3 Forslag til endringer i sosialtjenesteloven om kvalifiseringsprogrammet
3.1 Innledning og bakgrunn
Departementet foreslår med dette endringer i bestemmelsene om kvalifiseringsprogram i lov 18. desember 2009 nr. 131 om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen (sosialtjenesteloven). Forslagene til endring gjelder inngangsvilkår, varighet og innhold i kvalifiseringsprogrammet. I tillegg foreslås noen lovtekniske endringer. Forslagene til endringer i reglene for kvalifiseringsprogrammet skal samlet sett bidra til å gjøre programmet mer fleksibelt og tilgjengelig enn i dag.
Kvalifiseringsprogrammet ble fra 2010 en lovpålagt oppgave for alle kommuner. Programmet er innrettet mot personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven. Formålet med programmet er å bidra til at flere i målgruppen kommer i arbeid. Deltakelse i kvalifiseringsprogrammet er en rettighet for de som fyller vilkårene i loven. Dette betyr at kommunen må tilby programmet til alle som fyller vilkårene og ikke kan sette begrensninger i hvor mange deltakere kommunen tilbyr programmet til.
Da kvalifiseringsprogrammet ble innført, ble det beregnet at 15 600 brukere hadde behov for et program. Samtidig regnet man med en årlig tilstrømming på 5 400 nye brukere. Ved utgangen av 2010 var det 8 801 deltakere i programmet. Fra 2011 har antall deltakere gått ned. Ved utgangen av 2017 var det i underkant av 5 400 deltakere i kvalifiseringsprogrammet. Fra oppstart av kvalifiseringsprogrammet i 2007 og fram til 2011, ble programmet finansiert gjennom et øremerket tilskudd til kommunene. Fra 2011 ble det øremerkede tilskuddet avviklet og midlene innlemmet i rammetilskuddet til kommunene.
Det framgår av Prop. 1 S (2017–2018) at departementet vil foreta en gjennomgang av regelverket og erfaringer med kvalifiseringsprogrammet for å vurdere om det er behov for endringer for å øke deltakelsen i programmet.
3.2 Høringen
Arbeids- og sosialdepartementet sendte 20. mars 2018 forslag til endringer i sosialtjenesteloven om kvalifiseringsprogrammet på høring. Høringsfristen var 20. juni. Høringsnotatet ble sendt til:
Departementene
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Barneombudet
Datatilsynet
Fylkesmannsembetene
Helsedirektoratet
Integrerings- og mangfoldsdirektoratet (IMDi)
Kriminalomsorgsdirektoratet
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Politidirektoratet
Skattedirektoratet
Statens helsetilsyn
Utdanningsdirektoratet
Utlendingsdirektoratet
Universitetet i Bergen
Universitetet i Oslo
Universitetet i Tromsø
Sámediggi – Sametinget
Kommunene
Advokatforeningen
Akademikerne
Amnesty International Norge
Arbeid & inkludering
Arbeiderbevegelsens Arbeidsgiverforening (AAF)
Arbeidsforskningsinstituttet
Arbeidsgiverforeningen for Vekst og attføringsbedrifter (ASVL)
Arbeidsgiverforeningen Spekter
Arbeidsmiljøsenteret
Arbeidsretten
Barn av rusmisbrukere – BAR
Bedriftsforbundet
Blå Kors
Delta
Den norske dommerforening
Den norske legeforening
Elevorganisasjonen (EO)
Fagforbundet
Fellesorganisasjonen (FO)
Fontenehus Norge
Forandringsfabrikken
Forskningsinstituttet Fafo
Frelsesarmeen
Frischsenteret
Frivillighet Norge
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO)
Gatejuristen i Oslo
Innvandrernes Landsorganisasjon (INLO)
Institutt for samfunnsforskning
Juridisk rådgivning for kvinner (JURK)
Jussbuss
Jussformidlingen i Bergen
Jusshjelpa i Midt-Norge
Jusshjelpa i Nord-Norge
Kirkens Bymisjon
Kompetanse Norge
Kreftforeningen
KS
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
LIM (Likestilling, Integrering, Mangfold)
Mental Helse
MIRA Ressurssenter for innvandrer- og flyktningkvinner
Norges Juristforbund
Norges Kvinne- og familieforbund
Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter
Norges Røde Kors
Norsk attføringsforum
Norsk Folkehjelp
Norsk Forening for Psykisk Helsearbeid
Norsk Fosterhjemsforening
Norsk Kvinnesaksforening
Norsk psykologforening
Norsk senter for menneskerettigheter
Norsk sosiologforening
Norsk Tjenestemannslag (NTL)
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Organisasjon for barnevernsforeldre
Organisasjon Mot Offentlig Diskriminering (OMOD)
Pensjonistforbundet
Podium AS
Rehabiliteringssenteret AiR
Rettspolitisk forening (RPF)
Rådet for psykisk helse
Samarbeidsforbundet av funksjonshemmedes organisasjoner (SAFO)
Samarbeidsforum mot fattigdom i Norge (SF)
Sekretariatet for konfliktrådene
Selvhjelp for innvandrere og flyktninger (SEIF)
Senter for seniorpolitikk
Sivilombudsmannen
Statens arbeidsmiljøinstitutt (STAMI)
Statistisk sentralbyrå (SSB)
Sysselmannen på Svalbard
Trygderetten
Uføres Landsorganisasjon ULO
Unge funksjonshemmede
Unio
Utdanningsforbundet
Velferdsalliansen
Virke
Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS)
Følgende instanser hadde merknader til forslagene som ble sendt på høring:
Arbeids- og velferdsdirektoratet
Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet
Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder
Fylkesmannen i Møre og Romsdal
Fylkesmannen i Oslo og Akershus
Fylkesmannen i Rogaland
Fylkesmannen i Trøndelag
Fylkesmannen i Vestfold
Fylkesmannen i Østfold
Statens helsetilsyn
Bergen kommune
Randaberg kommune
Kristiansand kommune
Larvik kommune
Oslo kommune
Sarpsborg kommune
Stavanger kommune
Time kommune
Trondheim kommune
NAV Bærum
NAV Fauske
NAV Hemne og Snillfjord
NAV Nord-Odal, NAV Kongsvinger, NAV Grue og NAV Eidskog
NAV Ringsaker
NAV Risør/Risør kommune
NAV Rygge
NAV Saltdal
NAV Sømna
NAV Ullensaker
NAV Værnes
NAV Østensjø
Advokatforeningen
Arbeid & Inkludering
Arbeidsgiverforeningen for Vekst og attføringsbedrifter (ASVL)
Fellesorganisasjonen (FO)
Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO)
Jussformidlingen
Kirkens Bymisjon
Kompetanse Norge
KS
Landsorganisasjonen i Norge (LO)
MiRA-Senteret
Norsk Forbund for Utviklingshemmede (NFU)
Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO)
Rettspolitisk forening
Samarbeidsforum mot fattigdom i Norge
Velferdsalliansen
VID vitenskapelige høgskole
YS
Følgende instanser har uttalt at de støtter eller ikke har merknader til forslagene:
Forsvarsdepartementet
Helse- og omsorgsdepartementet
Justis- og beredskapsdepartementet
Klima- og miljødepartementet
Kunnskapsdepartementet
Landbruks- og matdepartementet
Samferdselsdepartementet
Utenriksdepartementet
Helsedirektoratet
Kriminalomsorgsdirektoratet
Politidirektoratet
Skatteetaten
Statens arbeidsmiljøinstitutt
Fylkesmannen i Hordaland
Fylkesmannen i Nordland
Fylkesmannen i Sogn og Fjordane
Bømlo kommune
Stryn kommune
NAV Bodø
Halden kommune v/NAV Halden
NAV Meldal
NAV Røros og Holtålen
Følgende instanser ønsket ikke å avgi svar på høringen:
Industri energi
Statistisk sentralbyrå
Høringsinstansenes merknader er omtalt i drøftingen av de ulike forslagene.
En rekke høringsinstanser, herunder flere kommuner og NAV-kontorer, ønsker med ulike innretninger å øke kvalifiseringsstønaden for deltakere i kvalifiseringsprogram under 25 år. Disse mottar i dag 2/3 stønad. Størrelsen på kvalifiseringsstønaden har ikke vært en del av høringsforslagene, og departementet vil i det videre ikke kommentere dette.
3.3 Inngangsvilkår for kvalifiseringsprogrammet
3.3.1 Gjeldende rett
Kvalifiseringsprogrammet gjelder for personer i yrkesaktiv alder med vesentlig nedsatt arbeids- og inntektsevne og ingen eller svært begrensede ytelser til livsopphold etter folketrygdloven eller arbeidsmarkedsloven, se sosialtjenesteloven § 29. Det følger av forarbeidene til loven at man med yrkesaktiv alder mente personer i alderen 19–67 år, se Ot.prp. nr. 70 (2006–2007) punkt 12.2.
Rett til kvalifiseringsprogram forutsetter at
a) søkeren har gjennomgått en arbeidsevnevurdering,
b) tett og koordinert bistand gjennom deltakelse i programmet vurderes som hensiktsmessig og nødvendig for å styrke vedkommendes mulighet for deltakelse i arbeidslivet, og
c) arbeids- og velferdsforvaltningen kan tilby et tilpasset program.
3.3.2 Høringsnotatet
Kvalifiseringsprogrammet gjelder etter loven for personer i yrkesaktiv alder. Yrkesaktiv alder er i forarbeidene definert som 19–67 år. Departementet foreslo i høringsnotatet at aldersgrensen tas inn i loven og at den nedre aldersgrensen senkes til 18 år.
Videre foreslo departementet at inngangsvilkårene i § 29 tydeliggjøres med hensyn til hvilket rom kommunen har til å avslå søknader om kvalifiseringsprogram i de tilfeller arbeids- og velferdsforvaltningen ikke kan tilby et tilpasset program. Det ble vist til at formuleringen i bestemmelsens andre ledd bokstav c ikke er ment å begrense arbeids- og velferdsforvaltningens plikt til å utarbeide fleksible løsninger for en uensartet gruppe. Departementet foreslo at det i § 29 tas inn som et nytt tredje ledd at kommunen ikke er forpliktet til å innvilge program dersom det på grunn av forhold ved søkeren vil være uforholdsmessig byrdefullt å tilby et program. Endringen er ment å tydeliggjøre gjeldende rett. Kommunens avslag her må ha sammenheng med at arbeids- og velferdsforvaltningen ikke kan tilby tilpasset program til søkeren på grunn av forhold ved søkeren selv, og ikke fordi kommunen på et generelt grunnlag ikke kan tilby egnede program.
Departementet foreslo også en teknisk endring i loven § 29, ved at bokstavene a og b slås sammen. Loven § 29 tredje ledd ble foreslått opphevet, og det ble foreslått en mindre omformulering i bestemmelsens forskriftshjemmel.
3.3.3 Høringsuttalelsene
3.3.3.1 Aldersgrense
Forslaget om å senke den nedre aldersgrensen fra 19 år til 18 år støttes av flertallet av de som har uttalt seg, som Arbeids- og velfersdirektoratet, Statens helsetilsyn, Fylkesmannen i Oslo og Akershus, FO og YS. Enkelte mener at det trolig er få 18-åringer som fyller inngangsvilkårene for kvalifiseringsprogrammet, men at det likevel er positivt at de unge som faktisk har et behov for tett og koordinert bistand, kan få et tilbud allerede fra fylte 18 år. Statens helsetilsyn framhever dessuten at senking av aldersgrensen vil gjøre det mulig å ta kvalifiseringsprogrammet som mulig tiltak inn i planleggingen av ettervern i forbindelse med barnevernstjenester. Oslo kommune stiller seg positiv til endringen, men understreker at tett og individuell oppfølgning av brukere av sosiale tjenester ikke er avgrenset til eller betinget av deltakelse i kvalifiseringsprogrammet.
NAV Ullensaker er skeptiske til forslaget og stiller spørsmål ved blant annet om forslaget vil bidra til flere søkere enn ønskelig, og mener at det finnes andre mer hensiktsmessige alternativer for å få 18-åringer ut i aktivitet. NAV Nord-Odal, NAV Kongsvinger, NAV Grue og NAV Eidskog mener at NAV-kontoret må ha god kunnskap om og samarbeide godt med fylkeskommunen, slik at ungdomsretten først og fremst blir ivaretatt etter gjeldende rett og det ansvaret som fylkeskommunen har. VID vitenskapelige høgskole er usikre på om endring av den nedre aldersgrensen er riktig grep for denne gruppen. Det stilles spørsmål ved om 18–19-åringene som er i alder for videregående opplæring, er riktig målgruppe for kvalifiseringsprogrammet. De mener forslaget kan ha uforutsette virkninger hvis enkelte gjennomfører videregående opplæring innenfor kvalifiseringsprogrammet, mens andre må forsørges av foreldre eller ta opp studielån. Videre mener høgskolen at kvalifiseringsprogrammet for 18-åringer vil komme i et skjæringspunkt med økonomisk sosialhjelp og aktivitetsplikt og dessuten at forslaget kan resultere i en innlåsingseffekt, der gruppen får redusert sine muligheter for å fullføre utdanning
3.3.3.2 Tydeliggjøring av kommunens snevre mulighet for å avslå et kvalifiseringsprogram
Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslag som kan tydeliggjøre gjeldende rett, men gir uttrykk for at de ikke er kjent med at det er usikkerhet eller uklarhet knyttet til tolkningen av bestemmelsen. NAV Ullensaker mener forslaget er for upresist og mener at det bør presiseres hva slags type forhold ved søker som vil være uforholdsmessig byrdefullt for kommunen å tilby program til. FFO er enig med departementet i at retten til søkeren blir noe tydeligere med den foreslåtte endringen. De mener samtidig at den individuelle retten til program ikke er sterk nok og at kommunenes plikt til å tilby program til de som har rett til det bør forsterkes ved at kommunens handlingsrom for å ikke oppfylle denne retten begrenses fullstendig. Fylkesmannen i Rogaland har et alternativt forslag til lovtekst, som de mener får bedre fram at bestemmelsen bare gjelder i unntakstilfeller.
3.3.4 Departementets vurderinger og forslag
3.3.4.1 Aldersgrense
Etter høringen er inntrykket at de fleste høringsinstansene som har svart, støtter forslaget om å senke nedre aldersgrense til 18 år. Det er viktig med tidlig og tilpasset innsats for unge og at aldersgrensene for ulike offentlige ytelser i arbeids- og velferdsforvaltningen harmoniseres. Som Oslo kommune understreker, er tett og individuell oppfølging av brukere av sosiale tjenester i NAV-kontoret ikke avgrenset til eller betinget av deltakelse i kvalifiseringsprogrammet. Selv om departementet antar at det er få 18-åringer som fyller inngangsvilkårene for kvalifiseringsprogrammet, bør unge som faktisk har behov for tett og koordinert bistand allerede ved fylte 18 år få muligheten til dette. Det foreslås å lovfeste at aldersgrensen for rett til å delta på kvalifiseringsprogram er mellom 18 og 67 år.
Departementet viser til lovforslaget, sosialtjenesteloven § 29 første ledd.
3.3.4.2 Tydeliggjøring av kommunens snevre mulighet for å avslå søknad om kvalifiseringsprogram
Departementet har mottatt få høringsinnspill til dette forslaget. Målet med endringsforslaget er å gjøre det klart at kommunens adgang til å avslå søknad om program med begrunnelsen at arbeids- og velferdsforvaltningen ikke kan tilby et tilpasset program, kun gjelder unntaksvis og i helt spesielle tilfeller. I høringssvar er det stilt spørsmål om hva som ligger i «forhold ved søkeren». Departementet ønsker å presisere at bestemmelsen er ment å være en sikkerhetsventil og at adgangen til å avslå en søknad om program på dette grunnlaget er snever. Formålet er å gi mulighet til å avslå en søknad om program der det er forhold utenfor kommunens kontroll som gjør det uforholdsmessig byrdefullt å tilby et tilpasset program.
Det vil rent unntaksvis kunne tenkes at en deltakers behov for tilrettelegging vil være så krevende at NAV-kontoret ikke kan løse oppgaven med de ressursene kontoret samlet disponerer. Formuleringen er ikke ment å begrense arbeids- og velferdsforvaltningens plikt til å utarbeide fleksible løsninger for en uensartet gruppe. Dette betyr for eksempel at mangel på statlige og kommunale tiltak i seg selv ikke gir adgang til å avslå søknad om program. Departementet understreker videre at det ikke er adgang til å sette begrensninger i hvor mange deltakere kommunen tilbyr programmet til, ved for eksempel å ha måltall for antall deltakere. Departementet mener endringen i ordlyden i § 29 bidrar til å tydeliggjøre gjeldende rett.
Departementet viser til lovforslaget, sosialtjenesteloven § 29 nytt tredje ledd.
3.3.4.3 Andre mindre endringer
Departementet foreslår en teknisk endring i loven § 29 andre ledd, ved at bokstavene a og b slås sammen. Loven § 29 tredje ledd foreslås opphevet, fordi departementet vurderer det som overflødig å opplyse her om at deltakerne har rett til stønad. Retten til stønad er hjemlet i § 35. Videre gjøres det en mindre omformulering i forskriftshjemmelen i § 29 fjerde ledd.
Departementet viser til lovforslaget, sosialtjenesteloven § 29 andre og fjerde ledd.
3.4 Varighet for kvalifiseringsprogrammet
3.4.1 Gjeldende rett
3.4.1.1 Maksimal varighet per program
Programmet kan gis for en periode på inntil ett år og kan etter en ny vurdering forlenges med inntil ett år. Programmet kan etter en særskilt vurdering forlenges utover to år. Godkjent permisjon kommer i tillegg, se sosialtjenesteloven § 32 første ledd.
Det er med hjemmel i lovens § 32 andre ledd gitt nærmere retningslinjer for varighetsvurderingen i forskrift 21. desember 2011 nr. 1471 om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad.
Programmets varighet fastsettes ut fra deltakerens forutsetninger og behov, slik de framgår av arbeidsevnevurderingen (utarbeidet i henhold til arbeids- og velferdsforvaltningsloven § 14 a), se forskriften § 2 første ledd. Hvis målsettingen med programmet ikke er oppnådd når vedtaket utløper, kan programmet etter en ny vurdering forlenges med inntil ett år. Med ny vurdering menes at det skal tas ny stilling til om vilkårene i § 29 fortsatt er oppfylt, herunder om forlengelsen vil være hensiktsmessig for den enkelte og muliggjøre at målet med programmet kan oppnås innen ett år. Det skal fattes vedtak som begrunner forlengelsen og angir når programmet avsluttes, se forskriften § 2 andre ledd.
Som nevnt ovenfor åpner loven for at programmet ved en særskilt vurdering kan forlenges utover to år. Denne adgangen er begrenset i forskrift til inntil seks måneder i § 2 tredje ledd. Det forutsettes at en forlengelse vurderes som nødvendig for å kunne oppnå målsettingen om arbeidsdeltakelse. Deltakeren må ha hatt progresjon i sin kvalifisering for arbeidslivet, og det må legges vekt på deltakerens motivasjon. Det må anses som sannsynlig at deltakeren vil kunne komme i arbeid ved utløpet av et forlenget program. Situasjonen på arbeidsmarkedet vil ha betydning i denne sammenhengen, se forskriften § 2 tredje ledd.
3.4.1.2 Engangsrett
Kvalifiseringsprogrammet praktiseres som en engangsrett og er også beskrevet som en engangsrett i rundskrivet til sosialtjenesteloven. I dette ligger det at en person bare én gang får program med den totale tidsrammen, det vil si to år, eventuelt med en forlengelse på inntil seks måneder etter en særskilt vurdering. Det framgår av Ot.prp. nr. 70 (2006–2007) punkt 6.4.2 at det i prinsippet ville være mulig for en person å gjennomføre flere kvalifiseringsprogram innenfor tidsrammen. Det ble riktignok antatt at lovens vilkår, som alle må være oppfylt for rett til program, i praksis ville begrense mulighetene for flere gangers deltakelse.
3.4.1.3 Avbrudd i og avslutning av program
Deltakere i kvalifiseringsprogrammet har for den tiden de deltar i kvalifiseringsprogrammet rett til kvalifiseringsstønad, se sosialtjenesteloven § 35 første ledd. Det er i loven gitt noe rom for fravær fra deltakelse i programmet. Ved fravær som ikke skyldes sykdom eller andre tvingende velferdsgrunner, og som det ikke er gitt tillatelse til, reduseres kvalifiseringsstønaden tilsvarende, se § 36.
Det er i forskrift 21. desember 2011 nr. 1471 om kvalifiseringsprogram og kvalifiseringsstønad gitt nærmere regler om fravær og permisjon. Det tillates fravær på grunn av forhold som skyldes egen sykdom og barns eller barnepassers sykdom, såfremt reglene om egenmelding og legeerklæring er fulgt. Videre skal det gis permisjon ved svangerskaps- og fødselsrelatert fravær, herunder seks uker etter fødsel for mor og opptil ti dager for barnefaren, samt ammefri, se forskriften §§ 12, 13 og 14. Det kan også innvilges velferdspermisjon med stønad når det foreligger viktige velferdsgrunner i inntil ti virkedager for hvert kalenderår. Dette gjelder blant annet tilvenning i barnehage, første skoledag, bryllup og dødsfall i nær familie eller vennekrets, se forskriften § 15. Programdeltakerne gis også ferie i opptil 25 virkedager. Programdeltakere har rett på kvalifiseringsstønad i ferien, se forskriften § 17.
Ettersom retten til kvalifiseringsprogrammet er betinget av at en rekke vilkår knyttet til arbeids- og inntektsevne er oppfylt, åpner ikke forskriften for å gi omsorgspermisjon ut over seks uker etter fødsel. Det følger av forarbeidene til forskriften om kvalifiseringsprogrammet at dersom deltakere som har fått barn ønsker å gjenoppta kvalifiseringsprogrammet når barnet kommer i barnehagealder, må det foretas en ny vurdering av om vilkårene i sosialtjenesteloven § 29 er oppfylt og av hvilke aktiviteter og tiltak som skal inngå i programmet. Det er dermed ikke gitt regler i forskriften som åpner for lengre permisjoner uten kvalifiseringsstønad.
Kommunen kan stanse programmet for den enkelte dersom det er saklig begrunnet i den enkeltes forhold, herunder når deltakeren har tilbud om høvelig arbeid, se loven § 34. Deltakere i programmet kan kombinere inntil 50 prosent stilling med fortsatt deltakelse i programmet, se § 37 andre ledd. Denne begrensningen har sammenheng med blant annet lovens vilkår om at deltakere må ha vesentlig redusert arbeids- og inntektsevne.
Muligheten for gjeninntak i programmet etter avsluttet eller avbrutt program er begrenset i forskrift, slik at en deltaker bare kan tas inn igjen i programmet én gang, forutsatt at tidsrammen på to år ikke er overskredet. Eventuell permisjon regnes ikke som tid i programmet. Lovens vilkår for deltakelse må være oppfylt og formålet med programmet må anses som oppnåelig innenfor den tiden som gjenstår, se forskriften § 2 fjerde ledd.
3.4.2 Høringsnotatet
3.4.2.1 Maksimal varighet per program
Departementet foreslo endringer for å bidra til at det oppnås en variasjon i varigheten for program, som i større grad har sammenheng med deltakers individuelle forhold. Det ble foreslått at loven endres, slik at programmet kan gis så lenge deltakeren oppfyller vilkårene i loven § 29, men likevel ikke lenger enn to år.
Regelverket innebærer i dag at dersom det er innvilget et program med for eksempel åtte måneders varighet, kan det kun forlenges én gang inntil ett år etter dette. Forlengelse med inntil seks måneder ved særlige tilfeller, kommer i tillegg. Departementet mente at dette kan få uheldige konsekvenser, ved at deltakere «mister» programtid dersom det gjøres kortere vedtak enn ett år ved innvilgelse. Departementet foreslo i høringsnotatet at det blir regulert i forskrift at vedtak om kvalifiseringsprogram kan fattes for inntil ett år om gangen. Ved utløpet av vedtaksperioden skal kommunen fatte vedtak om at programmet skal forlenges, jf. loven § 32 første ledd første punktum, eller avsluttes, jf. loven § 34 første ledd. Dette gjelder ikke når forlengelse ville medføre at programmet overskrider den maksimale varigheten for kvalifiseringsprogram, jf. loven § 32 første ledd første punktum. Dette innebærer at kommunen kan fatte flere vedtak enn dagens regelverk gir rom for, forutsatt at maksimal varighet ikke overskrides.
Etter gjeldende rett kan et program forlenges etter en særskilt vurdering, se loven § 32 første ledd andre punktum. Forlengelsen kan gis for inntil seks måneder, se forskriften § 2 tredje ledd andre punktum. Departementet foreslo at både kravet om særlige grunner for å forlenge programmet og tidsbegrensningen for slik forlengelse – etter forslaget inntil ett år – bør framgå direkte av loven. Det ble ikke vurdert som nødvendig å videreføre forskriften § 2 første ledd som bestemmer at kvalifiseringsprogrammets varighet skal framgå av vedtaket om innvilget program og at varigheten fastsettes ut fra deltakerens forutsetninger og behov, slik de framgår av arbeidsevnevurderingen. Det ble også foreslått en omformulering i forskriftshjemmelen i loven § 32 andre ledd, slik at det kan gis forskrift med nærmere regler om varigheten, og ikke retningslinjer for varighetsvurderingen.
3.4.2.2 Engangsretten
Departementet mente at det ikke bør være formelle skranker som fastsetter hvor mange ganger en person i prinsippet kan innvilges kvalifiseringsprogram.
Dersom kvalifiseringsprogram bare kan innvilges én gang, er det en fare for at kommunen er for tilbakeholden med å innvilge programmet, for å unngå at vedkommende «mister» sin eneste rett til et program. Forslaget har som mål å gi kommunen større handlingsrom for løsninger tilpasset individuelle behov, for å styrke målgruppens muligheter for nødvendig kvalifisering.
Departementet så ikke behovet for å lovfeste en karensperiode, fordi inngangsvilkårene i seg selv ble vurdert å være begrensende for hvor mange ganger kvalifiseringsprogram kan innvilges til samme person.
3.4.2.3 Avbrudd i og avslutning av program
Etter gjeldende rett kan kommunen stanse programmet dersom det er saklig begrunnet i den enkeltes forhold, for eksempel når deltakeren har tilbud om passende arbeid, se loven § 34. Departementet foreslo endringer i bestemmelsen om stans, for å skille mellom midlertidig avbrudd i program og avslutning av program. Endringen var ment å gi kommunen mulighet til å kunne avbryte programmet midlertidig når deltakeren av ulike grunner ikke deltar i programmet en periode, men forventes å kunne starte opp igjen på et senere tidspunkt.
Det ble foreslått presisert i loven § 35 første ledd at en deltaker ikke har rett til kvalifiseringsstønad i den perioden et program er avbrutt etter § 34 nytt første ledd. Videre ble det foreslått at opphold etter vedtak om avbrudd, på linje med godkjent permisjon, skal utvide rammen for programmets maksimale varighet tilsvarende, se forslag til endring i loven § 32 første ledd siste punktum.
I høringsnotatet ble det ikke lagt opp til at deltakeren formelt må søke på nytt om kvalifiseringsprogram etter avbrudd i programmet. Ved ønske om gjenoppstart av programmet ble det forutsatt at kommunen likevel vurderer inngangsvilkårene, eventuelt fatter vedtak om å avslutte programmet.
Departementet mente at regelverket ikke bør begrense absolutt hvor mange ganger en deltaker kan tas inn igjen i et avbrutt program og foreslo at forskriften endres.
Departementet foreslo at programmet ikke skal kunne avsluttes på grunn av fravær knyttet til ordinært arbeid eller til fødsel eller adopsjon det første året etter fraværets start.
Hvis programmet har vært avbrutt i ett år, mente departementet at kommunen skal fatte vedtak om å avslutte programmet.
Dersom en person tidligere har deltatt i et program som enten er avsluttet eller fullført, og ønsker nytt program, må det fremmes ny søknad om kvalifiseringsprogram.
3.4.3 Høringsuttalelsene
3.4.3.1 Maksimal varighet per program
Mange av høringsinstansene som har uttalt seg er positive til endringer i varighetsbestemmelsene. Enkelte mener imidlertid at den maksimale varigheten med ulike innretninger bør utvides ytterligere.
Arbeids- og velferdsdirektoratet mener maksimal varighet bør utvides til tre år. Direktoratet viser til KOSTRA-tall, som viser at om lag 16 prosent av deltakerne er i program lengre enn to år. Videre mener direktoratet at de fra nasjonal statistikk vet at overgangen fra kvalifiseringsprogram til arbeid er høyere for de som har deltatt i program lenge. De gir uttrykk for at varigheten ikke bør være kortere enn for arbeidsavklaringspenger. Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget om at kommunens adgang til å forlenge programtiden når særlige grunner tilsier det utvides fra seks måneder til ett år. Statenshelsetilsyn mener at maksimal varighet bør utvides fra to til tre år for alle deltakere, uten at det foretas en vurdering av om det foreligger særlige grunner. Statens helsetilsyn mener dette vil bidra til at alle deltakerne i program vil få en bedre mulighet til kontinuitet og forutsigbarhet i oppfølgingen. Helsetilsynet støtter at det kan gis ytterligere programtid i inntil ett år etter ordinær varighet.
NAV Ullensaker er positive til forslaget om utvidelse av programmets varighet. De mener imidlertid at uten flere virkemidler å benytte enn dagens lovverk gir, ser de ingen hensikt i utvidelse av programmets varighet. Videre mener de det er behov for en presisering av hvem som kan innvilges forlenget program etter at maksimal programtid er gjennomført.
Fylkesmannen i Østfold, NHO og NAV Ringsaker mener at varighetsreglene for kvalifiseringsprogrammet bør ses i sammenheng med varigheten for arbeidsavklaringspenger. NHO påpeker at målgruppen for kvalifiseringsprogrammet er personer med vesentlig nedsatt arbeidsevne som ofte har et sammensatt utfordringsbilde. NHO gir uttrykk for at mange som mottar kvalifiseringsprogrammet vil ha lengre avstand til arbeidsmarkedet enn personer som mottar arbeidsavklaringspenger og at det derfor kan virke urimelig at maksimal varighet på programmet er kortere enn varigheten for arbeidsavklaringspenger.
Fylkesmannen i Rogaland, Fylkesmannen i Møre og Romsdal og Fylkesmannen i Aust- og Vest- Agder mener maksimal varighet for program bør være tre år med mulighet for forlengelse. Fylkesmannen i Østfold mener maksimal varighet bør være tre år med mulighet for et halvt års forlengelse. Fylkesmannen i Vestfold mener imidlertid at maksimal varighet bør være to og et halvt år med mulighet for ett års forlengelse. Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener det er nødvendig at det gis tilstrekkelig med tid i programmet. Samtidig mener de det er viktig at varigheten ikke strekker seg over for lang tid. De anser at en utvidelse fra seks måneder til ett år, vil kunne medføre at enkelte program mister sin kontinuitet og at det derfor er ønskelig med klare eksempler i rundskriv. Enkelte høringsinstanser mener varigheten for programmet bør ses i sammenheng med muligheten for å ta utdanning og opplæring innenfor programtiden. Fellesorganisasjonen (FO) mener departementet burde gå lenger med hensyn til utvidelse av varigheten og åpne for mulighet for deltakelse på redusert tid med tilsvarende forlengelse av programperioden.
3.4.3.2 Engangsrett
Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget om at det ikke bør være formelle begrensninger i regelverket knyttet til hvor mange ganger en person kan delta i kvalifiseringsprogrammet. Direktoratet mener engangsretten i liten grad har vært tilpasset målgruppen. Statens helsetilsyn mener denne endringen vil gi muligheter til program for flere i målgruppen og vil derfor styrke brukernes rettigheter. Fylkesmannen i Østfold mener denne endringen er svært viktig, da NAV-veiledere rapporterer om at de ikke informerer om kvalifiseringsprogrammet, da de vil «spare» denne muligheten til et senere og bedre tidspunkt for brukeren.
Stavanger kommune og Fylkesmannen i Rogaland støtter forslaget, men mener det bør vurderes en karensperiode for nytt program. NAV Nord-Odal, NAV Kongsvinger, NAV Grue og NAV Eidskog støtter forslaget, men mener loven må tydeliggjøre karenstid og begrensning i antall deltakelser for å unngå at personer går mange perioder på kvalifiseringsprogram. NHO stiller spørsmål ved begrunnelsen for at det ikke foreslås en karensperiode og mener muligheten for å innvilge flere program umiddelbart etter utløpet av maksimal periode, kan undergrave at programmet er midlertidig. Selv om KS er positiv til forslaget om endringer i engangsretten, mener de at det bør vurderes elementer som regulerer gjeninntak, som for eksempel å innføre et tak på antall muligheter for gjeninntak eller en karensperiode på ett år.
NAV Hemne og Snillfjord støtter forslaget, herunder at det ikke er behov for en karensperiode. NAV Bærum mener at gode inntaksrutiner, samt god oppfølging under programperioden, vil sikre at muligheten for nytt program ikke svekker ordningen, men gir muligheter til særlig utsatte grupper.
3.4.3.3 Avbrudd i og avslutning av program
Fellesorganisasjonen (FO), Fylkesmannen i Østfold og Randaberg kommune støtter forslaget om at det åpnes for at deltakere på kvalifiseringsprogrammet kan ha fravær fra programmet uten stønad i forbindelse med for eksempel arbeidsutprøving, gjennomføring av kortere straff i fengsel og omsorg for barn. Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget om større fleksibilitet knyttet til å avbryte program og at det ikke skal være formelle begrensninger for antall gjeninntak i et avbrutt program. Oslo kommune støtter også forslaget om midlertidig avbrudd, men mener at det er behov for å tydeliggjøre og presisere hvordan begrepet «avbrudd av kortere varighet» skal forstås. Kommunen mener også at det ikke er behov for å innføre et skille mellom vedtak om midlertidig avbrudd og stans. I tilfeller der deltakere går over til ordinært arbeid og blir økonomisk selvforsørget, vurderer kommunen at programmet kan avsluttes.
Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener at forslaget om å kunne stanse programmet midlertidig for en periode på ett år gir rom for fleksibilitet. Fylkesmannen forstår videre forslaget dithen at deltakeren får oppfølgning i den perioden programmet midlertidig avbrytes. Fylkesmannen mener at slik oppfølging kan ha særlig positiv effekt på personer som ønsker å prøve seg i arbeidslivet, og ønsker at departementet klargjør nærmere rammene for slik oppfølgning. Fylkesmannen stiller videre spørsmål ved om det er nødvendig å vente ett år med å fatte vedtak om avslutning av programmet i de tilfeller det er klart at deltaker ikke ønsker et midlertidig avbrudd i programmet. NAV Ullensaker er skeptiske til at programmet ikke kan avsluttes på grunn av fravær det første året etter overgang til ordinært arbeid, men støtter for øvrig at det ikke skal være formelle begrensninger for antall gjeninntak i et avbrutt program.
NAV Værnes og NAV Risør/Risør kommune mener det burde være tydeligere rammer for når kvalifiseringsprogrammet bør stanses ved langtidssykdom. NAV Østensjø mener det på grunn av barnehageinntak kan være urealistisk, for fortrinnsvis kvinner, å komme tilbake i program innen ett år og spør om regelverket bør ta hensyn til dette.
3.4.4 Departementets vurderinger og forslag
3.4.4.1 Maksimal varighet per program
Departementet mener det er behov for en lovendring som bidrar til at det oppnås en variasjon i programmets varighet som i større grad har sammenheng med deltakers individuelle forhold. Departementet foreslår at loven endres, slik at programmet kan gis så lenge deltakeren oppfyller vilkårene for program i loven § 29, men likevel ikke lenger enn to år. Departementet mener økt fleksibilitet i programmets varighet også vil bidra til at de i målgruppen som har behov for det, får muligheten til å få et to-årig program.
Departementet har merket seg at enkelte høringsinstanser ønsker ytterligere utvidelse av programvarigheten med noe ulike innretninger. Videre mente også enkelte høringsinstanser at varigheten på kvalifiseringsprogrammet bør harmoniseres med reglene for arbeidsavklaringspenger. Arbeids- og velferdsdirektoratet tar særlig opp at varighetsbestemmelsen må ses i sammenheng med forslaget om endringer i reglene for nedre aldersgrense og innholdet i program. Det vil si at det bør åpnes for videregående opplæring innenfor program.
Departementet presiserer at bakgrunnen for dette forslaget er å bidra til økt fleksibilitet, slik at målgruppen nås i større grad. Selv om departementet ser at en ytterligere utvidelse av programvarigheten kunne ha utvidet målgruppen for programmet, har ikke departementet hatt dette som intensjon, utover at 18-åringer inkluderes. Personer som har behov for mer langvarig oppfølgning og bistand fra NAV-kontoret enn to år for å komme ut i arbeid, er ikke i målgruppen for kvalifiseringsprogrammet. Forslag om programvarigheten har ikke tatt utgangspunkt i lengden på ulike utdannings- og opplæringsløp. Dette betyr at selv om det gis økt rom for opplæring og utdanning i program, er det fortsatt slik at målgruppen er personer som vurderes å ha behov for tett og koordinert bistand fra kommunen inntil to år. Departementet bemerker dessuten at oppfølging i kvalifiseringsprogrammet ikke skal erstatte fylkeskommunens eller andres ansvar for tilpasset skoleløp. Begrenset programtid vil også legge press på kommunen og programdeltakeren om å benytte tiden godt, slik at målet om arbeid oppnås.
Departementet mener også at det er grunn til å beholde en mulighet for ytterligere forlengelse, når maksimal varighet på to år er gjennomført.
Etter gjeldende rett kan programmet forlenges etter en særskilt vurdering, se loven § 32 første ledd andre punktum. I Ot.prp. nr. 70 (2006–2007) framgår det at dette betyr at kommunen bare unntaksvis kan forlenge programmet utover to år og at forlengelse bare kan gis når «særlige grunner» tilsier at det er behov for en viss, begrenset forlengelse. Forlengelsen kan gis for inntil seks måneder, se forskriften § 2 tredje ledd andre punktum. Departementet foreslår at muligheten for slik forlengelse endres fra inntil seks måneder til inntil ett år. Departementet foreslår også at både kravet om særlige grunner for å forlenge programmet og tidsbegrensningen for slik forlengelse skal framgå av loven.
Målgruppen for programmet har ulike typer og dessuten sammensatte behov. Etter gjeldende forskrift forutsetter forlengelse at det vurderes som nødvendig for å kunne oppnå målsettingen om arbeidsdeltakelse. Deltakeren må ha hatt progresjon i sin kvalifisering for arbeidslivet, og det må legges vekt på deltakerens motivasjon. Det må anses som sannsynlig at deltakeren vil kunne komme i arbeid ved utløpet av et forlenget program. Situasjonen på arbeidsmarkedet vil ha betydning i denne sammenheng. Disse retningslinjene er foreslått videreført i forskrift, men departementet mener likevel at perioden for mulig forlengelse bør utvides til ett år for å gi rom for ytterligere fleksibilitet.
På tidspunktet for innvilgelse av program skal tidsperspektivet uansett være maksimalt to år, og forlengelse av programmet skal bare skje unntaksvis. Det foreslås en omformulering i forskriftshjemmelen i loven § 32 andre ledd, slik at det kan gis forskrift med nærmere regler om varigheten, og ikke retningslinjer for varighetsvurderingen.
Departementet viser til lovforslaget, sosialtjenesteloven § 32.
3.4.4.2 Engangsrett
Selv om det i praksis sjelden vil være aktuelt å gjennomføre flere kvalifiseringsprogrammer, ønsker departementet ingen absolutte skranker i regelverket for hvor mange ganger en person i prinsippet kan få innvilget et kvalifiseringsprogram.
Målgruppen for kvalifiseringsprogrammet er personer som står langt fra arbeidslivet og med usikre forutsetninger for å komme i arbeid. Selv om det ved innvilgelse av program skal være sannsynlig at deltakelse styrker muligheten for at vedkommende kommer i arbeid, vil det alltid være en viss usikkerhet knyttet til hva som er rett tidspunkt for oppstart av programmet, og når en potensiell deltaker er klar for å delta i et fulltidsprogram med tett oppfølgning. Selv om det åpnes for å delta i program flere ganger, er det likevel viktig at kommunen er oppmerksom på at potensielle deltakere skal ha et mål om arbeid etter endt program for å være i målgruppen. Noen vil derfor kunne trenge forberedende tiltak fra arbeids- og velferdsforvaltningen før program kan innvilges.
Selv om departementet ser at blant annet KS gir uttrykk for at det bør vurderes elementer som regulerer gjeninntaket til program, for eksempel tak på antall program eller karens, mener departementet at dette ikke er nødvendig, da inngangsvilkårene i seg selv antas å virke begrensende for hvor mange kvalifiseringsprogrammer som kan innvilges til samme person. Departementet mener det avgjørende ikke bør være hvor lang tid det er gått siden gjennomføring av forrige program, men i hvilken grad vedkommende kan sannsynliggjøre å ha et behov for oppfølging som bør tilbys gjennom kvalifiseringsprogrammet. Departementet mener særpreget med ordningen er fleksibilitet til å møte deltakernes høyst varierende situasjon og behov med tilpasset bistand.
Dersom en søker om kvalifiseringsprogram tidligere har fullført et program eller deltatt i et program som ble avsluttet, må kommunen vurdere om ny innvilgelse er hensiktsmessig etter loven § 29 andre ledd. At det har gått kort tid siden forrige program, kan være et moment som trekker i retning av at søknaden skal avslås. Sentrale momenter i hensiktsmessighetsvurderingen vil etter departementets syn være om søkers forutsetninger for å nyttiggjøre seg av et program i mellomtiden er betydelig endret, eller om målsetningen med programmet har endret seg. Dette kan for eksempel skyldes deltakers helse eller forhold i arbeidsmarkedet. Hvis søkeren for eksempel er kvalifisert til et yrke som ikke lenger gir muligheter for arbeid, vil ikke tidligere deltakelse være til hinder for innvilgelse av et nytt program til en søker som for øvrig fyller inngangsvilkårene. Hvis en person søker om et nytt program etter å ha deltatt i et program som ble avsluttet, se forslag til § 34 nytt første ledd, vil forholdene som førte til at det forrige programmet ble avsluttet kunne være relevant i hensiktsmessighetsvurderingen ved behandlingen av ny søknad – det vil si om disse forholdene fortsatt påvirker søkers forutsetninger for delta i program.
Forslaget legger til rette for at målgruppen kan delta i et kvalifiseringsløp uten at man risikerer å «miste» sin eneste rett til program. Departementet understreker at hensikten ikke er å åpne for at deltakere flest kan gå fra program til program, noe som ville ha uthulet varighetsbegrensningen og målgruppen for ordningen.
3.4.4.3 Avbrudd i og avslutning av program
Behovet for å avbryte program kan oppstå i svært ulike situasjoner, som for eksempel ved arbeidsutprøving, gjennomføring av kortere straff i fengsel og omsorg for barn. I disse situasjonene må kommunen i dag stanse programmet, og det er bare mulighet for å tas inn igjen i programmet én gang etter at programmet er stanset. Ettersom programmet dessuten praktiseres som en engangsrett, betyr det at blant annet nevnte typer fravær kan hindre gjennomføring av kvalifiseringsprogrammet. Departementet mener at reglene på dette området er for lite fleksible og foreslår derfor at det åpnes for å kunne avbryte programmet midlertidig. For øvrig vises det til at det i høringen ble foreslått at det i forskriften ikke skal være absolutte begrensninger i hvor mange ganger en person kan tas inn igjen i et avbrutt program.
Etter forslaget skal det i loven skilles mellom avbrudd i program og avslutning av program. Dette vil erstatte dagens bestemmelse om stans av program etter gjeldende § 34.
Det foreslås som vilkår for avbrudd og avslutning at det er saklig begrunnet i forhold ved deltakeren. Dette vilkåret er innholdsmessig en videreføring av gjeldende rett. Kommunen må vurdere om et program skal avbrytes for en periode eller avsluttes dersom det oppstår forhold ved deltakeren som kan påvirke videre deltakelse.
I vurderingen av om § 34 nytt første ledd første punktum gir grunnlag for enten å avbryte for en periode eller avslutte programmet, vil det sentrale vurderingstemaet være hvor sannsynlig det er at deltakeren i framtiden vil kunne gjenoppta deltakelsen i det samme programmet. I henhold til forslaget skal programmet avsluttes når det er sannsynlig at deltakeren ikke vil gjenoppta deltakelsen i programmet, se forslag til nytt første ledd andre punktum. Hvis det har oppstått forhold ved deltakeren som er av en slik art at eventuell senere deltakelse sannsynligvis bør vurderes på grunnlag av ny søknad, vil det være saklig grunn for å avslutte programmet. Hvis det derimot er grunn til å tro at det samme programmet kan gjenopptas senere, bør programmet heller avbrytes midlertidig, slik at deltakeren får kortere vei tilbake i programmet.
I saklighetsvurderingen vil det kunne være relevant å se hen til formålet med programmet, progresjon, forventet lengde på fraværet og type fravær. Saklige forhold for avslutning av program kan være at deltakeren har fått innvilget uføretrygd eller andre folketrygdytelser, eller at vilkårene i § 29 av andre grunner ikke lenger er oppfylt. Gjentatte avbrudd fra programmet kan være en indikasjon på at vedkommende varig mangler de rette forutsetningene for videre deltakelse. Dette kan være grunnlag for å avslutte programmet etter § 34 nytt første ledd. Opphevelse av begrensningen for gjeninntak i forskriften vil altså ikke medføre at kommunen må tåle fravær som ikke lar seg forene med fortsatt deltakelse i kvalifiseringsprogram. Departementet bemerker i denne forbindelsen at kommunen må være oppmerksom på at likestillings- og diskrimineringslovgivningen gir et sterkt vern mot diskriminering i forbindelse med graviditet og fødsel.
Det er viktig at kommunen har dialog med deltakeren om forventninger og krav som stilles for deltakelse i kvalifiseringsprogrammet, slik at deltakeren er kjent med hva som kan være konsekvensen av ulike typer fravær. Det vil kunne være uklart og få holdepunkter for om det enten skal fattes vedtak om avbrudd for en periode eller avslutning. I slike situasjoner vil det kunne være riktig å avbryte programmet midlertidig til det er bedre holdepunkter for om programmet antas å kunne gjenopptas, eller om det derimot er grunnlag for å avslutte programmet.
Departementet bemerker at også når deltakeren har legeerklæring som legitimerer fraværet, må kommunen vurdere om fraværet lar seg forene med at programmet løper videre eller om programmet derimot skal avbrytes, eller eventuelt avsluttes. I sykemeldingsperioden mottar deltakeren kvalifiseringsstønad, og programtiden løper. Hvis fraværet blir så langvarig at det går ut over utsiktene til å nå målet med programmet i den gjenværende delen av programmet, gir det grunnlag for å midlertidig avbryte programmet, eller eventuelt avslutte programmet, se ovenfor om dette.
Departementet understreker at når det er fattet et vedtak om avbrudd for en periode, vil kommunen likevel kunne fatte vedtak om avslutning av programmet hvis det blir klart at det er grunnlag for det i løpet av avbruddsperioden.
Departementet foreslår at programmet ikke skal kunne avsluttes på grunn av fravær knyttet til ordinært arbeid, fødsel eller adopsjon det første året etter fraværets start, se loven § 34 nytt andre ledd. Departementet mener det bør legges til rette for at deltakere skal kunne prøve seg i ordinært arbeid uten å være redd for at programmet avsluttes. Videre skal endringen legge bedre til rette for å gjenoppta deltakelsen i programmet etter fravær på grunn av fødsel og adopsjon, noe som ikke minst er viktig for kvinnelige deltakere. Departementet mener det er viktig at deltakere som får barn, gis muligheten til å komme tilbake i kvalifiseringsprogrammet etter slikt fravær. På bakgrunn av enkelte høringsuttalelser presiserer departementet at bestemmelsen ikke gir et vern mot avslutning dersom det av andre grunner er grunnlag for å avslutte programmet etter § 34 nytt første ledd.
Hvis programmet har vært avbrutt i ett år, mener departementet at kommunen skal fatte vedtak om å avslutte programmet, se forslag til § 34 første ledd tredje punktum. Bakgrunnen for dette er at fraværet da har vart så lenge at personens forutsetninger for deltakelse må vurderes på nytt på grunnlag av ny søknad.
Ved avslutning av programmet må deltakeren søke på nytt hvis vedkommende ønsker ny deltakelse i et kvalifiseringsprogram. Ved et midlertidig avbrudd kan deltakeren senere gjenoppta programmet uten ny søknad. Det forutsettes at kommunen likevel vurderer om deltakeren fremdeles oppfyller vilkårene for program og om formålet med programmet anses å være oppnåelig innenfor den tiden som gjenstår. Dersom dette ikke er tilfelle, skal kommunen fatte vedtak om avslutning. Dersom forholdene som lå til grunn for vedtaket om midlertidig avbrudd faller bort i løpet av avbruddsperioden og det ikke lenger foreligger saklig grunn for avbruddet, for eksempel fordi arbeidsforholdet opphører tidligere enn antatt, må deltakeren få gjenoppta deltakelsen i programmet på et tidligere tidspunkt enn det som følger av vedtaket om avbrudd. Som ved iverksetting av nye program etter loven § 31, vil kommunen også her ha behov for noe tid før programmet kan gjenopptas.
Selv om deltakerstatusen opprettholdes når programmet er avbrutt for en periode, understreker departementet at deltakeren ikke vil ha rett på kvalifiseringsstønad i denne perioden, eller den oppfølgingen programmet innebærer, se § 35 første ledd nytt andre punktum. Det vil heller ikke være aktuelt å søke om permisjon med kvalifiseringsstønad etter forskriften kapittel 2 innenfor en avbruddsperiode.
Etter § 47 i sosialtjenesteloven er det klageadgang på vedtak om avbrudd og avslutning.
Departementet viser til lovforslaget, sosialtjenesteloven § 34.
3.5 Innhold i kvalifiseringsprogrammet
3.5.1 Gjeldende rett
Arbeidsrettede tiltak og arbeidssøking er obligatorisk innhold i kvalifiseringsprogrammet. I forskrift om kvalifiseringsprogram og -stønad er det bestemt at arbeidsrettede tiltak skal inngå i programmet fra det tidspunktet det vurderes som hensiktsmessig, og alltid når deltakeren er halvveis i programmet, se § 1 første ledd. Arbeidssøking skal inngå fra det tidspunktet det vurderes som hensiktsmessig, og alltid i den avsluttende delen av programmet, se bestemmelsens andre ledd.
Programmet kan dessuten inneholde andre tiltak som kan være med på å støtte opp under og forberede overgang til arbeid, se sosialtjenesteloven § 30 første ledd. Av bestemmelsens andre ledd følger det at slike tiltak er opplæringstiltak, motivasjonstrening, mestringstrening og lignende. Det kan videre settes av tid til helsehjelp, opptrening, egenaktivitet med videre. Det framgår av bestemmelsens tredje ledd at programmet skal tilpasses den enkeltes behov og forutsetninger.
I Ot.prp. nr. 70 (2006–2007) punkt 6.2.2 ble det understreket at kvalifiseringsprogrammet er reservert for personer med behov for programmets tette oppfølging for å komme i arbeid, og at ungdom som følger ordinære utdanningsløp derfor ikke tilhører målgruppen:
«Lovforslaget er utformet med sikte på at kvalifiseringsprogrammet med tilhørende kvalifiseringsstønad skal være et godt og riktig tilbud, tilgjengelig for målgruppen, samtidig som det avgrenses i forhold til personer som ikke har behov for en slik tett og koordinert bistand og oppfølging fra et NAV-kontor. Ungdom som har forutsetning for å kunne gjennomføre ordinære utdanningsløp, skal ikke trekkes inn i en stønadskarriere. Det vil være uheldig og bidra til å redusere de mulige samfunnsøkonomiske gevinstene ved innføringen av ordningen.»
Departementet legger til grunn at regelverket i utgangspunktet ikke definerer hvilken type opplæring eller utdanning som kan inngå i kvalifiseringsprogrammet, så lenge dette tiltaket er nødvendig og hensiktsmessig for å styrke mulighetene for overgang til arbeid. Regelverket begrenser imidlertid hvilket omfang utdanningen kan ha. Ettersom innvilgelse av kvalifiseringsprogrammet ikke har vilkår knyttet til økonomisk behovsprøving, er det ikke relevant hvilke finansieringsmuligheter aktuelle deltakere har (for eksempel Lånekassen); det avgjørende er om vedkommende er i stand til å fullføre utdanningen uten den tette bistanden fra NAV-kontoret som kvalifiseringsprogrammet innebærer, og om vedkommendes behov kan dekkes innenfor programmet. Personer som bør kunne komme i arbeid ved egen innsats, eller ved annen eller mindre ressurskrevende innsats fra arbeids- og velferdsforvaltningen enn det som ligger i programmet, er ikke i målgruppen for kvalifiseringsprogrammet. For personer med mindre bistandsbehov kan NAV-kontoret tilby en rekke kortere tiltak og tjenester som er mer egnet til å føre personer over i arbeid. Kvalifiseringsprogrammet er heller ikke aktuelt der hjelp fra andre instanser, som barnevernet eller oppfølgingstjenesten, kan dekke behovet.
3.5.2 Høringsnotatet
I høringsnotatet tok departementet utgangspunkt i at det i gitte tilfeller vil kunne være formålstjenlig at personer tar opplæring og utdanning i kombinasjon med nødvendig oppfølging og støtte fra kommunen, med mål om å komme ut i arbeid.
Departementet foreslo at regelverket for kvalifiseringsprogrammet i mindre grad skal regulere hvilke tiltak som skal inngå i programmet og på hvilket tidspunkt disse skal inngå. I stedet bør regelverket stille krav om at programmet skal bestå av tiltak som direkte forventes å styrke deltakerens muligheter for overgang til arbeid, se forslag til endringer i loven § 30 og forskriften § 1. Likevel ble det foreslått at forskriften fortsatt skal stille krav om at arbeidssøking skal inngå i den avsluttende delen av programmet.
Muligheten til å sette av tid til aktiviteter som ikke inngår i programmet ble forslått videreført. Departementet la til grunn at formålet med denne adgangen var å gi rom for aktiviteter som bedrer deltakerens helse, fordi dette har sammenheng med muligheten for overgang til arbeid. Det ble derfor foreslått en omformulering av bestemmelsen, slik at det framgår uttrykkelig at formålet med aktivitetene skal være å bedre deltakerens helse. Dette erstatter oppramsingen i gjeldende § 30 andre ledd siste punktum. Behovet for slike aktiviteter må imidlertid ikke være så stort eller ta så mye tid at det vurderes som uhensiktsmessig å delta i programmet.
Etter gjeldende regelverk kan 50 prosent stilling kombineres med fortsatt deltakelse i kvalifiseringsprogrammet. Det ble foreslått at kvalifiseringsprogrammet også skal kunne kombineres med gjennomføring av læretid, selv om dette skjer på full tid. I den utstrekning en deltaker i kvalifiseringsprogrammet har arbeidsinntekt eller lærlingelønn, reduseres kvalifiseringsstønaden, inkludert barnetillegg, tilsvarende, beregnet i forhold til antall timer i inntektsgivende arbeid eller gjennomføring av læretid.
3.5.3 Høringsuttalelsene
Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter at regelverket i mindre grad skal regulere hvilke tiltak som skal inngå i programmet og på hvilket tidspunkt disse skal inngå i programmet. Direktoratet støtter videre at regelverket utformes slik at det gir rom for utdanning og opplæring innenfor programmet i de tilfellene der nettopp mangel på dette hindrer arbeidsdeltakelse. Statens helsetilsyn stiller seg positiv til at det gis noe mer rom for forskjellige typer utdanningsløp i et kvalifiseringsprogram. Oslo kommune viser til at større fleksibilitet i valg av egnede arbeidsrettede tiltak vil kunne øke deltakernes mulighet for å få en mer stabil tilknytning til arbeidsmarkedet. NHO er positive til at det gis rom for utdanning og opplæring innenfor kvalifiseringsprogrammet. NHO mener også at det er hensiktsmessig at kvalifiseringsprogrammet skal kunne kombineres med læretid. De mener hovedregelen bør være at arbeidssøking skal inngå i den avsluttende delen av programmet, men at det bør kunne gjøres unntak i tilfeller hvor deltakeren er i lære hos en bedrift.
Sarpsborg kommune mener det er viktig at endringen ikke innebærer at kommunen overtar fylkeskommunens ansvar for tilpasset skoleløp og viser videre til at høringsnotatet ikke inneholder en vurdering av mulighet for utdanning for rettighetselever opp mot foreldres forsørgerplikt for ungdom over 18 år som går i videregående skole. NAV Ullensaker støtter forslaget, men ønsker at det presiseres hva slags type utdanning som godkjennes som del av programmet. Det bør også fremkomme hvordan det praktisk skal påvirke stønaden dersom deltaker i tillegg mottar lån eller stipend fra Lånekassen. NAV Østensjø mener det bør presiseres at utdanning i kvalifiseringsprogram ikke kan være grunnskole eller videregående skole, som bare gir studiekompetanse, det vil si at innholdet må være fagutdanning. NAV Risør/Risør kommune stiller seg positiv til at kvalifiseringsprogrammet åpner for utdanning som et tiltak i programmet, men mener det bør vurderes å differensiere mellom de som har opplæringsrett og ikke, samt om deltaker har mulighet til å få støtte fra Lånekassen. Fylkesmannen i Oslo og Akershus mener det bør settes noen rammer for hvilken type utdanning som kan inngå og i hvor stor grad utdanning kan være en del av programmet.
FFO mener personer i kvalifiseringsprogrammet som tar utdanning etter en individuell vurdering, må kunne tilbys tilpasset utdanning på deltid. Kravet om 37,5 timer per uke kan være svært krevende for noen.
3.5.4 Departementets vurderinger og forslag
Departementet foreslår endringer i regelverket som utvider mulighetene for å inkludere utdanning og opplæring innenfor kvalifiseringsprogrammet. Det foreslås at det i mindre grad skal være regulert hvilke tiltak som skal inngå i programmet og på hvilket tidspunkt disse skal inngå. I stedet er det foreslått at regelverket skal stille krav om at programmet skal bestå av tiltak som direkte forventes å styrke deltakers muligheter for overgang til arbeid. I høringsnotatet ble det likevel foreslått at forskriften fortsatt skal stille krav om at arbeidssøking skal inngå i den avsluttende delen av programmet. Videre foreslås det at regelverket skal åpne for at kvalifiseringsprogrammet skal kunne kombineres med gjennomføring av læretid.
Målgruppen for kvalifiseringsprogrammet er personer som ikke klarer å komme ut i arbeid ved egeninnsats eller ved annen eller mindre ressurskrevende innsats fra arbeids- og velferdsforvaltningen. Etter høringsrunden finner departementet grunn til å understreke at oppfølging innenfor kvalifiseringsprogrammet fremdeles ikke skal erstatte fylkeskommunens eller andres ansvar for oppfølging i forbindelse med gjennomføring av utdanning og opplæring. Det avgjørende ved innvilgelse av kvalifiseringsprogram ved behov for opplæring eller utdanning, er om søkeren er i stand til å fullføre dette uten den tette bistanden fra kommunen som kvalifiseringsprogrammet innebærer, og om vedkommendes behov kan dekkes innenfor programmet. Det er derfor ikke relevant hvilke finansieringsmuligheter søkeren har, som for eksempel Lånekassen.
Kommunen må vurdere individuelt hvilken type utdanning eller opplæring som skal inngå i programmet. Vurderingstemaet er om utdanningstiltaket «direkte forventes å styrke deltakers muligheter for overgang til arbeid etter endt program», se § 30 nytt første ledd andre punktum. Departementet ser at enkelte høringsinstanser ønsker en nærmere presisering av hvilken type utdanning som kan inngå i et program. I den forbindelsen viser departementet til at formålet med forslaget nettopp er å redusere reguleringen av hvilke typer tiltak som skal inngå i programmet. Dette skal legge forholdene bedre til rette for at program kan skreddersys, med utgangspunkt i den enkelte deltakerens behov.
Det overordnede målet med deltakelse i kvalifiseringsprogram skal være overgang til arbeid. Dette innebærer at det fremdeles vil være slik at regelverket ikke åpner for å innvilge kvalifiseringsprogram til en person som har som mål å ta videre utdanning eller opplæring etter endt program. Videre vil varighetsreglene sette rammer for hvor lange utdannings- eller opplæringsløp som kan tas innenfor programmet, i og med at tidsperspektivet ved innvilgelse av kvalifiseringsprogram maksimalt skal være to år.
Departementet legger til grunn at den som har hatt behov for oppfølging gjennom kvalifiseringsprogrammet for å fullføre utdanning vil være sårbar ved overgangen til gjennomføringen av læretid, og at fortsatt oppfølging i kvalifiseringsprogram i læretiden kan øke sannsynligheten for at vedkommende gjennomfører og dermed får vitnemål eller fag- eller svennebrev. Slik sett skiller gjennomføring av læretid seg fra utprøving i ordinært arbeid. Departementet mener dette gir grunn til å åpne opp for å kombinere fortsatt deltakelse i kvalifiseringsprogrammet med gjennomføring av læretid, se § 30 nytt andre ledd andre punktum, selv om dette skjer på full tid. Det foreslås samtidig at kvalifiseringsstønaden skal reduseres i forhold til antall timer i gjennomføring av læretid, se § 37.
Muligheten til å sette av tid til aktiviteter som ikke inngår i programmet foreslås videreført, men med en omformulering, slik at det fremkommer uttrykkelig at formålet med aktivitetene skal være å bedre deltakerens helse. Vi ser av høringen at det etterlyses en mulighet for også å sette av tid til aktiviteter som bedrer sosiale forhold. Med utgangspunkt i omtalen i Ot.prp. nr. 70 (2006–2007) legger imidlertid departementet til grunn at formålet med denne adgangen var å gi rom for aktiviteter som bedrer deltakerens helse, fordi dette har sammenheng med muligheten for overgang til arbeid. Departementet vil derfor fremme forslaget slik det ble sendt på høring. Det presiseres at det fortsatt vil være slik at behovet for denne typen aktiviteter ikke må være så stort eller ta så mye tid at det vurderes som uhensiktsmessig å delta i programmet. I tilfelle kan dette gi grunnlag for å avbryte eller avslutte programmet, se forslag til endringer i § 34 i punkt 3.4. Dersom deltakeren på dagtid har behov for at det settes av tid til gjøremål som verken omfattes av § 30 eller av fraværsreglene i forskriften, bemerker departementet at det er rom for å tilpasse programmet individuelt, så lenge programtiden utgjør full tid i sum.
Departementet viser til lovforslaget, sosialtjenesteloven §§ 30 og 37.
3.6 Forslag til lovtekniske endringer
3.6.1 Samordning mellom kvalifiseringsstønad og arbeidsinntekt
Sosialtjenesteloven § 37 første ledd regulerer samordning mellom kvalifiseringsstønad og arbeidsinntekt. Bestemmelsens andre ledd første punktum om kombinasjon av arbeid og kvalifiseringsprogram foreslås flyttet til § 30 andre ledd andre punktum. Bestemmelsens andre ledd andre punktum om at summen av inntektsgivende arbeid og andre aktiviteter innenfor programmet minst skal utgjøre full tid foreslås flyttet til § 30 andre ledd siste punktum om kvalifiseringsprogrammets innhold. I høringsnotatet ble det foreslått at begrepet «inntektsgivende arbeid» erstattes av «arbeidsinntekt» i loven § 37 første ledd første punktums første del. På bakgrunn av høringsrunden har departementet kommet fram til at dette forslaget ikke følges opp.
Departementet viser til lovforslaget, sosialtjenesteloven §§ 30 og 37.
3.6.2 Samordning mellom kvalifiseringsstønad og tiltakspenger
Deltakere i kvalifiseringsprogram hadde tidligere rett på stønad til livsopphold etter arbeidsmarkedsloven (daværende individstønad, fra 2014 tiltakspenger) ved deltakelse i statlige tiltak. Kommunen fikk refusjon av denne stønaden. I 2011 ble forskrift 20. desember 2001 nr. 1544 om arbeidsmarkedstiltak endret slik at de som deltar i tiltak som er en del av kvalifiseringsprogram ikke har krav på stønad til livsopphold etter arbeidsmarkedsloven. Dette framgår nå av forskrift 4. november 2013 nr. 1286 om tiltakspenger mv. fastsatt med hjemmel i arbeidsmarkedsloven § 13. Departementet foreslår på denne bakgrunn å oppheve sosialtjenesteloven § 38 andre ledd. Det vises til lovforslaget.
3.6.3 Starttidspunkt, deltakerbevis, fravær og permisjon
Etter sosialtjenesteloven § 30 nåværende femte ledd skal programmet angi et hensiktsmessig starttidspunkt basert på en individuell vurdering. Nåværende sjette ledd regulerer utstedelse av deltakerbevis. Departementet mener det er hensiktsmessig at dette i stedet reguleres i forskrift med hjemmel i forslag til § 30 tredje ledd, og foreslår derfor å oppheve femte og sjette ledd.
Av sosialtjenesteloven § 36 første ledd følger at det ved fravær som ikke skyldes sykdom eller andre tvingende velferdsgrunner, og som det ikke er gitt tillatelse til, reduseres stønaden tilsvarende. I forskrift kan det fastsettes nærmere regler om fravær og permisjon, se bestemmelsens andre ledd. Departementet mener utgangspunktet om at kvalifiseringsstønaden skal reduseres ved fravær bør komme tydeligere fram av loven. Som i dag vil stønaden derimot ikke reduseres ved fravær som skyldes sykdom eller andre tvingende velferdsgrunner, og som det er gitt tillatelse til. Ordlyden i forskriftshjemmelen foreslås endret slik at departementet i forskrift kan fastsette nærmere regler om når det kan gis tillatelse til slikt fravær med stønad.
Departementet viser til lovforslaget, sosialtjenesteloven §§ 30 og 36.
3.7 Ikrafttredelse. Økonomiske og administrative konsekvenser
Departementet foreslår at endringene trer i kraft 1. januar 2019.
Forslagene vil kunne medføre noe økte utgifter for kommunene som følge av økt antall deltakere, noe lengre tid i program og oppheving av engangsretten, men effektene er vanskelig å tallfeste. Ved innlemming av midlene til kvalifiseringsprogrammet i kommunenes rammetilskudd i 2011 ble det lagt til grunn om lag 9 200 deltakere. Ved utgangen av 2017 var det i underkant av 5 400 deltakere i kvalifiseringsprogrammet. Kommunene er dermed i utgangspunktet kompensert for et betydelig høyere antall deltakere enn de som faktisk deltar per i dag.
Forslaget i punkt 3.3.4 om å endre aldersgrensen fra 19 til 18 år vil kunne føre til noen flere deltakere i kvalifiseringsprogrammet. Det antas likevel at denne økningen vil være beskjeden, ettersom det i 2017 kun var 0,5 prosent av deltakerne som var under 20 år. Samtidig vil forslaget i punkt 3.5.4 om økt mulighet for å kombinere programmet med utdanning, opplæring og læretid kunne bidra til at kvalifiseringsprogrammet vil være hensiktsmessig for noen flere unge.
Forslaget i punkt 3.3.4 om å presisere sosialtjenesteloven § 29 andre ledd bokstav c antas å ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.
Forslagene i punkt 3.4.4 om å endre bestemmelsene om varighet og å endre regelverket slik at det ikke lenger er absolutte begrensninger i antall program eller antall gjeninntak i program antas samlet sett å medføre noe økte utgifter til kvalifiseringsprogram for kommunene. Det legges til grunn at forlengelse ved særlige grunner utover to år vil gjelde i et fåtall av sakene. Av de som avsluttet kvalifiseringsprogram i 2017, var det 15 prosent (419 deltakere) som hadde deltatt i minst to år og 5 prosent (154 deltakere) som hadde deltatt i minst to og et halvt år. Muligheten for å delta i mer enn ett program og muligheten for flere gjeninntak per program innebærer utvidelser av ordningen. Selv om disse absolutte skrankene i regelverket oppheves, vil inngangsvilkårene virke begrensende.
Forslagene i punkt 3.4.4 om avbrudd og avslutning av program vil kunne ha administrative konsekvenser knyttet til økt saksbehandling.
Forslaget i punkt 3.5.4 om å utvide mulighetene for å gjennomføre utdanning, opplæring og læretid innenfor kvalifiseringsprogrammet antas å ha små økonomiske og administrative konsekvenser. Ved gjennomføring av læretid innenfor kvalifiseringsprogrammet, vil kvalifiseringsstønaden reduseres i forhold til antall timer i lære. Dette vil begrense kommunens utgifter for denne gruppen. Økte muligheter for å gjennomføre utdanning og opplæring vil kunne føre til at kvalifiseringsprogrammet er hensiktsmessig for en noe større målgruppe og dermed gi økt antall deltakere. Inngangsvilkårene til kvalifiseringsprogrammet vil imidlertid begrense tilstrømmingen til ordningen.
Enkelte kommuner påpeker i høringsrunden at kommunene bør kompenseres for merutgifter knyttet til forslagene. Departementets vurdering er at forslagene samlet sett innebærer en forenkling som vil gi kommunene mer handlingsrom og gjøre det enklere å praktisere regelverket. Forslagene vil på kort sikt innebære noe økte administrative utgifter for staten til oppdatering av rundskriv og veiledning av kommunene. Departementet har konsulert KS angående de økonomiske og administrative konsekvensene av forslagene. Det er enighet om at det ikke er grunn til at de foreslåtte endringene skal kostnadsberegnes.
Forslagene i punkt 3.6 vil ikke ha økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning.