Ot.prp. nr. 79 (2001-2002)

Om lov om folkehøyskoler (folkehøyskoleloven)

Til innholdsfortegnelse

2 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1 Historikk

I dette punktet gis et kort historisk riss samt en oversikt over organisering og omfang i dag.

Folkehøyskolen er et nordisk skoleslag, som fikk sitt første konkrete uttrykk med Rødding folkehøyskole i Danmark i 1844. Norge fikk tjue år etter sin første folkehøyskole, Sagatun på Hamar. Sverige og Finland og delvis Island er senere kommet til. Det er i de nordiske land folkehøyskolen er blitt et markert trekk i skolelandskapet og kulturbildet.

Sagatun på Hamar førte videre den grundtvigske, frilynte tradisjonen fra Danmark, og ble begynnelsen på en bevegelse som etter hvert fikk omfattende tilslutning. I 1875 vedtok Stortinget en lov som ga amtene anledning til å opprette et nytt skoletilbud for landsungdom. Dette var delvis et supplement til, men også en offentlig reaksjon på eller mottrekk til de folkehøyskoler som var opprettet. Allerede i 1876 var det etablert over 30 offentlige amtskoler. Fra 1890-tallet kom det flere kristelige ungdomsskoler som bygde på mye av det samme som folkehøyskolene. De hadde i tillegg forkynnelse som en del av programmet. De tre retningene hadde noe ulik vektlegging av ideologi og skoletenkning.

Da den første lov om folkehøgskoler ble vedtatt i 1949, omfattet den alle retningene under fellesbetegnelsen folkehøgskole. Selv om loven brukte fellesbetegnelsen folkehøgskole, var det bare en av retningene som konsekvent brukte navnet. Amtsskolene var i 1918 blitt til fylkesskoler, og de kristelige ungdomsskolene brukte fremdeles dette navnet. Innføring av betegnelsene barneskole og ungdomsskole i grunnskolen og en stadig nærmere tilknytning mellom folkehøgskolene og fylkesskolene førte til at folkehøgskole etter hvert ble det enerådende navnet. Unntakene i dag er Olavsskolen og Nansenskolen som ikke har folkehøgskole med i navnet, de to skolene som er spesielt rettet mot eldre årsklasser, Norsk pensjonistskole og Nordnorsk pensjonistskole, samt Malangssenteret som i likhet med pensjonistskolene er godkjent etter unntaksbestemmelsen.

Folkehøyskolene har de siste årene på sitt 33 ukers langkurs årlig hatt 10 - 12 prosent av et 19-åringskull, eller ca 6.000 elever. Samlet har folkehøyskolen vel 7 000 årselever. Ca. 10 prosent av samlet virksomhet, eller i underkant 15 000 personer, går på kortkurs, som kan ha varighet fra 2 dager til 16 uker.

Det er i dag 78 folkehøyskoler som er i drift i Norge. Av disse er 10 eid av fylker, de øvrige av kristelige og humanitære organisasjoner, spesielle høyskolelag og stiftelser, og en skole er i privat eie. Skolene har tilhørighet til to informasjonskontor, Informasjonskontor for folkehøgskolen (i underkant av 50 skoler) og Informasjonskontor for kristen folkehøgskole (i overkant av 30). Dette avspeiler organisasjonsbildet i folkehøyskolene med henholdsvis Norsk Folkehøgskolelag og Noregs Kristelege Folkehøgskolelag som fagorganisasjoner med ideologisk preg.

2.2 Utvikling av lov og regelverk - og behov for endring

Folkehøyskolen hadde vært i drift i 85 år da lov om folkehøgskolar kom i 1949. I 1912 vedtok Stortinget tilskuddsregler som med større og mindre endringer ble gjeldende fram til loven i 1949.

Loven i 1949 representerer et juridisk og forvaltningsmessig skille i folkehøyskolens historie. Offentlig tilskudd ble delt med 5/6 på stat og 1/6 på fylkeskommunen. Prinsippet var en videreføring av ordningen fra 1912, og skoledirektøren, fylkesskolestyret og departementet hadde tilsynsrett overfor skolene. Loven etablerte tilsynsmannsembetet som en del av den statlige tilsynsfunksjonen.

Loven fra 1949 ble avløst av lov av 8. juni 1984 nr. 64 om folkehøgskolar med tilhørende forskrift. Revisjonsarbeidet hadde demokratisering, delegering og desentralisering som hovedføringer, og detaljreguleringen ble redusert noe i forhold til loven fra 1949. Forskriftene er imidlertid omfattende og til dels svært detaljert. Ved gjennomføring av det nye økonomireglementet ble det i 1996 også utarbeidet en forskrift vedrørende tilskudd, regnskap, revisjon og kontroll.

Siden 1984 har det skjedd store endringer både i skolelovgivningen og i den statlige og kommunale forvaltning. Det offentlige skoletilbudet har gjennomgått store endringer, og folkehøyskolen selv framstår på en annen måte i dag enn da loven av 1984 satte rammer for virksomheten. Dette nødvendiggjør en revisjon av det juridiske rammeverket.

Forvaltningen av folkehøyskolene er ikke lenger i tråd med dagens forvaltningsprinsipper. Blant annet er tilskuddsordningen for folkehøyskolene komplisert, og lite i tråd med moderne tilskuddsforvaltning. Det er derfor nødvendig å vurdere hele tilskuddsmodellen for å komme fram til modeller som er enkle å forstå og praktisere.

Departementet ønsker med det nye lovforslaget en forenkling og samordning som gir folkehøyskolen høy grad av frihet, plasserer ansvaret for friheten på skolene og skoleeier, og hjemler den nødvendige kontrollmulighet for departementet.

2.3 NOU 2001:16 Frihet til mangfold - Om folkehøgskolens rammevilkår

Regjeringen oppnevnte 10. mars 2000 et utvalg, Folkehøyskoleutvalget, til å utrede folkehøyskolens rolle og plass i utdanningssystemet og samfunnet, på bakgrunn av den utviklingen og de reformene som har funnet sted de senere årene. Utvalget ble også bedt om å vurdere behov for og foreslå endringer i folkehøyskolens juridiske og økonomiske betingelser.

Utvalget la fram sin utredning 2. mai 2001, NOU 2001:16 Frihet til mangfold - Om folkehøgskolens rammevilkår.

Utvalget mener at folkehøyskolen skal beholde sin pedagogiske frihet, uten eksamen og krav til pensum gitt av utenforliggende instanser (jf. NOU 2001:16 Frihet til mangfold s. 8 og 9).

Skolene skal:

  • fortsatt legge vekt på allmenndanning og folkeopplysning og bidra aktivt til gjennomføring av Kompetansereformen ved å utvikle kortkurstilbud rettet mot lokalsamfunnet, arbeidslivet og grupper som har behov for fleksibel og tilrettelagt opplæring

  • være aktive i forhold til samfunnet og andre skoleslag når det gjelder å fremme kunnskap om og forståelse for demokrati, det flerkulturelle samfunnet og menneskerettigheter

  • være kulturelle kraftsentere gjennom å formidle møte med levende og folkelig kultur, og ved å gi elevene impulser til å bli aktive deltakere i kulturlivet

Når det gjelder realkompetanse mener utvalget at:

  • folkehøyskolene skal utarbeide dokumentasjon som blant annet gir grunnlag for vurdering av avkorting av høgre utdanning

Når det gjelder kvalitetsutvikling og evaluering, mener utvalget at:

  • ansvaret for dette skal ligge på den enkelte skole

  • det skal innføres krav om at folkehøyskolene etablerer ordninger for selvevaluering som ledd i arbeidet med kvalitetssikring

  • departementet skal foreta en evaluering av kvalitetssikringssystemet minst hvert tredje år

Utvalget foreslår at egen lov om folkehøyskoler opprettholdes, og at den omfatter følgende punkter:

  • Formål

  • Vilkår for godkjenning og tilskudd

  • Prinsipper for tilskudd og rapport- og kontrollsystem

  • Styre, daglig ledelse av skolene og rådsorganer

  • Om disiplinærforhold og reaksjonsmuligheter

  • Om brudd på lovens bestemmelser

Utvalget mener at lovens formål i første rekke er å fastslå lovgivers formål om å legge til rette for opprettelse av folkehøyskoler og rammer for tilskudd til drift. Loven må uttrykke så klare kriterier for dette som mulig. Av de foreslåtte kriterier er presiseringen om at folkehøyskolen skal være et eksamensfritt supplement til det offentlige utdanningssystemet, at internatet skal være en integrert del av skolens læringsprogram, og at minst 85 prosent av elevene på hovedkurs skal bo i internatet.

Utvalget mener også det er nødvendig å fastlegge folkehøyskolens formål i loven, og at ansvaret for å være innenfor lovens rammer skal pålegges den enkelte skoleeier. Folkehøyskolens formål er å fremme allmenndanning og folkeopplysning, og den enkelte folkehøyskole har ansvar for å fastsette mål og verdigrunnlag innenfor denne rammen.

Utvalget peker på at dagens juridiske rammeverk er preget av til dels sterk detaljregulering av de administrative og organisatoriske funksjonene ved skolen, eksempelvis når det gjelder rådsstruktur og styresammensetning, mens det ikke er noen konkret regulering av det faglige innholdet. Utvalgets rammeforslag til lov legger opp til en sterk forenkling i forhold til nåværende lov, og en reduksjon av detaljreguleringen knyttet til skolenes daglige drift.

Utvalget foreslår frihet for skolene til å bestemme sin interne organisering når det gjelder råd og organer, men peker på at det på grunn av folkehøyskolens spesielle form og arbeidsmåte er nødvendig å pålegge et ansvarlig råd som kan drøfte og ta avgjørelser i saker som gjelder både pedagogiske og sosiale spørsmål ved skolen. Skolene og skoleeier skal selv ha ansvar for å fastsette og kommunisere egne mål og verdigrunnlag, og for å gjennomføre årlig selvevaluering som skal være offentlig tilgjengelig. På denne bakgrunn foreslår utvalget at tilsynsmannsembetet for folkehøyskolen avvikles, og at det statlige tilsynet med folkehøyskolene organiseres på ordinær måte som ved tilsvarende tilskuddsordninger.

Når det gjelder de økonomiske rammebetingelsene, foreslår utvalget at offentlig tilskudd i sin helhet skal håndteres av staten, og ikke som i gjeldende lov fordeles med 5/6 på stat og 1/6 på fylkeskommunen. Når det gjelder selve tilskuddssystemet, mener utvalget, på bakgrunn av de omlegginger og forenklinger som nå gjøres i store deler av den offentlige tilskuddsforvaltningen, at tilskuddsordningen for folkehøyskolen virker unødig komplisert, og at dette i første rekke skyldes kapitaltilskuddet. Utvalget mener at dagens tilskuddsordning for folkehøyskolen bør forenkles, og at den delen som gjelder kapitaltilskuddet bør endres. Utvalget mener at tilskuddet i hovedsak bør være aktivitetsbasert, og at skolene bør sikres en forutsigbarhet i størrelsen på tilskuddet ved at komponentene i tilskuddsordningen justeres årlig med utgangspunkt i kostnadsutviklingen. Utvalget forslår en tredeling av tilskuddet, bestående av basistilskudd, tilskudd på grunnlag av elevtall og husleietilskudd, som i hovedsak relaterer seg til henholdsvis administrasjon, undervisning og bygningsmasse. Flertallet mener at den delen av tilskuddet som relateres til bygningsmasse skal gis som et husleietilskuddet på grunnlag av godkjent internatkapasitet, mens et mindretall på fire medlemmer foreslo at husleietilskuddet skulle være en videreføring av det nåværende kapitaltilskuddet i justert form.

2.3.1 Høring

NOU 2001:16 Frihet til mangfold - Om folkehøyskolens rammevilkår, har vært på høring. Det kom inn ca. 80 høringsuttalelser, og vel 20 av disse hadde ingen merknader.

Høringsrunden uttrykte generell tilslutning til utvalgets prinsipielle syn på folkehøyskolene og plassering i utdanningssystemet.

Når det gjelder de juridiske rammebetingelsene, var det bortimot enstemmig oppslutning om utvalgets forslag om å forankre folkehøyskolene i egen lov.

Når det gjelder de økonomiske rammebetingelsene, ble det fra folkehøyskolene uttrykt uro med tanke på avvikling av kapitaltilskuddet i sin nåværende form og overgang til husleietilskudd. Dette skyldes de store variasjoner i kapitaltilskuddet, som det av historiske grunner er mellom de enkelte skoler, og de endringer som kan oppstå ved overgang til et annet system i forbindelse med det tilskuddet som knytter seg til bygningsmasse.

2.3.2 Vurderinger fra departementet

Departementet har lagt til grunn utvalgsarbeidet og høringsuttalelsene ved utarbeidelse av forslag til ny lov for folkehøyskolen. Den til dels detaljerte loven og det omfattende forskriftsverket skal avløses av et forenklet lov- og forskriftsverk som gir tilstrekkelig frihet og nødvendige rammer for virksomheten i folkehøyskolen. Lov og forskrift skal hjemle det nødvendige grunnlag for offentlig forvaltning og kontroll. Departementet ønsker en lov som ivaretar folkehøyskolenes særpreg, og samtidig setter folkehøyskolene inn i sammenhenger som gjør naturlige sammenligninger mulig. Samtidig må de vilkår som legges til grunn være klare for både tilskuddsyter og tilskuddsmottaker.

Høringsrunden gir inntrykk av at det i folkehøyskolemiljøet er et ønske om å bevare et detaljert regelverk, og en viss reservasjon overfor en ren tilskuddslov. Departementet mener at loven skal legge til rette for at det offentlige kan yte tilskudd, og samtidig gjøre folkehøyskolene ansvarlig for det pedagogiske innhold. Den nåværende lov skaper uklare forhold på dette området, og departementet ønsker derfor denne avløst av en tilskuddslov med klare og operative forvaltningskriterier.

2.4 Utkast til lov om folkehøyskoler - alminnelig høring

Departementet sendte 12. desember 2001 utkast til lov om folkehøyskoler på alminnelig høring med frist for uttalelser 1. februar 2002.

I forhold til gjeldende lov representerer høringsutkastet en klar reduksjon og forenkling. Mens gjeldende lov er en skolelov, er høringsutkastet en tilskuddslov som primært vektlegger vilkår for godkjenning og tilskudd. Departementets forskriftskompetanse er sterkt redusert i forhold til nåværende lov og forskrifter, og begrenser seg til økonomi, kontroll og kursordninger.

Høringsutkastet bygger i det alt vesentlige på prinsipper og forslag i Folkehøyskoleutvalgets utredning. Utvalgets forslag om formålsparagraf er ikke tatt til følge. I spørsmål om tilskuddsmodell tar departementets utkast utgangspunkt i flertallsforslaget, men selve tilskuddsmodellen er forslått lagt til forskriften. Utvalgets forslag om å la hele tilskuddet håndteres av staten er imidlertid tatt til følge.

Lovutkastet innebærer blant annet avvikling av tilsynsmannsembetet. Ansvaret for kvalitetsutvikling legges på den enkelte skole. Dette er foreslått gjennomført ved årlige, offentlig tilgjengelige selvevalueringer, og periodiske eksterne evalueringer av folkehøyskolenes kvalitetssikringssystemer.

Den enkelte skole gis større frihet til å organisere administrasjon og ledelse, og lovhjemling av interne råd faller bort.

I dag betales 1/6 av tilskuddet til folkehøyskolene fra den fylkeskommunen skolen ligger i. Det foreslås at tilskuddet i sin helhet håndteres av staten ved at midlene som i dag betales av fylkeskommunen overføres til staten. Denne omleggingen vil ikke medføre økonomiske konsekvenser verken for fylkeskommunen, staten eller skolene, men vil gi en administrativ forenkling.

De endringer som er foreslått i de juridiske og økonomiske rammevilkår kan gjennomføres innenfor nåværende budsjettramme. Forslaget i seg selv får derfor ingen økonomiske konsekvenser.

Til dokumentets forside