten, hvilke grupper som systematisk faller utenfor og hvilke stillinger den enkelte besitter kan også benyttes som bevisførsel i saker om etnisk diskriminering. Det kan også være relevant å kunne registrere slike opplysninger for å følge med i representasjonen av etniske og religiøse minoriteter mv. på andre samfunnsarenaer. Det kan for eksempel dreie seg om opptak til utdanning, bruk av offentlige tjenester osv. Registrering av opplysninger om etnisitet, religion mv. kan således tjene gode formål, samtidig som registrering av slike opplysninger reiser sterke motforestillinger på prinsipielt grunnlag. Historien har også vist at slike opplysninger kan misbrukes.

18.2.2 Gjeldende rett

Lov 14. april 2000 nr. 31 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) fastsetter strenge vilkår for behandling av personopplysninger som er sensitive. Med personopplysninger menes opplysninger og vurderinger som kan knyttes til en enkeltperson. Anonyme opplysninger faller utenfor lovens virkeområde. Opplysninger om «rasemessig eller etnisk bakgrunn, eller politisk, filosofisk eller religiøs oppfatning» er å anse som sensitive personopplysninger i medhold av loven, jf. § 2 nr. 8 bokstav b.

Loven setter forbud mot bruk av sensitive personopplysninger både for privat og offentlig virksomhet. Sensitive personopplysninger kan bare behandles dersom behandlingen oppfyller ett av vilkårene i § 9 bokstavene a-h, hvorav de mest relevante vilkårene er at:

  • den registrerte samtykker i behandlingen,

  • adgangen fremgår av lov,

  • behandlingen er nødvendig for å beskytte en persons vitale interesser, og den registrerte ikke er i stand til å samtykke,

  • behandlingen er nødvendig for å fastsette, gjøre gjeldende eller forsvare et rettskrav,

  • behandlingen er nødvendig for at den behandlingsansvarlige kan gjennomføre sine arbeidsrettslige plikter eller rettigheter,

  • behandlingen er nødvendig for historiske, statistiske eller vitenskapelige formål, og samfunnets interesse i at behandlingen finner sted klart overstiger ulempene den kan medføre for den enkelte.

Det er også en rekke andre vilkår og grunnkrav som må oppfylles for lovlig å kunne registrere opplysninger om etnisitet, religion mv. etter personopplysningsloven. Loven setter også restriksjoner mot å bruke slike innsamlede opplysninger til andre formål enn det som var det opprinnelige formålet med innsamlingen.

Hovedregelen er at behandling av sensitive opplysninger er konsesjonspliktig. Datatilsynet avgjør om konsesjon skal gis. Det skal ved vurderingen klarlegges om behandlingen vil volde ulemper som ikke avhjelpes av lovens øvrige bestemmelser. I så fall skal Datatilsynet vurdere om ulempene den enkelte påføres blir oppveid av hensyn som taler for behandlingen.

Det finnes unntak fra konsesjonsplikten. Blant annet gjelder det et unntak for behandling av personopplysninger i organ for stat eller kommune når behandlingen har hjemmel i egen lov.

18.2.3 EU

EUs rådsdirektiver 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse og 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet, regulerer ikke registrering av opplysninger om etnisiet, religion mv.

Europaparlaments- og rådsdirektiv 95/46/EF av 24. oktober 1995 om beskyttelse av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger og om fri utveksling av slike opplysninger setter imidlertid grenser for adgangen til å registrere personopplysninger. Direktivet er for øvrig gjennomført i norsk rett gjennom personopplysningsloven.

18.2.4 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår ingen generell hjemmel i lov mot etnisk diskriminering for å registrere opplysninger om etnisitet. Den adgangen til å registrere slike opplysninger som eksisterer etter gjeldende rett, vil ifølge utvalget være tilstrekkelig. Utvalget viser til en rekke prinsipielle betenkeligheter ved innføring av omfattende, generelle registreringsordninger for å skaffe oversikt over den etniske sammensetningen av befolkningen på ulike samfunnsområder, jf. utredningens kapittel 15.3.2.

Utvalget peker likevel på at det er et stort behov for et detaljert kunnskapsgrunnlag om situasjonen for etniske minoriteter på flere samfunnsområder, og særlig i arbeidslivet. Informasjon om den etniske sammensetningen på arbeidsplassen kan brukes til å utvikle effektive og målbare likestillingstiltak tilpasset den enkelte lokale arbeidsplass. Utvalget viser til bruken av såkalt «monitoring» i Storbritannia. Med monitoring menes i denne sammenheng å føre oversikt over den etniske sammensetningen av arbeidsstokken og søkere til virksomheten. Slike kartleggingstiltak anses nødvendige for å identifisere underrepresentasjon, hvorvidt det forekommer diskriminering og om det er behov for spesielle særtiltak.

Utvalget viser i denne sammenheng til at det er full adgang til å registrere anonymiserte opplysninger om etnisitet, dvs. opplysninger som ikke kan spores tilbake til enkeltpersoner. Utvalget skisserer noen muligheter til å få fram opplysninger om etnisk sammensetning i arbeidslivet i samsvar med dagens lovgivning.

Utvalget viser for det første til muligheten for at arbeidsgiveren får konsesjon etter personopplysningsloven i det enkelte tilfellet. Ifølge utvalget vil denne muligheten særlig være aktuell for store virksomheter. Utvalget nevner dernest muligheten i offentlig sektor for samkjøring av sentrale registre, slik som Det sentrale folkeregisteret, Arbeidsgiver- og arbeidstakerregisteret og Sentraltjenestemannsregisteret. En slik ordning vil ifølge utvalget kunne gjennomføres fra sentralt hold for all offentlig virksomhet.

En tredje fremgangsmåte som trekkes fram er at partene i arbeidslivet inngår rammeavtaler for å oppnå likebehandling på lokale arbeidsplasser, gjerne på tilsvarende måte som for likestilling mellom kjønnene. Både i offentlig og privat sektor foreligger det avtaler som inneholder bestemmelser om kartlegging av fordelingen mellom kjønnene på arbeidsplassen. En tilleggsavtale kan oppfordre partene til å utarbeide lokale avtaler som inneholder retningslinjer om stedlig kartlegging av den etniske sammensetningen. Slike avtaler er imidlertid kun bindende for avtalepartene, hvilket gjør at en del arbeidstakere vil falle utenfor en slik ordning.

Utvalget viser også til at Arbeids- og administrasjonsdepartementet kan utarbeide sentrale retningslinjer for statlig virksomhet. Alle statlige etater kan pålegges å føre oversikt over den etniske sammensetningen av arbeidsstokken for å sikre likestilling. Utvalget nevner også veiledning i tilknytning til aktivitetsplikten som et aktuelt virkemiddel. Til sist nevner utvalget at det kan inngås avtaler med Statistisk sentralbyrå og sentrale myndigheter om videreutvikling av innvandrerorientert statistikk om den etniske sammensetningen i arbeidslivet.

18.2.5 Høringsinstansenes syn

Mange av høringsinstansene som har uttalt seg til denne delen av utredningen deler utvalgets betenkeligheter mot å registrere opplysninger om etnisitet, blant annet SMED, Datatilsynet og Troms fylkeskommune. Datatilsynetstøtter de vurderinger som er gjort og konklusjonen om at arbeidsgiver ikke bør pålegges å registrere etnisk tilhørighet for de ansatte.

SMED anbefaler at et fremtidig kompetansesenter/tilsynsorgan, eventuelt i samarbeid med Datatilsynet, utarbeider egnede retningslinjer og verktøy for hvordan monitoring kan brukes som virkemiddel i arbeidet for etnisk likestilling.

Ifølge Oslo politidistrikt vil det være vanskelig å ha tilstrekkelig kunnskap om mål er nådd uten at det foreligger et faktisk grunnlag. Oslo politidistrikt peker på at de fleste kanskje vil synes det er like uproblematisk å angi etnisitet som fødested. Det blir også vist til at registrering av opplysninger om etnisitet i mange tilfeller kan gjøres anonymt, basert på vedkommendes egen kategorisering. Primærmedisinsk verksted (PMV)deler heller ikke utvalgets betenkeligheter ved innføring av registreringsordninger for å fremskaffe oversikt over den etniske sammensetningen av befolkningen på ulike samfunnsområder.

Statistisk sentralbyrå (SSB) peker på problemer knyttet til det å operasjonalisere begrepet etnisitet i registreringssammenheng. SSB viser til at utvalget ikke fullt ut synes å ville utnytte fordelene ved landbakgrunn som representantvariabel for etnisitet, og dermed den foreliggende statistikken. Ifølge SSB er det mulig gjennom samarbeidsavtaler å legge til rette for å kunne følge individene over tid på ulike arenaer. SSB påpeker at registerbaserte data har en avgjørende fordel sammenliknet med for eksempel registrering i den enkelte bedrift. På denne måten blir det mulig å følge det enkelte individs integrering eller mangel på integrering i det norske samfunnet, og å se de ulike samfunnsarenaer i sammenheng.

18.2.6 Departementets vurdering

Departementet støtter utvalgets vurdering om at det ikke bør innføres en generell hjemmel i lov om forbud mot diskriminering på grunn av etnisitet, religion mv. (diskrimineringsloven) for å registrere opplysninger om etnisitet. Departementet viser til de muligheter som allerede følger av gjeldende rett til å registrere opplysninger om etnisitet, religion mv., og finner at dette er tilstrekkelig. Verken de tilsvarende svenske eller danske diskrimineringslovene inneholder særskilte regler om adgang til å registrere slike opplysninger. Den danske loven om forbud mot forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet (lov nr. 459 af 12. juni 1996 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v.) har derimot et forbud mot at arbeidsgiver innhenter, mottar eller gjør bruk av opplysninger om en arbeidssøkers eller ansatts rase, hudfarge, religion eller tro mv.

En viktig hensikt med å kunne registrere slike opplysninger er at en derved kan måle effekten av ulike likestillingstiltak, og evaluere om disse virker. I Storbritannia benyttes målinger av den etniske sammensetningen av arbeidstakerne som ett av flere virkemidler for å sikre likebehandling. Håndhevingsorganet for Race Relations Act, Commission for Racial Equality, har utarbeidet retningslinjer om hvordan arbeidsgiver kan innføre en likebehandlingspolitikk på arbeidsplassen. Commission for Racial Equality har utarbeidet en rekke retningslinjer og veiledninger om hvordan arbeidsgivere kan drive såkalt «monitoring».

En slik registrering kan likevel bidra til å skape et skille mellom majoritets- og minoritetsgruppene. En inndeling etter etnisitet kan også bidra til å stigmatisere grupper, ved at enkelte grupper først og fremst forbindes med problemer for storsamfunnet.

Det kan også foreligge en risiko for misbruk av opplysninger om etnisitet, dvs. at opplysningene brukes til andre formål enn det som opprinnelig var tenkt. Av historiske årsaker er det en utbredt skepsis blant enkelte minoritetsgrupper til slik registrering. Ved bruk av sensitive opplysninger vil det alltid, selv om bruken begrenses til et bestemt formål, være en risiko for misbruk av informasjonen på en slik måte at det kan skade de personene opplysningene gjelder.

Departementet ser imidlertid at det vil være behov for veiledning blant annet til arbeidsgivere som ønsker å legge til rette for mangfold. Veiledningen kan vise de mulighetene som finnes innenfor gjeldende lovverk. Dette vil være en oppgave som kan ligge til det nye Likestillings- og diskrimineringsombudet.

18.3 Bruk av ikke-diskrimineringsklausuler i forbindelse med offentlige anskaffelser

18.3.1 Innledning

Offentlig sektor har i kraft av sin posisjon som innkjøper av varer og tjenester mulighet til å stille krav til leverandørene. Dette er et virkemiddel som anvendes i flere land for å fremme etnisk likebehandling. Offentlige anskaffelser er regulert i lov 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser, med forskrifter. Loven har som et grunnleggende prinsipp å bidra til økt verdiskapning i samfunnet, ved å sikre mest mulig effektiv ressursbruk ved offentlige anskaffelser basert på forretningsmessighet og likebehandling. EØS-avtalen binder dessuten Norge til å følge kravene i EUs innkjøpsdirektiver.

Eksempler på avtalevilkår kan være å stille krav til leverandøren om at denne har personalpolitiske retningslinjer som sikrer likestilling eller at det ikke foreligger dom eller administrativt vedtak mot leverandøren om diskriminering fra et tilsynsorgan de siste tre årene. Det er også spørsmål om i hvilken fase av anskaffelsesprosessen kravene skal stilles: i anbudsfasen, i utvelgelsesfasen eller i utførelsesfasen.

18.3.2 Utvalgets forslag

Utvalget foreslår at spørsmålet om bruk av ikke-diskrimineringsklausuler i forbindelse med offentlige anskaffelser utredes nærmere. Ifølge utvalget har offentlige virksomheter et stort uutnyttet potensial når det gjelder å bidra til etnisk likestilling i kraft av deres rolle som innkjøpere. Bruk av ikke-diskrimineringsklausuler reiser ifølge utvalget mange spørsmål som trenger nærmere utredning. Siktemålet med slike klausuler skal være å hindre etnisk diskriminering og å fremme etnisk likestilling. Utvalget er inneforstått med at det i NOU 1997: 21 Offentlige anskaffelser ble anbefalt tilbakeholdenhet med å bruke statlige anskaffelser til å ivareta samfunnsmessige hensyn. Likevel mener utvalget at virkemidler som skal ivareta særlige samfunnshensyn (for eksempel økt verdiskapning og effektiv bruk av ressurser) bør kunne tas i bruk for å ivareta grunnleggende rettigheter om likestilling og ikke-diskriminering. Utvalget viser til at EU-kommisjonens fortolkningsmeddelse av 15. oktober 2001 har klarlagt at det er adgang til å ta sosiale hensyn ved kontraktstildeling.

18.3.3 Høringsinstansenes syn

Utvalgets forslag støttes av blant annet SMED, SINTEF IFIM og Akershus fylkeskommune.

SMEDanbefaler å innføre ikke-diskrimineringsklausuler og støtter utvalgets vurdering av at det ligger et stort potensial for det offentlige i å utnytte sin rolle som innkjøper til å fremme etnisk likestilling. Ifølge SMED må slike klausuler være spesifikke med hensyn til hva som kreves av tilbyder for at kravene skal anses oppfylt. SMED viser til at det ikke er tilstrekkelig, slik som i Sverige, å vise til at leverandøren til enhver tid skal følge ulike lover som skal fremme likestilling.

Nærings- og handelsdepartementetgår imot utvalgets forslag. Departementet viser til at det grunnleggende utgangspunktet er at offentlige oppdragsgivere først og fremst skal ivareta de forretningsmessige og innkjøpsfaglige hensyn i en anskaffelsesprosess. Manglende overholdelse av sosiale forpliktelser kan ifølge Nærings- og handelsdepartementet gi grunnlag for avvisning, dvs. at en leverandør kan utelukkes fra konkurransen. Det vises til at oppdragsgiver har adgang til å avvise leverandører som ved rettskraftig dom er kjent skyldig i straffbare forhold som angår leverandørens yrkesmessige vandel. Det samme gjelder dersom leverandøren har gjort seg skyldig i alvorlige forsømmelser mot faglige og etiske krav i vedkommende bransje. En tolkningsuttalelse fra EU-kommisjonen tilsier ifølge Nærings- og handelsdepartementet at dette også gjelder manglende overholdelse av sosial lovgivning. Nærings- og handelsdepartementet antyder at et alternativ til ikke-diskrimineringsklausuler kan være å bevisstgjøre offentlige oppdragsgivere om de mulighetene som allerede ligger i dagens regelverk.

18.3.4 Departementets vurdering

Departementet viser til at et av tiltakene i regjeringens Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006) er å utforme krav om at ikke-diskriminering skal ivaretas hos leverandører til statlige virksomheter. Moderniseringsdepartementet er ansvarlig for å følge opp dette tiltaket.

Moderniseringsdepartementet har igangsatt et arbeid med å implementere nye EU-direktiver om offentlige anskaffelser og revidere den nasjonale delen av regelverket. Målet er å forenkle og modernisere regelverket for offentlige anskaffelser. Moderniseringsdepartementet vil i forbindelse med revisjonen av regelverket foreslå hvordan man kan sikre at hensynet til ikke-diskriminering blir ivaretatt på en effektiv måte, og legge fram forslag til tiltak ved høring av ny forskrift.

Departementet anser at det etter dette ikke er behov for ytterligere utredninger.

18.4 Dialog mellom partene i arbeidslivet og med frivillige organisasjoner

18.4.1 EU

I EUs rådsdirektiv 2000/43/EF om likebehandling uavhengig av rase eller etnisk opprinnelse reguleres statenes dialog om likebehandling med berørte parter. I artikkel 11 nr. 1 heter det at medlemsstatene, i overensstemmelse med nasjonale tradisjoner og nasjonal praksis, skal treffe passende foranstaltninger for å tilskynde dialog mellom partene i arbeidslivet med sikte på å fremme likebehandling. I artikkel 12 heter det at statene skal tilskynde en dialog med relevante frivillige organisasjoner, som i overensstemmelse med nasjonale tradisjoner og nasjonal praksis har en legitim interesse i å bidra til bekjempelse av diskriminering på grunn av rase eller etnisk opprinnelse med henblikk på å sikre likebehandling.

EUs rådsdirektiv 2000/78/EF om gjennomføring av prinsippet om likebehandling i arbeidslivet har tilsvarende regler om dialog som EUs rådsdirektiv 2000/43/EF. I direktivets artikkel 13 pålegges statene, i overensstemmelse med nasjonal praksis og nasjonale tradisjoner, å tilskynde dialog mellom partene i arbeidslivet, og i artikkel 14 reguleres statens dialog med frivillige organisasjoner.

18.4.2 Gjeldende rett

Arbeidsmiljølovens likebehandlingskapittel har ikke bestemmelser som regulerer dialogen mellom partene i arbeidslivet mht. å fremme likebehandling, jf. bestemmelser i EUs rådsdirektiv 2000/78/EF. I NOU 2003: 2 Skjerpet vern mot diskriminering i arbeidslivet, kapittel 11.11 på s. 54, vurderer utvalget behovet for en tilsvarende lovregulering i Norge slik:

«Utvalget viser til at arbeidstaker- og arbeidsgiversiden i norsk arbeidsliv har felles interesse i å fremme prinsippet om likebehandling og å forhindre diskriminering. Utvalget legger til grunn at direktivets krav er tilfredsstillende oppfylt gjennom de etablerte kanaler for dialog og samarbeid mellom partene i arbeidslivet.»

18.4.3 Svensk og dansk rett

Verken den svenske loven om forbud mot diskriminering (lag (2003:307) om förbud mot diskriminering) eller den svenske loven om tiltak mot diskriminering i arbeidslivet på grunn av etnisitet, religion eller livssyn (lag (1999:130) om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning) har bestemmelser om dialog om likebehandling.

Heller ikke den danske loven om etnisk likebehandling (lov nr. 374 af 28. mai 2003 om etnisk ligebehandling) eller loven om forbud mot forskjellsbehandling på arbeidsmarkedet (lov nr. 459 af 12. juni 1996 om forbud mod forskelsbehandling på arbejdsmarkedet m.v.) har bestemmelser om dialog om likebehandling.

I forarbeidene til den danske loven om etnisk likebehandling (Betænkning nr. 1422/2002 Gennemførelsen i dansk ret af direktivet om etnisk ligebehandling kapittel 12.2) karakteriseres det danske arbeidsrettslige systemet som et system med begrenset lovmessig regulering og en høy grad av regulering gjennom avtaler. Det vises til at overenskomstsystemet er et uttrykk for og forutsetter dialog mellom arbeidsmarkedets parter. Under henvisning til denne modellen finner Ligebehandlingsudvalget ikke grunn til å ta inn en egen bestemmelse som tilskynder arbeidslivets parter til dialog med sikte på å fremme likebehandling. Utvalget finner heller ikke grunn til å innta en egen bestemmelse om dialog med frivillige organisasjoner og viser til at det eksisterer en rekke råd, institusjoner og ikke-statlige organisasjoner som blant annet har som formål å arbeide for å fremme likebehandling.

18.4.4 Departementets vurdering

Spørsmålet om særskilt regulering av dialog om likebehandling er ikke berørt i utredningen eller av høringsinstansene. Departementet har vurdert behovet for lovregulering for å sikre dialog om likebehandling mellom partene i arbeidslivet og med frivillige organisasjoner på grunnlag av bestemmelsene i EUs rådsdirektiver 2000/43/EF og 2000/78/EF. Departementet mener at dialog ikke behøver å lovfestes fordi det ikke er tradisjon for å lovfeste slike forhold i Norge. Dette er i tråd med med løsningen i Sverige og Danmark.

Modellen for regulering av forholdet mellom partene i arbeidslivet i Norge bygger på kollektive avtaler og er i liten grad lovregulert. Dialog mellom partene er etter departementets syn sikret gjennom de etablerte kanaler for dialog og samarbeid i arbeidslivet. Det vises til vurderingen foretatt av Arbeidslivslovutvalget i NOU 2003: 2 Skjerpet vern mot diskriminering i arbeidslivet, jf. ovenfor. Departementet viser i denne sammenheng til regjeringens Handlingsplan mot rasisme og diskriminering (2002-2006), som inneholder tiltak rettet mot arbeidslivet for å hindre diskriminering og fremme etnisk likestilling, herunder forankring i Arbeidspolitisk råd, jf. kapittel 18.1.6 ovenfor. Nevnte tiltak vil etter departementets syn gi et målrettet fokus på problemstillingene og på denne måten være med på å fremme dialog om likebehandling mellom partene i arbeidslivet.

Departementet går heller ikke inn for at statens dialog med frivillige organisasjoner skal lovreguleres. Dette tilsvarer løsningen i Sverige og Danmark. Departementet viser til at det allerede er etablert dialog med relevante aktører i arbeidet mot rasisme og diskriminering gjennom eksempelvis Kontaktutvalget mellom innvandrere og myndighetene (KIM). KIM er et rådgivende utvalg som skal sikre en bred dialog på innvandrerfeltet, herunder om rasisme og diskriminering. KIMs medlemmer oppnevnes av regjeringen og består av representanter for innvandrerorganisasjoner, politiske partier, Kommunenes Sentralforbund og fagmyndighetene. Videre vises det til at det er jevnlig kontakt mellom statlige myndigheter og de landsdekkende organisasjonene på innvandrerfeltet. Departementet ser det i tillegg slik at dialogen med frivillige organisasjoner vil bli styrket gjennom forslaget om at håndhevingsapparatet skal samarbeide med relevante organisasjoner på landsbasis i arbeidet mot diskriminering, jf. Ot.prp. nr. 34 (2004-2005), kapittel 7.6. Når det gjelder tilrettelegging for dialogen med religiøse organisasjoner mv. ønsker regjeringen å styrke Samarbeidsrådet for tros- og livssynssamfunn slik at rådet bedre kan ivareta sin funksjon, jf. St.meld. nr. 49 (2003-2004) Mangfold gjennom inkludering og deltakelse.

Til dokumentets forside