12 Opptak av elever

12.1 Gjeldende rett

12.1.1 Folkehøyskoleloven

Det er ingen regler i folkehøyskoleloven eller forskrift til folkehøyskoleloven som regulerer opptak av elever til folkehøgskolen.

I forskrift til folkehøyskoleloven § 3 andre ledd fremgår det at «[e]ventuelle opptaksrutiner og opptakskriterier må gjøres kjent for søkerne på det aktuelle kurs». Regelen gjelder opptakskriterier til utvalgte kurs, og gir ingen plikt for folkehøgskolen til å fastsette slike kriterier.

12.1.2 Privatskoleloven

Privatskoleloven § 3-1 gir regler om inntak av elever. Bestemmelsens første og andre ledd regulerer inntaksområde og prioritering av søkere. Det fremgår videre av bestemmelsens tredje ledd at:

Skolane skal ha eit inntaksreglement som viser prioriteringa av søkjarar, dersom søkinga er større enn kapasiteten til skolen. Reglementet skal innehalde reglar for prioritering ut frå saklege omsyn. Inntaksreglementet skal liggje innanfor den avgrensninga som følgjer av første og andre ledd. Skolen avgjer i samsvar med reglementet kven av søkjarane som skal takast inn.

I bestemmelsens siste ledd første punktum er det presisert at forvaltningslovens regler gjelder for avgjørelser etter bestemmelsen. Det fremgår videre av andre punktum at avgjørelse om inntak er enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2.

12.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo

• å innføre et krav om at hver folkehøgskole skal ha opptaksregler som viser prioriteringen av søkere ved flere søkere enn det skolen har kapasitet til

• å innføre en hjemmel for departementet til å gi forskrift med nærmere regler om opptak, blant annet om søknadsfrist og tilbudsdato.

Med dette høringsforslaget fulgte departementet i hovedsak opp forslaget fra folkehøgskoleutvalget, se nærmere omtale i NOU 2022: 16 kapittel 10.

12.3 Høringsinstansenes syn

Det er i overkant av 40 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å lovfeste at hver folkehøgskole skal ha opptaksregler som viser prioriteringen av søkere ved flere søkere enn det skolen har kapasitet til. Om lag halvparten av høringsinstansene som har uttalt seg støtter forslaget. Tilsvarende er det om lag halvparten av høringsinstansene som har uttalt seg som ikke støtter forslaget.

Blant høringsinstansene som støtter forslaget er Utdanningsdirektoratet, Buskerud fylkeskommune, Vefsn kommune, Hardanger folkehøgskule, Namdals folkehøgskole, Sagavoll folkehøgskole, Sandefjord folkehøyskole og Svalbard folkehøgskole.

Utdanningsdirektoratet uttaler at de støtter departementets forslag som styrker og tydeliggjør elevenes rettigheter og plikter, herunder blant annet forslaget om å innføre regler om opptak.

Akershus fylkeskommune støtter at folkehøgskolene selv fastsetter opptaksreglene innenfor rammen av forslaget til ny bestemmelse.

Hardanger folkehøgskule støtter forslaget. Denne skolen mener det fortsatt bør være mulig å bruke fravær fra siste skoleår som grunnlag for avslag.

Sandefjord folkehøyskole mener det er hensiktsmessig å benytte karakterer og vitnemål som grunnlag for vurdering ved opptak, men ikke som grunnlag for å prioritere søkere ved oversøking. Denne skolen ønsker å bruke dette til å danne seg et bilde av søkeren for å kunne gi et best mulig tilbud.

Sagavoll folkehøgskole støtter at opptakskriterier skal være offentlige, men ønsker en tydeliggjøring av hvilke kriterier som skal vektlegges som saklige eller usaklige.

Folkehøgskolerådet er blant dem som ikke støtter forslaget. Folkehøgskolerådet viser til at privatskoleloven til sammenligning tilbyr opplæring som alle i Norge har rett på, mens folkehøgskole er et frivillig skoletilbud. Folkehøgskolerådet mener derfor at det ikke bør gis regler om opptak i lov. En rekke høringsinstanser slutter seg til Folkehøgskolerådets uttalelse, blant dem Lokallaget for NKF ved Danvik folkehøgskole, Bjerkely folkehøyskole, Buskerud folkehøgskole, Molde folkehøgskole, Musikkfolkehøgskolen Viken, Nordhordland folkehøgskole, Trøndertun folkehøgskole og Ålesund folkehøgskole.

Svalbard folkehøgskole uttaler at de støtter intensjonen bak å formalisere opptaksreglene, men mener det er viktig å sikre at regelverket er fleksibelt nok til å kunne tilpasses lokale forhold på Svalbard. Det vises blant annet til at vær- og miljøforhold kan påvirke gjennomføringen av enkelte aktiviteter, og at helselovgivningen ikke gjelder fullt ut på Svalbard.

Det er i underkant av 50 høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å innføre en hjemmel til å gi forskrift med nærmere regler om opptak. Mange av høringsinstansene kommenterer konkrete forslag til forskriftsregler, som departementet sendte på høring samtidig som lovforslagene. Et klart flertall av høringsinstansene støtter ikke forslag om regulering av søknadsfrist og opptak, og mener folkehøgskolene selv bør regulere dette, blant dem Folkehøgskolerådet. Om lag ti høringsinstanser støtter forslaget.

12.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår, i tråd med høringsforslaget, å innføre regler om opptak av elever til folkehøgskole, se forslaget til § 16.

Det er i dag ingen regler om opptak av elever til folkehøgskole, utover et forskriftskrav om at eventuelle opptaksrutiner- og kriterier skal være kjent for søkerne på det aktuelle kurset. Skolen vurderer om sammensetningen av elevene kan fungere ut fra en balanse mellom ulike typer grupper av søkere når de gjennomfører opptaket. Vurderinger av opptak til folkehøgskole er i mindre grad individbasert, sammenlignet med opptak til blant annet høyere utdanning eller høyere yrkesfaglig utdanning. Som det fremgår av NOU 2022: 16, legger likevel enkelte folkehøgskoler vekt på karakterer og fravær i grunnskoleopplæring eller videregående opplæring ved prioritering av søkere, eller som et verktøy for å sette sammen en balansert elevgruppe.

I likhet med utvalget ønsker departementet å legge til rette for at folkehøgskolen i størst mulig grad skal være åpen for alle, uavhengig av kjønn, alder, funksjonsevne og sosial bakgrunn. I tilfeller hvor det er flere søkere enn det skolen har kapasitet til, må den enkelte skolen gjøre vurderinger av hvem som skal prioriteres for plass. Hensynet til forutsigbarhet for søkerne og legitimitet om folkehøgskolens vurderingsgrunnlag ved opptak, tilsier at det er behov for tydeligere regler om opptak.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å innføre et krav om at hver folkehøgskole skal fastsette opptaksregler som viser prioriteringen av søkere dersom det er flere søkere enn det skolen har kapasitet til, se forslaget til § 16 første ledd første punktum. Forslaget innebærer at det fortsatt skal være opp til den enkelte folkehøgskole å fastsette slike opptakskriterier.

Folkehøgskolerådet har i høringen uttalt at opptak ikke bør reguleres i folkehøgskoleloven overhodet, fordi folkehøgskole er et frivillig tilbud, i motsetning til tilbudet etter blant annet privatskoleloven, hvor skolen tilbyr opplæring som elever har rett og plikt til. Departementet vil vise til at inngåelse av kontrakt om skoleplass for en elev ved folkehøgskole i utgangspunktet er en frivillig og privatrettslig avtale hvor skolen tilbyr skoleplass mot at eleven betaler skolepenger. Departementet vil samtidig vise til at store deler av virksomheten til folkehøgskolene er finansiert av offentlig tilskudd, og at det derfor er naturlig at det stilles visse minstekrav. Departementet vil understreke, som nevnt over, at folkehøgskolene fortsatt skal ha frihet til å selv fastsette opptakskriterier.

Opptaksreglene skal inneholde bestemmelser om prioritering ut fra saklige hensyn, se forslaget til § 16 første ledd tredje punktum. Saklige hensyn kan for eksempel være dokumentert erfaring eller interesse som er relevant for det aktuelle kurset eller den aktuelle skolen, geografiske hensyn mv. Kravet til saklige kriterier innebærer blant annet at disse må være etterprøvbare, og at det ikke kan brukes uttrykk som «særlige grunner» eller lignende skjønnsmessige uttrykk som grunnlag for opptak. Det vil være opp til den enkelte skole å vurdere hvilke hensyn som er saklige å legge til grunn for prioritering av søkere. Hvilke hensyn som er saklige å legge til grunn må den enkelte skole vurdere konkret ut fra blant annet type kurs.

Folkehøgskolen er et supplement til det formelle utdanningssystemet, og skal være åpen for alle uavhengig av sosial bakgrunn. Folkehøgskolen skiller seg dermed fra andre skoleslag hvor karakterer og fravær fra grunnskole- eller videregående opplæring benyttes som kriterier for opptak eller ved prioritering av søkere. Departementet ba om høringsinstansenes syn på om karakterer og fravær fra formell opplæring bør kunne utgjøre saklige hensyn ved prioritering av søkere for opptak til folkehøgskole. Det er få høringsinstanser som har uttalt seg direkte om dette, men enkelte skoler mener dette bør kunne utgjøre saklige hensyn. I lys av at folkehøgskolene er et eksamensfritt supplement til det formelle utdanningssystemet og som skal være åpne for alle, mener departementet det er viktig at også personer med lavere karakterer og fravær fra formell opplæring får mulighet til å gå på folkehøgskole. Departementet er samtidig enig med høringsinstansene i at skolene bør kunne legge vekt på karakterer og fravær fra formell opplæring ved prioritering av søkere.

Til høringsinnspillet fra Svalbard folkehøgskole, vil departementet bemerke at særegne forhold på Svalbard, blant annet at helselovgivningen ikke gjelder fullt ut der, kan utgjøre saklige hensyn ved prioritering av søkere for opptak. Hvilke hensyn det kan legges vekt på må vurderes konkret.

Det er sentralt at søkere kan gjøre seg kjent med den enkelte folkehøgskoles opptaksregler. Departementet foreslår derfor å lovfeste at opptaksreglene må være offentlig tilgjengelige. Opptaksreglene bør publiseres på den enkelte skoles hjemmesider.

Departementet foreslår videre å innføre en hjemmel til å gi ytterligere regler om opptak i forskrift, med mulighet for å blant annet gi regler om søknadsfrist og tilbudsdato for opptak, se forslaget til § 16 tredje ledd. Selv om mange høringsinstanser er imot forskriftsforslagene som ble sendt på høring samtidig som lovforslaget, bemerker departementet at forslaget her kun innebærer at det innføres en hjemmel i loven til å gi forskrift om dette. Departementet vil vurdere det nærmere innholdet i eventuelle forskriftsregler.

Folkehøgskoler som er privateid er i utgangspunktet ikke omfattet av forvaltningsloven. Departementet mener likevel at folkehøgskolene i enkelte tilfeller fatter enkeltvedtak som er omfattet av forvaltningslovens regler. Etter departementets vurdering er beslutninger om opptak til folkehøgskole å regne som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2, uavhengig av skolens eierform. Departementet vil til sammenligning vise til at beslutninger om inntak etter privatskoleloven § 3-1 er å regne som enkeltvedtak. Som omtalt over finansieres en stor del av virksomheten til folkehøgskolen ved offentlig tilskudd. Myndighetsaspektet ved tildeling av skoleplass er derfor fremtredende også der folkehøgskolen treffer vedtak om opptak til skolen, selv om skolen ikke tilbyr formell opplæring. Et vedtak om skoleplass er også etter departementets vurdering bestemmende for elevens rettigheter og plikter. Departementet foreslår derfor å presisere i bestemmelsen at avgjørelser om opptak er enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Det er for øvrig, uavhengig av presisering i folkehøgskoleloven, styret ved skolen som har ansvaret for at forvaltningslovens regler følges i saker hvor skolen treffer enkeltvedtak, se nærmere om styrets ansvar i proposisjonen punkt 7.