14 Reaksjoner ved brudd på skolereglene. Bortvisning og utvisning

14.1 Gjeldende rett

14.1.1 Bortvisning og utvisning

Det er ingen generelle regler i folkehøyskoleloven om bruk av bortvisning og utvisning som reaksjon ved brudd på reglene ved folkehøgskolen.

Det fremgår av folkehøyskoleloven § 5b andre ledd at styret fastsetter hvilke reaksjoner som skal gjelde ved brudd på forbudet mot bruk av klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet. Styret kan fastsette at elever kan vises bort fra undervisningen hvis de bryter forbudet flere ganger, jf. andre ledd fjerde punktum. Andre tiltak skal ha vært vurdert før vedtak om bortvisning treffes, jf. andre ledd femte punktum.

Til sammenligning gir privatskoleloven § 3-10 regler om bortvisning av elever. Det fremgår av bestemmelsen at:

Styret kan fastsetje i skolereglane at elevane kan visast bort frå opplæringa etter fleire eller grove brot på skolereglane, med dei avgrensingane som følgjer av denne paragrafen. Ein elev kan ikkje visast bort dersom mindre inngripande tiltak er tilstrekkelege.

Elevar på 1. til 7. trinn kan visast bort for enkelttimar eller resten av dagen, og elevar på 8. til 10. trinn kan visast bort for opp til tre dagar. Foreldra skal få melding før ein elev på 1. til 7. trinn blir vist bort for resten av dagen. Elevar i den vidaregåande opplæringa kan visast bort for opp til fem dagar. Det kan også fastsetjast at elevar i den vidaregåande opplæringa kan visast bort for resten av skoleåret dersom regelbrota er særleg alvorlege.

Det er dagleg leiar sjølv som vedtek bortvising frå opplæringa. Om ikkje styret fastset noko anna, kan dagleg leiar gi lærarar høve til å vise bort elevar frå ei opplæringsøkt som læraren sjølv har ansvaret for. Bortvisinga kan ikkje gjelde for meir enn to klokketimar. Heimfylket gjer vedtak om at ein elev i vidaregåande skole skal visast bort for resten av skoleåret. Heimfylket kan ikkje delegere myndigheita til å gjere vedtak om at ein elev i den vidaregåande opplæringa skal visast bort for resten av skoleåret til den enkelte skolen. Norske vidaregåande skolar i utlandet gjer sjølv vedtak om bortvising.

Avgjerd om bortvising er enkeltvedtak, og reglane i forvaltningsloven gjeld. Departementet er klageinstans.

Også universitets- og høyskoleloven §§ 12-5 og 12-6 og fagskoleloven § 25 gir regler om bortvisning og utestenging.

14.1.2 Saksbehandlingen ved brudd på skolereglene (disiplinærsaker)

Det er gitt regler om organ for disiplinærsaker og klageadgang i folkehøyskoleloven § 5. Det fremgår av bestemmelsen at:

Styret skal etablere et organ for behandling av disiplinærsaker. Elever kan klage på organets vedtak i disiplinærsaker til styret for skolen.

Et mindretall i styret kan klage på vedtak i styret. I saker som gjelder skolens verdigrunnlag og mål er skoleeier klageinstans, og i forvaltningssaker er departementet eller den departementet utpeker klageinstans.

Reglene i kapittel IV, V og VI i forvaltningsloven gjelder ved klagebehandlingen.

At et mindretall i styret kan klage på vedtak i styret etter andre ledd første punktum, gjelder ikke for klage i disiplinærsaker etter første ledd, jf. forvaltningsloven § 28 tredje ledd første punktum.

Etter universitets- og høyskoleloven §§ 12-5 og 12-6 og fagskoleloven § 25 fattes vedtak om å bortvise eller utestenge en student av styret ved institusjonen med minst to tredels flertall. Departementet eller særskilt klageorgan oppnevnt av departementet er klageinstans. Det er i dag Felles klagenemnd som er klageinstans for saker om bortvisning og utestenging etter universitets- og høyskoleloven, mens Nasjonal klagenemnd for fagskoleutdanning behandler klager om bortvisning og utestenging etter fagskoleloven.

14.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo

• å lovfeste at styret kan fastsette i skolereglene at elever som i alvorlig grad eller gjentatte ganger bryter reglene, kan bortvises fra undervisningen eller skolens område

• å lovfeste at styret kan fastsette i skolereglene at elever som i særlig alvorlig grad bryter reglene, kan utvises for resten av skoleåret

• å lovfeste at andre tiltak skal ha vært vurdert før det treffes vedtak om bortvisning eller utvisning

• å lovfeste at rektor skal delta i behandlingen av saker om bortvisning og utvisning.

Med dette høringsforslaget fulgte departementet opp forslaget fra folkehøgskoleutvalget, se nærmere omtale i NOU 2022: 16 kapittel 12.

14.3 Høringsinstansenes syn

I overkant av 40 høringsinstanser har uttalt seg om forslagene om bortvisning og utvisning. Forslagene støttes i hovedsak av alle høringsinstansene som har uttalt seg, blant dem Utdanningsdirektoratet, Akershus fylkeskommune, Folkehøgskolerådet, Bakketun folkehøgskole, Bjerkely folkehøyskole, Buskerud folkehøgskole, Kristiansand folkehøgskole AS, Romerike folkehøgskole, Sandefjord folkehøyskole, Skjeberg folkehøyskole, Stiftelsen Grenland Folkehøgskole og Sunnhordland folkehøgskole. Det er få høringsinstanser som kommenterer forslagene nærmere.

Folkehøgskolerådet mener at forslagene i større grad enn i dag vil ivareta elevenes rettssikkerhet, samt tydeliggjøre styrets ansvar i disse sakene.

Skjeberg folkehøgskole støtter i hovedsak forslagene, og uttaler:

Det er fint at bortvisning og utvisning blir egen paragraf. Vi ønsker å problematisere at rektor skal være deltakende i vedtak i både første (bortvise) og andre ledd (utvise). I begge tilfellene er styret klageinstans. Dersom rektor er med på å bortvise eller utvise, og til vanlig er saksbehandler i styre, kan dette svekke rektors habilitet eller styrets grunnlag for å støtte eller ikke støtte eleven. Viktigst er kanskje det at eleven vil kunne oppleve at det ikke nytter å klage, for rektor er uansett med i begge behandlinger. Alternativt burde det fremkomme at rektor ikke skal saksbehandle en klage på et vedtak han/hun har vært på å treffe.

14.4 Departementets vurderinger

14.4.1 Bortvisning og utvisning

Departementet foreslår nye regler om bortvisning og utvisning i saker om brudd på skolereglene, se forslaget til § 19.

Det er i dag ingen generelle regler i folkehøyskoleloven om bruk av bortvisning og utvisning som reaksjon ved brudd på skolereglene. Rettsforholdet mellom eleven og folkehøgskolen reguleres i dag av den privatrettslige avtalen om skoleplass. Det er først og fremst innholdet i avtalen som avgjør om eleven har brutt vilkårene i den grad at folkehøgskolen kan bortvise eller permanent utvise eleven. Flere folkehøgskoler har i tillegg et skolereglement som inneholder regler om elevenes rettigheter og plikter, og reaksjonsmuligheter ved brudd på disse reglene. Som omtalt i proposisjonen punkt 13, foreslår departementet å lovfeste at alle folkehøgskoler skal ha skoleregler som regulerer elevenes rettigheter og plikter, hvilke tiltak som eventuelt kan benyttes mot elever som bryter reglene og hvordan slike saker behandles.

Departementet ser at det er behov for et klarere hjemmelsgrunnlag i folkehøgskoleloven for skolenes adgang til å gripe inn i elevenes rettsstilling i form av bortvisning og utvisning fra skolen. I andre utdanningslover, som privatskoleloven og fagskoleloven, er tap av rettigheter i form av bortvisning og utvisning nærmere regulert. Forslagene støttes av de fleste høringsinstansene som har uttalt seg, uten nærmere kommentarer.

Bortvisning som reaksjon ved en folkehøgskole kan både omfatte umiddelbar bortvisning fra undervisningen, og mer langvarig bortvisning fra undervisningen og skolens område, inkludert fra internatet. Departementet legger til grunn at skolen i kraft av den private eiendomsretten kortvarig, inntil én dag, kan bortvise elever fra undervisningen ved mindre alvorlige tilfeller av forstyrrende opptreden i undervisningen eller lignende. Slike forhold vil ikke anses som bestemmende for elevens rettigheter eller plikter etter forvaltningsloven § 2, og vil dermed ikke være et enkeltvedtak (se også Prop. 111 L (2020–2021) Endringer i UH-loven mv. om denne vurderingen til universitets- og høyskoleloven). Departementet ser derfor ikke grunn til å regulere disse tilfellene særskilt i loven.

Et vedtak om mer langvarig bortvisning fra undervisningen og skolens område eller utvisning for resten av skoleåret vil være mer inngripende for eleven det gjelder, og anses etter departementets syn som offentlig myndighetsutøvelse. Slike vedtak vil også i utgangspunktet være bestemmende for elevens rettigheter og plikter, og dermed enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2. Graden av inngripen må også ses i lys av at elevene som hovedregel bor på skolen.

Departementet foreslår å lovfeste at styret kan fastsette i skolereglene at elever som i alvorlig grad eller gjentatte ganger bryter reglene, kan bortvises fra undervisningen eller skolens område, se forslaget til § 19 første ledd. Med bortvisning, menes midlertidig bortvisning for en nærmere bestemt periode og for mer enn én dag. Hva som er alvorlige brudd på skolereglene vil være opp til den enkelte skole å fastsette. Reaksjonen må være forholdsmessig, og mindre inngripende tiltak må være vurdert før det treffes vedtak om bortvisning. Ved mindre alvorlige brudd, bør det i utgangspunktet først benyttes andre tiltak, som for eksempel skriftlig advarsel. Ved gjentatte brudd på reglene, kan skolen vurdere om midlertidig bortvisning kan være et aktuelt tiltak. Folkehøgskolene må regulere dette nærmere i skolereglene.

Utvisning for resten av skoleåret, og dermed tap av skoleplass, er et ytterligere inngripende tiltak overfor eleven det gjelder, som får skoleåret avbrutt underveis. I tillegg til å få skoleåret avbrutt, vil eleven også ha tapt innbetalte skolepenger og en utvisning vil kunne ha konsekvenser i form av omgjøring fra lån til stipend for elever som mottar utdanningsstøtte fra Lånekassen. Etter departementets vurdering bør slik utvisning forbeholdes særlig alvorlige brudd på skolereglene. Departementet foreslår derfor å lovfeste at styret kan fastsette i skolereglene at elever som i særlig alvorlig grad bryter reglene, kan utvises, se forslaget til § 19 andre ledd. Den enkelte skole skal presisere i skolereglene hva som kan føre til slik utvisning. Også her må reaksjonen være forholdsmessig. Det må dermed vurderes om andre mindre inngripende tiltak vil være tilstrekkelig, før det treffes vedtak om utvisning. I dette ligger blant annet at det bør vurderes om midlertidig bortvisning fra skolen for en periode kan være tilstrekkelig.

Departementet foreslår å presisere i loven at andre tiltak skal ha vært vurdert før det treffes vedtak om bortvisning eller utvisning, se forslaget til § 19 tredje ledd.

14.4.2 Saksbehandlingen ved brudd på skolereglene

Selv om flertallet av folkehøgskolene ikke er en del av offentlig forvaltning, er det flere ganger lagt til grunn at folkehøgskolenes vedtak i saker om brudd på skoleregler (disiplinærsaker) er offentlig myndighetsutøvelse. Dette er blant annet uttalt i Sivilombudets årsmelding fra 2005 (SOMB-2005-32) og i Sivilombudets uttalelse i sak om utvisning fra folkehøgskole fra 2018 (2017/1393). Vedtak i saker om brudd på skolereglene vil ofte gripe inn i elevenes rettigheter og plikter ved skolen. Vedtak om bortvisning og utvisning for en eller flere dager er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Forvaltningslovens regler i kapittel IV-VI gjelder dermed for saksbehandlingen i slike saker.

Utvalget foreslår at rektor og disiplinærrådet skal ha vedtaksmyndighet i saker om midlertidig bortvisning. Departementet er enig i at det kan være hensiktsmessig med et krav om at rektor i slike saker skal være en del av disiplinærrådet, for å sikre grundig behandling av saken i førsteinstans, se forslaget til § 19 tredje ledd andre punktum. Departementet foreslår at dette også skal gjelde i saker om utvisning. Departementet legger til grunn at forvaltningslovens regler om habilitet gjelder ved behandling av saker om bortvisning og utvisning.

Departementet har merket seg utvalgets forslag om at vedtak om permanent tap av skoleplass bør fattes av styret ved skolen i første instans, og at klager på slike vedtak bør behandles av en uavhengig klagenemnd. Avgjørelser som treffes på lavest mulig nivå kan bidra til skjeve maktforhold og mindre grad av uavhengighet hos organet som treffer avgjørelsen. Samtidig vil saker om utvisning, som påpekt av blant andre Folkehøgskolerådet i høringen av NOU 2022: 16, ofte knytte seg til brudd på regler for opphold på internat, som for eksempel brudd på regler for bruk av alkohol ved skolen. Folkehøgskolerådet har også påpekt at det i slike saker er behov for raske avgjørelser av om eleven kan oppholde seg på internatet. Departementet er enig i disse synspunktene og at vedtak i slike saker fortsatt bør treffes på lavest mulig nivå. Departementet mener elevenes rettssikkerhet er tilstrekkelig ivaretatt gjennom det lokale organet for saker om brudd på skolereglene og rektors deltakelse i behandling av disse sakene, og ved eventuell klagebehandling av styret ved skolen. Dette må også ses i sammenheng med departementets forslag til tydeliggjøring av regler om bortvisning og utvisning som omtalt over i punkt 14.4.1. Departementet vil også vise til øvrige forslag i proposisjonen med formål om å styrke elevenes rettssikkerhet, blant annet forslaget om en lovfestet rett til tilgang til et elevombud i punkt 8 og tydeliggjøringen av styrets ansvar i punkt 7. Krav om organisasjonsform som omtalt i punkt 6 vil også kunne bidra til økt profesjonalitet i styrene ved skolen.

Departementet foreslår å endre betegnelse i loven fra organ for disiplinærsaker til organ for behandling av saker om brudd på skolereglene, se forslaget til § 19. Departementet bemerker for øvrig at innholdet i dagens § 5 foreslås videreført, men der deler av bestemmelsen flyttes til ny § 8 om styret og § 9 om styrets ansvar.

På bakgrunn av forslaget om nye regler om bortvisning og utvisning som reaksjon, foreslår departementet å ta ut reglene om dette i dagens lov § 5 b andre ledd fjerde og femte punktum om forbud mot bruk av klesplagg som helt eller delvis dekker ansiktet, se forslaget til § 18.