7 Styrets ansvar

7.1 Gjeldende rett

7.1.1 Folkehøyskoleloven

Ansvaret til styret ved folkehøgskolen er regulert i ulike bestemmelser i folkehøyskoleloven. Det fremgår av folkehøyskoleloven § 2 bokstav f at:

Skolen skal ha et styre som er det øverste ansvarlige organ. Eieren av skolen fastsetter sammensetningen av styret. Elever og tilsatte skal være sikret representasjon, og skal selv velge sine representanter. Representantene skal ha tale-, forslags- og stemmerett på styremøtene. Styret skal føre tilsyn med skolens drift, og tilsette og si opp skolens personale.

Styret har videre blant annet ansvar for å fastsette rådsorganer ved skolen, jf. § 2 bokstav g, og ansvaret for elevenes læringsmiljø, jf. § 5a.

7.1.2 Andre regelverk

Både privatskoleloven, universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven har egne bestemmelser om styrets ansvar og oppgaver. Det følger av privatskoleloven § 5-2 at styret skal vedta budsjett og regnskap for skolen, fastsette inntaks- og ordensreglement, sørge for at offentlige tilskudd og skolepenger kommer elevene til gode, sørge for at offentlige krav og bestemmelser for virksomheten blir oppfylt og at styret skal sørge for å ha rett og nødvendig kompetanse i virksomheten.

Universitets- og høyskoleloven § 5-1 har regler om styrets ansvar ved private institusjoner. Det fremgår blant annet av bestemmelsen at styret skal være åpent om arbeidet sitt, at styret skal etablere og gjennomføre systematiske kontrolltiltak (internkontroll), at styret skal sørge for at studentene får den utdanningen som er forutsatt som grunnlag for akkrediteringen, at alle vilkår for eventuelle offentlige tilskudd oppfylles, at virksomheten drives i samsvar med lover og forskrifter og at styret skal fatte vedtak om at det er forsvarlig å starte opp et nytt studieår.

Fagskoleloven § 9 gir også regler om ansvaret til styret ved private fagskoler. Styret skal blant annet sørge for at studentene får den utdanningen fagskolen er akkreditert for, sørge for at alle vilkår for offentlige tilskudd er oppfylt, fastsette krav til lærerkompetanse og sørge for at virksomheten drives i samsvar med gjeldende lover og regler, og etablere og sørge for gjennomføring av systematiske kontrolltiltak (internkontroll). Etter § 9 fjerde ledd fremgår det at styret kan delegere sin avgjørelsesmyndighet til andre ved fagskolen hvis det ikke følger av loven at styret selv kan fatte vedtak.

7.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo

• en ny lovbestemmelse om styret

• en ny lovbestemmelse om styrets ansvar

• å lovfeste at styret ved skolen har ansvar for at skolen drives i samsvar med lover og forskrifter

• å lovfeste at styret skal sørge for at elevene får det kurstilbudet som er forutsatt som grunnlag for godkjenningen

• å lovfeste at styret skal sørge for at vilkår for offentlige tilskudd oppfylles

• å lovfeste at styret skal fastsette opptaks- og skoleregler

• å lovfeste at styret ved folkehøgskoler skal etablere og gjennomføre systematiske kontrolltiltak for å sikre at krav fastsatt i eller med hjemmel i loven oppfylles (internkontroll)

• å lovfeste styrets ansvar for et system for kvalitetssikring og kvalitetsutvikling, og for at dette systemet er forsvarlig og tilpasset folkehøgskolens egenart og aktiviteter

• å lovfeste at styret har ansvaret for at skolens ansatte har riktig kompetanse. Styret skal ansette daglig leder

• å lovfeste at styret skal sørge for åpenhet om arbeidet sitt

• å lovfeste at styret skal fatte vedtak om at det er forsvarlig å starte opp et nytt skoleår

• å lovfeste at styret fastsetter størrelsen på elevbetalingen.

Med dette høringsforslaget fulgte departementet i hovedsak opp forslaget fra folkehøgskoleutvalget, se nærmere omtale i NOU 2022: 16 kapittel 12.

7.3 Høringsinstansenes syn

Det er om lag 40 høringsinstanser som har uttalt seg om ett eller flere av forslagene om styrets ansvar. Forslagene støttes i hovedsak helt eller delvis av dem som har uttalt seg, blant andre Akershus fylkeskommune, Folkehøgskolerådet, Skolenes landsforbund og flere folkehøgskoler. Flere av folkehøgskolene uttrykker generell støtte til Folkehøgskolerådets høringsuttalelse. Det er få høringsinstanser som ikke støtter forslagene. Namdals folkehøgskole uttaler at de generelt ikke støtter forslagene, og viser til at forslagene om styrets oppgaver og ansvar vil gjøre det vanskeligere å rekruttere styremedlemmer. Det vises også til at arbeidsmengden tilsier økte kostnader og merarbeid for administrasjonen ved skolen.

Folkehøgskolerådet er blant dem som støtter en tydeliggjøring av styrets ansvar. Folkehøgskolerådet mener samtidig at styrets ansvar knyttet til organisasjonsform må klargjøres. Det vises til at folkehøgskoler som er eid av en stiftelse har ett styre som også fungerer som skolestyre, hvor det da ikke er krav om elev- og ansatterepresentasjon. Folkehøgskolerådet viser også til at reglene for aksjeselskap innebærer at det kun er krav om ett styremedlem, og at det må tydeliggjøres i loven hva som skal være minstekrav til et styre i en folkehøgskole som er aksjeselskap.

Til forslaget om å presisere at styret ved skolen skal sørge for at elevene får det kurstilbudet som er forutsatt som grunnlag for godkjenningen, mener Folkehøgskolerådet at presiseringen i stedet bør være at styret har ansvar for at elevene får et kurstilbud som er «i tråd med lovens formål». Det vises til at «grunnlag for godkjenningen» er uklart fordi mange folkehøgskoler ble godkjent for mange år siden. Det er flere folkehøgskoler som støtter Folkehøgskolerådets høringsuttalelse. NLA Høgskolen påpeker at forslaget er misvisende, fordi kurstilbudet er folkehøgskolens eget ansvar.

Folkehøgskolerådet foreslår at forslaget om å presisere styrets ansvar for elevenes læringsmiljø, også inkluderer bomiljøet. Det vises til at departementet foreslår å inkludere bomiljøet som en del av det helhetlige læringsmiljøet ved folkehøgskolen. Til forslaget om å lovfeste styrets ansvar for å etablere og gjennomføre internkontroll, mener Folkehøgskolerådet at dette kravet må gjelde uavhengig av eierform.

Til forslaget om å lovfeste styrets ansvar for at skolens ansatte har riktig kompetanse, ber Folkehøgskolerådet om at «riktig kompetanse» presiseres i forskrift til loven. Det vises også til at bestemmelsen bør inkludere at styret også har ansvar for oppsigelse av rektor.

Videre mener Folkehøgskolerådet at det bør forskriftsfestes et krav om at folkehøgskolene skal ha et ansettelsesutvalg, for å sikre at personalet er representert og har stemmerett ved ansettelser og oppsigelser av faste stillinger. Utdanningsforbundet uttaler også at det bør være krav om ansettelsesutvalg ved ansettelser utover skolens daglige ledelse og der ansatte er representert. Hovedorganisasjonen Virke støtter ikke forslaget om styrets ansvar for riktig kompetanse, og viser til at et kjerneområde for styreansvar er tapskompensasjon overfor kreditorer og eventuelle tredjeparter. Det vises til at det er uklart om styreansvaret er ment å representere noe mer utover ulovfestede erstatningsregler, og at det eventuelt bør utredes nærmere. Hovedorganisasjonen Virke bemerker videre at det ikke bør lovfestes et krav om at folkehøgskolene skal ha et ansettelsesutvalg. Nordhordland folkehøgskole mener det ikke bør forskriftsfestes et krav om ansettelsesutvalg.

Til forslaget om å lovfeste at styret skal fatte vedtak om at det er forsvarlig å starte opp et nytt skoleår, bemerker Folkehøgskolerådet at dagens lov og forskrift bruker betegnelsen «kurs» fremfor «skoleår».

Det er få høringsinstanser som har uttalt seg konkret om forslaget om å lovfeste at styret ved folkehøgskolen fastsetter størrelsen på elevbetalingen.

7.4 Departementets vurderinger

7.4.1 Behov for å tydeliggjøre kravene til styret ved skolen

Styret ved folkehøgskolen har det overordnede ansvaret for folkehøgskoledriften. Styrets rolle som øverste ansvarlige organ fremgår i dag av folkehøyskoleloven § 2 bokstav f. For øvrig fremgår reglene om ansvaret og oppgavene til styret ved folkehøgskolen av ulike bestemmelser i loven. Departementet ser behov for å tydeliggjøre og systematisere ansvaret til styret i loven. Til sammenligning stiller andre utdanningslover som privatskoleloven, universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven både flere og tydeligere krav til styret ved private utdanningsinstitusjoner. Departementet har i vurderingen av hvilke regler som bør gjelde for styret ved folkehøgskolene, sett hen til hvordan ansvaret er regulert i disse lovene.

7.4.2 En ny bestemmelse om styret

Departementet foreslår i tråd med høringsforslaget en ny bestemmelse om styret ved folkehøgskolene, se forslaget til § 8. Forslaget innebærer i hovedsak at dagens regler om styret videreføres i én bestemmelse.

Departementet foreslår å videreføre dagens regler om at skolen skal ha et styre som det øverste ansvarlige organet, og at eieren fastsetter sammensetningen av styret, se forslaget til § 8 første ledd.

I høringen foreslo departementet å presisere at skolens styre skal oppnevnes i samsvar med det rettsgrunnlaget skolen blir drevet etter. Departementet mener dette følger av bestemmelsen om at det er eieren av skolen som fastsetter sammensetningen av styret, og at det ikke er nødvendig å regulere dette ytterligere. Departementet foreslår derfor ikke å gå videre med forslaget i proposisjonen. Til Folkehøgskolerådets uttalelse, vil departementet bemerke at folkehøgskolelovens krav til styret må oppfylles uavhengig av skolens organisasjonsform. Dersom en folkehøgskole eies av en stiftelse, og folkehøgskolen og stiftelsen har ett samlet styre, må folkehøyskolelovens krav til blant annet elev- og ansattrepresentasjon være oppfylt når styret behandler saker i egenskap av å være styre for folkehøgskolen. Departementet mener det er overflødig å regulere dette nærmere i loven.

Når det gjelder de kommunale og fylkeskommunale skolene, er det kommunen eller fylkeskommunen som oppnevner et styre for skolen. I tilfeller hvor folkehøgskolen er organisert som kommunale eller fylkeskommunale foretak, gjelder reglene i kommuneloven kapittel 9. I tilfeller hvor folkehøgskolene er organisert som en avdeling i den aktuelle kommunen eller fylkeskommunen, er det opp til kommunen eller fylkeskommunen hvordan oppnevningen skal gjøres. Dette må gjøres i tråd med kommuneloven. Departementet viser blant annet til at kommuneloven § 5-10 har regler om styre for institusjon. Kravet om at folkehøgskolene skal ha et eget styre, er en begrensning av det kommunale selvstyret. Kravet om eget styre har vært regulert i loven i en årrekke, og verken gjennom høringen eller på annen måte er departementet kjent med at det for de fylkeskommunale skolene har vært eller er utfordringer med organiseringen og forholdet mellom reglene i dagens folkehøyskolelov og kommuneloven. Departementet vil likevel følge utviklingen, og eventuelt vurdere reguleringen på et senere tidspunkt hvis det skulle oppstå problemstillinger om organiseringen av fylkeskommunale skoler.

Departementet foreslår at dagens § 5 andre ledd om klageadgang for et mindretall i styret, flyttes til den nye bestemmelsen om styret, for en mer naturlig plassering. Departementet foreslår også en forenkling av dagens § 5 andre ledd andre punktum om klageinstans, se forslaget til § 8 tredje ledd. I tillegg videreføres dagens § 5 tredje ledd om at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak gjelder ved klagebehandlingen, se forslaget til § 8 tredje ledd tredje punktum.

7.4.3 En ny bestemmelse om styrets ansvar

Departementet foreslår i tråd med høringsforslaget en ny bestemmelse om styrets ansvar, se forslaget til § 9. Forslagene støttes i hovedsak av høringsinstansene som har uttalt seg. Formålet med forslagene er å bidra til økt profesjonalisering og bevisstgjøring av styret ved folkehøgskolen, økt åpenhet om styrets arbeid og bidra til å sikre en forsvarlig drift av folkehøgskolen. Listen over styrets ansvar og oppgaver er ikke ment å være uttømmende, men angir sentrale ansvarsområder. Med mindre det fremgår av bestemmelsen at det er styret som har avgjørelsesmyndigheten, kan oppgaver delegeres til administrasjonen ved skolen i tråd med alminnelige regler for delegering. Styret vil uansett ha ansvaret.

Til høringsuttalelsen fra Namdals folkehøgskole om at forslagene vil bidra til økt administrasjon, viser departementet til at flere av forslagene i utgangspunktet er en lovfesting av ansvar og oppgaver som allerede ligger til styret ved skolen i dag. Etter departementets vurdering vil en formalisering av sentrale ansvarsområder kunne bidra til økt profesjonalitet og kvalitet på styrets arbeid. I tillegg vil enkelte nye krav, som krav til internkontroll, krav om åpenhet om styrets arbeid og krav om at det må fattes vedtak om at det er forsvarlig å starte opp et nytt skoleår, kunne bidra til økt kvalitet på driften av skolene. Departementet vil også vise til at det i dag stilles lignende krav til styret ved andre utdanningsinstitusjoner, som private skoler, private høyskoler og private fagskoler.

Departementet foreslår å presisere i bestemmelsen at styret ved folkehøgskolen har ansvar for at skolen drives i samsvar med lover og forskrifter, se forslaget til § 9 første ledd. En slik regulering fremgår blant annet av privatskoleloven, universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven i dag. Dette ansvaret gjelder også i dag, men bør komme tydelig frem av folkehøgskoleloven. Med dette forslaget vil dagens § 2 bokstav f femte punktum, om at styret skal føre tilsyn med skolens drift, være overflødig. Departementet foreslår derfor at denne bestemmelsen ikke videreføres i den nye loven.

Departementet foreslår videre å presisere i bestemmelsen at styret skal sørge for at elevene får det kurstilbudet som er forutsatt som grunnlag for godkjenningen av skolen, se forslaget til § 9 andre ledd bokstav a. Enkelte høringsinstanser, blant andre Folkehøgskolerådet, mener det i stedet bør presiseres at styret skal sørge for at elevene får et kurstilbud «i tråd med lovens formål». Departementet vil vise til at formålet med forslaget er å presisere styrets ansvar for å sørge for at kurstilbudet ved skolen er i tråd med de forutsetningene som følger av vedtaket om godkjenning av folkehøgskolen og i tråd med regelverket for øvrig.

Departementet foreslår videre å presisere at styret har ansvaret for at vilkårene for offentlig tilskudd oppfylles, se forslaget til § 9 andre ledd bokstav b. Det er tilsvarende reguleringer i blant annet universitets- og høyskoleloven og privatskoleloven. Departementet mener det er sentralt å tydeliggjøre styrets ansvar for at statstilskudd brukes i tråd med formålet.

I høringen foreslo departementet å videreføre dagens § 5 a første ledd første punktum og presisere i ny § 9 at styret har ansvaret for elevenes bo- og læringsmiljø. Departementet foreslår ikke å gå videre med forslaget, fordi det ikke pålegger styret flere plikter utover forslaget til § 9 første ledd om at styret har ansvar for at skolen drives i samsvar med lover og forskrifter. Bestemmelsen er derfor overflødig.

Departementet foreslår at styret skal fastsette opptaks- og skoleregler, se forslaget til § 9 andre ledd bokstav c. Det er styret selv som skal fastsette opptaks- og skolereglene for skolen, og dette kan dermed ikke delegeres.

Departementet foreslår at kravet om elevråd og styrets ansvar for å fastsette øvrige rådsorganer for elevmedvirkning slik det fremgår av dagens lov § 2 bokstav g, flyttes til den nye bestemmelsen om styrets ansvar, se forslaget til § 9 andre ledd bokstav h. Kravet om elevråd gjelder for alle skoler. Det er ellers styret selv som fastsetter øvrige rådsorganer, og myndigheten kan ikke delegeres.

Departementet foreslår å lovfeste at styret fastsetter størrelsen på elevbetalingen, se forslaget til § 9 andre ledd bokstav k. Forslaget innebærer at det er styret selv, som skolens øverste ansvarlige organ, som fastsetter størrelsen på elevbetalingen. Forslaget er i hovedsak en lovfesting av dagens situasjon.

7.4.4 Krav om internkontroll og system for kvalitetssikring og kvalitetsutvikling

Departementet foreslår, i tråd med høringsforslaget, å lovfeste at styret skal etablere og sørge for gjennomføring av systematiske kontrolltiltak for å sikre at krav fastsatt i eller med hjemmel i folkehøgskoleloven oppfylles (internkontroll), se forslaget til § 9 andre ledd bokstav e. Det er i dag ingen regler om internkontroll ved folkehøgskolene. Departementet er enig med folkehøgskoleutvalget i at styret bør ha en plikt til å arbeide systematisk med internkontroll. Folkehøgskolenes driftsmidler består i hovedsak av offentlig tilskudd og elevbetaling, og det er derfor avgjørende at tilbudet er av god kvalitet, har tilstrekkelig legitimitet og sikrer effektiv ressursbruk. Et system for internkontroll vil også gjøre det enklere å føre tilsyn med folkehøgskoledriften. For det øvrige utdanningssystemet følger krav om internkontroll blant annet av kommuneloven, universitets- og høyskoleloven, fagskoleloven og privatskoleloven. Forslaget støttes av et klart flertall av høringsinstansene som har uttalt seg om det.

Hvordan internkontrollen skal innrettes vil kunne variere ut fra størrelsen på folkehøgskolen, skolens egenart med videre. Det vil være opp til styret ved den enkelte folkehøgskolen å vurdere hvordan internkontrollen skal gjennomføres. Styret vil ha det overordnede ansvaret for gjennomføringen av internkontrollen, men kan delegere oppgaver og utførelsen av det nærmere internkontrollarbeidet. Det er samtidig en forutsetning at delegeringen er forsvarlig.

Departementet foreslår å presisere i loven at kravet om internkontroll ikke gjelder for de kommunale og fylkeskommunale skolene, se forslaget til § 9 tredje ledd. Dette fordi kommunelovens regler om internkontroll vil gjelde for skolene som er kommunalt eller fylkeskommunalt eid, se kommuneloven § 25-1. Det er derfor ikke nødvendig at kravet omfatter de kommunale og fylkeskommunale folkehøgskolene.

Departementet foreslår også å lovfeste at styret skal sørge for et system for kvalitetssikring og kvalitetsutvikling, og for at dette systemet er forsvarlig og tilpasset folkehøgskolens egenart og aktiviteter, se forslaget til § 9 andre ledd bokstav f. Krav til kvalitetssikring og kvalitetsutvikling er nærmere omtalt i proposisjonen punkt 9. Departementet foreslår at kvalitetsarbeidet fortsatt i hovedsak skal gjennomføres ved skolenes selvevaluering, samt ved et nytt krav til innsending av årsrapport. Det kan også gis nærmere forskrift om krav til kvalitetssikring.

7.4.5 Styrets ansvar for å ansette folkehøgskolens personale

Det fremgår av dagens lov § 2 bokstav f femte punktum at styret skal ansette og si opp skolens personale. I dette ligger også et ansvar for å påse at personalet har riktig kompetanse. Departementet mener det bør komme tydeligere frem av loven at styret har ansvaret for at skolens ansatte har riktig kompetanse, og foreslår å lovfeste dette i bestemmelsen om styrets ansvar, se forslaget til § 9 andre ledd bokstav g. De fleste høringsinstansene som har uttalt seg om forslaget, støtter det.

Til Folkehøgskolerådets uttalelse om at hva som er riktig kompetanse må spesifiseres i forskrift, bemerker departementet at det blant annet er kvalifikasjonskrav til undervisningspersonalet i dagens forskrift til folkehøyskoleloven § 15.

Departementet foreslår, som i dag, at skolen skal ha en rektor som er pedagogisk og administrativt ansvarlig leder ved skolen. Som omtalt, er det i dag styret som ansetter og sier opp skolens personale. Departementet er enig med folkehøgskoleutvalget i at det er styret selv som bør ansette daglig leder (rektor), mens ansettelse av øvrig personale kan delegeres til den daglige ledelsen. Departementet foreslår derfor at dagens krav om at styret ansetter og sier opp skolens personale, endres til et krav om at styret ansetter rektor ved skolen, se forslaget til § 9 andre ledd bokstav g. Ansettelse av øvrig personale kan dermed delegeres. Til sammenligning er det tilsvarende regulering i privatskoleloven § 5-2. Departementet mener det ikke er nødvendig å spesifisere at styret også har ansvaret for eventuell oppsigelse av rektor, fordi det følger av alminnelige arbeidsrettslige regler.

Folkehøgskoleutvalget foreslo at det for ansettelser utover skolens daglige ledelse, bør stilles krav om at skolene har et ansettelsesutvalg der ansatte er representert. Departementet vurderte i høringen at det per i dag ikke er behov for et slikt krav i loven, i lys av at folkehøgskolene er relativt små virksomheter. Departementet ba likevel om høringsinstansenes syn på dette. Hovedorganisasjonen Virke og Nordhordland folkehøgskole er blant dem som er imot et slikt krav. Folkehøgskolerådet og Utdanningsforbundet er blant høringsinstansene som har uttalt at det bør stilles krav om at folkehøgskolene skal ha et ansettelsesutvalg, for å sikre at ansatte er representert og har stemmerett. Departementet mener det likevel er styret ved folkehøgskolen som er nærmest til å vurdere om myndigheten til å fatte vedtak om ansettelse bør delegeres til et ansettelsesutvalg. Departementet viser til at styret står fritt til å opprette et ansettelsesutvalg dersom det ønsker det.

Med forslagene over vil dagens folkehøyskolelov § 2 bokstav f femte punktum om at styret skal tilsette og si opp skolens personale være overflødig. Departementet foreslår at bestemmelsen ikke videreføres i ny lov.

7.4.6 Krav om åpenhet om styrets arbeid og vedtak om at det er forsvarlig å starte opp et nytt studieår

Departementet foreslår å lovfeste at styret skal sørge for åpenhet om arbeidet sitt, se forslaget til § 9 andre ledd bokstav i. Bestemmelsen vil gjelde både private og offentlige folkehøgskoler, og vil komme i tillegg til krav i annet regelverk. Det stilles blant annet ulike krav om åpenhet etter aksjeloven og stiftelsesloven. Styret ved folkehøgskolen kan for eksempel informere om styrets arbeid og virksomhet på nettsidene til folkehøgskolen, eller arrangere interne hørings- eller informasjonsmøter om større saker styret har til behandling. Størst mulig grad av åpenhet om styrets arbeid er sentralt for økt kvalitet og legitimitet om driften av folkehøgskolene. Departementet vil vise til at det er et tilsvarende krav til styret blant annet ved private universiteter og høyskoler i universitets- og høyskoleloven. Forslaget støttes av et klart flertall av høringsinstansene som har uttalt seg om det.

Departementet foreslår å lovfeste at styret ved skolen skal fatte vedtak om at det er forsvarlig å starte opp et nytt folkehøgskoleår, se forslaget til § 9 andre ledd bokstav j. Folkehøgskoleutvalget har vist til at det ikke er et slikt krav i dag, selv om mange styrer trolig tar en slik beslutning før oppstart av nytt år. Universitets- og høyskoleloven stiller tilsvarende krav til styret ved private universiteter og høyskoler. Etter departementets vurdering bør en slik strategisk beslutning treffes før oppstart av nytt folkehøgskoleår. I vedtaket kan det legges vekt på elevtall, budsjett og økonomi mv. Det skal ikke være adgang for styret til å delegere avgjørelsesmyndigheten i slike saker. Vedtaket skal også være offentlig tilgjengelig.