16 Tilsyn

16.1 Gjeldende rett

Folkehøyskoleloven § 3 har regler om mulige reaksjonsformer:

Dersom det blir oppdaget forhold i strid med denne loven, i strid med forskrifter gitt med hjemmel i loven eller i strid med vilkår i vedtaket om godkjenning, kan departementet gi pålegg om å rette på forholdene.

Departementet kan holde tilbake tilskuddet eller trekke tilbake godkjenningen dersom vilkårene i denne loven, vilkår i forskrifter gitt med hjemmel i loven eller vilkår i vedtaket om godkjenning ikke blir oppfylt.

Departementet kan også kreve tilbake for mye utbetalt tilskudd og tilskudd som er brukt i strid med denne loven, i strid med forskrifter gitt med hjemmel i loven eller i strid med vilkår i vedtaket om godkjenning.

Forskrift til folkehøyskoleloven § 17 har regler om reaksjonsformer ved brudd på forskriftene eller manglende oppfylling:

Overtredelse av bestemmelsene i denne forskrift eller manglende oppfylling, kan medføre at offentlig tilskudd blir holdt tilbake eller stanset, jf. § 3 i folkehøyskoleloven.

Dersom det tildeles for høyt offentlig tilskudd fordi skolen har gitt uriktige opplysninger, kan skolen pålegges å tilbakebetale den urettmessige delen av tilskuddet med tillegg av rente. Rentesatsen fastsettes i henhold til lov 17. desember 1976 nr. 100 om renter ved forsinket betaling m.m. (forsinkelsesrenteloven) § 3. Renteberegningen løper fra den dagen tilskuddet blir mottatt.

Forskrift til folkehøyskoleloven har i § 13 regler om departementets og Riksrevisjonens kontroll:

Departementet og Riksrevisjonen kan iverksette kontroll av grunnlag for beregning av offentlig tilskudd, av at vilkårene for offentlig tilskudd for øvrig er oppfylt og at det offentlige tilskuddet nyttes i samsvar med forutsetningene i lov om folkehøyskoler, forskrift, rundskriv og tilskuddsbrev.

Skolen plikter på anmodning fra departementet og Riksrevisjonen å legge fram regnskapsbilag og annen dokumentasjon som dokumenterer grunnlaget for tildeling av offentlig tilskudd eller viser hvordan det offentlige tilskuddet er brukt.

Forskrift til folkehøyskoleloven § 10 fastsetter at alle folkehøgskoler skal føre regnskap, og angir de nærmere reglene for dette. Paragraf 11 har bestemmelser om revisjon. Forskriften har i § 12 regler om folkehøgskolens egen kontroll. Etter forskriften § 14 plikter hver folkehøgskole å utarbeide en årlig selvevalueringsrapport. Departementet har delegert ansvaret for å føre tilsyn til Utdanningsdirektoratet. Ansvaret for å kontrollere folkehøgskolens selvevalueringsrapporter ligger også hos Utdanningsdirektoratet.

Kunnskapsdepartementet har delegert ansvaret for å gjennomføre en årlig gjennomgang og kontroll av skolenes regnskap og økonomi til statsforvalteren. Folkehøgskolene sender årsregnskap, årsberetning og revisors beretning for det foregående regnskapsåret til statsforvalteren. Statsforvalteren vurderer regnskapene og sender en rapport til Utdanningsdirektoratet om eventuelle merknader til regnskapene. Utdanningsdirektoratet bruker denne informasjonen som grunnlag for vurderinger av behovet for tilsyn.

Utdanningsdirektoratet baserer seg på risikovurderinger når de velger ut skoler, tema og tidspunkt for tilsyn. Det har de siste årene ikke vært åpnet tilsyn med noen folkehøgskoler. Det ble i 2013 og 2014 gjennomført tilsyn med fire folkehøgskoler.

Arbeidstilsynet har ansvaret for tilsyn med fysisk og psykisk læringsmiljø for elevene etter folkehøyskoleloven § 5a om krav til læringsmiljø.

16.2 Høringsforslaget

Departementet foreslo

• å innføre en egen lovbestemmelse om tilsyn

• å videreføre reglene om reaksjonsformer

• å oppheve folkehøyskoleloven § 5a tredje ledd.

Med dette høringsforslaget fulgte departementet i stor grad opp forslaget fra folkehøgskoleutvalget, se nærmere omtale i NOU 2022: 12.

16.3 Høringsinstansenes syn

Alle høringsinstansene som har uttalt seg, støtter eller har ingen merknader til forslagene om å innføre én lovbestemmelse om tilsyn og én om reaksjonsformer i loven.

Utdanningsdirektoratet ber i sitt høringssvar om at overtredelsesgebyr blir vurdert som en reaksjonsform i folkehøgskoleloven.

Utdanningsdirektoratet er enig i forslaget om å innføre et klarere hjemmelsgrunnlag for tilsyn:

Vår vurdering er at tilsyn bør gjennomføres basert på risikovurderinger, tilsvarende som ved private skoler og kommunale/fylkeskommunale skoleeiere. Uansett tilnærming til tilsyn, krever dette økte ressurser for å kunne føre tilsyn med folkehøgskolene. Etter vår vurdering vil det være nødvendig med både økte økonomiske og administrative ressurser. Det anslås at det for dette tilfellet bør tilføres to årsverk.

Et klart flertall av høringstansene som har uttalt seg, støtter eller har ingen merknader til forslaget om å oppheve folkehøyskoleloven § 5a tredje ledd om at Arbeidstilsynet fører tilsyn med at kravene i § 5 a andre ledd overholdes. Folkehøgskolerådet, med tilslutning fra en rekke av de folkehøgskolene som har uttalt seg til dette spørsmålet, skriver at de:

støtter […] at ansvar for å føre tilsyn med folkehøgskolenes bo- og læringsmiljø flyttes fra Arbeidstilsynet til Utdanningsdirektoratet.

Utdanningsdirektoratet støtter ikke høringsforslaget på dette punktet, og uttaler at forslaget vil medføre økte økonomiske og administrative konsekvenser for direktoratet. Videre heter det i høringssvaret:

Utdanningsdirektoratet har ikke kompetanse til å føre tilsyn med det fysiske læringsmiljøet som det står beskrevet i § 5a. Tilsyn med fysisk læringsmiljø, blant annet lysforhold, luftkvalitet og tekniske innretninger bør forbli hos Arbeidstilsynet da det er treffende på deres område som de allerede har lang erfaring med. Vår vurdering er også at det fremstår urealistisk å ha en solid kompetanse på dette området over tid. Dersom også dette tilsynsansvaret tillegges Utdanningsdirektoratet vil det måtte tilføres ytterligere årsverk, men det er på nåværende tidspunkt ikke mulig å beregne størrelsen på disse.

Folkehøgskolerådet viser i sin høringsuttalelse til at:

Departementet foreslår å forskriftsfeste nye retningslinjer for handel og vurdering av markedspris. Denne kontrollen gjennomføres av revisor i dag. Folkehøgskolerådet undrer derfor på om dette betyr dobbelt kontroll, eller om revisors oppgaver, og dermed også skolenes kostnader, skal reduseres.

16.4 Departementets vurderinger

16.4.1 Innføre en egen lovbestemmelse om tilsyn

Folkehøgskolene tilbyr elevene en læring som skiller seg fra, og er et supplement til, den opplæringen som gis i det formelle utdanningssystemet. Internatet er en integrert del av læringen, og elevene tilbringer mye av sin tid på folkehøgskolen. Styret er det øverste organet ved skolen, og har det overordnede ansvaret for at driften er i samsvar med regelverket. Den enkelte folkehøgskole er selv ansvarlig for at offentlig tilskudd brukes i samsvar med regelverket og vilkår for tilskudd, og å dokumentere alle forhold som danner grunnlag for eller påvirker skolens tilskudd, jf. § 12 i forskriften.

Departementet, fører tilsyn med folkehøgskolene. Dette ansvaret er delegert til Utdanningsdirektoratet. Et sentralt formål med tilsynet er å sikre at elevene får oppfylt sine rettigheter til en likeverdig læring av høy kvalitet i samsvar med de kravene som følger av lov og forskrift. Tilsynet skal også kontrollere at statstilskuddet benyttes etter forutsetningene, og at tilskuddet og elevbetalingen i sin helhet kommer elevene til gode.

Folkehøyskoleloven har i dag ingen bestemmelse som direkte gir departementet hjemmel til å føre tilsyn. Forskriften gir departementet hjemmel til å kontrollere at grunnlaget for tilskuddsberegningen er korrekt, at vilkårene er oppfylt og at tilskuddet blir brukt i samsvar med forutsetningene i regelverket og tilskuddsbrevet, jf. § 13. Både folkehøyskoleloven (§ 3) og forskriften (§ 17) har regler om mulige reaksjonsformer ved regelbrudd og manglende oppfylling. Disse to bestemmelsene er langt på vei overlappende.

På denne bakgrunn er det etter departementets syn behov for en opprydning i, og klargjøring av, dagens regelverk om tilsyn og kontroll. Formålet med en slik opprydning er å gi tilsynsmyndigheten gode og hensiktsmessige verktøy for å kunne gjennomføre tilsyn. Departementet vil i denne sammenhengen understreke viktigheten av at tilsynsmyndigheten ved behov må kunne føre tilsyn med overholdelsen av alle krav i loven. Departementets utgangspunkt er at bestemmelsene om tilsyn og mulige reaksjonsformer bør plasseres i folkehøgskoleloven og ikke i forskriften til loven.

Folkehøgskoleutvalget foreslo i sin utredning at det bør innføres mer konkrete krav om at statstilskudd og elevbetaling skal komme elevene til gode etter mønster fra regelverk for private skoler. Departementet viser til at folkehøyskoleloven § 4a om krav til bruken av offentlige tilskudd og elevbetalinger i stor grad er samsvarende med privatskoleloven § 6-3. Kjernen i begge bestemmelsene er at statstilskuddet og elevbetalingen i sin helhet skal komme elevene til gode, og at det ikke er tillatt å overføre noen form for utbytte til eierne eller deres nærstående. Utdanningsdirektoratet har i samarbeid med departementet utarbeidet retningslinjer for de private skolenes handel og vurderingen av markedspris.

Som opplyst i høringsnotatet tar departementet sikte på å utarbeide tilsvarende retningslinjer for folkehøgskolene. Folkehøgskolerådet stiller i sitt høringssvar spørsmål ved om dette vil innebære en dobbel kontroll, og viser til den kontrollen som i dag gjennomføres av revisor. Til dette vil departementet understreke at eventuelle retningslinjer om folkehøgskolenes handel ikke vil innebærer noen ytterligere regulering eller kontroll. Formålet med slike retningslinjer vil være å gi veiledning om forståelsen av reglene om bruken av offentlige tilskudd og elevbetalinger.

Departementet vil for ordens skyld presisere at pliktene for kommuner og fylkeskommuner etter folkehøyskoleloven, ikke er plikter som bare gjelder for kommuner og fylkeskommuner (såkalte kommuneplikter), men plikter som gjelder for alle som driver folkehøgskoler etter loven. Reglene om tilsyn i kommuneloven §§ 30-1 til 30-5 kommer derfor ikke til anvendelse, jf. kommuneloven § 30-1. Tilsynet med de kommunale og fylkeskommunale folkehøgskolene skal skje etter reglene i folkehøyskoleloven.

16.4.2 Forslag til nye lovbestemmelser om tilsyn og reaksjonsformer

I samsvar med høringsnotatet foreslår departementet i proposisjonen å innta en ny § 21 Tilsyn i loven. Forslaget innebærer at departementet gis myndighet til å føre tilsyn med godkjente folkehøgskoler. Det følger av forslaget at departementet i sammenheng med tilsynet skal ha tilgang til skoleanlegg og dokumentasjon. Departementet skal under gjennomføringen av tilsyn også ha tilgang til dokumentasjon fra eieren av skolen eller nærstående av eieren dersom det er behov for dette. Tilsynsmyndighetens tilgang til dokumentasjon etter forslaget til ny bestemmelse gjelder uten hinder av taushetsplikt. Departementet foreslår i proposisjonen også å ta inn en bestemmelse i loven om at departementet ved opphør av skoledriften kan kreve tilbakeført gjenstående midler som skriver seg fra det offentlige tilskuddet, se forslaget til § 5 andre ledd. Departementet tar sikte på å delegere sin myndighet etter forslaget til ny § 21 til Utdanningsdirektoratet. Departementet tar også sikte på å delegere ansvaret for å foreta en årlig gjennomgang og kontroll av folkehøgskolenes regnskap og økonomi, som i dag er delegert til statsforvalteren, til Utdanningsdirektoratet.

I samsvar med høringsnotatet foreslår departementet at dagens § 3 om reaksjonsformer videreføres som ny § 22. De tre første leddene i nåværende bestemmelse, som omhandler reaksjoner fra staten dersom det avdekkes lovstridige forhold ved en folkehøgskole, eller det har blitt utbetalt for mye tilskudd, videreføres i forslaget til ny bestemmelse.

Departementet foreslår å tilføye en bestemmelse i ny § 22 fjerde ledd som innebærer at det kan ilegges reaksjoner også når det blir oppdaget forhold i strid med andre lover og forskrifter, og forholdet svekker tilliten til skolen. Departementet presiserer at dette kun vil være aktuelt når eventuelle brudd på andre regelverk er relevante for folkehøgskoledriften, og dermed for utdanningsmyndighetenes tillit til skolen som læringstilbyder og som tilskuddsmottaker.

Formålsbestemmelsen i § 1 fastsetter hva som er formålet med læringen ved folkehøgskolene, og bestemmelsen uttrykker på overordnet nivå de verdiene som skal ligge til grunn for all virksomhet etter loven, jf. punkt 3 i proposisjonen. Departementet foreslår å ta inn en bestemmelse om at de verdiene som følger av formålsbestemmelsen skal vektlegges i tilsyn og ved vurderingen av reaksjonsbruk når det avdekkes regelstridige forhold, se forslaget til ny § 22 femte ledd.

Utdanningsdirektoratet ber i sitt høringssvar om at overtredelsesgebyr blir vurdert som en reaksjonsform i folkehøgskoleloven. Departementet vil vise til at forslag om å innta overtredelsesgebyr som en reaksjonsform i folkehøgskoleloven ikke har vært på høring. Forslagene i proposisjonen innebærer en opprydning og klargjøring av dagens regelverk om tilsyn og kontroll. Departementet vil løpende vurdere om det er behov for å foreslå ytterligere reaksjonsformer, for eksempel overtredelsesgebyr, og eventuelt komme til Stortinget med forslag om dette.

Folkehøgskoleutvalget foreslo i sin innstilling å flytte ansvaret for å føre tilsyn med folkehøgskoleelevenes læringsmiljø fra Arbeidstilsynet til Utdanningsdirektoratet. Departementet fulgte opp dette forslaget i høringen ved å foreslå å oppheve folkehøyskoleloven § 5a tredje ledd, som fastslår at Arbeidstilsynet fører tilsyn med at kravene i § 5a annet ledd overholdes. Dette forslaget fikk bred støtte i høringen. Utdanningsdirektoratet gikk i sitt høringssvar mot forslaget, og pekte på at direktoratet i dag ikke har kompetanse til å føre tilsyn med det fysiske læringsmiljøet. I stedet for å bygge opp solid kompetanse på dette området over tid – noe som etter Utdanningsdirektoratets vurdering vil kreve tilførsel av ekstra årsverk – mener Utdanningsdirektoratet at ansvaret for tilsyn med det fysiske læringsmiljøet fortsatt bør ligge hos Arbeidstilsynet.

Etter nærmere vurderinger legger departementet til grunn at Arbeidstilsynet må anses å ha best kompetanse knyttet til tilsyn med læringsmiljøet. Departementet viser i denne sammenhengen til at Arbeidstilsynet også har et tilsvarende tilsynsansvar etter fagskoleloven og universitets- og universitets- og høyskoleloven. Departementet viser også til Utdanningsdirektoratets høringssvar.

På denne bakgrunn foreslår departementet å videreføre dagens lov § 5a tredje ledd, se forslaget til § 15 andre ledd.