3 Gjeldende rett
3.1 Enerettsmodellen
Hovedelementet i den norske reguleringen av pengespill og lotterier er enerettsmodellen. Den innebærer at Norsk Tipping har enerett etter reglene i pengespilloven til å avholde spillene og lotteriene med størst omsetning, og spillene og lotteriene som har størst risiko for spilleproblemer.
Det er flere årsaker til at de aller største lotteriene bør forbeholdes Norsk Tipping som enerettsaktør. For det første er det grunn til å anta at de største tallspillene styrker Norsk Tippings kanaliseringseffekt. En av Norsk Tippings viktigste oppgaver er å kanalisere spillere bort fra uregulerte aktører og til sine spill som tilbys innenfor regulerte rammer. For det andre vil de største tallspillene kunne innebære økt risiko for økonomiske misligheter og kriminalitet på grunn av de store beløpene som er involvert. For det tredje hindrer denne reguleringsmodellen at de største lotteriene får være en kilde til omfattende privat profitt. Det har vært et gjennomgående prinsipp i norsk pengespillpolitikk at inntekter fra lotterier og pengespill skal tilfalle gode formål og ikke være inntektskilder for private aktører eller staten. Dette er alle legitime hensyn som begrunner den norske enerettsmodellen.
Norsk Tippings spill og lotterier utgjør hovedtyngden av de lovlige pengespill og lotterier på det norske regulerte markedet. Samtidig har det lenge vært en tradisjon i Norge for i begrenset omfang å tillate lotterier som avholdes av private aktører til inntekt for samfunnsnyttige og humanitære formål. Dette har hovedsakelig vært lotterier med lav omsetning og lave gevinster. Spillet Extra har vært et unntak fra hovedregelen, hvor det har vært gitt tillatelse til en relativt høy omsetning. Spillet er imidlertid i en særstilling, da det er det eneste private lotteriet som er driftet av Norsk Tipping og dermed er underlagt Norsk Tippings ansvarlighetstiltak. Norsk Tipping har en rekke ansvarlighetstiltak knyttet til sin spillvirksomhet, for eksempel obligatorisk bruk av spillerkort, 18-års aldersgrense, tapsgrenser og atferdsverktøy som personlige grenser for tids- og pengebruk.
3.2 Pengespillovens formål og fordeling av overskudd
Pengespilloven regulerer Norsk Tippings aktiviteter. Pengespilloven § 1 tredje ledd angir lovens formål slik:
«Loven skal sikre at pengespill avholdes i betryggende former under offentlig kontroll, med sikte på å forebygge negative konsekvenser av pengespill, samtidig som det legges til rette for at overskuddet fra spillene kan gå til formål som nevnt i § 10.»
Norsk Tipping skal altså ikke være et profittmaksimerende selskap, men skal primært sikre et ansvarlig spilltilbud som kanaliserer spillere bort fra uregulerte aktører. Pengespillovens formålsparagraf tar likevel høyde for at Norsk Tipping gjennom sin virksomhet vil generere et overskudd. Dette overskuddet skal tilfalle ideelle formål. Lovens § 10 har regler for den nærmere fordelingen av overskuddet.
3.3 Regulering av private lotterier
Etter lotteriloven §§ 5 og 6 kan private lotterier avholdes til inntekt for et humanitært eller samfunnsnyttig formål etter tillatelse. Lovens formål er angitt i § 1 a:
«Formålet med loven er å sikre at lotterier avholdes i betryggende former under offentlig kontroll, med sikte på å forebygge negative sosiale konsekvenser av lotterier, samtidig som det legges til rette for at lotterier kan være en god inntektskilde for samfunnsnyttig og humanitært arbeid.»
Den 27. februar 2015 fastsatte Kulturdepartementet endringer i forskriftene under lotteriloven. Formålet med endringene var å styrke den norske lotteri- og pengespillmodellens rettslige stilling ved å fastsette nye og klare vilkår og rammer for private lotterier, samt å sikre at alle aktører likebehandles.
Etter lotteriforskriften § 7 kan det nå gis tillatelse i ni år til fem større private lotterier med en omsetningsramme på 300 mill. kroner hver, og hvor lotterioperatøren står for trekningen. Tillatelse kan gis til organisasjoner med betydelig internasjonal aktivitet. Lotteritilsynet utlyser og tildeler tillatelsene, og søknadsfrist var 1. september 2015. I tillegg kan det etter lotteriforskriften § 6 gis tillatelse i inntil ett år med en omsetningsramme på 100 mill. kroner til private etterhåndstrukne lotterier, hvor Lotteritilsynet står for trekningen, samt private forhåndstrukne lotterier.
3.4 Regelverk som gjelder for spillet Extra
Spillet Extra er et privat lotteri. Som privat aktør faller ExtraStiftelsen inn under lotterilovens regler og har fått lotteritillatelse til å drive spillet Extra. Tillatelsen har enkelte unntak fra reglene som gjelder for private lotterier, blant annet når det gjelder omsetningsgrenser og krav om godkjenning av mottakere som lotteriverdige organisasjoner. Norsk Tippings adgang til å ta på seg oppgaven som operatør for spillet Extra følger av pengespilloven § 3 fjerde ledd som sier at Kongen kan bestemme at Norsk Tipping «kan ta på seg oppdrag for andre selskaper, foreninger eller institusjoner som med hjemmel i lov har tillatelse til å formidle spill eller veddemål eller drive lotteri».
Dersom spillet Extra i framtiden inngår i Norsk Tippings ordinære portefølje, vil det underlegges reglene i pengespilloven og ikke lotteriloven. Spillet vil dermed være gjenstand for de vurderinger Norsk Tipping gjør av en helhetlig spillportefølje for å oppfylle kravet om et ansvarlig spilltilbud og kanalisering av spillere. Dersom ExtraStiftelsen skal motta en andel av Norsk Tippings totale overskudd, vil det være behov for endringer i pengespilloven § 10 som angir hvordan Norsk Tippings overskudd skal fordeles.
3.5 Forholdet til EØS-avtalen
Pengespill og lotterier faller inn under EØS-avtalens regler om fri bevegelighet av tjenester og etableringsretten. Begrensninger i muligheten til å tilby pengespill- og lotteritjenester må derfor begrunnes i allmenne hensyn og være nødvendige og egnet til å oppnå formålet. For at slike begrensninger skal kunne opprettholdes, må det også være en sammenheng og systematikk i regelverket samlet sett. Dette innebærer at det er vanskelig å kombinere både et omfattende privat lotterimarked og omfattende private enkeltlotterier med en enerettsmodell, uten å komme i konflikt med EØS-avtalens regler.
Norsk Tippings enerett til å tilby enkelte spill og lotterier er en restriksjon på den frie bevegeligheten av tjenester og etableringsretten, jf. EØS-avtalen artikkel 31 og 36. Enerettsmodellen er imidlertid akseptert av EFTA-domstolen og anses for å være i overensstemmelse med EØS-avtalen. Det er primært tre allmenne hensyn bak den norske pengespill- og lotterimodellen:
hensynet til å forebygge problematisk spilleatferd
hensynet til å forebygge økonomiske misligheter og
hensynet til å begrense privat profitt.
Økonomiske hensyn, som for eksempel å sikre inntekter til frivillige organisasjoner, aksepteres ikke som hensyn som kan begrunne restriksjoner i fri bevegelighet av tjenester eller etableringsretten. At spillvirksomheten i et monopol har et økonomisk overskudd som utgjør et inntektsgrunnlag for frivillige organisasjoner, aksepteres imidlertid som en gunstig sidevirkning av en slik modell.
Aktørene bak et privat lotteri som fikk avslag på sin søknad om lotteritillatelse, innklaget i 2013 det norske regelverket til EFTAs overvåkningsorgan ESA. Dette resulterte i at ESA i 2014 åpnet sak mot Norge. Blant annet pekte ESA på forskjellsbehandling av ulike aktører og liten forutsigbarhet i vilkårene for å få lotteritillatelse. På denne bakgrunn, og med bakgrunn i regjeringsplattformens signaler om pengespill- og lotteripolitikken, har Kulturdepartementet nylig gjennomført endringer i lotteriforskriften.
Med bakgrunn i ESAs kritikk av den tidligere praktiseringen av regelverket for private lotteriaktører vil det være vesentlig å avvikle så snart som mulig eventuelle ordninger som forskjellsbehandler enkeltaktører når det gjelder lotteritillatelser. ExtraStiftelsens unntak fra omsetningsgrensene som gjelder for private lotterier, er en forskjellsbehandling som derfor ikke bør videreføres.