3 Formål og lovens anvendelsesområde

3.1 Gjeldende rett

Folkehøyskoleloven § 1 er todelt og angir formålet med loven og formålet med folkehøgskolen. Det fremgår av § 1 at

Lovens formål er å bidra til at det kan opprettes og drives folkehøyskoler i Norge. Folkehøyskole må være med i skolens navn, og bare skoler som er godkjent etter § 2, kan bruke navnet folkehøyskole.

Folkehøyskolens formål er å fremme allmenndanning og folkeopplysning. Den enkelte folkehøyskole har ansvar for å fastsette verdigrunnlag innenfor denne rammen.

Første ledd innebærer at folkehøgskolenavnet er rettsbeskyttet (Ot.prp. nr. 79 (2001–2002) Om lov om folkehøyskoler (folkehøyskoleloven) merknaden til § 1). Andre ledd tydeliggjør den innholdsmessige siden av folkehøgskolene, og at det er den enkelte skole som har ansvaret for å definere formålet nærmere (Ot.prp. nr. 79 (2001–2002) merknaden til § 1).

Det fremgår av folkehøyskoleloven § 1 a at loven gjelder for Svalbard.

3.2 Høringsforslaget

Departementet hørte åpent om det var behov for endringer i formålsparagrafen. Departementet foreslo

• å lovfeste at folkehøgskolenes formål, i tillegg til allmenndanning og folkeopplysning, skal fremme demokrati, menneskeverd og livsmestring

• å lovfeste i formålsparagrafen at folkehøgskolene skal bidra til mangfold og være åpen for alle

• å lovfeste at virksomheten til folkehøgskolene skal fremme bærekraftig utvikling

• å oppheve reguleringen om at den enkelte folkehøgskole har ansvar for å fastsette verdigrunnlaget innenfor rammen av formålet.

Med dette høringsforslaget fulgte departementet i hovedsak opp forslaget fra folkehøgskoleutvalget, se nærmere omtale i NOU 2022: 16 kapittel 9. Folkehøgskoleutvalget foreslo å lovfeste at folkehøgskolenes formål er å fremme aktivt medborgerskap, fremfor demokrati. Folkehøgskoleutvalget foreslo ikke å oppheve regelen om at den enkelte skole har ansvar for å fastsette verdigrunnlag innenfor rammen av formålet.

3.3 Høringsinstansenes syn

I overkant av 60 høringsinstanser har uttalt seg om forslaget til ny formålsbestemmelse. Et flertall av høringsinstansene støtter delvis forslagene til endringer. Flere av høringsinstansene mener formålsbestemmelsen bør være mer kortfattet enn høringsforslaget. Enkelte høringsinstanser mener dagens formålsbestemmelse bør beholdes uten nytt innhold.

Et klart flertall av høringsinstansene støtter forslaget om å videreføre formålet om allmenndanning, blant andre Nordland fylkeskommune, Folkehøgskolerådet, NKF lokallag ved Helgeland folkehøyskole, Bakketun folkehøgskole, Bømlo folkehøgskole, Evje folkehøgskole AS, Seljord folkehøgskole og Ål folkehøgskole og kurssenter for døve.

Høringsinstansene er noe delt om forslaget om å videreføre formålet om folkeopplysning. Folkehøgskolerådet mener at uttrykket bør erstattes av folkelig opplysning. Folkehøgskolerådet viser til at uttrykket ble benyttet som en kilde til opplysning nedenfra. Folkehøgskolerådet uttaler:

I Grundtvigs levetid ble folkelig opplysning løftet frem som en kilde til opplysning nedenfra: Kunnskap om folkets egen identitet, kultur, mytologi og nasjonal bevissthet. Dette blir innført for å understreke at det handler om et folks myndiggjøring; bevissthet om hvem de er og hvilken sammenheng og historie de er en del av, og på den måten legitimere aktiv deltagelse. Denne typen kunnskap er avgjørende for folkets selvstendighet og myndiggjøring, og har alltid vært folkehøgskolen sitt mest sentrale arbeid. Den svenske utredningen «Folkbildningen i en ny tid, SOU 2024:42[7], understreker også at Grundtvigs ide var at folkehøgskolene skulle bidra til økt danning gjennom å «Lære, tenke etter, bearbeide det man har lært og gjøre det til sitt, utvikle karakter og evne til å tenke selvstendig og fatte egne gjennomtenkte beslutninger og øke sin forståelse av omverdenen» (SOU 2024:42 s. 234).

Til støtte for folkelig opplysning viser Folkehøgskolerådet videre til at det i dag er viktig å invitere til personlige, sosiale og samfunnsrelaterte danningsprosesser. Flere høringsinstanser støtter Folkehøgskolerådets uttalelse, blant andre Hovedorganisasjonen Virke, Utdanningsforbundet, KFUK-KFUM Norge, NKFs lokallag ved Sagavoll folkehøgskole, Folkehøgskolen Sørlandet, Hallingdal folkehøgskule, Hurdal Verk folkehøgskole, Namdals folkehøgskole, Rønningen folkehøgskole, Ringerike folkehøgskole, Romerike folkehøgskole, Seljord folkehøgskole, Stavern folkehøyskole, Stiftelsen Sunnmøre folkehøgskule og Sunnhordland folkehøgskule.

Det er videre flere høringsinstanser som støtter forslaget om å videreføre uttrykket folkeopplysning. Flere høringsinstanser uttaler også at de ikke støtter Folkehøgskolerådets uttalelse til forslaget. Blant dem som støtter forslaget om å videreføre dagens uttrykk er Akershus fylkeskommune, Norsk Luthersk Misjonssamband, NKFs lokallag ved Nordfjord folkehøgskule, Nordmøre folkehøgskule, NKFs Lokallag ved Musikkfolkehøgskolen Viken, NKFs lokallag ved Nordhordland folkehøgskole, Bømlo folkehøgskole, Hadeland folkehøgskole, Oslofjord folkehøgskole, Risøy folkehøgskole, Rødde folkehøgskole, Sjøholt folkehøgskole AS, Stiftelsen Grenland folkehøgskole, Svalbard folkehøgskole og Ålesund folkehøgskole.

Rødde folkehøgskole uttaler at skolen støtter departementets vurdering om at folkeopplysning er godt innarbeidet og mener det er et minst like tilgjengelig uttrykk som folkelig opplysning. Denne skolen uttaler også at uttrykket folkeopplysning best ivaretar elevmedvirknings- og dialogperspektivet, samt formidlingen av verdi- og kulturarv.

Sjøholt folkehøgskole AS og Ålesund folkehøgskole uttaler at skolene støtter departementets forslag, og at de er sterkt imot å endre til folkelig opplysning. Disse skolene uttaler blant annet:

Det ser direkte umodent ut å flytte et begrep som «folkelig opplysning» ut av Grundtvig sin samtid og anvende det som ledesnor for et skoleslag i vår tid, uten å drøfte hvor forskjellig samfunnskontekstene i Danmark ca 1850 og Norge 2024 er.

Et flertall av høringsinstansene støtter ikke forslaget om å lovfeste demokrati som et formål. Flere foreslår i stedet å benytte uttrykket aktivt medborgerskap, blant dem Folkehøgskolerådet, KFUK-KFUM Norge, Alta folkehøgskole, Stiftelsen Trondheimsfjord folkehøgskole og Ål folkehøgskole og kurssenter for døve. Folkehøgskolerådet mener uttrykket demokrati har en for snever tilnærming, og foreslår i stedet aktivt medborgerskap som et uttrykk som favner hele menneskets deltakelse i samfunnet.

Et flertall av høringsinstansene støtter å lovfeste menneskeverd som et formål, blant dem Folkehøgskolerådet.

Det er relativt få høringsinstanser som støtter forslaget om å lovfeste livsmestring som et formål. Folkehøgskolerådet støtter ikke forslaget, og uttaler:

Departementet begrunner forslaget med at den enkelte skal forstå faktorer som har betydning for eget liv og forstå egne forutsetninger for å takle livet. Folkehøgskolerådet mener at livsmestring kan for den enkelte være et resultat av oppholdet på folkehøgskolen og assosieres i stor grad med tilegning av kunnskap og kompetanse for den enkelte, men korresponderer i liten grad med danningsbegrepet og er derfor lite treffende som formål for folkehøgskolen.

Et klart flertall av høringsinstansene som har uttalt seg, blant dem Folkehøgskolerådet, støtter ikke forslagene om å lovfeste mål om mangfold, at folkehøgskolen skal være åpen for alle, og at folkehøgskolen skal fremme bærekraftig utvikling. Folkehøgskolerådet viser til at uttrykkene retter seg mot samfunnsnivået, og mener at formålsparagrafen kun skal rette seg mot individnivået. Flere høringsinstanser støtter Folkehøgskolerådets uttalelse. Utdanningsforbundet uttaler at forbundet er usikre på om forslagene til utvidelser av formålsbestemmelsen bør være en del av det primære formålet til folkehøgskolene, og mener at utvidelse av formålet vil stille større krav til kompetanse blant de ansatte. I underkant av 10 høringsinstanser støtter forslagene, blant dem Buskerud fylkeskommune, Ringerike folkehøgskole og Seljord folkehøgskole. Risøy folkehøgskole mener forslagene er nødvendige for å møte samfunnets behov og sikre folkehøgskolenes relevans som viktige samfunnsaktører.

Et klart flertall av høringsinstansene som har uttalt seg, støtter ikke forslaget om å oppheve dagens regel om at folkehøgskolene selv fastsetter sitt verdigrunnlag innenfor rammen av formålet. Folkehøgskolerådet uttaler:

Bakgrunnen for at Stortinget ved forrige lovendring tok inn denne setningen var for å tydeliggjøre den enkelte skoles ansvar for selv å gi retning til begrepene allmenndanning og folkeopplysning. Folkehøgskolerådet ønsker å beholde dette i formålsparagrafen siden skoleslaget i sin grunnide er verdiorientert. Det har vært viktig for den enkelte skoles identitet – også at det er lovfestet. Dersom myndighetene mener det ikke er en realitetsendring vil vi på det sterkeste anbefale at det likevel blir stående i formålsparagrafen. Det fordi sektoren selv både mener og ønsker at dette er en definerende del av styringsverktøyet for driften av en skole.

3.4 Departementets vurderinger

3.4.1 Behov for en oppdatert formålsbestemmelse

Folkehøgskolene er en del av utdanningssystemet i Norge. Folkehøgskole gir ingen formell kompetanse, men sektoren representerer et viktig supplement til det formelle utdanningssystemet. Formålet med folkehøgskolen fremgår i dag av folkehøyskoleloven § 1 andre ledd, og har stått uendret siden loven ble vedtatt i 2002. Formålsbestemmelsen angir folkehøgskolens overordnede samfunnsmandat, og gir en ramme for innholdet i virksomheten til folkehøgskolen.

For å speile samfunnsutviklingen ser departementet behov for å tydeliggjøre folkehøgskolens rolle i samfunnet. Hvert år bevilges det betydelige midler til folkehøgskolesektoren. Loven bør derfor gi tydelige rammer for hva midlene skal bidra til å oppnå. En tydelig formålsbestemmelse er også sentral for fortolkningen av regelverket for øvrig.

Departementet foreslår endringer i dagens formålsbestemmelse, se forslaget til § 1 andre ledd. Departementets forslag inneholder formål som både er rettet inn mot individ- og samfunnsnivået. En innretning mot samfunnsnivået er nytt sammenlignet med dagens regulering. Med forslagene ønsker departementet å tydeliggjøre at folkehøgskolens mandat innebærer å være en del av løsningen på sentrale samfunnsutfordringer. Dette kan være å bidra til økt gjennomføring av videregående opplæring, inkludering og mangfold.

Departementet foreslår å videreføre dagens lov § 1 første ledd om formålet med loven. Dagens bestemmelse i § 1 første ledd andre punktum om bruk av navnet folkehøgskole, foreslås flyttet til ny § 7 første ledd første punktum om folkehøgskolens organisering. Dette fordi bestemmelsen er en materiell bestemmelse, og ikke en del av formålet.

3.4.2 Videreføre formålet om allmenndanning

Departementet foreslår, i tråd med høringsforslaget, å videreføre at folkehøgskolens formål er å fremme allmenndanning, se forslaget til § 1 andre ledd første punktum. Dette formålet er en sentral del av folkehøgskolenes historiske tradisjon, og en verdi som også fremtidens folkehøgskole bør bygge på. Forslaget er i tråd med folkehøgskoleutvalgets forslag og støttes av et klart flertall av høringsinstansene.

3.4.3 Folkelig opplysning

Departementet foreslår å lovfeste at folkehøgskolen skal fremme folkelig opplysning, se forslaget til § 1 andre ledd første punktum. Forslaget skiller seg fra høringsforslaget og folkehøgskoleutvalgets forslag om å videreføre formålet om folkeopplysning.

Det fremgår av dagens formålsbestemmelse at folkehøgskolen skal fremme folkeopplysning. Formålet om å fremme folkeopplysning baserer seg på langvarige tradisjoner. Folkehøgskoleutvalget uttalte i NOU 2022: 16 kapittel 9.1.1 at:

I begrepet folkeopplysning ligger kunnskap om dagens samfunn og aktuelle problemstillinger, men også folkehøgskolens rolle som kulturbærertradisjon gjennom blant annet sang, musikk og håndverk.

I forståelsen av uttrykket legger også departementet til grunn at det omfatter kunnskapen folk har om seg selv og sine egne liv – og det som skapes gjennom en pedagogikk med sterk elevmedvirkning og dialog. Uttrykket er godt innarbeidet i folkehøgskolesektoren. Dette kan på den ene siden tilsi at uttrykket bør videreføres som et av formålene med folkehøgskolen i den nye loven.

Folkehøgskolerådet, sammen med en rekke andre høringsinstanser, uttaler at uttrykket folkeopplysning bør erstattes med folkelig opplysning. Folkehøgskolerådet viser til at N.F.S. Grundtvig (1783-1872) i sin tid brukte uttrykket folkelig opplysning i sitt syn på folkets myndiggjøring, som en kilde til opplysning «nedenfra», i motsetning til opplysning «ovenfra». Noen få folkehøgskoler argumenterer imot og viser til at Grundtvigs tanker i Danmark rundt 1850 er vesensforskjellig fra Norge i dag, slik at uttrykket i mindre grad speiler samfunnsutviklingen de siste 150 årene.

Selv om enkelte høringsinstanser er kritiske, vil departementet imøtekomme hovedtyngden av høringsinnspillene gjennom å erstatte folkeopplysning med folkelig opplysning. Folkehøgskolerådet er blant dem som klart støtter dette.

3.4.4 Aktivt medborgerskap

Departementet foreslår å lovfeste at folkehøgskolens formål er å fremme aktivt medborgerskap, se forslaget til § 1 andre ledd første punktum. Forslaget skiller seg fra høringsforslaget om å lovfeste et formål om å fremme demokrati.

Folkehøgskoleutvalget foreslo å lovfeste aktivt medborgerskap som et formål. Departementet viser til at det ikke foreligger en allmenn forståelse av uttrykket, men at det er knyttet til demokratiske egenskaper. Det kan derfor på en side være mer hensiktsmessig å benytte uttrykket demokrati som et mer tilgjengelig uttrykk. Departementet vil også vise til at vi lever i en urolig og usikker tid, hvor det er sentralt å bygge tillit og forståelse i samfunnet. Folkehøgskolene har gode forutsetninger for å styrke tillit og samhold mellom mennesker. Fellesskapet som folkehøgskolene frembringer, kan være én viktig faktor i arbeidet med å styrke det demokratiske fundamentet i Norge. Demokrati er også fremhevet i våre skandinaviske naboland. I både Danmark og Sverige er uttrykket demokrati direkte innarbeidet i lovverket til folkehøgskolene.

På den andre siden er departementet enig med Folkehøgskolerådet i at uttrykket demokrati i mindre grad betoner samfunnsdeltakelse av alle slag. Som Folkehøgskolerådet viser til, og som en rekke andre høringsinstanser støtter, er aktivt medborgerskap et uttrykk som dekker hele menneskets deltakelse i samfunnet, både overfor andre individer og i et større demokratisk og globalt perspektiv. Departementet foreslår derfor å lovfeste at folkehøgskolens formål er å fremme aktivt medborgerskap. Forslaget er i tråd med folkehøgskoleutvalgets forslag, og støttes av et flertall av høringsinstansene.

Slik departementet oppfatter uttrykket aktivt medborgerskap, resonnerer dette godt med pedagogikken som står sentralt hos folkehøgskolene. Å innføre aktivt medborgerskap i formålsparagrafen kan derfor bygge opp under viktigheten av den enkeltes deltakelse i samfunnet, i vid forstand.

3.4.5 Menneskeverd

Departementet foreslår, i tråd med høringsforslaget, å lovfeste et formål om menneskeverd, se forslaget til § 1 andre ledd første punktum. Menneskeverd, forstått som å hegne om menneskerettighetene og de ukrenkelige rettighetene til alle mennesker, er en helt sentral verdi i det norske samfunnet som også folkehøgskolene bør fremheve i sin gjerning. Departementet mener at dette uttrykket også bør få en plass i formålsbestemmelsen. I internasjonal sammenheng er også menneskeverdet en verdi som står under press. Folkehøgskolene, med sin historikk og sine pedagogiske rammer, bør ha gode forutsetninger for å beskytte, og bygge opp under en så fundamental verdi. Forslaget er i tråd med folkehøgskoleutvalgets forslag, og støttes av et flertall av høringsinstansene.

Departementet foreslår ikke å gå videre med høringsforslaget om å lovfeste at folkehøgskolenes formål skal være å fremme livsmestring. Et klart flertall av høringsinstansene støtter ikke forslaget. Departementet er enig med blant andre Folkehøgskolerådet i at livsmestring i mindre grad korresponderer med danningsbegrepet, og derfor ikke bør innføres i formålsbestemmelsen. Ved å ikke gå videre med forslaget om å fremme livsmestring bidrar dette også til en kortere og mer konsis formålsparagraf.

3.4.6 Folkehøgskolen skal bidra til mangfold og være åpen for alle

Departementet foreslår, i tråd med høringsforslaget, å lovfeste at folkehøgskolen skal bidra til mangfold og være åpen for alle, se forslaget til § 1 andre ledd andre punktum.

Etter departementets syn er det gode grunner for at folkehøgskolesektoren bør være preget av mangfold og være tilrettelagt for alle, uavhengig av bakgrunn. Samfunnet har endret seg siden dagens lov trådte i kraft i 2003. Det er i dag større bevissthet om at samfunnet er preget av mangfold i befolkningen, og at behovene er ulike. Økt mangfold stiller krav til at vi som samfunn stimulerer til gode relasjoner og inkluderende fellesskap. Dette stiller andre krav til hele utdanningssystemet enn tidligere. Departementet mener at det er viktig at det signaliseres i formålsparagrafen at folkehøgskolene skal fremme mangfold. Gjennom sin unike pedagogiske tilnærming og internatvirksomhet er skoleslaget godt egnet som en læringsarena som bidrar til å fremme mangfold.

I tråd med disse føringene mener departementet at det er sentralt at det fremgår av formålsbestemmelsen at sektoren skal være preget av – og utvikles i retning av – et mangfoldig og inkluderende tilbud. Det er i dagens forskrift til folkehøyskoleloven presisert at kurs som inngår i tilskuddsgrunnlaget skal være åpne for alle. Det er etter departementets vurdering gode grunner til at dette også fremgår av loven. Tilbudet ved landets folkehøgskoler er i dag variert, og stiller i varierende grad forutsetninger om at elevene ikke har nedsatt funksjonsevne. I praksis vil de ulike tilbudene ha elever der det er en god avspeiling mellom tilbudets innhold og interesser og forutsetninger blant elevene som søker seg dit. Like fullt er det etter departementets syn gode grunner for at formålsbestemmelsen avspeiler en målsetting om å få et større mangfold i utviklingen av sektoren. Det sentrale er at sektoren som helhet skal ha et tilbud som passer for alle.

Folkehøgskolerådet er blant høringsinstansene som ikke støtter forslagene og viser til at formålsbestemmelsen kun bør rette seg mot individnivået. Departementet er ikke enig i dette. Departementet mener at formålsbestemmelsen bør rette seg mot både individ- og samfunnsnivået for å gi legitimitet til tilskuddsordningen for folkehøgskoler og for å begrunne samfunnsoppdraget. Etter departementets syn underbygger det legitimiteten til folkehøgskolesektoren at det i større grad blir synlig for offentligheten at folkehøgskolene også er en del av løsningen på dagsaktuelle utfordringer. En tydeliggjøring av sektorens samfunnsnytte kan også gi økt oppslutning. Dette gjelder både med tanke på folkehøgskolene som del av utdanningssystemet, men også i en videre forstand. Det kan også være på andre områder som ikke er direkte knyttet til utdanning, som i tiltak for bedre integrering av innvandrere. I vid forstand kan det dreie seg om folkehøgskolenes evne – og bidrag til – å forebygge utenforskap i det norske samfunnet.

Til sammenligning inneholder voksenopplæringsloven § 1 flere mål på samfunnsnivå, blant annet at loven skal bidra til tilgang til kunnskap og kompetanse for alle. Departementet vil også vise til at det er et krav at tilskuddsordninger så langt det er mulig skal ha mål for effekt på samfunnsnivå, noe som vil være en viktig forutsetning for tilsyn, forskning og evaluering av sektoren.

Departementet foreslo i høringen, i tråd med utvalgets forslag, å lovfeste et formål om at virksomheten til folkehøgskolene skal fremme bærekraftig utvikling. Forslaget har møtt relativt stor motstand i høringen, i hovedsak fordi formålet retter seg mot samfunnsnivået. Det er i høringsinnspillene blant annet pekt på at formålsparagrafen bør være overordnet og rettet inn mot de viktigste rollene folkehøgskolene skal fylle. Departementet ba åpent om høringsinstansenes syn på behovet for endringer i formålsbestemmelsen og forslagene til hva bestemmelsen bør inneholde. Departementet mener at en ny formålsbestemmelse vil stå seg godt uten at bærekraftig utvikling fremheves i bestemmelsen. Bærekraftig utvikling i vid forstand inngår i mye av folkehøgskolens virksomhet allerede, og vil også gjøre det fremover. Når det gjelder bærekraftig utvikling i miljømessig forstand er dette noe folkehøgskolesektoren har vært opptatt av i flere år, blant annet gjennom «Folkehøgskolenes Bærekraftvedtak». Ved å ikke gå videre med forslag om bærekraftig utvikling, bidrar dette også til en kortere og mer konsis formålsparagraf.

3.4.7 Videreføre bestemmelsen om at den enkelte folkehøgskole har ansvar for å fastsette verdigrunnlaget innenfor rammen av formålene

Departementet foreslår å videreføre dagens bestemmelse om at den enkelte folkehøgskole har ansvar for å fastsette verdigrunnlaget innenfor rammen av formålene, se forslaget til § 1 andre ledd tredje punktum. Forslaget skiller seg fra høringsforslaget, hvor departementet foreslo å oppheve bestemmelsen.

Departementet vil vise til at hver enkelt folkehøgskole står fritt til å fastsette sitt verdigrunnlag innenfor lovens rammer, uavhengig av om dette er regulert i loven. Reguleringen er derfor på den ene siden overflødig. Departementet er samtidig enig med blant andre Folkehøgskolerådet i at folkehøgskolene er et grunnleggende verdiorientert skoleslag, og hvor verdigrunnlaget er styrende for driften av den enkelte skole. Departementet foreslår derfor å videreføre denne reguleringen.

3.4.8 Videreføre bestemmelsen om lovens anvendelse for Svalbard

Departementet foreslår å videreføre dagens bestemmelse om at loven gjelder for Svalbard, med en språklig justering, se forslaget til § 2. Dagens lov ble gjort gjeldende for Svalbard i 2018, se Prop. 52 L (2017–2018) Endringar i opplæringslova, friskolelova og folkehøgskolelova (plikt til å tilby intensiv opplæring og plikt til fleirfagleg samarbeid m.m. I høringen har Longyearbyen lokalstyre uttalt at det bør gis en lokal forskrift som regulerer folkehøgskolevirksomhet på Svalbard, blant annet for å hindre overetableringer av folkehøgskoler på Svalbard og sikre tilstrekkelige og forutsigbare rammer for folkehøgskoletilbudet. Departementet kan ikke se at de særegne forholdene og rammebetingelsene for Svalbard tilsier at forslagene i proposisjonen her ikke skal gjelde for Svalbard, eller at det er behov for egne regler om folkehøgskolevirksomheten der.