6 Krav til organisasjonsform og registrering i Enhetsregisteret

6.1 Gjeldende rett

6.1.1 Folkehøyskoleloven

Folkehøyskoleloven stiller ikke krav til hvilken organisasjonsform folkehøgskolene skal ha. Loven stiller heller ikke krav om at skolen skal være organisert som selvstendig rettssubjekt. I forskrift til folkehøyskoleloven § 10 fjerde ledd fremgår det at folkehøgskolene skal føre avdelingsregnskap hvor det skilles mellom virksomhet etter folkehøyskoleloven, forskrifter gitt med hjemmel i loven og vilkår gitt i godkjenningen, og øvrig virksomhet.

Etter folkehøyskoleloven § 4 a. er det et krav at alle offentlige tilskudd og elevbetalinger skal komme elevene til gode. Dette innebærer blant annet at skolen ikke kan gi utbytte eller overføre overskudd til eierne eller deres nærstående.

6.1.2 Andre regelverk

Det fremgår av universitets- og høyskoleloven § 5-1 første ledd at private universiteter og høyskoler skal være aksjeselskap etter aksjeloven eller stiftelser etter stiftelsesloven.

Private universiteter som mottar statstilskudd, skal la tilskuddet komme studentene til gode, jf. § 6-2 andre ledd. Private universiteter og høyskoler skal ha et økonomisk skille mellom de akkrediterte og de ikke-akkrediterte delene av virksomheten, jf. § 6-6 andre ledd.

I fagskoleloven § 13 første ledd er det krav om at private fagskoler skal organiseres som stiftelser etter stiftelsesloven eller aksjeselskap etter aksjeloven. Etter bestemmelsens tredje ledd fremgår det at fagskoler skal være registrert i Enhetsregisteret. Det fremgår av merknaden til bestemmelsen i Prop. 95 L (2015–2016) Endringer i fagskoleloven (om studentrettigheter m.m) at det er selve fagskolen som skal registreres i Enhetsregisteret, og ikke tilbydere eller eventuelle underavdelinger av fagskolen.

For private skoler stilles det krav om at hver skole skal være registrert som et eget rettssubjekt, jf. privatskoleloven § 2-2. Dette kravet ble innført samtidig som det ble innført et forbud mot å drive eller eie annen virksomhet enn skole. Også i barnehageloven § 7 a. er det innført krav om at hver private barnehage skal være organisert som et selvstendig rettssubjekt. Bestemmelsen innebærer at flere private barnehager ikke kan være organisert i samme rettssubjekt.

6.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo å lovfeste at folkehøgskoler skal være registrert i Enhetsregisteret med eget organisasjonsnummer. Departementet hørte åpent om det bør innføres et krav om at private folkehøgskoler skal være organisert som aksjeselskap eller stiftelse.

Med dette høringsforslaget fulgte departementet opp forslaget fra folkehøgskoleutvalget, se nærmere omtale i NOU 2022: 16 kapittel 12. Utvalget foreslo ikke at skolene skal være registrert i Enhetsregisteret med eget organisasjonsnummer.

6.3 Høringsinstansenes syn

6.3.1 Krav om at folkehøgskoler skal være organisert som aksjeselskap eller stiftelse

I underkant av 70 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget om å innføre et krav om at folkehøgskoler skal være organisert som aksjeselskap etter aksjeloven eller stiftelse etter stiftelsesloven. Et klart flertall av dem som har uttalt seg, om lag 60 høringsinstanser, støtter ikke forslaget. Blant dem som ikke støtter forslaget er Folkehøgskolerådet, Hovedorganisasjonen Virke, Skolenes landsforbund, NKFs lokallag ved Haugetun folkehøyskole, Agder folkehøgskole, Elverum folkehøgskole, Haugetun folkehøyskole, Rønningen folkehøgskole, Stavern folkehøyskole, Sunnhordland folkehøgskule og Åsane folkehøgskole.

Folkehøgskolerådet støtter intensjonen med forslaget, men mener at dagens system ivaretar hensynene til åpenhet og kontroll med driften av folkehøgskolene.

Folkehøgskolerådet viser også til at:

En omlegging til AS eller stiftelse vil med stor sannsynlighet måtte følge realisasjonsprinsippet. Det betyr at skolenes eiendommer vil måtte tinglyses på nytt rettssubjekt, noe som vil utløse dokumentavgift på 2,5 % av eiendommenes markedsverdi på tidspunktet for tinglysning. Det vil i så fall bety en urimelig høy økonomisk belastning for skolene.

Folkehøgskolerådet uttaler videre:

Folkehøgskolerådet frykter at flere skoler ikke vil kunne klare den økonomiske byrden ved omorganiseringen. Med bistand fra advokatfirmaet Helmr, har berørte skoler gjort en skjematisk beregning av kostnadene ved omdanning. Det viser seg at disse kan bli svært høye. Estimatene for skolene som har gitt tilbakemelding til oss, viser en gjennomsnittlig kostnad på 3 millioner kroner. Av disse er det 14 skoler som vil få en kostnad på over 2 millioner kroner, mens 10 skoler ligger under. Estimatet varierer mellom 666 000 kroner til 8,5 millioner kroner. Tre av de 24 skolene, har en beregnet kostnad for omdanning på over 6 millioner kroner.

Folkehøgskolerådet viser også blant annet til at formålet om økt åpenhet vil være sikret for aksjeselskaper, stiftelser, lag og foreninger gjennom lov om register over reelle rettighetshavere, som trådte i kraft 1. november 2021. Folkehøgskolerådet foreslår at det stilles krav om organisasjonsform for nye skoler, slik at eksisterende skoler faller utenfor kravet. Det er mange høringsinstanser som støtter Folkehøgskolerådets uttalelse.

Av høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget viser mange til at kostnadene ved en omdanning av organisasjonsform vil kunne bli høye. Stavern folkehøyskole viser til at skolen er eid av en forening, og at en omdanning vil bli svært kostbart for skolen. Skolen viser også til at mange folkehøgskoler har vesentlig bygningsmasse, blant annet på grunn av internatet, og at dette skiller dem fra andre høyere utdanningsinstitusjoner, som høyskoler og fagskoler.

Hovedorganisasjonen Virke mener at dagens system ivaretar hensynene bak forslaget, og viser til at det ikke stilles krav om organisasjonsform for private barnehager og private skoler. Hovedorganisasjonen Virke frykter at flere skoler ikke vil klare den økonomiske byrden ved omdanning av organisasjonsform, og mener et eventuelt krav om organisasjonsform kun bør gjelde for nye skoler. Flere folkehøgskoler påpeker at skolenes kostnader ved en eventuell innføring av kravet om organisasjonsform må dekkes av staten.

Hardanger folkehøgskole viser til at skolen er en ideell organisasjon med vedtekter vedtatt av årsmøtet og at skolen sender regnskap og årsmelding til Brønnøysundregisteret. Skolen viser til at det derfor ikke er behov for å endre organisasjonsform, og uttaler at de frykter at en endring av organisasjonsform vil rokke ved skolens ideelle grunnlag og ta skolen i en mer bedriftsøkonomisk retning.

Sunnhordland folkehøgskule mener kostnadene ved en omdanning til aksjeselskap eller stiftelse ikke står i rimelig forhold til gevinsten, og at det vil ødelegge økonomien til skolen.

Buskerud folkehøgskole uttaler at eksisterende regelverk allerede ivaretar hensynene til åpenhet, kontroll og sikring av at offentlige tilskudd kommer elevene til gode. Skolen mener forslaget er unødvendig og uforholdsmessig kostbart.

Flere av høringsinstansene foreslår at kravet innføres for nye folkehøgskoler som godkjennes etter loven. Flere av høringsinstansene uttaler også at de kan støtte kravet så lenge utgiftene dekkes av staten.

Det er om lag 10 høringsinstanser som støtter forslaget, blant disse i hovedsak kommuner og fylkeskommuner og Utdanningsdirektoratet. Pinsebevegelsen i Norge er positive til forslagene, men mener en eventuell innføring av krav om organisasjonsform må gjennomføres uten uforholdsmessige belastninger på skolene.

6.3.2 Krav om registrering i Enhetsregisteret

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget om å lovfeste at folkehøgskoler skal være registrert i Enhetsregisteret med eget organisasjonsnummer. Enkelte støtter forslaget, blant dem Utdanningsdirektoratet, Skjeberg folkehøyskole, Sunnhordland folkehøgskole og Sandefjord folkehøyskole. Det er ingen høringsinstanser som er aktivt imot forslaget.

Sysselmesteren på Svalbard bemerker at Enhetsregisterloven ikke gjelder på Svalbard, og at hjemmelen til å gi forskrift om lovens anvendelse på Svalbard ikke er benyttet, jf. Enhetsregisterloven § 29.

6.4 Departementets vurderinger

6.4.1 Krav om at folkehøgskoler som godkjennes etter loven skal være organisert som aksjeselskap eller stiftelse

Departementet foreslår å innføre et krav om at nye folkehøgskoler som godkjennes etter loven, skal være organisert som aksjeselskap etter aksjeloven eller stiftelser etter stiftelsesloven, se forslaget til § 7 tredje ledd. Forslaget skiller seg fra høringsforslaget, ved at eksisterende folkehøgskoler ikke vil være omfattet av kravet.

Det stilles i dag ingen krav til hvilken organisasjonsform virksomheten til folkehøgskoler skal ha. Det store flertallet av folkehøgskolene er private, hvor de to vanligste organisasjonsformene er stiftelse eller forening. Departementet mener i likhet med folkehøgskoleutvalget at det er gode grunner til å stille krav om hvilken organisasjonsform som kan benyttes. Dagens regelverk stiller få krav til driften av folkehøgskolene. Departementet mener dette bidrar til uklarhet om hvilke krav som stilles, både for virksomhetene selv og for departementet som tilsynsmyndighet. Det er et mål for departementet å sikre god kvalitet på folkehøgskolens virksomhet, og at folkehøgskolene driver profesjonelt innenfor forutsigbare rammer. Folkehøgskolene mottar betydelig offentlig tilskudd som skal komme elevene til gode. Det er derfor sentralt at folkehøgskolene driver godt, med klare ansvarsforhold og åpenhet om driften.

Etter departementets vurdering vil organisering som enten aksjeselskap eller stiftelse legge til rette for åpenhet om virksomheten, kontroll med økonomien og gode muligheter for å etterprøve transaksjoner, fusjoner mv. Disse organisasjonsformene er regulert gjennom aksjeloven og stiftelsesloven, og vil sikre en ryddig og åpen drift. Forslaget vil også bedre mulighetene for et effektivt tilsyn og kontroll med driften.

Flere folkehøgskoler er i dag eid av foreninger. Foreninger er, i motsetning til aksjeselskap og stiftelser, ikke lovregulert. Foreninger reguleres i hovedsak av vedtektene, eventuelt supplert med sammenslutningsrettslige prinsipper. Det er derfor departementets vurdering at aksjeselskap eller stiftelser er bedre egnet til å nå målet om økt kvalitet på folkehøgskolevirksomhetene, åpenhet om driften og mulighet for kontroll med de økonomiske og administrative sidene ved virksomheten. Aksjeloven har blant annet bestemmelser om skriftlighet ved konserninterne transaksjoner, styreredegjørelse for avtaler og transaksjoner med aksjeeiere eller styremedlemmer. Aksjeloven stiller også krav til møtebehandling eller skriftlighet ved styrets behandling av saker. Tilsvarende regler, som gir grunnlag for kontroll og tilsyn, følger også av stiftelsesloven.

Departementet vil vise til at det stilles krav til organisasjonsform for private universiteter, høyskoler og fagskoler etter universitets- og høyskoleloven § 5-1 og fagskoleloven § 13. Selv om folkehøgskolene må anses som et ikke-kommersielt skoleslag, er folkehøgskolene en del av det samlede utdanningssystemet. Det er derfor naturlig at reguleringen av folkehøgskolesektoren ses i sammenheng med utdanningssystemet for øvrig. Som påpekt av folkehøgskoleutvalget er det også hensiktsmessig å ta i bruk eksisterende universell lovgivning fremfor egne reguleringer av kontroll med styrevirksomheten. Hensynet til et oversiktlig regelverk med klare ansvarsforhold kan derfor også tale for en begrensning i tillatt organisasjonsform for folkehøgskolene.

Som enkelte høringsinstanser har påpekt, stilles det ikke krav om organisasjonsform for private skoler eller private barnehager. For private skoler er det imidlertid et krav om at det ikke kan drives annen virksomhet enn opplæring i samme rettssubjekt. For private barnehager er det et krav om at hver private barnehage må være organisert som et eget rettssubjekt. Det er dermed stilt andre krav til virksomhetene som skal sikre tilsyn og kontroll med offentlig tilskudd og foreldrebetaling.

Folkehøgskolerådet uttaler at formålet om økt åpenhet vil være sikret for aksjeselskaper, stiftelser, lag og foreninger gjennom lov om register over reelle rettighetshavere. Departementet viser til at foreninger, med unntak av næringsdrivende foreninger og andre foreninger som er regnskapspliktige etter regnskapsloven, er unntatt kravene til registrering av reelle rettighetshavere. Denne loven vil derfor ikke bidra til å oppnå samme formål.

Departementet mener etter dette at det er tungtveiende grunner til å stille krav om organisasjonsform. Forslaget har imidlertid møtt stor motstand i høringen. Folkehøgskolerådet og en rekke folkehøgskoler er blant høringsinstansene som mener at forslaget vil kunne utløse uforholdsmessig høye engangskostnader for skolene. Departementet ser at en omdanning av organisasjonsform for enkelte skoler kan innebære administrative kostnader, og i ytterste konsekvens medføre en risiko for at enkelte skoler vil måtte legge ned driften. På bakgrunn av høringsinnspillene foreslår derfor departementet at kravet om organisasjonsform skal gjelde for nye folkehøgskoler som godkjennes etter loven. Det er i dag relativt mange skoler som er organisert som aksjeselskap eller stiftelse. Forslaget vil bidra til at flere skoler over tid vil benytte disse organisasjonsformene.

Forslaget innebærer at eksisterende folkehøgskoler, som i dag, kan benytte andre organisasjonsformer enn aksjeselskap eller stiftelse. Departementet vil likevel vise til forslaget om å lovfeste at alle folkehøgskoler skal være registrert i Enhetsregisteret med eget organisasjonsnummer, se proposisjonen punkt 6.4.2. Virksomhetene skal dermed være egne rettssubjekter. Departementet foreslår videre å innføre flere krav til styret ved skolen, som blant annet har til hensikt å sikre økt åpenhet, profesjonalitet og kvalitet i styrets arbeid ved skolene, se proposisjonen punkt 7. Kravene vil gjelde i tillegg til kravene som stilles for den aktuelle organisasjonsformen skolen har. Departementet vil også vise til forslaget om å innføre et krav om at skolene skal utarbeide en årsrapport. Samlet mener departementet at forslagene i proposisjonen vil bidra til økt åpenhet og kvalitet på driften, også ved eksisterende folkehøgskoler.

Departementet har vurdert om kravet til organisasjonsform bør gjelde både private og offentlig eide folkehøgskoler. Folkehøgskolene som i dag eies av fylkeskommunen er organisert som en avdeling i den aktuelle fylkeskommunen, og de ansatte ved folkehøgskolen er ansatt i fylkeskommunen. Skolen som i dag eies av kommunen er et kommunalt foretak. Disse folkehøgskolene er omfattet av reglene i kommuneloven. Departementet legger til grunn at formålet om økt åpenhet og kontroll med styret og eierne av folkehøgskolene er ivaretatt for kommunalt og fylkeskommunalt eide folkehøgskoler. Departementet foreslår derfor at kravet til organisasjonsform ikke skal gjelde for kommunale og fylkeskommunale skoler.

Forslaget om krav til organisasjonsform innebærer at virksomheter ikke kan søke om godkjenning etter folkehøgskoleloven § 3, uten at virksomheten er et aksjeselskap eller en stiftelse.

Departementet vil understreke at for folkehøgskolene som eies av aksjeselskap gjelder utbytteforbud, jf. forslaget til § 5.

6.4.2 Krav om registrering i Enhetsregisteret

Departementet foreslår, i tråd med høringsforslaget, å lovfeste at alle folkehøgskoler skal være registrert i Enhetsregisteret med eget organisasjonsnummer, se forslaget til § 7 andre ledd. Virksomheter godkjent som folkehøgskole skal være egne rettssubjekter, for eksempel en stiftelse, forening eller et aksjeselskap. Alle de private folkehøgskolene er registrert som egne rettssubjekter i dag, noe som er helt sentralt for å sikre et effektivt tilsyn med virksomhetene. For nye skoler som godkjennes etter folkehøgskoleloven vil det være et krav at disse er organisert som aksjeselskap eller stiftelse. Registreringen i Enhetsregisteret skal sikre at det er klart hvem som er juridisk og økonomisk ansvarlig for folkehøgskolen. Det er få høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget.

Etter høringen er det gjort en endring ved at kravet ikke skal gjelde for kommunale eller fylkeskommunale folkehøgskoler. For folkehøgskoler som eies av en kommune eller fylkeskommune, er det i utgangspunktet den aktuelle kommunen eller fylkeskommunen som er rettssubjektet, og som dermed er registrert som hovedenheten i Enhetsregisteret. Departementet mener dette er tilstrekkelig for de kommunale og fylkeskommunale skolene. Det vil dermed ikke være et krav at disse skolene er egne rettssubjekter. Departementet vil også vise til at en skole som er et kommunalt foretak drives som en del av kommunen.

Sysselmesteren på Svalbard bemerker at Enhetsregisterloven ikke gjelder på Svalbard, og at hjemmelen til å gi forskrift om lovens anvendelse på Svalbard ikke er benyttet, jf. Enhetsregisterloven § 29. Departementet kan likevel ikke se at det er særlige forhold på Svalbard som tilsier at folkehøgskoler der ikke skal være omfattet av kravet. Departementet viser også til at Svalbard folkehøgskole i dag er registrert i Enhetsregisteret med eget organisasjonsnummer.