Prop. 150 L (2020–2021)

Lov om virksomheters åpenhet og arbeid med grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold (åpenhetsloven)

Til innholdsfortegnelse

8 Lovens plikter

8.1 Plikt til å ha kunnskap

8.1.1 Etikkinformasjonsutvalgets forslag

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at alle virksomheter som tilbyr varer og tjenester i Norge, skal pålegges en kunnskapsplikt, jf. utvalgets lovforslag § 5 første ledd. Dette innebærer at virksomhetene plikter å ha kunnskap om vesentlig risiko for negativ påvirkning på grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid i egen virksomhet og i virksomhetens leverandørkjeder. Hensikten med kunnskapsplikten er å øke bevisstheten om menneskerettighets- og arbeidsforhold i alle virksomheter, og å gjøre virksomhetene i stand til å svare på forespørsler fra allmennheten, se punkt 8.3 om informasjonsplikten.

Omfanget av kunnskapsplikten vil, ifølge utvalgets forslag, variere blant annet ut fra virksomhetens størrelse, eierforhold og struktur, aktiviteter, bransje og vare- eller tjenestetyper. Utvalget foreslår at kunnskapsplikten i alle tilfeller gjelder der risiko for negativ påvirkning er størst, slik som risiko for tvangsarbeid og annet slaverilignende arbeid, barnearbeid, diskriminering i sysselsetting og arbeid, manglende respekt for retten til å etablere og slutte seg til fagforeninger og føre kollektive forhandlinger, samt risiko for helse, miljø og sikkerhet på arbeidsplassen, jf. utvalgets lovforslag § 5 annet ledd.

Kunnskapsplikten foreslås å gjelde for virksomheten og hele leverandørkjeden. Ifølge utvalget er det likevel ikke en forventning om at en virksomhet skal ha detaljert informasjon om alle leverandører og underleverandører.

Forslaget til kunnskapsplikt støttes av et samlet utvalg. Utvalgsmedlem Ditlev-Simonsen har imidlertid særmerknader knyttet til plikten. Ditlev-Simonsen viser til at plikten i utgangspunktet foreslås å gjelde alle virksomheter som tilbyr varer og tjenester, men at forpliktelsen modifiseres noe gjennom henvisningen til den risikobaserte tilnærmingen i bestemmelsen. Ditlev-Simonsen mener dette i større grad bør klargjøres og presiseres i lovteksten.

8.1.2 Høringsinstansenes syn

8.1.2.1 Overordnet om forslaget

Advokatforeningen, Akademikerne, Amnesty International Norge (Amnesty), Arbeids- og velferdsdirektoratet, Bergen kommune,Digitaliseringsdirektoratet,KFUK-KFUM, Norsk Journalistlag,OECD-kontaktpunktet, Oslo kommune, Redd Barna,Regnskogfondet,Responsible Business Advisors (RBA), Tekna,Universitetet i Bergen (UiB) og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund støtter utvalgets forslag om at virksomheter pålegges å ha kunnskap om vesentlig risiko for negativ påvirkning på grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid i egen virksomhet og i virksomhetens leverandørkjeder.

KFUK-KFUM uttaler at en kunnskapsplikt, kombinert med en plikt til å utføre aktsomhetsvurderinger, vil bidra til at virksomhetene ansvarliggjøres, og vil være avgjørende for at loven skal være effektiv. UiB viser til at det er store ulikheter i virksomheters modenhet på området, og uttaler at en lovfestet kunnskapsplikt vil sette en standard, og bidra til en forenklet oppfølging av kontraktskrav mot leverandører og like vilkår for alle virksomheter. Digitaliseringsdirektoratet mener kunnskapsplikten vil være positiv for konkurransen i markedet da et generelt forhøyet kunnskapsnivå reduserer risikoen for at leverandører på grunn av kunnskapsmangel og mangel på iverksatte aktsomhetsvurderinger trekker seg fra deltakelse i offentlige konkurranser. Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at en kunnskapsplikt vil bidra til å modne markedet og at den etter hvert vil kunne gi den enkelte virksomhet bedre kunnskap om risiko i egen virksomhet og leverandørkjede. En slik innsikt kan også, ifølge instansen, bidra til at offentlige oppdragsgivere stiller bedre egnede krav.

OECD-kontaktpunktet uttaler at det er avgjørende at loven bygger på de allerede etablerte forventningene som følger av internasjonale standarder, og anser at den foreslåtte kunnskapsplikten samsvarer godt med OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper.

8.1.2.2 Kunnskapspliktens innhold og forholdsmessighet

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at virksomhetene skal ha kunnskap om vesentlig risiko for negativ påvirkning på grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid. Byggenæringens Landsforening (BNL) og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) mener at innholdet i konvensjonene som kunnskapsplikten bygger på er uklart. BNL uttaler at det er viktig med en klar beskrivelse av innholdet i pliktene, og at loven konkret må angi de materielle bestemmelsene i konvensjonene som kunnskapsplikten omfatter. Ifølge NHO må virksomheter i Norge og lignende land også kunne forholde seg til at nasjonale regelverk tilfredsstiller kravene i konvensjonene, og at virksomhetene dermed må kunne legge til grunn at menneskerettighetene blir ivaretatt ved å etterleve de nasjonale reglene. Virksomhetene må da, ifølge NHO, kunne slippe å skaffe seg den kunnskapen som er forutsatt i utvalgets lovforslag.

BNL mener forslaget ikke er vurdert godt nok opp mot sammensatte produkter med mange komponenter, og viser til at en husbygger ikke har praktisk mulighet til å ha kunnskap om verdikjeden for alle komponentene i et hus, inkludert alle spikere og skruer. Slik kunnskap vil medføre betydelige kostnader. BNL mener det er mest nærliggende at det er de som importerer varene til Norge som må ha kunnskapsplikt om leverandørkjedene til produktene de importerer. Virksomheter som kjøper varer som allerede er importert har, ifølge BNL, ikke de samme mulighetene til å påvirke selve leverandørkjeden. BNL mener at det ikke kommer tydelig nok frem i lovteksten at små bedrifter som ikke selv importerer varer, vil ha en begrenset undersøkelsesplikt, og at det heller ikke er klart hva som blir konsekvensene for en bedrift som videreformidler kunnskap fra leverandører om denne informasjonen senere viser seg å ikke være riktig.

Flertallet av instansene som uttaler seg om kunnskapsplikten gir uttrykk for å støtte utvalgets forslag om at forholdsmessighet og risikobasert tilnærming legges til grunn for kunnskapsplikten. Hovedorganisasjonen Virke (Virke) uttaler at det kan forventes at virksomheter har en viss kunnskap om risikoen for å bidra til negativ påvirkning i egen virksomhet og leverandørkjede, men at omfanget av kunnskapsplikten må avhenge blant annet av virksomhetens størrelse, eierforhold og struktur, aktiviteter, bransje og vare- og tjenestetyper. Det kan, ifølge instansen, ikke forventes at bedrifter har oversikt over alt som foregår i verdikjedene og hos underleverandører, særlig ikke i komplekse globale verdikjeder. KS Bedrift uttaler at kunnskapsplikten må stå i et saklig forhold til virksomhetenes størrelse og omsetning, og at det ikke kan forventes at en mindre bedrift skal ha kunnskap om alle forhold rundt innsatsfaktorene ned til siste ledd.

Telenor støtter særmerknaden til Ditlev-Simonsen med hensyn til at differensiering av virksomheter må klargjøres og presiseres i lovteksten, da utvalgets lovforslag stiller omfattende krav til virksomheter, selv om det legges opp til en risikobasert tilnærming i tråd med UNGP. Orkla mener at poenget om risikobasert tilnærming må beskrives tydeligere i lovteksten. BNL viser til at kunnskapsplikten blant annet avhenger av enkelte momenter som listes opp i bestemmelsen, men påpeker at det er uklart hvilke andre momenter som er relevante når omfanget av kunnskapsplikten skal fastsettes. Regnskap Norge mener grensen for kunnskapsplikten er skjønnsmessig og vanskelig å fastslå.

Oslo kommune uttaler at selv om forholdsmessighet legges til grunn, vil det være mulig for en liten virksomhet å ha et bevisst forhold til hvilke varer som er mest risikoutsatt og hvilke importører, grossister eller leverandører en velger å samarbeide med basert på deres holdning til, og eventuelle tiltak for å bidra til respekt for, grunnleggende menneskerettigheter.

Ifølge Finans Norge og NHO vil virksomheter alltid ha kunnskap om identiteten til dem de kjøper av. Utvalgets lovforslag forutsetter imidlertid at virksomheten må ha ytterligere kunnskap både om leverandøren og om tidligere salgsledd. Ifølge Finans Norge og NHO vil denne informasjonen ikke uten videre være tilgjengelig for virksomheten. NHO mener det også vil være vanskelig å vurdere risiko uten kunnskap om hvordan det man kjøper er produsert. NHO uttaler videre at det må fremgå tydelig hvilke forhold som kan tilsi en mindre inngående kunnskapsplikt. Instansen nevner som eksempel der man kjenner leverandøren, at produksjonen foregår i land med respekt for menneskerettighetene, at innkjøpene fra leverandøren er små eller at man er en liten kunde med liten påvirkningskraft.

Amnesty uttaler at selskaper på eget ansvar bør tillates å legge til grunn tillitsvekkende aktsomhetsvurderinger fra sine forretningspartnere. Amnesty viser til utvalgets vurdering av at små og mellomstore bedrifter må kunne forutsette at importører, grossister og leverandører ettergår leverandørkjeder, og foreslår at små og mellomstore bedrifter pålegges å gjøre denne forutsetningen kjent. En slik forutsetning kan, ifølge instansen, kommuniseres gjennom en generell offentlig erklæring, i tråd med UNGPs anbefaling. Virke viser til at det er store forskjeller på handelsaktører som selger egne merkevarer, og de som selger andres merkevarer, og uttaler at det må være mulig for en virksomhet å henvise spørsmål til merkevareprodusent, importør eller grossist.

RBA og Fair Play Bygg Oslo og omegn mener at kunnskapsplikten må følges opp av en handleplikt dersom en virksomhet får kunnskap om at en leverandør bryter grunnleggende menneskerettigheter. Ifølge RBA har kunnskap om menneskerettighetsbrudd som ikke følges av handling for å bøte på dette liten eller ingen verdi. Det bør, ifølge Fair Play Bygg Oslo og omegn, knyttes sanksjoner til brudd på denne handleplikten.

8.1.2.3 Risikobegrepet «vesentlig risiko«

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at virksomhetene skal ha kunnskap om «vesentlig risiko» for negativ påvirkning på grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid.

Finans Norge, NHO og Oslo kommune uttaler at det er behov for klargjøring av risikobegrepet i bestemmelsen. Ifølge Oslo kommune er det også behov for en klargjøring av hvordan begrepet «vesentlig risiko» skal anvendes i praksis med hensyn til små virksomheter.

Tekna mener at lovforslagets vesentlighetsmoment uthuler terskelen for kunnskapsplikten. Tekna uttaler at virksomhetene må foreta nok undersøkelser til å forstå risikobildet i egen bedrift og i leverandørkjeden.

KFUK-KFUM mener manglende muligheter til fri fagorganisering må anses som vesentlig risiko for negativ påvirkning på menneskerettigheter og anstendig arbeid som virksomhetene derfor plikter å ha kunnskap om.

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at det ikke er helt klart hva som er forskjellen mellom en risikovurdering som følge av kunnskapsplikten i § 5 og den foreslåtte aktsomhetsvurderingen i § 10. Instansen påpeker samtidig at regelverket for offentlige anskaffelser stiller krav om at leverandørene må ha rutiner for å utføre regelmessige risikoanalyser i egen virksomhet og i leverandørkjeden, jf. Digitaliseringsdirektoratets (nåværende DFØs) kontraktsvilkår, og at det kan være uheldig om det ikke er samsvar mellom loven og kontraktsvilkåret.

8.1.2.4 Risikoområder virksomhetene alltid skal ha kunnskap om

I utvalgets lovforslag § 5 annet ledd er det foreslått en kunnskapsplikt i alle tilfeller der risiko for negativ påvirkning er høyest. Ifølge NHO kompliserer forslaget til annet ledd innholdet i kunnskapsplikten. I alle tilfeller bør opplistingen i bestemmelsen, ifølge NHO, være uttømmende. Oslo kommune mener formuleringen er upresis og kan leses slik at de opplistede bruddene kategoriseres som verre enn andre typer brudd på menneskerettigheter og arbeidstakerrettigheter. Orkla mener formuleringen kan tolkes som at man alltid skal ha kunnskap om alvorlige brudd på menneskerettighetene uavhengig av omfanget av bedriftenes innkjøp fra de aktuelle leverandørene og uavhengig av kompleksiteten i leverandørkjeden. Fair Play Bygg Oslo og omegn mener kunnskapsplikten bør styrkes slik at kunnskapsplikten om tvangsarbeid og annet slaverilignende arbeid er sterkest nærmest virksomheten i leverandørkjeden. Kunnskapsplikten vil da være størst i første ledd, og noe mindre i andre ledd, osv.

8.1.2.5 Kunnskapspliktens rekkevidde – Hvem står bak påvirkningen og hvem berøres

Flertallet av instansene som uttaler seg om kunnskapsplikten, gir uttrykk for å støtte utvalgets forslag om at det ikke oppstilles noen begrensing knyttet til hvor langt bakover i leverandørkjeden kunnskapsplikten skal gjelde. Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler imidlertid at det kan være vanskelig for en virksomhet å fastslå hvor det foreligger vesentlig risiko for negativ påvirkning og hvor langt bakover i leverandørkjeden det er nødvendig å kartlegge. Også Finansieringsselskapenes forening mener at det er behov for en tydeliggjøring av hvilke leverandørkjeder den enkelte virksomhet plikter å ha kunnskap om, og hvor langt ned i den enkelte leverandørkjede ansvaret strekker seg. BNL, Finans Norge og NHO mener at det må fremgå tydeligere av lovteksten at kunnskapsplikten ikke gjelder alle ledd i leverandørkjeden.

Regelrådet savner en nærmere vurdering av hva som er behovet og begrunnelsen for at alle virksomheter i teorien skal måtte kartlegge hele leverandørkjeden for å avdekke en eventuell risiko. Regelrådet viser til at utvalget i utredningen legger til grunn at det ikke forventes at en virksomhet skal ha detaljert informasjon om alle leverandører og underleverandører, men savner en drøftelse av om det for eksempel kan være tilstrekkelig om alle virksomheter går ett ledd bakover i leverandørkjeden. Ifølge Regelrådet vil man på denne måten unngå at alle virksomheter i kjeden må gjøre den samme jobben, og interessenter vil likevel kunne få fullstendig oversikt over leverandørkjeden.

Etter Teknas skjønn må kunnskapsplikten gjelde leverandørkjeden som virksomheten står i direkte eller indirekte kontraktsforhold til. Amnesty og Regnskogfondet uttaler at det bør være et klarere krav om at selskap skal kartlegge hvor i leverandørkjeden det er størst risiko for negativ påvirkning, og at en slik kartlegging også bør omfatte forretningspartnere.

Fair Play Bygg Oslo og omegn mener at forhold utenfor arbeidsplassen må undersøkes og omfattes av kunnskapsplikten. Instansen nevner eksempelvis at losji som arbeidsgiver leier ut til arbeidstaker ikke er en arbeidsplass, men er ofte både helsefarlig med dårlige hygieniske forhold, brannfarlig og uten rømningsveier, trang og kostbar for arbeidstaker.

8.1.3 Departementets vurderinger

Det er en allmenn forventning at virksomheter har kunnskap om egen drift og om sine forretningsforbindelser. Etikkinformasjonsutvalgets forslag til kunnskapsplikt er en konkretisering av denne forventningen når det gjelder vesentlig risiko for negativ påvirkning på menneskerettigheter og arbeidsforhold som virksomheten kan være forbundet med.

For å respektere menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold, og håndtere negative konsekvenser av egen aktivitet, må virksomhetene ha kunnskap om egen virksomhet og sine leverandørkjeder, og hvilken risiko disse utgjør for negativ påvirkning på menneskerettighetene og arbeidsforholdene. Hensikten med kunnskapsplikten er å søke å sikre kjennskap til eventuell vesentlig risiko for negativ påvirkning i egen virksomhet og virksomhetens leverandørkjeder. Departementet er enig med Etikkinformasjonsutvalget i at en plikt til å ha kunnskap om vesentlig risiko for negativ påvirkning i egen virksomhet og i virksomhetens leverandørkjeder vil bidra til å øke bevisstheten og bedre virksomheters risikostyring med hensyn til deres samfunnspåvirkning – både når det gjelder menneskerettigheter og arbeidsforhold. Kunnskap kan gjøre virksomhetene i stand til å forutse og forebygge, eller begrense negativ påvirkning. Det vil også sette virksomhetene i stand til å besvare forespørsler om informasjon fra forbrukere, sivilsamfunn og andre, se punkt 8.3. En kunnskapsplikt vil kunne bidra til at virksomhetene får en mer positiv påvirkning på samfunnet rundt, bedre relasjoner og bedre omdømme. Dette kan igjen bidra til verdiskapning, blant annet ved å redusere kostnader, bedre forståelsen av markeder og leverandører, og styrke risikostyringen.

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at alle virksomheter pålegges en kunnskapsplikt, og at større virksomheter pålegges en plikt til å utføre aktsomhetsvurderinger. Slik departementet ser det, har hensikten med kunnskapsplikten vært å pålegge mindre virksomheter mindre byrdefulle plikter enn hva som foreslås for større virksomheter. Som redegjort for i punkt 7.3.3 foreslår departementet at åpenhetsloven avgrenses til å kun gjelde større virksomheter. Når mindre virksomheter ikke omfattes av loven, er det etter departementets vurdering ikke hensiktsmessig eller nødvendig med en kunnskapsplikt. Departementet foreslår at virksomhetene som omfattes av loven, skal utføre aktsomhetsvurderinger, se punkt 8.2. Plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger forutsetter og krever at virksomhetene har kunnskap om risiko for negativ påvirkning på grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold i virksomheten og i virksomhetens leverandørkjeder. Plikten inneholder altså en kunnskapsplikt. Til forskjell fra plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger innebærer kunnskapsplikten imidlertid ingen handleplikt eller redegjørelsesplikt for hvilken risiko som er avdekket eller hvilke tiltak som er iverksatt. Plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger krever altså betydelig mer av virksomhetene. Departementet foreslår derfor ikke en kunnskapsplikt. Det kan imidlertid være aktuelt med en kunnskapsplikt ved en eventuell utvidelse av åpenhetsloven til å omfatte mindre virksomheter på et senere tidspunkt, jf. punkt 7.3.3.

8.2 Plikt til å utføre aktsomhetsvurderinger

8.2.1 Etikkinformasjonsutvalgets forslag

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at større virksomheter skal gjennomføre aktsomhetsvurderinger for å kartlegge, forhindre og begrense mulig negativ påvirkning på grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid, og gjøre rede for hvordan dette håndteres, jf. utvalgets lovforslag § 10 første ledd.

Utvalgets forslag til aktsomhetsvurderinger er utledet fra FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper, og skal gjennomføres i tråd med disse. Aktsomhetsvurderinger er en egen prosess som skal gjøre virksomhetene i stand til å kartlegge, forhindre, begrense og gjøre rede for sin håndtering av faktisk og potensiell negativ påvirkning på grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid. Med «negativ påvirkning» menes, ifølge utvalgets merknader til bestemmelsen, konsekvenser som virksomheten enten har forårsaket eller bidratt til, eller som er direkte knyttet til selskapets virksomhet, produkter eller tjenester gjennom en forretningsforbindelse. Med konsekvenser som virksomheten har «bidratt til» menes en aktivitet som forårsaker, legger til rette for eller oppfordrer til at en annen enhet forårsaker negativ påvirkning. Det omfatter ikke mindre eller trivielle bidrag. Denne forståelsen stammer fra kapitel II i OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper.

I merknaden til bestemmelsen skriver utvalget at aktsomhetsvurderingene skal være risikobaserte, gjentagende og forebyggende. Arten og omfanget av vurderingene og tiltakene som iverksettes, vil avhenge av faktorer som selskapets størrelse, kontekst og alvorligheten av den negative påvirkningen. Kartlegging og vurdering av negativ påvirkning krever en overordet analyse av egen virksomhet og forretningsforbindelser. Viktige innledende vurderinger kan eksempelvis være om driftsområdet eller produksjonsprosessen er særlig risikofylt, eller om omgivelsene skaper særlig risiko. En sentral del av aktiviteten er å prioritere risiko for nærmere vurdering og håndtering. Når risiko for negativ påvirkning er sannsynlig og alvorlig vil det kreve mer omfattende vurderinger og tiltak. Vurderingene og tiltakene må tilpasses hvilke typer negativ påvirkning det gjelder.

Virksomhetene skal, ifølge utvalgets forslag til § 10 annet ledd, av eget tiltak minst gjøre offentlig rede for følgende med hensyn til egen virksomhet og leverandørkjeder:

  • a) En beskrivelse av virksomhetens struktur, driftsområde og leverandørkjeder, herunder styringssystemer og varslingskanaler for å forhindre eller redusere negativ påvirkning på grunnleggende menneskerettigheter og arbeidsforhold.

  • b) Virksomhetenes aktsomhetsvurderinger, herunder opplysninger om negativ påvirkning på grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid og vesentlig risiko for slik påvirkning.

  • c) Resultater av aktsomhetsvurderingene, herunder tiltak for å begrense alvorlig risiko eller skade og rette opp negativ påvirkning der det er påkrevd.

Annet ledd må ses i sammenheng med utvalgets forslag til § 7 om en rett til informasjon. Det må også ses i sammenheng med krav til redegjørelse om samfunnsansvar i regnskapsloven § 3-3 c første ledd, der det kreves opplysninger i årsberetningen om «retningslinjer, prinsipper, prosedyrer og standarder» som foretaket benytter, blant annet når det gjelder hensynet til menneskerettigheter.

Redegjørelsen etter annet ledd skal i alle tilfeller omfatte informasjon om risiko og tiltak med hensyn til tvangsarbeid og annet slaverilignende arbeid, barnearbeid, diskriminering i sysselsetting og arbeid, manglende respekt for retten til å etablere og slutte seg til fagforeninger og føre kollektive forhandlinger, samt helse, miljø og sikkerhet, jf. utvalgets forslag til tredje ledd.

Redegjørelsen etter annet ledd kan inngå i redegjørelsen om samfunnsansvar etter regnskapsloven § 3-3 c eller offentliggjøres på annen måte, jf. utvalgets forslag til fjerde ledd. Informasjonen skal være lett tilgjengelig. Det skal i årsberetningen opplyses om hvor redegjørelsen finnes offentlig tilgjengelig. Redegjørelsen skal etter utvalgets forslag til § 10 femte ledd underskrives av daglig leder og styre.

Forslaget om å utføre aktsomhetsvurderinger og offentliggjøre en redegjørelse støttes av et samlet utvalg.

8.2.2 Høringsinstansenes syn

8.2.2.1 Overordnet om forslaget

En rekke høringsinstanser har uttalt seg om utvalgets forslag om at større virksomheter skal gjennomføre og offentliggjøre aktsomhetsvurderinger. Instansene som uttaler seg om plikten, er positive til denne og at den bygger på de allerede etablerte forventningene fra blant annet UNGP og OECDs retningslinjer. Enkelte høringsinstanser har imidlertid innspill til pliktens saklige virkeområde, rekkevidde, pliktsubjekter og den offentlige redegjørelsen.

Høringsinstansene som støtter en aktsomhetsvurderingsplikt, er Advokatforeningen, Amnesty International Norge (Amnesty), Bergen kommune, Changemaker, Coretta og Martin Luther King Instituttet for fredsarbeid (King Instituttet), Digitaliseringsdirektoratet, Equinor, Etisk handel Norge, Fairtrade Norge, Fellesrådet for Afrika, Forbrukerrådet, Forum for utvikling og miljø, Framtiden i våre hender, Frelsesarmeen, KFUK-KFUM, Kirkens Nødhjelp og Norges Kristne Råd, Kongsberg Gruppen, Latin-Amerikagruppene i Norge (LAG), Norges institusjon for Menneskerettigheter (NIM), Norsk Hydro (Hydro), Norsk Journalistlag, OECD-kontaktpunktet, Orkla, Raftostiftelsen, Regnskogfondet, Responsible Business Advisors (RBA), Statkraft, Telenor, Universitetet i Bergen (UiB), Viken fylkeskommune og Yara International (Yara).

Ifølge NIM er selskapenes aktsomhetsvurderinger langt på vei nøkkelmekanismen under UNGP for å oppnå at selskaper respekterer menneskerettigheter. Etisk handel Norge uttaler at alle deres medlemmer har forpliktet seg til å følge Etisk handel Norges prinsipperklæring som er basert på de ledende internasjonale standardene slik som UNGP, og der aktsomhetsvurderinger er den grunnleggende metoden for medlemmenes arbeid med etisk handel. Forum for utvikling og miljø uttaler at aktsomhetsvurderinger er et utmerket verktøy for å kartlegge og forebygge skade. Forbrukerrådet uttaler at en plikt til å gjennomføre aktsomhetsvurderinger bidrar til å sette mer fokus på problematikken i de virksomheter som i dag ikke jobber tilstrekkelig med utfordringer knyttet til etikk og verdige arbeidsforhold. Advokatforeningen uttaler at aktsomhetsvurderinger vil kunne bidra til bevissthet om menneskerettigheter og påvirkningsmuligheter blant annet ved at det legges til rette for at virksomheter kan iverksette tiltak for å redusere risiko og rette opp negativ påvirkning på menneskerettigheter. Dette er også, ifølge instansen, i samsvar med den internasjonale utviklingen som går i retning av mer lovregulering både i enkeltland og på europeisk nivå. UiB uttaler at aktsomhetsvurderingsplikten er i tråd med deres ønske om forenklet oppfølging av kontraktskrav mot leverandører. Viken fylkeskommune uttaler at plikten til å gjennomføre aktsomhetsvurderinger kan medføre merarbeid, men at fordelen for samfunnet og den enkelte bedrift veier opp for dette. Changemaker uttaler at det er høyst prisverdig at lovforslaget krever at norske bedrifter utfører aktsomhetsvurderinger. Instansen uttaler at det er moralsk riktig, rettferdig og effektivt at bedriftene selv tar ansvar for menneskerettighetsbrudd i deres leverandørkjeder, fremfor at forbrukere må ta ansvaret for å handle etisk. KFUK-KFUM uttaler at en aktsomhetsvurderingsplikt, sammen med kunnskaps- og informasjonsplikten, vil bidra til å ansvarliggjøre bedriftene og er helt avgjørende for at loven skal være effektiv.

8.2.2.2 Aktsomhetsvurderingens innhold og forholdet til UNGP og OECDs retningslinjer

Bergen kommune, Changemaker, Mester Grønn og Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er opptatt av at det fremkommer tydeligere i loven eller proposisjonen hva en aktsomhetsvurdering er og hva som forventes av virksomhetene for å utføre en tilfredsstillende aktsomhetsvurdering. Mester Grønn uttaler at tydelighet vil sikre at det ikke blir en uforholdsmessig byrde for virksomhetene å gjennomføre lovens krav. Lovens krav må også, ifølge instansen, være mulig å gjennomføre uten at virksomhetene må forholde seg til kostbare medlemskap eller konsulenter. Bergen kommune uttaler at det er sterkt varierende hvor grundige og omfattende aktsomhetsvurderingene er, og at det ofte fremstår som rutinebeskrivelser av mer generell karakter. LAG uttaler at det i aktsomhetsvurderingene bør stilles tydeligere krav til virksomheters interessentdialog og at aktsomhetsvurderingene også bør inkludere analyser av maktforholdene mellom virksomhet og lokalsamfunn.

Flere høringsinstanser er opptatt av at aktsomhetsvurderingsplikten bygger på og samsvarer med FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. Dette gjelder blant annet NIM som uttaler at det er et viktig og godt grep at det bygges på UNGP som er den allerede rådende standarden på området. OECD-kontaktpunktet støtter også lovforslagets prinsipp om at aktsomhetsvurderingen skal samsvare med FNs veiledende prinsipper. Dette innebærer, ifølge OECD-kontaktpunktet, at kravet, innenfor lovens område, også samsvarer med OECDs retningslinjer og kravet der om å gjennomføre aktsomhetsvurderinger.

NHO uttaler at mange større virksomheter allerede driver med systematiske vurderinger, blant annet i henhold til UNGP. For virksomhetene, og antagelig for dem som etterspør informasjon, vil det, ifølge NHO, være en stor fordel at det er et felles sett av prinsipper som blir brukt uansett hvor i verden aktiviteten finner sted. Departementet bør, ifølge NHO, derfor sørge for at en lov er utformet slik at bruk av disse prinsippene vil være i tråd med loven. Equinor, Hydro, Kongsberg Gruppen, Statkraft og Yara mener også det er viktig at utvalget har lagt seg så tett opptil UNGP i sentrale deler av lovforslaget, og at de materielle kravene til aktsomhetsvurderinger og aktiv informasjonsplikt dermed ikke går lenger enn det mange selskaper allerede har forpliktet seg til. Instansene uttaler videre at det vil være viktig at en endelig lovtekst gjenspeiler ordlyd og begreper fra UNGP. Sammen med forarbeidene vil det, ifølge instansene, klargjøre at det er UNGP som ligger til grunn for hvordan selskaper skal oppfylle lovens krav. Kirkens Nødhjelp og Norges Kristne Råd uttaler at det er svært viktig at næringslivet forpliktes til å gjennomføre gode og grundige aktsomhetsvurderinger slik at menneskerettighetsbrudd kan hindres proaktivt. Ifølge Changemaker og Kirkens Nødhjelp og Norges Kristne Råd bør tilfredsstillende aktsomhetsvurderinger være så nært som mulig det som beskrives i FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. RBA mener at en eksplisitt henvisning i loven til OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger for ansvarlig næringsliv vil styrke loven og forståelsen av hva som ligger i aktsomhetsvurderinger både for forbrukere, andre interessenter og ikke minst bedriftene selv.

8.2.2.3 Aktsomhetsvurderingens saklige virkeområde

OECD-kontaktpunktet påpeker at lovforslagets prinsipp om aktsomhetsvurderinger i hovedsak er i samsvar med OECDs retningslinjer og OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger, men at lovforslaget også er noe begrenset sammenlignet med disse. Instansen viser til at på grunn av avgrensningen i mandatet er korrupsjon og virkninger på det ytre miljø ikke omfattet av det foreslåtte kravet til aktsomhetsvurderinger, så fremt det ikke samtidig medfører en krenkelse av menneskerettigheter. Instansen understreker at forventningene i OECDs retningslinjer for å gjennomføre aktsomhetsvurderinger omfatter flere områder enn utvalgets lovforslag. OECDs retningslinjer slår fast forventninger om at selskap gjør aktsomhetsvurderinger på følgende områder: menneskerettigheter, sysselsetting og forholdet mellom partene i arbeidslivet, miljøvern, bekjempelse av bestikkelser, tilbud om bestikkelser og pengeutpressing, forbrukerinteresser og offentliggjøring av opplysninger. Temaer knyttet til blant annet miljø og korrupsjon vil, ifølge OECD-kontaktpunktet, fortsatt utgjøre en viktig del av veiledningen av bedrifter i deres arbeid med aktsomhetsvurderinger for at de skal oppfylle OECDs retningslinjer.

Flere høringsinstanser, blant annet Amnesty og Forum for utvikling og miljø, nevner at plikten til å gjennomføre aktsomhetsvurderinger må utvides til å omfatte miljøpåvirkning, se punkt 7.2.2.2 for en nærmere omtale av dette.

8.2.2.4 Aktsomhetsvurderingens rekkevidde – hvem står bak påvirkningen og hvem berøres

NHO oppfordrer departementet til å klargjøre i lovteksten hvem som skal stå for den negative påvirkningen for å omfattes av virksomhetenes aktsomhetsvurderinger. Instansen viser til at kunnskapsplikten, ifølge Etikkinformasjonsutvalgets forslag, gjelder påvirkning fra «egen virksomhet og virksomhetens leverandørkjeder», og at plikten til å redegjøre for aktsomhetsvurderingene gjelder påvirkning fra «egen virksomhet og leverandørkjeder», mens forslaget til § 10 om å utføre aktsomhetsvurderinger ikke har en slik avgrensing. Det følger likevel av spesialmerknadene at man sikter til «konsekvenser som virksomheten enten har forårsaket eller bidratt til, eller som direkte er knyttet til selskapets virksomhet, produkter eller tjenester gjennom en forretningsforbindelse».

NIM påpeker at utvalgets lovforslag skiller seg fra UNGP ved at kravene om aktsomhetsvurderinger etter UNGP knytter seg til alle av selskapets «forretningsforbindelser», mens utvalgets lovforslag synes å bygge på en noe snevrere tilnærming ved at man bruker den mer avgrensende ordlyden «leverandørkjeder». NIM understreker at det ikke nødvendigvis er et problem at man i nasjonal lovgivning tar en snevrere inngang enn det som følger av mer «frivillige» ordninger, men at det likevel er greit å være bevisst på at forventningene etter UNGP, som mange norske selskaper allerede følger eller vil følge, rommer mer.

Regnskogfondet uttaler at det bør komme tydeligere frem at aktsomhetsvurderingene skal omfatte virksomhetens verdikjede. Fairtrade Norge uttaler at aktsomhetsvurderingene også bør dekke leverandørkjeden inkludert råvareleddet der det foreligger kjent risiko, se også punkt 7.4.2.1. Forbrukerrådet påpeker at EU-kommisjonen i handlingsplanen «Financial Sustainable Growth» fra 2018 uttaler at det bør stilles krav om at selskaper må utarbeide aktsomhetsvurderinger knyttet til sine leverandørkjeder.

Flere høringsinstanser, blant annet Amnesty, Forum for utvikling og miljø og Regnskogfondet, mener at plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger må omfatte påvirkning utad på blant annet urfolk og lokalbefolkning, og ikke bare innad i selve virksomheten. Regnskogfondet uttaler at de groveste bruddene på menneskerettigheter, og konsekvensene av miljøskade, ofte ikke sees innad i virksomheten. Se punkt 7.4.2.2 for en nærmere omtale av dette.

8.2.2.5 Risikobegrepet – mulig negativ påvirkning

King Instituttet mener risikobegrepet må klargjøres for å tilrettelegge for at virksomheter gjennomfører aktsomhetsvurderinger og formidler redegjørelsen av prosessen på en så meningsfylt måte som mulig. Instansen viser til at feiltolkning av risikobegrepet kan føre til at kritiske forhold overses og at ressurser til tiltak ikke benyttes der det trengs mest og vil ha størst effekt. Etter to år med den franske aktsomhetsloven ser man at virksomheter tolker risikobegrepet forskjellig, noe som har ført til at loven ikke fungerer så effektivt i praksis. Selv om den franske loven er tydelig i sin intensjon, har 75 % av virksomhetene kartlagt risiko ut ifra forståelsen om hva som utgjør risiko for bedriften og ikke ut ifra hva som utgjør risiko for mennesker. Dette forklares med at tradisjonell rapportering gjerne utføres med fokus på risiko for virksomheten, noe virksomhetene kan ha overført til denne forpliktelsen.

NHO uttaler at de leser «mulig» negativ påvirkning som en angivelse av ganske lav grad av sannsynlighet, men at det er uklart om dette gjelder uavhengig av konsekvenser.

Arbeids- og velferdsdirektoratet uttaler at det ikke er helt klart for dem hva som er forskjellen mellom en risikovurdering som følge av kunnskapsplikten og den foreslåtte aktsomhetsvurderingen.

8.2.2.6 Særskilt om prinsippet om risikobasert tilnærming og forholdsmessighet

Amnesty, Etisk handel Norge, Equinor, Hovedorganisasjonen Virke (Virke), Hydro, Kongsberg Gruppen, Orkla, Oslo kommune, Regnskogfondet, Statkraft og Yara støtter at aktsomhetsvurderingens omfang tar utgangspunkt i en risikobasert tilnærming tilpasset virksomheten, i tråd med UNGP og OECDs retningslinjer.

Ifølge Amnesty vil virksomheter normalt ikke ha detaljert informasjon om alle leverandører og underleverandører. Tilbørlig aktsomhet krever at det undersøkes hvilke deler av leverandørkjeden, hvis noen, som representerer slik risiko at nærmere undersøkelser er påkrevd. Omfanget vil dermed, ifølge Amnesty, bli størst for virksomheter som opererer i særlig krevende sektorer.

Virke uttaler at å prioritere den mest alvorlige risiko først, betyr ikke at noen grunnleggende menneskerettigheter er viktigere enn andre, jf. UNGP og OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger, men at en virksomhet sjeldent har ressurser til å jobbe med alle grunnleggende menneskerettigheter samtidig og på en god måte. Metoden bak aktsomhetsvurderingen er derfor at det ikke forventes at alle jobber med alt. Etisk handel Norge uttaler at aktsomhetsvurderinger er krevende, og at det må legges en forholdsmessighetsvurdering til grunn, slik det fremgår av UNGP prinsipp 14.

Enkelte høringsinstanser har spilt inn at prinsippet om risikobasert tilnærming med fordel kan tydeliggjøres i loven. NHO viser til at utvalgets rapport og utkast til § 10 gir uttrykk for at plikten til å vurdere aktsomhet er relativ, men at lovutkastet ikke gir veiledning om dette, slik lovutkastet til kunnskapsplikten gjør. NHO uttaler videre at departementet bør vurdere å gi klarere uttrykk for at aktsomhetsvurderingene skal være risikobaserte. Også Equinor, Hydro, Kongsberg Gruppen, Orkla, Statkraft, Telenor og Yara ønsker at poenget om risikobasert tilnærming beskrives tydeligere i lovteksten. Orkla viser til at ved å lovfeste kravet til aktsomhetsvurderinger vil næringslivet bli pålagt et stort meransvar, og at det derfor er viktig at lovteksten utformes slik at det ikke skapes urealistiske forventninger til hva virksomheten kan og skal gjøre.

BDO antar at man bør unngå at rapporteringsforpliktelsen skyves ned på underleverandører, noe BDO forstår har vært en utfordring i England. BDO anbefaler derfor at det i lovteksten presiseres at aktsomhetsvurderingene pålegges gjennomført av hovedentreprenøren/byggherren, også for den del som er utført i utlandet. Dette kan, ifølge instansen, redusere handlingsrommet for det egentlige pliktsubjektet til å skyve ansvaret over på underleverandører, noe som særlig vil være viktig å forhindre i bygg- og anleggsbransjen hvor mellomstore og store aktører allerede har svært lave marginer og nye rapporteringsforpliktelser fort kan bli en vesentlig belastning.

8.2.2.7 Redegjørelse for aktsomhetsvurderinger

Forbrukerrådet uttaler at offentliggjøring av informasjon knyttet til aktsomhetsvurderingene muliggjør et mer helhetlig bilde av arbeidet som gjøres hos større virksomheter og gjør det lettere å sammenligne aktørene. Advokatforeningen er positiv til at offentliggjøring av aktsomhetsvurderinger utfyller kravet til redegjørelse om samfunnsansvar etter regnskapsloven § 3-3 c og at rapporteringen kan samordnes og skje i årsberetning eller annet lignende dokument, jf. regnskapsloven § 3-3 c femte ledd.

Bergen kommune mener det fremstår som uklart hva virksomhetene plikter å offentliggjøre. Bestemmelsen i § 10 annet ledd bokstav a) kunne, ifølge instansen, med fordel vært mer konkret gjennom en nærmere definisjon av hva som ligger i begrepet «beskrivelse».

NHO uttaler at slik offentliggjøringsplikten er foreslått utformet, kan den innebære at virksomhetene må gi opplysninger om leverandører. Dette kan innebære at opplysningene identifiserer leverandører og at opplysningene har et innhold som leverandøren er uenig i eller som utsetter leverandøren for forfølging av myndigheter eller forretningsforbindelser. NHO mener at virksomheter ikke bør være forpliktet til å offentliggjøre slike opplysninger.

King Instituttet uttaler at det er nødvendig med en tydelig beskrivelse av hva som menes med ordet «risiko» som redegjørelsen i § 10 annet ledd bokstav b skal knyttes til, se punkt 8.2.2.5.

Framtiden i våre hender uttaler at det er viktig at rapporteringen om aktsomhetsvurderingen ikke bare handler om virksomhetenes tiltak, men også hvilken effekt disse får. Også King Instituttet uttaler at for at loven skal oppnå mest mulig effekt i praksis vil det være nødvendig å ha med et eget punkt som binder store bedrifter til å tydeliggjøre effekten av virksomhetens iverksatte tiltak. Instansen uttaler at hvis redegjørelsen kun fokuserer på tiltakene en virksomhet har iverksatt på bakgrunn av aktsomhetsvurderingen, og ikke på hva effekten av tiltakene har vært, så kan loven bli mer prosessorientert enn resultatorientert. King Instituttet uttaler videre at det er nødvendig å etablere et evalueringsrammeverk slik at virksomhetene selv vet hvilken konkret effekt de har oppnådd år for år ved at de måler reell endring. Et evalueringsrammeverk gir også selskapene muligheten til å kontinuerlig jobbe med aktsomhetsprosessen og justere tiltakene underveis hvis det er nødvendig, slik at de gjennom tiltakene oppnår best mulig resultat. Instansen mener videre at det er nødvendig at virksomhetene sammen med et evalueringsrammeverk også benytter et resultatrammeverk hvor det på bakgrunn av aktsomhetsvurderingene redegjøres for hva målsetningen for tiltakene er, hvilke delmål selskapene setter seg, og hva som er ønsket resultat. Virksomhetene kan dermed, ifølge instansen, vise til en langsiktig progressiv plan som identifiserer delmål år for år.

Equinor, Hydro, Kongsberg Gruppen, Statkraft, Telenor og Yara uttaler at de er fornøyd med at moderne slaveri er inkludert i § 10 tredje ledd som inneholder et spesifikt krav til at selskaper redegjør offentlig for risiko og tiltak med hensyn til tvangsarbeid og annet slaverilignende arbeid. King Instituttet uttaler at det er viktig å tydeliggjøre hvilken definisjon som benyttes knyttet til tvangsarbeid og annet slaverilignende arbeid i selve lovteksten. Videre mener King Instituttet at det er avgjørende at menneskehandel inkluderes i selve lovteksten i tilknytning til risiko og tiltak som virksomheter må redegjøre for. Dette er, ifølge instansen, i overensstemmelse med FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) da menneskehandel faller under dets definisjon for menneskerettighetskrenkelser utført av tredjepart som selskaper og arbeidsgivere. Instansen uttaler at det er avgjørende at en lov som binder norske virksomheter til å gjennomføre aktsomhetsvurderinger og informere offentlig, dekker gjeldende forhold i Norge, så vel som internasjonalt for å unngå at man får et todelt system. Regnskogfondet uttaler at redegjørelsen om aktsomhetsvurderinger bør inkludere levelønn og leveinntekt, jf. § 10 tredje ledd. Mester Grønn uttaler at det er viktig at rapporteringer i andre sammenhenger er tilstrekkelig dokumentasjon på for eksempel aktsomhetsvurderingene. Dette for at virksomhetene som allerede har en betydelig ressursbruk på ulike rapporteringskrav til forskjellige offentlige instanser, ikke får en ytterligere belastning.

Norsk Journalistlag er ikke enig i at det skal være frivillig å la redegjørelsen om aktsomhetsvurderinger inngå i redegjørelsen om samfunnsansvar etter regnskapsloven § 3-3 c. Norsk Journalistlag mener dette må omgjøres til en pliktregel. Instansen uttaler videre at formuleringen om at redegjørelsen «offentliggjøres på annen måte» blir for uklar. Instansen viser til at det i spesialmerknadene står at informasjonen som kreves, skal være synlig på virksomhetenes nettsider slik at det er lett tilgjengelig for ulike brukere. Denne presiseringen bør, ifølge instansen, komme uttrykkelig frem av lovens ordlyd. I tillegg mener instansen at det må kunne kreves at informasjonen er oppdatert. Aktsomhetsvurderingen må, ifølge instansen, jevnlig kontrolleres, og siste versjon på nett må reflektere gjeldende vurderinger. Norsk Journalistlag foreslår derfor følgende ordlyd: «Redegjørelse etter annet ledd skal inngå i redegjørelsen om samfunnsansvar etter regnskapsloven § 3-3 c. Oppdatert informasjon skal offentliggjøres på virksomhetens nettside».

King Instituttet uttaler at det er avgjørende at det opprettes et sentralt offentlig register hvor store selskaper pålegges å publisere en redegjørelse for aktsomhetsvurderingene de har gjort i tillegg til at de publiserer i egne årsrapporter og på egne nettsider. King Instituttet uttaler at med et offentlig register hvor alle pliktige selskaper redegjør for prosessene de har utført vil lovens effekt bli sterkere fra start. Det vil også, ifølge instansen, være enklere for investorer, sivilsamfunnsorganisasjoner, forbrukere, akademikere og myndigheter å holde ettersyn med utviklingen og kvaliteten av arbeidet som utføres av virksomhetene. Et offentlig register hvor all data er samlet på ett sted vil i større grad drive frem beste praksis hos selskaper fra start.

King Instituttet viser til at en av de sterkeste kritikkene mot UK Modern Slavery Act har vært at myndighetene ikke etablerte et offentlig register fra start. Uten et offentlig register har det, ifølge instansen, vært vanskelig å ha kontroll med hvilke virksomheter som er rapporteringspliktige. Til nå har Business and Human Rights Resource Center (BHRRC) driftet et offentlig register som flere sivilsamfunnorganisasjoner gikk sammen om å etablere. Det pågår nå, ifølge instansen, en prosess hvor britiske myndigheter er i gang med å etablere et offentlig register med veiledning fra BHRRC. I Frankrike har det heller ikke vært etablert et offentlig register, men et register som sivilsamfunnsorganisasjonen Sherpa har etablert etter den britiske modellen. I Australia har de knyttet et offentlig register til loven.

Equinor, Hydro, Kongsberg Gruppen, Statkraft, Telenor og Yara uttaler at loven bør være tydelig på i hvilken tidsperiode en redegjørelse fra daglig leder og styret er gyldig.

NHO uttaler at departementet bør vurdere om det er hensiktsmessig at virksomhetene, i stedet for en årlig redegjørelse, har adgang til å gi informasjonen dynamisk etter hvert som virksomhetene utvikler arbeidet. NHO uttaler også at departementet bør vurdere om det er hensiktsmessig at en redegjørelse med så mange skjønnsmessige avveininger og vurderinger skal underskrives av styret og daglig leder. NHO viser blant annet til at den juridiske ansvarligheten som slik saksbehandling kan føre med seg, gjør at dokumentene behandles svært grundig for å få et presist innhold. Ifølge NHO er det mulig at en plikt som ligger på virksomheten som sådan, gir mer meningsfulle redegjørelser enn om de må underskrives av styret og daglig leder. Regnskapsloven § 3-5 tredje ledd bør, ifølge NHO, uansett gjelde for redegjørelsen.

Digitaliseringsdirektoratet uttaler at offentlig publiserte aktsomhetsvurderinger forenkler og effektiviserer offentlige anskaffelser. Instansen uttaler at transaksjonskostnader for offentlige virksomheter for å etterleve § 5 i lov om offentlige anskaffelser reduseres markant med muligheten til å bruke offentliggjorte aktsomhetsvurderinger ved høyrisikoanskaffelser. Istedenfor å utføre tidskrevende manuelle gjennomganger av egenrapportering som leverandørene har fylt ut, kan leverandørenes offentliggjorte aktsomhetsvurderinger brukes som utgangspunkt for kontraktsoppfølging.

Amnesty uttaler at offentliggjøringsplikten kan bidra til oppfyllelse av øvrig rammeverk, for eksempel Regnskapslovutvalgets foreslåtte regel i NOU 2016: 11 § 9-6 og direktiv 2014/95/EU om visse store foretaks og konserns offentliggjøring av ikke-finansielle opplysninger og opplysninger om mangfold.

8.2.2.8 Pliktsubjekter

Enkelte høringsinstanser støtter generelt at loven sondrer mellom store og mindre virksomheter, se punkt 7.3.2. Digitaliseringsdirektoratet, RBA og Virke støtter uttrykkelig at kun større virksomheter pålegges å gjennomføre og offentliggjøre aktsomhetsvurderinger.

NIM uttaler at det foreslåtte kravet til aktsomhetsvurderinger skiller seg fra UNGP ved at det ikke gjelder alle selskaper, men kun de største. NIM understreker at det ikke nødvendigvis er et problem at man i nasjonal lovgivning tar en snevrere inngang enn det som følger av mer «frivillige» ordninger, men at det likevel er greit å være bevisst på at forventningene etter UNGP, som mange norske selskaper allerede følger eller vil følge, rommer mer.

Amnesty, Fellesrådet for Afrika, Framtiden i våre hender, Frelsesarmeen, OECD-kontaktpunktet, Regnskogfondet og UNICEF Norge uttaler at plikten til å gjennomføre aktsomhetsvurderinger bør gjelde alle selskaper, uansett størrelse. Amnesty, OECD-kontaktpunktet og Regnskogfondet uttaler at hvilken bransje og hvilke land man opererer i er av større betydning enn selskapets størrelse.

Ifølge Amnesty og Regnskogfondet skiller UNGP ikke mellom små og store selskaper, men forventningene til aktsomhet er ulike. Hensynet til mindre selskapers begrensede ressurser kan, ifølge Amnesty, i tilstrekkelig grad tas hensyn til gjennom god offentlig veiledning og relativiteten i aktsomhetsnormen.

OECD-kontaktpunktet viser til at FNs veiledende prinsipper og OECDs retningslinjer gjelder alle flernasjonale virksomheter uansett bransje og størrelse. I en overgang fra frivillige forventninger til lovpålagte krav, kan kontaktpunktet se at det kan fremstå som mer gjennomførbart for større selskap å innfri § 10. I og med at metoden og omfanget av aktsomhetsvurderinger, etter OECDs retningslinjer og FNs veiledende prinsipper, skal tilpasses bedriftens størrelse, kontekst og alvorligheten av en negativ påvirkning, kan også mindre virksomheter etterleve kravet om å gjennomføre aktsomhetsvurderinger.

Regnskogfondet mener det er viktig at hvert selskap innarbeider vurdering og forebygging av menneskerettighets- og miljørisiko i sin bedriftskultur. Dette fordi alle selskap, uavhengig av størrelse, kan risikere å krenke menneskerettighetene og forårsake miljøskade. Også Frelsesarmeen viser til at det skjer utnyttelse i små og mellomstore bedrifter.

Ifølge NHO bør departementet vurdere om det er hensiktsmessig med regulering av risikoutsatte sektorer.

8.2.3 Departementets vurderinger

8.2.3.1 Overordnet om forslaget

Virksomheters aktsomhetsvurderinger handler om å undersøke og styre risiko for negativ påvirkning på menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold. Aktsomhetsvurderingene gjelder bare forhold som virksomheten har en viss innvirkning på, noe som forutsetter en viss tilknytning mellom virksomheten og risikoen. Formålet med kravet om å utføre aktsomhetsvurderinger er å begrense negative konsekvenser og at allmennheten får tilgang til informasjon om disse forholdene.

Plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger har generelt blitt godt mottatt av høringsinstansene. Instansene vektlegger at plikten bygger på de allerede etablerte forventningene fra blant annet FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper, og at aktsomhetsvurderinger anses å være et viktig verktøy for å kartlegge og forebygge negativ påvirkning på menneskerettighetene. Flere instanser fremhever også at plikten vil kunne bidra til økt bevissthet om menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold i virksomhetene og i deres leverandørkjeder, særlig hos virksomhetene som i dag ikke jobber tilstrekkelig med dette.

Departementet er enig med høringsinstansene om nytteverdien av denne plikten. Etter departementets syn er aktsomhetsvurderinger en nøkkelmekanisme under UNGP og OECDs retningslinjer, og et sentralt virkemiddel i internasjonal regelverksutvikling på europeisk nivå og i enkeltland. Departementet noterer seg også enkelte høringsinstansers innspill om at oppfølging av krav mot leverandører vil bli enklere å gjennomføre når plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger er lovfestet. Etter departementets vurdering er denne plikten formålstjenlig og hensiktsmessig, og departementet foreslår derfor at loven inneholder en slik plikt.

Enkelte høringsinstanser har uttalt at alle virksomheter må omfattes av plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger, uansett størrelse på virksomheten. Departementet ser at det er gode grunner til å utvide plikten til å gjelde alle virksomheter. Som for loven for øvrig, foreslår departementet imidlertid at plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger bare skal gjelde større virksomheter, se omtale i punkt 7.3.3.

Enkelte høringsinstanser har uttalt at plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger må utvides til å omfatte mer enn grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold. Det vises blant annet til at forventningene i OECDs retningslinjer til å utføre aktsomhetsvurderinger omfatter menneskerettigheter, sysselsetting og forholdet mellom partene i arbeidslivet, miljø, bestikkelser og korrupsjon, forbrukerinteresser og offentliggjøring av opplysninger. Særlig er mange instanser opptatt av at plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger utvides til å også gjelde miljøpåvirkning. Departementet ser at det er gode grunner til å utvide til andre områder som miljø, men foreslår i denne omgang at plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger gjelder grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold slik Etikkinformasjonsutvalget har foreslått for plikten og loven for øvrig. Departementet viser til planlagt evaluering av loven etter at den har virket en periode hvor innspillene knyttet til inkludering av andre områder, herunder miljø, vil vurderes nærmere, jf. punkt 7.2.3.3. Hva som skal omfattes av aktsomhetsvurderingene må ses i sammenheng med hva som omfattes av definisjonen av grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold, se punkt 7.2 for en nærmere omtale.

Selv om høringsinstansene generelt er positive til en plikt til å utføre aktsomhetsvurderinger, har flere av dem innspill til utformingen av plikten. Instansene er opptatt av at kravet bygger på etablerte forventninger fra blant annet UNGP og OECDs retningslinjer, og at loven er tydelig på hva som forventes av virksomhetene i gjennomføringen av aktsomhetsvurderinger. Instansene har også innspill til pliktens rekkevidde og omfang, og til redegjørelsesplikten. Dette drøftes nærmere i punktene under.

8.2.3.2 Forholdet til UNGP og OECDs retningslinjer

Flere høringsinstanser er opptatt av at plikten til å utføre og offentliggjøre aktsomhetsvurderinger bygger på og samsvarer med de allerede etablerte forventningene i UNGP og OECDs retningslinjer.

Departementet er enig i at plikten må utformes slik at den innholdsmessig samsvarer med hva UNGP og OECDs retningslinjer forventer av virksomhetene. En virksomhet som oppfyller plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger etter åpenhetsloven, skal i utgangspunktet kunne legge til grunn at den samtidig oppfyller anbefalingene i UNGP og OECDs retningslinjer når det gjelder aktsomhetsvurderinger knyttet til menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold. Departementet er derfor opptatt av at åpenhetsloven utformes i tråd med de internasjonale prinsippene og retningslinjene slik at man unngår at virksomhetene i realiteten må utføre to ulike aktsomhetsvurderinger for menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold etter henholdsvis åpenhetsloven og de internasjonale prinsippene og retningslinjene. Departementet foreslår derfor å presisere i lovteksten at aktsomhetsvurderingene skal utføres i tråd med OECDs retningslinjer. Aktsomhetsvurderinger utført i tråd med OECDs retningslinjer vil etter departementets syn også være i tråd med UNGP.

En utfordring med denne tilnærmingen er imidlertid at OECDs retningslinjer er vage. Dette gjør det utfordrende å utforme plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger på en klar og tydelig måte, uten å gå for langt fra retningslinjene. Departementet har derfor forsøkt å i størst mulig grad tydeliggjøre plikten i loven, og gi nærmere forklaringer i merknadene til bestemmelsen. For å sikre at åpenhetslovens plikt til å utføre aktsomhetsvurderinger i størst mulig grad tolkes i tråd med OECDs retningslinjer, må lovbestemmelsen og merknaden til bestemmelsen deretter suppleres av det som følger av OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger for ansvarlig næringsliv og sektorveilederne som OECD har utarbeidet for ulike bransjer, se punkt 8.2.3.3.

Forbrukertilsynet, som departementet foreslår som tilsyns- og veiledningsorgan til åpenhetsloven, vil også spille en viktig rolle i å konkretisere plikten. Samtidig har OECDs kontaktpunkt i mandat å veilede virksomhetene i hvordan etterleve OECDs retningslinjer. Selv om departementets intensjon er at plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger etter åpenhetsloven innholdsmessig skal bygge på OECDs retningslinjer og dermed tolkes likt, vil det likevel etter departementets vurdering være en naturlig og uunngåelig konsekvens ved å ha to veiledningsorganer på feltet at man vil kunne oppleve situasjoner der plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger etter åpenhetsloven og forventningene som følger av OECDs retningslinjer, tolkes ulikt. For å i størst mulig grad unngå at det utvikles ulike tolkninger er departementet derfor opptatt av at Forbrukertilsynet og OECDs kontaktpunkt har et tett samarbeid, se punkt 9 for en nærmere omtale av tilsyns- og veiledningsoppgaven.

Departementet påpeker at lovens saklige virkeområde foreslås avgrenset til grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold, jf. punkt 7.2.3. Pliktens saklige virkeområde foreslås avgrenset tilsvarende. Ettersom OECDs retningslinjer materielt sett går lenger enn åpenhetsloven ved også å kreve aktsomhetsvurderinger for blant annet miljø og bekjemping av bestikkelser mv., må virksomhetene også utføre aktsomhetsvurderinger knyttet til disse områdene for å oppfylle alle anbefalingene i OECDs retningslinjer.

Se forslag til åpenhetslov § 4 første ledd.

8.2.3.3 Generelt om aktsomhetsvurderinger og prinsippene om risikobasert tilnærming og forholdsmessighet

Som redegjort for i punkt 8.2.3.2, er departementet opptatt av at en aktsomhetsvurdering etter åpenhetsloven samsvarer med hva som forventes i en aktsomhetsvurdering etter UNGP og OECDs retningslinjer. Retningslinjene gir virksomhetene fleksibilitet til å tilpasse ulike elementer, tiltak og rutiner i aktsomhetsvurderingen til egen kontekst. For en nærmere beskrivelse av aktsomhetsvurderinger vises det til OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger for ansvarlig næringsliv og sektorveilederne som OECD har utarbeidet for ulike bransjer. Metoden for aktsomhetsvurderinger i sektorveilederne samsvarer med tilnærmingen i OECDs generelle veileder om aktsomhetsvurderinger, men gir mer detaljerte anbefalinger tilpasset spesifikke bransjer eller sektorer. Det er også utarbeidet en innføringsveileder for aktsomhetsvurderinger som gir en mer kortfattet beskrivelse.

Ifølge OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger består en aktsomhetsvurdering av seks ulike trinn, se boks 8.1. Etter departementets vurdering bør aktsomhetsvurderinger etter åpenhetsloven bestå av de samme trinnene, tilpasset åpenhetslovens saklige virkeområde (grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold). Departementet foreslår å synliggjøre trinnene i lovteksten, og at det inntas en forklaring i merknaden til bestemmelsen. For en nærmere og mer konkret beskrivelse av de ulike trinnene, henvises det imidlertid til OECDs veileder. Her gis det også eksempler på praktiske tiltak relatert til hvert enkelt trinn. Tiltakene som nevnes er ikke ment å være en uttømmende avkrysningsliste for aktsomhetsvurderinger. Det er ikke alle tiltak som vil være hensiktsmessige og relevante i enhver sammenheng, og det kan også i noen tilfeller være riktig å gjennomføre tiltak som ikke fremkommer av veilederen. OECDs veileder legger også noen sentrale prinsipper til grunn for plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger, se boks 8.2. Etter departementets vurdering skal de samme prinsippene gjelde for aktsomhetsvurderinger etter åpenhetsloven.

Boks 8.1 Trinnene i en aktsomhetsvurdering

OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger for ansvarlig næringsliv – En innføring beskriver de ulike trinnene i en aktsomhetsvurdering slik:

  • 1) Forankre ansvarlighet i retningslinjer og styringssystemer: Dette trinnet handler om å ha relevante retningslinjer og planer for aktsomhetsvurderinger vedtatt hos ledelsen. Retningslinjer og planer bør omfatte hele virksomheten, leverandørkjeden og forretningsforbindelser. Det er viktig at ansvar for å gjennomføre aktsomhetsvurderinger er tydelig plassert og at alle involverte vet hva de skal gjøre. Dette trinnet handler også om å bidra til ansvarlig forretningsdrift hos leverandører og forretningsforbindelser, gjennom avtaler og kontrakter.

  • 2) Kartlegg og vurder negativ påvirkning/skade ut fra egen virksomhet, leverandørkjede og forretningsforbindelser: Dette trinnet handler om å identifisere virksomhetens mulige og faktiske negative påvirkning eller skade, inkludert i leverandørkjeden, for å kunne prioritere den mest alvorlige risikoen for mennesker, samfunn og miljø. Det handler om å først danne seg et overordnet risikobilde, for så å prioritere risikoområder for grundigere kartlegging og tiltak. Videre handler det om å vurdere hvordan bedriften er involvert i eventuell negativ påvirkning, for å fastslå riktig respons. Involvering av interessenter er sentralt.

  • 3) Stans, forebygg eller reduser negativ påvirkning/skade: Dette trinnet handler om å håndtere funn fra kartleggingen, ved både å stanse egen negativ påvirkning, og å utvikle og iverksette planer og rutiner for å forebygge framtidig negativ påvirkning.

  • 4) Overvåk gjennomføring og resultater: Dette trinnet handler om å sikre at bedriften har nok informasjon til å vurdere om det som gjøres faktisk fungerer. Gode systemer for å registrere og håndtere informasjon danner også grunnlaget for at virksomheten kan kommunisere eksternt.

  • 5) Kommuniser hvordan påvirkningen er håndtert: Dette trinnet handler om å kommunisere eksternt om hvordan virksomheten håndterer risiko, og om hvordan skade i egen virksomhet og i leverandørkjeden eller hos andre forretningsforbindelser er håndtert. Kommunikasjon med berørte rettighetshavere er viktig.

  • 6) Sørg for, eller samarbeid om, gjenoppretting og erstatning der det er påkrevd: Dette trinnet handler om å rette opp skade bedriften har forårsaket eller bidratt til. Det handler også om å sørge for, eller samarbeide om, at de som er skadelidende eller potensielt skadelidende, har tilgang til en klageordning for å få sin sak hørt.

OECDs veiledere er dynamiske dokumenter og vil derfor kunne endres, noe som også vil innebære en endring i hva som vil forventes av virksomhetene etter åpenhetsloven. Det er derfor viktig at virksomhetene holder seg oppdatert og følger eventuelle nye versjoner av veilederen. Dette gjelder også eventuelle endringer i UNGP og OECDs retningslinjer.

Boks 8.2 Sentrale prinsipper for aktsomhetsvurderinger

OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger for ansvarlig næringsliv – En innføring legger følgende sentrale prinsipper til grunn for aktsomhetsvurderinger:

  • Aktsomhetsvurderinger er forebyggende – Formålet er å unngå å forårsake eller bidra til negativ påvirkning eller skade på mennesker, samfunn og miljø.

  • Aktsomhetsvurderinger er risikobasert og innebærer prioritering – Det vil sjelden være mulig å ta tak i all potensiell og faktisk negativ påvirkning på en gang. Enhver virksomhet vil måtte prioritere. Prioritering av risiko for menneskerettighetene gjøres på bakgrunn av alvorlighetsgrad, omfang og sannsynlighet for potensiell negativ påvirkning eller skade.

  • Aktsomhetsvurderinger er dynamiske – Aktsomhetsvurderingsprosessen er en pågående, gjentagende prosess. Prosessen evalueres hele tiden slik at bedriften kan lære av hva som fungerte og ikke fungerte, og forbedre prosessene.

  • Aktsomhetsvurderinger blir styrket gjennom involvering av interessenter – Interessenter er personer eller grupper som kan påvirke eller påvirkes av bedriftens virksomhet («stakeholders»). Interessentdialog innebærer toveiskommunikasjon, ikke kun informasjon fra bedriften til interessentene. Meningsfull involvering av interessenter er nødvendig for å gjøre gode prioriteringer. Det handler om å snakke med og lytte til de det gjelder. Eksempel på interessenter er arbeidstakere, arbeidstakerrepresentanter, fagforeninger, representanter fra lokalsamfunn, sivilsamfunnsorganisasjoner, investorer og bransje- og handelssammenslutninger.

  • Aktsomhetsvurderinger flytter ikke ansvar – Alle bedrifter i et forretningsforhold har sitt selvstendige ansvar for å kartlegge og håndtere negativ påvirkning. Aktsomhetsvurderinger er ikke ment å flytte ansvaret fra myndigheter til bedrifter, eller fra en bedrift som forårsaker skade til en annen bedrift som er forbundet til denne virksomheten.

  • Aktsomhetsvurderinger samsvarer med internasjonale standarder for ansvarlig næringsliv – Aktsomhetsvurderinger kan bistå næringslivet med å overholde nasjonale lover og internasjonale standarder for ansvarlig næringsliv.

  • Aktsomhetsvurderinger avhenger av omstendighetene – Alle bedrifter har ansvar for å identifisere og håndtere negativ påvirkning, men hvilke tiltak som gjøres og omfanget kan variere på bakgrunn av bedriftens størrelse, kontekst, forretningsmodell, posisjon i leverandørkjeden og type varer eller tjenester.

  • Aktsomhetsvurderinger inkluderer kontinuerlig kommunikasjon – Kommunikasjon rundt prosessen, funn og planer er del av en aktsomhetsvurdering i seg selv. Det er med på å bygge tillit til bedriften.

Flere høringsinstanser er opptatt av at virksomheters aktsomhetsvurderinger, i tråd med UNGP og OECDs retningslinjer, bygger på prinsippene om risikobasert tilnærming og forholdsmessighet, og at dette synliggjøres i loven. Departementet er enig i at dette er sentrale prinsipper for plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger. Den risikobaserte tilnærmingen innebærer at tiltakene som en virksomhet iverksetter i aktsomhetsvurderingen, bør samsvare med alvorlighetsgraden og sannsynligheten til den negative påvirkningen. Når sannsynligheten og alvorlighetsgraden er høy, vil det kreve mer av virksomheten. Forholdsmessighet innebærer at forventningene knyttet til virksomhetenes aktsomhetsvurderinger vil variere på bakgrunn av virksomhetenes ulike omstendigheter, noe som blant annet skal ta høyde for virksomheters ressurser og at virksomhetene opererer i ulike bransjer og markeder, se også omtale i boks 8.2. Det vises til OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger for ansvarlig næringsliv side 46 og 47 som gir eksempler på hvordan ressursbegrensninger i virksomheten kan håndteres og hvordan aktsomhetsvurderinger kan tilpasses virksomhetens kontekst. Departementet er enig med høringsinstansene i at det med fordel kan tydeliggjøres i loven at plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger bygger på disse prinsippene, og foreslår derfor å tydeliggjøre dette i loven.

Arbeids- og velferdsdirektoratet etterspør en forklaring på forskjellen mellom en aktsomhetsvurdering og en risikovurdering. Departementet understreker at virksomhetenes risikovurdering vil være en sentral del av virksomhetenes aktsomhetsvurderinger. Aktsomhetsvurderinger består imidlertid også av andre trinn, blant annet å iverksette tiltak for å begrense og forhindre negativ påvirkning. Når det gjelder interessentdialog, understreker departementet at det i tråd med OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger vil være en naturlig del av aktsomhetsvurderingene. Interessenter er personer eller grupper som kan påvirkes av virksomheten, for eksempel arbeidstakere, arbeidstakerrepresentanter, fagforeninger og folk fra lokalsamfunnet. Interessentdialog innebærer, ifølge OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger, interaktive involveringsprosesser med relevante interessenter, for eksempel gjennom møter, høringer eller konsultasjoner. Interessentdialog er preget av toveiskommunikasjon, og omfatter blant annet å dele relevant informasjon til riktig tid, presentert på en måte interessentene har tilgang til, som de forstår og som gjør dem i stand til å ta informerte valg. Det vises til nærmere omtale i OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger for ansvarlig næringsliv side 48 til 51. Det er etter departementets vurdering tilstrekkelig at de seks trinnene som aktsomhetsvurderingene skal bestå av, følger av loven ettersom disse omfatter interessentdialog. Dette omtales også i merknaden til lovbestemmelsen.

Departementet er opptatt av å unngå dobbeltarbeid ved at flere virksomheter utfører aktsomhetsvurderinger knyttet til den samme leverandørkjeden. Virksomheter kan derfor samarbeide for eksempel på bransjenivå gjennom hele aktsomhetsvurderingsprosessen, selv om virksomhetene alltid har ansvar for at deres egne aktsomhetsvurderinger gjennomføres. Ifølge OECDs veileder om aktsomhetsvurderinger kan virksomhetene for eksempel samarbeide for å skape en felles kunnskapsbase, for å øke påvirkningskraften og for å trappe opp virkningsfulle tiltak. Det vises til at sektorsamarbeid kan gi besparelser og kostnadsdeling. Et slikt samarbeid vil også etter departementets vurdering gi virksomhetene større mulighet til å påvirke leverandørkjedene.

En virksomhet kan også legge en annen virksomhets utførte aktsomhetsvurderinger til grunn i sin aktsomhetsvurdering. Eksempelvis kan en virksomhet som får varer levert fra en større importør, basere seg på importørens risikokartlegging og vurderinger, så lenge virksomheten vurderer at importørens aktsomhetsvurderinger er av en god kvalitet. Virksomheten trenger da ikke kartlegge den samme risikoen i den samme leverandørkjeden som importøren, og kan da fokusere på øvrige deler av virksomheten i sin aktsomhetsvurdering. Tilsvarende kan datterselskap i et konsern med norsk morselskap legge til grunn morselskapets aktsomhetsvurderinger, så lenge aktsomhetsvurderingene i tilstrekkelig grad dekker datterselskapet og dets leverandørkjede.

Se forslag til åpenhetslov § 4 første ledd bokstav a til f og annet ledd.

8.2.3.4 Risikobegrepet – negative konsekvenser

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at virksomhetene skal gjennomføre aktsomhetsvurderinger for å kartlegge, forhindre og begrense «mulig negativ påvirkning». Enkelte høringsinstanser etterspør en klargjøring av hva som menes med «mulig» negativ påvirkning.

Etter departementets vurdering skal plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger praktiseres i tråd med anbefalingene i OECDs retningslinjer og UNGP. OECDs retningslinjer benytter «negative konsekvenser» som begrep, mens OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger benytter «negativ påvirkning» som begrep. Etter departementets vurdering er det ingen materiell forskjell mellom begrepene, og departementet foreslår å benytte «negative konsekvenser» i loven i tråd med retningslinjene. Det vil si at virksomhetene skal håndtere negative konsekvenser på grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold. Med «negative konsekvenser» menes både faktiske og potensielle negative konsekvenser for den enkeltes menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold. Det vil si at virksomhetene både skal kartlegge og vurdere negative konsekvenser som har resultert i en skade (faktisk konsekvens), og risiko for negative konsekvenser som enda ikke har materialisert seg (potensiell konsekvens). Risiko vurderes ut fra hvor alvorlig konsekvensene er eller vil kunne være for de berørte og sannsynligheten for negative konsekvenser. Den negative konsekvensen kan enten være forårsaket av virksomheten, være noe virksomheten har bidratt til, eller være direkte forbundet med virksomhetens forretningsvirksomhet, dens produkter eller tjenester gjennom en leverandørkjede eller forretningspartner, se også punkt 8.2.3.5. Når det gjelder hvilke negative konsekvenser virksomhetene plikter å gjøre rede for, vises det til nærmere omtale i punkt 8.2.3.6. I lovproposisjonen her benyttes begrepene «påvirkning» og «konsekvenser» uten at begrepene er ment å ha ulikt innhold.

Etter at faktiske og potensielle negative konsekvenser er avdekket, tilsier prinsippene om risikobasert tilnærming og forholdsmessighet at virksomhetene må prioritere hvilke faktisk og potensiell negativ påvirkning virksomheten skal arbeide videre med. Dette må vurderes konkret. Det vil være en viktig del av virksomhetenes arbeid med aktsomhetsvurderinger å prioritere hva de skal fokusere på videre, ut fra blant annet alvorlighetsgraden og sannsynligheten for negativ påvirkning på menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold, jf. punkt 8.2.3.3.

8.2.3.5 Aktsomhetsvurderingens rekkevidde – Hvem står bak påvirkningen og hvem berøres

NHO etterspør klarhet i loven angående hvem man ser for seg skal stå for den negative påvirkningen, herunder om det er «egen virksomhet og virksomhetens leverandørkjeder» slik som utvalget har foreslått for kunnskapsplikten, eller om det eventuelt skal være en annen avgrensning. NIM påpeker at plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger som utvalget har foreslått, skiller seg fra UNGP ved at kravene om aktsomhetsvurderinger etter UNGP knytter seg til alle av selskapets «forretningsforbindelser», mens utvalgets lovforslag synes å bygge på en noe snevrere tilnærming ved at man bruker den mer avgrensede ordlyden «leverandørkjeder». Departementet ser ingen grunn til å fravike UNGP og OECDs retningslinjer på dette punktet. Dette har heller ikke etter departementets vurdering vært utvalgets intensjon. Departementet foreslår derfor å presisere i loven at aktsomhetsvurderingene skal knyttes ikke bare til påvirkning fra egen virksomhet og virksomhetens leverandørkjeder, men også fra forretningspartnere. Når det gjelder det nærmere innholdet og rekkevidden av disse begrepene, vises det til punkt 7.4.3.1. Departementet påpeker at også råvareleddet anses som en del av leverandørkjeden, og omfattes således av aktsomhetsvurderingene.

OECDs retningslinjer gjelder negativ påvirkning som virksomheten enten har forårsaket eller bidratt til, eller som er direkte knyttet til virksomheten, eller virksomhetens produkter eller tjenester gjennom en forretningsforbindelse. Etikkinformasjonsutvalget har lagt til grunn i merknad til bestemmelsen at tilsvarende skal gjelde for åpenhetslovens plikt til å utføre aktsomhetsvurderinger. Departementet er enig i dette og foreslår at det tydeliggjøres i lovbestemmelsen om aktsomhetsvurderinger. Forholdet mellom virksomheten og den negative påvirkningen, det vil si om virksomheten har forårsaket, bidratt til, eller om virksomheten er direkte forbundet til påvirkningen gjennom en leverandørkjede eller andre forretningsforbindelser, er et viktig moment som avgjør hvordan en virksomhet skal reagere på den negative påvirkningen, og om virksomheten er ansvarlig for å rette opp, eller samarbeide om å rette opp den negative påvirkningen. Se til illustrasjon figur 8.1 som er hentet fra OECDs veileder for aktsomhetsvurderinger side 72.

Figur 8.1 Hvordan virksomhetens tilknytning til påvirkningen virker inn på håndteringen

Figur 8.1 Hvordan virksomhetens tilknytning til påvirkningen virker inn på håndteringen

Departementet foreslår at virksomhetene skal identifisere og avdekke negativ påvirkning som gjør seg gjeldende innenfor og utenfor virksomheten, leverandørkjeden og forretningspartnere. Påvirkning som viser seg utenfor, er for eksempel påvirkning på urfolk og lokalbefolkning. Det er altså etter departementets vurdering ikke avgjørende hvem som berøres, så lenge det gjelder påvirkning som er knyttet til virksomhetens egne aktiviteter, leverandørkjeden eller forretningspartnere. Det vises til nærmere vurderinger i punkt 7.4.3.2 vedrørende dette.

Se forslag til åpenhetslov § 4 første ledd bokstav b.

8.2.3.6 Redegjørelse om aktsomhetsvurderinger

Redegjørelsens innhold

Etikkinformasjonsutvalget foreslår en plikt til å redegjøre for aktsomhetsvurderingene. Formålet er å sikre allmennheten tilgang til informasjon om virksomhetenes aktsomhetsvurderinger og resultatet av disse. Departementet er enig med Forbrukerrådet i at en aktiv informasjonsplikt knyttet til aktsomhetsvurderingene kan gi allmennheten et mer helhetlig bilde av arbeidet som gjøres hos virksomhetene.

Mester Grønn uttaler at det er viktig at rapporteringer i andre sammenhenger er tilstrekkelig dokumentasjon på for eksempel aktsomhetsvurderingene, slik at virksomhetene som allerede har en betydelig ressursbruk på ulike rapporteringskrav til forskjellige offentlige instanser, ikke får en ytterligere belastning. Til dette vil departementet bemerke at det er selve utførelsen av aktsomhetsvurderingene som er kjernen i lovforslaget, og som redegjørelsesplikten bygger på. Det er sentralt at virksomhetene ikke ser på plikten til å utføre og offentliggjøre en redegjørelse om aktsomhetsvurderinger som en ren rapporteringsplikt, men som en plikt til å jobbe kontinuerlig i virksomhetene med trinnene i aktsomhetsvurderingene, jf. nærmere omtale i punkt 8.2.3.3. Dette skal bidra til at virksomheter i større grad enn i dag har et aktivt forhold og bevissthet rundt menneske- og arbeidsrettslige forhold i produksjonen av deres varer og tjenester. Plikten til å offentliggjøre en redegjørelse må ses på som en naturlig følge av virksomhetenes arbeid med aktsomhetsvurderinger der formålet er å gi allmennheten innsikt i virksomhetenes nøkkelfunn og tiltak som iverksettes.

Departementet foreslår at redegjørelsen i all hovedsak inneholder momentene som utvalget har foreslått. Redegjørelsesplikten kan delvis utledes fra OECDs retningslinjer, og er en konkretisering av informasjon som det er naturlig at virksomhetene offentliggjør som følge av de ulike trinnene i aktsomhetsvurderingene. Departementet viser til trinn nr. 5 om å kommunisere hvordan påvirkningen er håndtert, hvilket inkluderer å tilgjengeliggjøre informasjon for allmennheten, jf. boks 8.1 i punkt 8.2.3.3. Departementet viser også til prinsippet om at aktsomhetsvurderinger innebærer kontinuerlig kommunikasjon og formidling, jf. boks 8.2 i punkt 8.2.3.3. Det er altså en del av selve aktsomhetsvurderingsprosessen at virksomheter kommuniserer om sine aktsomhetsvurderinger, funn og planer. Dette bidrar til at virksomheten bygger tillit til sin virksomhet og sine beslutningsprosesser, og viser at virksomheten handler i god tro. Redegjørelsen må etter departementets vurdering knyttes til aktsomhetsvurderingene som virksomheten har utført etter åpenhetsloven, ved å konkretisere det som kan anses å være nøkkelinformasjon vedrørende de ulike trinnene som aktsomhetsvurderingene består av. Høringsinstansene har ikke uttalt seg negativt til disse, men enkelte påpeker at innholdet i redegjørelsesplikten er uklart. Departementet er til en viss grad enig i dette, og foreslår enkelte justeringer i utvalgets forslag til lovtekst, særlig i begrepsbruken, for å tydeliggjøre forpliktelsene.

Departementet foreslår for det første at redegjørelsen inkluderer en generell beskrivelse av selve virksomheten og dens retningslinjer og rutiner for arbeid med menneskerettigheter og arbeidsforhold. Dette er delvis i tråd med Etikkinformasjonsutvalgets forslag, men er noe mer generelt formulert. Etter departementets vurdering bør innholdet i redegjørelsesplikten på dette punkt ikke stille for detaljerte krav til virksomhetene.

Departementet er videre enig med utvalget i at redegjørelsen må inneholde opplysninger om faktiske negative konsekvenser som virksomheten har avdekket. Departementet er også enig med utvalget om at redegjørelsen må inneholde opplysninger om hvilken vesentlig risiko for negative konsekvenser virksomheten har avdekket, dvs. potensielle negative konsekvenser som anses som vesentlig. Det virksomhetene plikter å redegjøre for på dette punkt er mindre omfattende enn det virksomhetenes aktsomhetsvurderinger skal inkludere. Virksomhetenes aktsomhetsvurderinger skal kartlegge, forhindre og begrense «faktiske og potensielle» negative konsekvenser, mens redegjørelsen gjelder kun faktiske negative konsekvenser og «vesentlig» risiko. Departementet legger til grunn samme forståelse av risikobegrepet som den som legges til grunn i OECDs retningslinjer og UNGP. Det vil si at risiko må vurderes ut fra hvor alvorlig konsekvensene er eller vil kunne være for de berørte, og sannsynligheten for negativ påvirkning. Hva som skal anses som «vesentlig risiko» må vurderes konkret.

Departementet er videre enig med utvalget i at redegjørelsen må inkludere resultater av aktsomhetsvurderingene, herunder tiltak for å begrense alvorlig risiko og rette opp negativ påvirkning der det er påkrevd. Departementet foreslår imidlertid en endring av begrepsbruken ved at redegjørelsen må inkludere tiltak for å begrense «vesentlig risiko» i stedet for «alvorlig risiko». Dette for at begrepsbruken skal samsvare med bestemmelsen for øvrig.

Enkelte høringsinstanser er opptatt av at loven har et eget punkt som binder virksomhetene til å tydeliggjøre effekten av iverksatte tiltak i redegjørelsen. Departementet er enig i at det for å oppnå lovens formål vil være hensiktsmessig med et større fokus på resultatet av tiltakene som iverksettes. Det er en del av virksomhetenes aktsomhetsvurderinger at tiltakene som iverksettes for å stanse eller begrense negativ påvirkning er egnede. Etter departementets vurdering bør virksomhetene derfor som et minimum redegjøre for hvordan valgt tiltak har bidratt til eller forventes å bidra til å redusere risiko eller rette opp faktisk negativ påvirkning. Det er likevel hensiktsmessig at virksomhetene får rom til å selv vurdere hvor grundig en slik redegjørelse skal være. Departementet foreslår en bestemmelse vedrørende dette.

Etter departementets vurdering er det ikke hensiktsmessig å regulere nærmere hvordan virksomhetene skal redegjøre for aktsomhetsvurderingene. Virksomhetene må gis fleksibilitet til å utforme redegjørelsen etter eget skjønn, så lenge den oppfyller angitte minstekrav. Virksomhetene må vurdere konkret hvilke opplysninger om leverandører og forretningspartnere som må oppgis for å gi en dekkende fremstilling av virksomhetens aktsomhetsvurderinger, herunder om disse må navngis. Etter departementets vurdering vil en omtale av hvilke utfordringer som er identifisert, og hvilke tiltak som er iverksatt, kunne være tilstrekkelig også uten å navngi dem. Departementet foreslår likevel at det synliggjøres i loven at redegjørelsen som hovedregel ikke må inkludere opplysninger om noens personlige forhold og drifts- og forretningsmessige forhold som det er grunn til å verne om, samt informasjon som er gradert etter sikkerhetsloven og beskyttet etter åndsverkloven. Dette er i tråd med tilsvarende unntak fra informasjonsplikten, og etter departementets vurdering i tråd med utvalgets forslag. Departementet foreslår videre at det tydeliggjøres i loven at informasjon om faktiske negative konsekvenser på menneskerettigheter som virksomheten er kjent med, ikke kan unntas fra redegjørelsen. Dette er i tråd med tilsvarende regel for informasjonsplikten, se punkt 8.3.3.4.

Som redegjort for i punkt 8.2.3.3, vil det være mulig for en virksomhet å legge en annen virksomhets utførte aktsomhetsvurderinger til grunn i sin aktsomhetsvurdering, slik at dobbeltarbeid knyttet til kartlegging av risiko i den samme leverandørkjeden unngås. Tilsvarende bør det være anledning for virksomhetene i sin redegjørelse for utførte aktsomhetsvurderinger å henvise til andre virksomheters redegjørelse knyttet til kartlegging av risiko i den samme leverandørkjeden, så lenge redegjørelsen med henvisningen vil oppfylle minimumskravene som oppstilles i lovforslaget, og således gir et dekkende bilde av virksomhetens aktsomhetsvurderinger. Datterselskap i et konsern med norsk morselskap kan henvise til morselskapets aktsomhetsvurderinger, så lenge aktsomhetsvurderingene i tilstrekkelig grad dekker datterselskapet og dets leverandørkjede.

Se forslag til åpenhetslov § 5 første og annet ledd.

Risikoområder og tiltak som virksomhetene særskilt skal redegjøre for

Redegjørelsen om aktsomhetsvurderinger skal, ifølge Etikkinformasjonsutvalgets forslag, i alle tilfeller omfatte informasjon om risiko og tiltak med hensyn til tvangsarbeid og annet slaverilignende arbeid, barnearbeid, diskriminering i sysselsetting og arbeid, manglende respekt for retten til å etablere og slutte seg til fagforeninger og føre kollektive forhandlinger, samt helse, miljø og sikkerhet. Enkelte høringsinstanser uttaler at det er positivt at moderne slaveri er inkludert i denne bestemmelsen. King Instituttet uttaler at det er viktig å tydeliggjøre hvilken definisjon som benyttes knyttet til «tvangsarbeid og annet slaverilignende arbeid» i selve lovteksten, og at menneskehandel bør inkluderes i bestemmelsen.

Departementet er enig i at det er viktig at virksomhetene avdekker og redegjør for risiko og tiltak med hensyn til blant annet tvangsarbeid og annet slaverilignende arbeid. Etter departementets vurdering er det imidlertid ikke hensiktsmessig å kreve at virksomhetene alltid skal redegjøre for disse forholdene. Det vil kunne være uforholdsmessig byrdefullt for virksomhetene å alltid måtte redegjøre for disse, også der det ikke foreligger faktisk negativ påvirkning eller vesentlig risiko. Etter departementets vurdering skal risiko for tvangsarbeid og annet slaverilignende arbeid, barnearbeid osv. redegjøres for i samme utstrekning som øvrige menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold som omfattes av åpenhetsloven. Det vil si dersom aktsomhetsvurderingene har avdekket faktisk negativ påvirkning eller vesentlig risiko for slik påvirkning. I så fall skal det også redegjøres for tiltak og effekten av iverksatte tiltak for å redusere risikoen og rette opp den negative påvirkningen. Departementet foreslår derfor ingen bestemmelse om risikoområder og tiltak som virksomhetene særskilt skal redegjøre for.

Hvor redegjørelsen skal offentliggjøres og forholdet til regnskapsloven

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at redegjørelsen om aktsomhetsvurderinger kan inngå i redegjørelsen om samfunnsansvar etter regnskapsloven § 3-3 c eller offentliggjøres på annen måte. Informasjonen skal være lett tilgjengelig. Det vises til punkt 4.1 for en nærmere omtale av regnskapslovens bestemmelser.

Departementet er usikker på om redegjørelsen om aktsomhetsvurderingene vil være tilstrekkelig lett tilgjengelig for allmennheten dersom virksomhetene kun inntar denne i årsberetningen. Etter departementets vurdering vil det være en høyere terskel for at forbrukere, organisasjoner og andre innhenter en virksomhets årsberetning fremfor å besøke virksomhetens nettsider for å finne informasjon om en virksomhets arbeid med menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold. Departementet foreslår derfor at redegjørelsen om aktsomhetsvurderinger i alle tilfeller skal offentliggjøres på virksomhetens nettsider. Virksomhetene står i tillegg fritt til å også innta denne i redegjørelsen om samfunnsansvar etter regnskapsloven. Det vil imidlertid være tilstrekkelig, både for å oppfylle kravet til redegjørelse om samfunnsansvar i regnskapsloven og redegjørelseskravet i åpenhetsloven, at virksomheten i årsberetningen opplyser om hvor redegjørelsen finnes offentlig tilgjengelig. Virksomhetene vil dermed i årsberetningen kunne henvise til hvor redegjørelsen finnes på deres nettsider. Etter departementets vurdering harmonerer plikten til å redegjøre om aktsomhetsvurderinger godt med plikten i regnskapsloven til å redegjøre om samfunnsansvar. Pliktene kan innenfor området menneskerettigheter samkjøres og innebærer således ikke en dobbeltrapportering for virksomhetene.

Departementet er enig i at det vil være hensiktsmessig med et offentlig register hvor store selskaper pålegges å publisere redegjørelsen for aktsomhetsvurderingene, for eksempel i tillegg til egne nettsider og årsberetningen. Dette vil gjøre det enklere for forbrukere, organisasjoner, tilsynsorgan og andre, å finne frem til virksomhetenes redegjørelser, uten å gå inn på de ulike nettsidene. Departementet foreslår ikke på det nåværende tidspunkt å opprette et offentlig register, men vil eventuelt vurdere dette på nytt etter at loven har virket en stund. Dette kan eksempelvis være aktuelt dersom det viser seg at informasjon om virksomhetenes aktsomhetsvurderinger ikke er tilstrekkelig lett tilgjengelig for allmennheten på virksomhetenes nettsider.

Utvalget foreslår at redegjørelsen skal underskrives av daglig leder og styret. For virksomheter som omfattes av regnskapsloven § 3-3 c, vil dette, ifølge utvalget, være en naturlig forlengelse av daglig leders og styrets plikt til å underskrive redegjørelsen om samfunnsansvar, jf. regnskapsloven § 3-5. NHO uttaler imidlertid at det bør vurderes om det er hensiktsmessig at en redegjørelse med så mange skjønnsmessige avveininger og vurderinger, blir behandlet slik at den må underskrives av styret og daglig leder. Ifølge NHO er det mulig at en plikt som ligger på virksomheten som sådan, gir mer meningsfulle redegjørelser enn om de må underskrives av styret og daglig leder. Departementet viser til at for regnskapspliktige som har styre, krever regnskapsloven § 3-5 at årsregnskapet og årsberetningen underskrives av samtlige styremedlemmer. For regnskapspliktige som har daglig leder, skal også daglig leder underskrive. For regnskapspliktige som verken har styre eller daglig leder, skal deltakerne eller medlemmene underskrive. Etter departementets vurdering er det hensiktsmessig at åpenhetslovens regler om undertegning av redegjørelsen for aktsomhetsvurderingene, samsvarer med regnskapslovens regler om undertegning av årsregnskap og årsberetning. Som også lagt til grunn for redegjørelsen for samfunnsansvar i regnskapsloven, mener departementet at styret vil være nærmest til å redegjøre for aktsomhetsvurderinger, og at en redegjørelsesplikt på foretaket som sådan i større grad vil kunne bidra til at ansvaret for redegjørelsen blir mindre klart. Et krav om at redegjørelsen skal underskrives av styret og daglig leder vil bidra til å ansvarliggjøre styret, og motvirke en praksis der redegjørelsen blir et dokument utarbeidet av et foretaks informasjonsavdeling med liten forankring i foretakets reelle virksomhet. Departementet foreslår derfor at redegjørelsen skal underskrives i tråd med reglene i regnskapsloven § 3-5.

Se forslag til åpenhetslov § 5 tredje ledd og fjerde ledd annet punktum.

Når redegjørelsen skal offentliggjøres

Enkelte høringsinstanser har etterspurt en nærmere regulering av når virksomhetene skal offentliggjøre redegjørelsen. Enkelte argumenterer for at virksomhetene bør pålegges å oppdatere redegjørelsen regelmessig. Etter departementets vurdering er det hensiktsmessig at fristen til å offentliggjøre redegjørelsen knyttes opp mot fristen for fastsettelse av årsberetning etter regnskapsloven, jf. § 3-1 jf. § 1-7. Dette for å harmonisere regelverkene, noe som er positivt for næringslivet som allerede er underlagt ulike plikter i forskjellig regelverk. Departementet foreslår derfor at redegjørelsen skal offentliggjøres og oppdateres innen 30. juni hvert år. Departementet er samtidig også enig med høringsinstansene som argumenterer for at redegjørelsen bør oppdateres jevnlig. Det er mye som kan skje i løpet av ett år i de globale leverandørkjedene, og informasjonen som følger av en årlig redegjørelse kan fort bli utdatert. Det er derfor viktig at aktsomhetsvurderinger er gjentagende, jf. boks 8.2 i punkt 8.2.3.3. Kontinuerlige aktsomhetsvurderinger kan avdekke et endret risikobilde som gir grunnlag for å oppdatere redegjørelsen oftere enn én gang i året. Departementet foreslår at virksomhetene i slike tilfeller ikke skal vente til neste årlige oppdatering, men oppdatere informasjonen fortløpende. Departementet foreslår likevel av hensyn til byrden en slik plikt kan påføre virksomhetene, at virksomhetene kun pålegges å oppdatere redegjørelsen når de avdekker vesentlige endringer.

Se forslag til åpenhetslov § 5 fjerde ledd første punktum.

8.3 Plikt til å gi informasjon

8.3.1 Etikkinformasjonsutvalgets forslag

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at alle virksomheter skal ha en plikt til å svare på konkrete forespørsler om informasjon om deres forhold til grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid i virksomheten og i virksomhetens leverandørkjeder, jf. utvalgets lovforslag § 7. Hensikten er at allmennheten skal få informasjon om virksomheters påvirkning på menneskerettigheter og arbeidsforhold. Forslaget til en informasjonsplikt støttes i all hovedsak av et samlet utvalg.

Krav på informasjon kan gå ut på generell orientering om virksomhetenes arbeid, systemer og tiltak for å forhindre eller redusere negativ påvirkning på menneskerettigheter og arbeidsforhold. Krav på informasjon kan også gå ut på opplysninger om negativ påvirkning på grunnleggende menneskerettigheter og arbeidsforhold, vesentlig risiko for slik påvirkning og hvordan virksomheten håndterer dette, herunder knyttet til et særskilt produkt eller en særskilt tjeneste. Grunnlaget for informasjonsplikten er kunnskapsplikten, se punkt 8.1, og for større virksomheter også plikten til å gjennomføre aktsomhetsvurderinger, se punkt 8.2.

Omfanget av informasjonsplikten vil variere avhengig av informasjonskravet og størrelsen på virksomheten som kravet rettes til. Etter utvalgets vurdering kan det ikke forventes at små og mellomstore virksomheter skal bruke store ressurser på å ettergå leverandørkjeder. De vil for eksempel kunne vise til importører, grossister eller leverandører for ulike spørsmål. En forholdsmessighetsvurdering må legges til grunn. Informasjonen fra virksomheten skal likevel være dekkende, sannferdig og forståelig sammenholdt med framsatt informasjonskrav.

Utvalget foreslår at forespørselen om informasjon ikke må begrunnes, og at kravet kan fremsettes både muntlig og skriftlig. Utvalgsmedlem Ditlev-Simonsen har imidlertid tatt dissens på dette punkt og mener at adgangen til å fremsette informasjonskrav muntlig må utgå. Utvalgsmedlemmet viser til at muntlige henvendelser til tilfeldig ansatte i virksomheter kan være uklare og lette å misforstå, spesielt hvis den som er forespurt ikke kan svare og må videreformidle spørsmålet internt.

Utvalget foreslår at informasjonskrav kan avvises dersom kravet er for generelt utformet eller ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å identifisere hva kravet gjelder.

Utvalget foreslår unntak fra informasjonsplikten dersom et krav åpenbart er urimelig eller det angår opplysninger om noen personlige forhold, jf. utvalgets lovforslag § 8 første ledd. Det foreslås også et unntak dersom informasjonen angår drifts- eller forretningsmessige forhold som det er grunn til å verne om, og som blant annet kan gjelde forretningsstrategier, forretningsideer, oppskrifter eller produksjonsmetoder. Unntaket fra informasjonsplikt etter første ledd gjelder imidlertid ikke informasjon om brudd på grunnleggende menneskerettigheter i tilknytning til virksomheten og i dens leverandørkjeder som virksomheten er kjent med, jf. utvalgets lovforslag § 8 annet ledd.

Virksomheten kan utlevere informasjonen i den formen virksomheten anser er hensiktsmessig innenfor rammen av bestemmelsen, jf. utvalgets lovforslag § 9. Dersom forespørselen kan besvares fyllestgjørende gjennom eksisterende og relevante rapporter og annen eksisterende offentlig informasjon, kan virksomheten henvise informasjonssøkeren dit.

Utvalget foreslår at den som mottar et krav om informasjon, skal ta stilling til og besvare kravet innen rimelig tid, senest innen tre uker etter at kravet er mottatt. Dersom mengden eller typen informasjon gjør det uforholdsmessig byrdefullt å gi tilgang til den innen tre uker, skal informasjonen senest være kommet frem til informasjonssøker innen to måneder. I så fall skal informasjon om at kravet er mottatt, grunnene til forlengelsen og når informasjonen kan ventes mottatt, gis til informasjonssøker senest innen tre uker.

Dersom et krav om informasjon avvises eller avslås, skal virksomheten vise til hvilken bestemmelse som er grunnlaget for avslaget og opplyse om adgangen og fristen for å kreve nærmere begrunnelse, samt om klageadgang og klagefrist.

Ved avvisning eller avslag kan informasjonssøkeren innen tre uker kreve å få en kort begrunnelse for avslaget. Begrunnelsen skal gis snarest mulig og senest innen tre uker etter at kravet om nærmere begrunnelse ble mottatt. Begrunnelsen skal gis skriftlig dersom informasjonssøkeren ber om det.

Utvalget foreslår at retten til informasjon gjelder med de begrensninger som følger av åndsverkloven, jf. utvalgets forslag til § 4 annet ledd. Utvalget antar at denne begrensningen vil ha liten praktisk betydning.

Utvalget problematiserer i rapporten punkt 7.2 om uriktige opplysninger om forhold i leverandørkjeden vil kunne gjøres gjeldende som mangel. Ifølge utvalget vil feilen kunne gjøres gjeldende som mangel dersom forbrukeren har kjøpt et produkt hun eller han ikke ville ha kjøpt dersom de rette opplysningene ble gitt.

8.3.2 Høringsinstansenes syn

8.3.2.1 Overordnet om forslaget

En rekke høringsinstanser har uttalt seg om Etikkinformasjonsutvalgets forslag om at virksomhetene pålegges en informasjonsplikt, og et flertall av disse støtter utvalgets forslag. Dette er Advokatforeningen, Akademikerne, Amnesty International Norge (Amnesty), Digitaliseringsdirektoratet, Fairtrade Norge, Forbrukerrådet, KFUK-KFUM, Oslo kommune, Norges institusjon for menneskerettigheter, Norsk Journalistlag, Regnskogfondet, Responsible Business Advisors og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund. Å gi forbrukere, ideelle organisasjoner, media og andre bedre verktøy til å stille bedrifter til ansvar gjennom å kreve svar om selskapers negative påvirkning på menneskerettigheter og miljø, vil, ifølge Amnesty, bidra til at selskaper blir bevisst sin menneskerettighets- og miljørisiko. Med økt bevisstgjøring vil selskapene, ifølge Amnesty, kunne stille krav til sine leverandører. Forbrukerrådet viser til at informasjon er et av de mest sentrale virkemidlene i forbrukerpolitikken. Informasjon fremmer, ifølge Forbrukerrådet, forbrukermakt og gjør det mulig for forbrukerne å ta opplyste valg. Oslo kommune viser til at åpenhet er viktig for å treffe informerte kjøps- og investeringsbeslutninger, og for å skape tillit mellom virksomheter, myndigheter, lokalsamfunn og den enkelte forbruker. KFUK-KFUM uttaler at informasjonsplikten vil være viktig for forbrukerne, men også for organisasjoner og andre aktører som jobber med tematikken, da informasjonsplikten blir et verktøy for å undersøke og evaluere virksomheter.

Forbrukerrådet viser til en undersøkelse fra Norstat i februar 2019 hvor halvparten av de spurte er bekymret for at de risikerer å kjøpe varer som er produsert under uforsvarlige arbeidsforhold. Forbrukerrådet mener en rett til informasjon vil gi både forbrukere, medier og ulike organisasjoner et verktøy til å etterprøve påstander om at en produsent ivaretar etiske hensyn i produksjonen. Dette kan igjen bidra til mer etterrettelig informasjon til forbrukere og til at flere virksomheter tar mer ansvar for å sikre god etikk i sin verdikjede. Etterrettelig informasjon vil også være viktig for konkurransesituasjonen til bransjeaktører som i dag arbeider seriøst for å sikre både gode arbeidsstandarder, så vel som gode lønnsforhold. Forbrukerrådet tror også at en lov som sikrer en rett til informasjon, vil bidra til at flere næringsdrivende i større grad undersøker forholdene i leverandørkjedene sine og stiller krav til arbeidsforhold og lønnsfastsettelse.

Forbrukerrådet mener som utvalget, at det mest sannsynlig vil være organisasjoner, og ikke enkeltforbrukere, som oftest vil benytte seg av retten til informasjon. Forbrukerrådet viser imidlertid til at en rekke organisasjoner potensielt kan nå ut til store mengder av forbrukere og dermed bidra til at mange forbrukere kan fatte mer informerte kjøpsvalg.

8.3.2.2 Informasjonspliktens innhold

Flere høringsinstanser har innspill til justeringer for å forbedre informasjonsplikten.

Finans Norge, Finansieringsselskapenes forening og KS Bedrift mener at det er behov for tydelig avgrensing av hvor langt informasjonsplikten strekker seg for den enkelte virksomhet. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) påpeker at plikten til å gi informasjon er utformet videre enn plikten til å skaffe seg kunnskap. Mens forslaget til kunnskapsplikt gjelder «vesentlig risiko for negativ påvirkning», gjelder informasjonsplikten «en virksomhets forhold» til menneskerettigheter. Hovedorganisasjonen Virke (Virke) og NHO mener det ikke bør være plikt til å informere om forhold man ikke har plikt til å ha kunnskap om. Informasjonsplikten bør derfor ikke være videre enn kunnskapsplikten. NHO viser til at dette er ordningen i miljøinformasjonsloven. Akademikerne stiller spørsmål ved om det fremgår tydelig nok av lovforslaget at grunnlaget for informasjonsplikten er kunnskapsplikten. Akademikerne mener virksomhetens oppfølging av retten til å være organisert og til å delta i kollektive forhandlinger, helse, miljø og sikkerhet, arbeiderrepresentasjon og varslingskanaler bør være omfattet av informasjonen virksomheten er forpliktet til å gi.

Ifølge NHO bør informasjonsplikten relativiseres slik at det ikke er en forventning om at for eksempel små og mellomstore bedrifter skal bruke store ressurser på å sammenstille informasjonen som blir etterspurt.

Equinor, Kongsberg Gruppen, Norsk Hydro (Hydro), Statkraft, Telenor og Yara International (Yara) mener det er viktig at detaljnivået i informasjonsplikten avklares ytterligere. Instansene viser til at Etikkinformasjonsutvalget har funnet behov for å særregulere opplysninger om produksjonssted i lovforslaget. Derfor tolker instansene informasjonsplikten slik at det ikke innebærer et krav om å oppgi enkeltleverandørers eller annen forretningspartners navn og eller spesifisering av produksjonssted hvor eventuell risiko er avdekket. Instansene mener det vil være et viktig prinsipp å holde fast ved også i en endelig lovtekst.

Når det gjelder retten til å få informasjon relatert til et konkret produkt eller en tjeneste, peker Equinor, Hydro, Kongsberg Gruppen, Statkraft, Telenor og Yara blant annet på at det vil være klargjørende med en tydeligere definisjon av «produkt» eller «tjeneste». Instansene viser til at selskaper produserer mange «produkter» som igjen inngår i produksjonen av produktene de tilbyr på markedet. De nevner for eksempel deler som sammenstilles i oljeplattformer, gassledninger og vindparker. Instansene mener det er naturlig at rapporteringskravet er begrenset til aktsomhetsvurderinger, risiko og aksjoner knyttet til de produkter eller tjenester et selskap selv tilbyr på markedet. Virke mener det er urimelig at man skal gi svært ressurskrevende informasjon om et produkt som ikke er definert som et risikoprodukt, eller som ikke logisk sett er et risikoprodukt. Ifølge Virke må det derfor utvises skjønn i vurderingen av hva man kan kreve informasjon om.

Bergen kommune mener at loven er for vag til å hjemle at en kunde har rett til å få nærmere informasjon om leverandørkjeden. Bergen kommune mener loven burde gå lengre og hjemle en rett, i hvert fall innenfor visse risikoutsatte bransjer, eller for større virksomheter, til å få innsyn i leverandørkjeder som er kjent for virksomheten. Instansen frykter at særlig umodne bransjer vil unnta slik informasjon fra offentligheten når en plikt til å utgi slik informasjon ikke aktivt er hjemlet i loven.

Orkla frykter at bestemmelsen om å gi informasjon om leverandørkjeden til ethvert produkt vil gi ad-hoc arbeid rettet mot mindre viktige problemstillinger som kan gå på bekostning av systematisk innsats knyttet til de problemene som er definert som vesentlige.

Redd Barna mener loven også må inkludere en plikt til å informere om virksomhetens mekanismer for å sikre tilgang på oppreisning for ofre for næringslivsrelaterte menneskerettighetsbrudd om miljøskade.

Fairtrade Norge mener det er viktig at det fremkommer av lovteksten at leverandørkjeden omfatter råvareleddet, slik at informasjonsplikten også omfatter råvareleddet der det foreligger kjent risiko. Tilsvarende gjøres også gjeldende av Norges Miljøvernforbund.

Forbrukerrådet påpeker at dersom informasjonen skal være sammenlignbar og kunne fungere som et godt beslutningsverktøy, forutsetter det at selskaper rapporterer og offentliggjør informasjon med utgangspunkt i like kriterier. Forbrukerrådet mener det derfor bør utarbeides et sett med kriterier for rapportering, for eksempel i forskrift.

8.3.2.3 Plikt- og rettighetssubjekter

Oslo kommune mener det med fordel kan presiseres i loven at plikten til å gi informasjon gjelder for alle virksomheter. Ifølge Regelrådet bør det tydelig fremgå av loven hvem som skal gi informasjonen og i hvilken grad det er anledning til å sende henvendelsen videre til andre. Regelrådet viser til at utvalget i utredningen har uttalt at det ikke kan forventes at små og mellomstore virksomheter skal bruke store ressurser på å ettergå leverandørkjeder, men at de vil kunne vise til importør, grossist eller leverandør for slike spørsmål. Regelrådet poengterer imidlertid at dette ikke fremgår av utvalgets lovforslag.

Tekna mener det er naturlig at tillitsvalgte gis større rett til innsyn i virksomheten og underleverandører enn utenforstående som ikke er ansatt i virksomheten. Tekna mener videre at retten til informasjon fra virksomheten, slik det er formulert i utvalgets lovforslag, burde ta ytterligere høyde for fagforeningers rett etter tariffavtaler på innsyn og informasjon i bedrifter. Ifølge Tekna bør det derfor presiseres at fagforeninger hos bedrifter har rett til all informasjon om arbeids- og lønnsforhold i leverandørleddene når det anmodes om slik informasjon.

NHO mener det kan være grunn til å vurdere visse krav til den som setter frem krav om informasjon, slik at for eksempel rene politiske forespørsler, aksjoner o.l. kanskje ikke bør ha rett til informasjon.

8.3.2.4 Unntak fra informasjonsplikten

Tekna mener det er forståelig og nødvendig at virksomhetene kan gjøre unntak fra informasjonskrav. Virke understreker behovet for å skjerme drifts- og forretningshemmeligheter. For allmennhetens del mener Tekna at det er naturlig at det utdypes hva som menes med drifts- eller forretningshemmeligheter, jf. Prop. 5 LS (2019–2020) Lov om vern av forretningshemmeligheter. Tekna er likevel opptatt av at det ikke åpnes for større unntak enn det som virksomhetens beskyttelsesbehov tilsier. Overfor fagforeninger og deres tillitsvalgte mener Tekna det ikke er naturlig med slike unntak ettersom ansatte vil være bundet av både lojalitetsplikt og taushetsplikt gjennom arbeidsforholdet.

Norsk Journalistlag er svært kritisk til Forvaltningslovutvalgets lovforslag, og mener forslaget går i motsatt retning av større åpenhet hva gjelder drifts- og forretningshemmeligheter, og at tilsvarende vil gjelde Etikkinformasjonsutvalgets lovforslag så lenge det vises til Forvaltningslovutvalgets lovforslag. Bergen kommune mener det bør presiseres i loven at dokumentasjon ikke kan tilbakeholdes i sin helhet med begrunnelse i forretningshemmeligheter, men at informasjonen da må utleveres i sladdet versjon.

Helse- og omsorgsdepartementet bemerker at det for legemidler i stor grad er underlagt taushetsplikt hvem som produserer legemidlene, inklusive virkestoffene, og også hvor disse produseres, slik at det med Etikkinformasjonsutvalgets lovforslag vil være adgang til å avslå krav om slik informasjon.

Bergen kommune og Norsk Journalistlag støtter presiseringen om at informasjon om brudd på grunnleggende menneskerettigheter i tilknytning til virksomheten og i dens leverandørkjeder som virksomheten er kjent med, ikke kan unntas. Bergen kommune mener det erfaringsvis er svært upopulært for virksomheter å levere ut slik informasjon. Som offentlig oppdragsgiver har Bergen kommune flere ganger vært i diskusjon med leverandører som ønsker at slik informasjon skal defineres som forretningssensitiv. En tydelig presisering i loven vil forenkle Bergen kommunes arbeid og hindre unødvendige diskusjoner. Bergen kommune og Norsk Journalistlag mener det er klart at slik informasjon kan være av vesentlig betydning for allmennheten og de valg kundene tar. Equinor, Hydro, Kongsberg Gruppen, Statkraft, Telenor og Yara er enig i at hensynet til åpenhet om brudd på grunnleggende menneskerettigheter veier tyngre enn for eksempel selskapers generelle interesse i å hemmeligholde forretningsinformasjon. Instansene savner imidlertid en rettslig vurdering av bestemmelsens forhold til vernet mot selvinkriminering i norsk og internasjonal rett, og andre lover som selskaper er pålagt å følge, reglene om advokaters taushetsplikt og eventuelle andre rettslige skranker for å holde tilbake informasjon. Instansene mener også at det bør vurderes om informasjonsplikt om brudd på grunnleggende menneskerettigheter skal gå foran adgangen til å avvise «åpenbart urimelige» krav.

NHO mener det er et spørsmål om det er rimelig at virksomhetene skal pålegges informasjonsplikt om leverandørers eventuelle brudd på grunnleggende menneskerettigheter. Forholdet til menneskerettigheter kan være et sensitivt tema å ta opp overfor leverandører, og en informasjonsplikt vil kunne svekke tilliten som er nødvendig for samarbeid om menneskerettighetsforhold. En risiko for at informasjon kan skade leverandørene, kan gjøre at leverandørene blir mindre villige til å gi informasjon til de virksomhetene som ber om det. Tilsvarende synspunkter gjøres også gjeldende av Equinor, Hydro, Kongsberg Gruppen, Statkraft, Telenor og Yara.

NHO mener det må gjøres unntak for tilfeller der informasjonsretten blir misbrukt på en måte som gjør at virksomhetene må besvare forespørsler som ikke har noen fornuftig hensikt. NHO mener et krav om skriftlighet eventuelt vil avhjelpe dette behovet noe, se punkt 8.3.2.5.

Forsvarsdepartementet mener det kan være nødvendig å sikre at en ny lov om åpenhet vedrørende interne forhold i virksomheter ikke går på bekostning av hensynet til å beskytte informasjon i henhold til sikkerhetsloven, og foreslår at det tas inn en bestemmelse som unntar gradert informasjon.

Ifølge NHO bør forholdet mellom adgangen til å avvise et informasjonskrav dersom kravet er for generelt formulert eller ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å identifisere hva kravet gjelder, etter utvalgets lovforslag § 7 femte ledd og adgangen til å avslå et informasjonskrav etter § 8 første ledd, klargjøres og komme bedre til uttrykk i loven.

Akademikerne mener det vil være vanskelig å overprøve virksomheters anførsler om at et krav om informasjon kan avslås. Akademikerne mener derfor det i noen tilfeller vil være nødvendig med en videre informasjonsrett for tilsyns- eller klageorganet enn hos den som krever innsyn, for at organet kan påse at regelverket er etterlevd.

8.3.2.5 Formkrav og krav til begrunnelse

Arbeids- og velferdsdirektoratet, Equinor, Hydro, Kongsberg Gruppen, NHO, Statkraft, Telenor og Yara mener at det ikke bør være en rett til å fremsette et krav om informasjon muntlig. NHO viser blant annet til behovet for notoritet, ettersom brudd på informasjonsplikten kan sanksjoneres. Equinor, Hydro, Kongsberg Gruppen, Statkraft, Telenor og Yara viser til at den store majoriteten av forbrukere vil kunne stille spørsmål skriftlig fra sin telefon via virksomhetens hjemmeside, også når man er i butikken. Forbrukernes vei til riktig del av selskapet kan på denne måten gjøres vesentlig kortere enn for eksempel mange butikkansattes vei til daglig leder eller hovedkontor. Ifølge disse instansene vil forbrukernes rett til enkelt å kunne stille spørsmål ivaretas selv med et krav til skriftlighet. Skriftlighet gir samtidig selskapet større muligheter til å vurdere informasjonskravet og retten til å avslå informasjon, samt sikrer at spørsmålet blir formidlet til riktig person eller avdeling.

NHO mener utvalgets lovforslag er utformet slik at den som ønsker informasjon både kan ringe og møte opp på en virksomhets kontor og kreve informasjon. NHO mener virksomheter må ha anledning til å koordinere mottak av forespørsler på en måte som er hensiktsmessig for dem, og samtidig tilstrekkelig tilgjengelige for dem som ønsker å be om informasjon. Dette tilsier, ifølge NHO, skriftlighet og at virksomhetene kan henvise til et angitt kontaktpunkt.

Regelrådet viser til dissens fra utvalgsmedlem Ditlev-Simonsen der det er påpekt at muntlige henvendelser til tilfeldige ansatte i virksomheter ikke er egnet. Regelrådet savner en nærmere drøftelse av hvem slike henvendelser skal rettes til. Instansen antar at det er et formål i seg selv at det gis riktig informasjon. I så fall bør det vurderes om henvendelser om informasjon bør rettes til en bestemt enhet innen virksomheten. Det kan etter Regelrådets vurdering ikke forventes at enhver ansatt er i stand til å gi rett informasjon eller formidle slike muntlige henvendelser videre på en tilstrekkelig presis måte. Tilsvarende gjøres også gjeldende av Virke.

Advokatforeningen mener det er positivt at det ikke oppstilles krav til hva informasjonen skal brukes til, eller til at det oppgis en begrunnelse for innsynet. Ifølge Advokatforeningen er dette en forutsetning for at loven skal ha tilsiktet effekt.

Ettersom retten til informasjon er svært omfattende, mener NHO at det er rimelig at den som får et krav rettet mot seg får en form for begrunnelse fra den som krever informasjon om hva informasjonen er tenkt brukt til. På den måten blir det, ifølge NHO, enklere for virksomheten å gi og formulere den informasjonen som er relevant for formålet, og det blir enklere å vurdere forholdene til øvrige bestemmelser i utvalgets lovforslag, blant annet unntak fra informasjonsplikten. NHO mener dette også vil sette virksomhetene bedre i stand til å få etterspørreren til å gjøre kravet på informasjon klarere.

NHO er ikke enig med utvalget i at uriktig informasjon vil kunne gi forbrukere en hevingsrett, og uttaler at denne mulige konsekvensen understreker behovet for at den som ber om informasjon begrunner informasjonskravet.

Norges Miljøvernforbund mener det bør være et krav om at en forespørsel om informasjon besvares skriftlig. Instansen viser også til at utformingen av lovteksten bør være mest mulig lik utformingen av tilsvarende bestemmelser i offentleglova.

8.3.2.6 Fristen for å behandle informasjonskrav

NHO viser til at større virksomheter kan ha omfattende, kompliserte og mange leverandørkjeder i mange land. NHO mener det er vanskelig å vite noe om hvilket omfang av forespørsler om informasjon en lov vil føre til, og at pliktsubjektene derfor bør få en viss tid til rådighet, både til å eventuelt avklare innholdet i forespørsler og til å finne frem til og sammenstille den informasjonen de skal gi. NHO mener derfor at fristen for å svare vil kunne være for kort, hvis virksomhetene skal være i stand til å svare fyllestgjørende. NHO mener det er behov for større fleksibilitet i loven. Equinor, Hydro, Kongsberg Gruppen, Statkraft, Telenor og Yara mener at fristen for å besvare krav om informasjon bør være lenger enn tre uker. Instansene viser til at enhver henvendelse vil kreve både innsamling og kvalitetssikring, eventuelt dialog med forretningspartnere over hele verden. En lengre svarfrist vil, ifølge instansene, gi spørsmålsstiller et mer informativt svar.

8.3.3 Departementets vurderinger

8.3.3.1 Overordnet om forslaget

Etikkinformasjonsutvalget har foreslått en passiv informasjonsplikt, dvs. en plikt for virksomhetene til å gi informasjon ved forespørsel, i tråd med prinsippet om åpenhet i FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper. Hensikten er å gi allmennheten tilgang på informasjon om virksomheters arbeid med menneskerettigheter og arbeidsforhold. Med dette skal allmennheten kunne ta informerte valg og etterprøve virksomhetene, som igjen skal bidra til å fremme respekt for menneskerettigheter og arbeidsforhold.

Et klart flertall av høringsinstansene støtter forslaget om en informasjonsplikt. Departementet er enig med høringsinstansene i at plikten har en nytteverdi ved siden av plikten til å utføre og offentliggjøre aktsomhetsvurderinger. Retten til informasjon gjør at enhver kan få tilgang på informasjon som gjør det enklere å vurdere om og hvordan virksomheten respekterer menneskerettighetene, om arbeidsforholdene er anstendige, og hva som gjøres for å forbedre forholdene. Investorer vil kunne be om informasjon som kan bidra til etiske investeringer. Offentlige organer vil kunne be om informasjon som vil kunne brukes i vurderingen av om virksomheten etterlever forpliktelsene etter anskaffelsesloven § 5. Og forbrukere vil kunne be om informasjon om for eksempel produksjonsforhold for å kunne ta etiske kjøpsvalg. Sivilsamfunn, media og akademia vil kunne be om informasjon som kan bidra til å avdekke, påvirke og videreformidle samfunnsviktig informasjon. Om pliktens rettighetssubjekter, se punkt 8.3.3.3. Etter departementets vurdering vil informasjonsplikten ha nytteverdi for de enkelte aktørene som får en lovfestet rett til informasjon, og være positiv for oppnåelsen av lovens overordnede formål. Departementet foreslår derfor at virksomhetene som omfattes av åpenhetsloven, pålegges en informasjonsplikt ved forespørsel.

Selv om høringsinstansene støtter forslaget til en informasjonsplikt, har flere instanser likevel innspill til presiseringer for å forbedre informasjonsplikten, blant annet å tydeliggjøre hvem som skal gi informasjonen, i hvilken grad det er anledning til å sende henvendelsen videre til andre, om tillitsvalgte og fagforeninger bør ha en utvidet rett på informasjon, samt om det bør stilles krav til den som fremsetter et krav om informasjon. Dette behandles i det følgende.

8.3.3.2 Informasjonspliktens innhold og pliktsubjekter

Etikkinformasjonsutvalget har lagt opp til at informasjonsplikten skal bygge på kunnskapsplikten. Departementet foreslår imidlertid ikke en kunnskapsplikt i loven, jf. punkt 8.1.3, og foreslår derfor at informasjonsplikten heller bygger på plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger. For at virksomhetene skal kunne besvare informasjonsforespørsler, er det en forutsetning at virksomhetene gjennom aktsomhetsvurderinger har tilegnet seg kunnskap om negative konsekvenser på grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold i egen virksomhet, i leverandørkjeden og hos forretningspartnere. Omfanget av informasjonskravet kan derfor som utgangspunkt ses i sammenheng med hva plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger krever av den enkelte virksomhet. En forespørsel vil likevel kunne kreve at virksomheten innhenter informasjon som virksomheten ikke besitter når den mottar informasjonskravet, selv om den har utført gode aktsomhetsvurderinger. For eksempel dersom det gjelder informasjon om et produksjonsforhold som virksomheten ikke har prioritert å fokusere på, jf. prinsippet om risikobasert tilnærming og forholdsmessighet, eller dersom det gjelder uforutsette hendelser som har oppstått på et produksjonssted.

Et krav om informasjon kan etter utvalgets forslag gå ut på generell orientering om virksomhetens arbeid med grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold, eller knytte seg til negativ påvirkning eller risiko for negativ påvirkning, for eksempel for et konkret produkt eller tjeneste. Departementet foreslår en rett på informasjon i tråd med utvalgets forslag, men som knyttes generelt til virksomhetens arbeid med å håndtere negativ påvirkning, dvs. de ulike trinnene som en aktsomhetsvurdering består av. Dette innebærer for eksempel at et informasjonskrav kan gå ut på informasjon om virksomhetens organisering og struktur, hvilke retningslinjer og rutiner virksomheten har etablert for å forhindre eller begrense negativ påvirkning på grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold, hvilken negativ påvirkning virksomheten har identifisert, hvordan virksomheten håndterer disse, og hvilken effekt eventuelle tiltak har hatt. Informasjonskravet kan både være generelt eller mer konkret knyttet til et særskilt produkt eller en særskilt tjeneste. Det siste kan for eksempel være informasjon om under hva slags menneske- og arbeidsrettslige forhold et spesifikt produkt er produsert, hvordan virksomheten sørger for gode arbeidsforhold i et spesifikt område eller ved et produksjonssted, eller hvordan lokalbefolkningen berøres av produksjonen. Retten til informasjon gir ikke virksomhetene en plikt til å oppgi konkret produksjonssted for en vare. Allmennheten skal likevel kunne få dekkende og riktig informasjon om ivaretagelse av menneskerettigheter og arbeidsforhold uten at produksjonsstedet må navngis. Når det gjelder hva som skal regnes som et «produkt» eller «tjeneste», mener departementet at dette må forstås som de produktene og tjenestene som virksomheten tilbyr, inkludert de ulike delene som disse består av. Departementet viser imidlertid til at informasjonspliktens omfang beror på prinsippet om risikobasert tilnærming og forholdsmessighet.

Dersom forespørselen kan besvares gjennom eksisterende rapporter eller informasjon som er offentlig tilgjengelig, kan virksomheten henvise informasjonssøkeren dit. Dette kan være aktuelt siden virksomhetene etter departementets forslag skal offentliggjøre redegjørelser for aktsomhetsvurderinger, jf. punkt 8.2.3.6. Virksomhetene vil dermed kunne vise til redegjørelsen hvis dette vil besvare informasjonskravet på en fyllestgjørende og klar måte. I enkelte tilfeller vil det likevel være hensiktsmessig med en enklere sammensetning av informasjonen som følger av redegjørelsen, særlig der forespørselen fremmes av en forbruker. Det vil heller ikke alltid være slik at svaret på et informasjonskrav finnes i redegjørelsen for aktsomhetsvurderinger. Et informasjonskrav kan gjelde informasjon som ikke følger av virksomhetens redegjørelse for aktsomhetsvurderingene, ettersom redegjørelsesplikten ikke må omfatte all informasjon om virksomhetens utførte aktsomhetsvurderinger. Informasjonskravet kan også, som nevnt over, omhandle informasjon som virksomheten ikke besitter selv om den har utført gode aktsomhetsvurderinger, og som dermed krever nærmere undersøkelser fra virksomheten. Etter departementets vurdering bør en virksomhet i enkelte tilfeller også kunne henvise til importøren for særskilte spørsmål. Som nevnt i punkt 8.2.3.3, kan en virksomhet legge andre virksomheters aktsomhetsvurderinger, for eksempel fra en importør, til grunn for sine aktsomhetsvurderinger, og henvise til disse vurderingene i egen redegjørelse, jf. punkt 8.2.3.6. Det bør derfor være en adgang til å eksempelvis videresende eller henvise til importøren for spørsmål vedrørende disse aktsomhetsvurderingene. Datterselskap i et konsern med norsk morselskap kan tilsvarende henvise til morselskapet.

Hva som vil være et tilfredsstillende svar på et informasjonskrav må vurderes konkret basert på hva slags informasjon som etterspørres og hvem som etterspør den. Prinsippet om forholdsmessighet vil her sette grenser for virksomhetens plikter. Prinsippet er sentralt for åpenhetsloven i sin helhet, herunder for plikten til å utføre aktsomhetsvurderinger. Dersom mengden eller type informasjon gjør det uforholdsmessig byrdefullt å besvare kravet innen fristen på tre uker, foreslår departementet en forlenget frist på inntil to måneder etter at kravet er mottatt, hvilket vil gi virksomhetene bedre tid til å kunne besvare kravet på en god måte, se punkt 8.3.3.6.

Se forslag til åpenhetslov § 6 første ledd og § 7 første ledd.

8.3.3.3 Særskilt om rettighetssubjekter

Etikkinformasjonsutvalget har foreslått at informasjonsplikten skal gjelde forespørsler fra «enhver». Dette støttes av høringsinstansene. NHO mener imidlertid at det kan være grunn til å vurdere visse krav til den som setter frem krav om informasjon, slik at for eksempel rene politiske forespørsler, aksjoner o.l. kanskje ikke bør ha rett til informasjon. Departementet er ikke enig i dette. Formålet med informasjonsplikten er å sikre enhver tilgang til informasjon og bidra til åpenhet slik at mulighetene for å ettergå virksomhetens arbeid styrkes. Dette tilsier at alle som ønsker informasjon, skal kunne be om dette. Hvorvidt et informasjonskrav skal avslås må vurderes konkret opp mot unntakene som oppstilles i loven, og ikke på grunnlag av hvem som fremsetter et informasjonskrav og deres motiver. Departementet foreslår i tråd med utvalgets forslag at «enhver» skal kunne be om informasjon.

Når det gjelder hvorvidt enkelte aktører, som tillitsvalgte og fagforeninger, skal ha en utvidet rett til informasjon, viser departementet til lovens formål om at loven skal sikre «allmennheten» tilgang til informasjon. Etter departementets vurdering bør det ikke oppstilles et skille mellom de ulike aktørene som kan be om informasjon etter åpenhetsloven. Departementet er enig i at det er sentralt at tillitsvalgte og fagforeninger sikres tilgang på informasjon, men dette vil de få med åpenhetsloven slik den foreslås. Det finnes i tillegg egne regler om dette i tariffavtaler og arbeidsmiljøloven i dag. Det fremgår for eksempel av arbeidsmiljøloven § 8-1 første ledd at i virksomhet som jevnlig sysselsetter minst 50 arbeidstakere, skal arbeidsgiver informere om og drøfte spørsmål av betydning for arbeidstakernes arbeidsforhold med arbeidstakernes tillitsvalgte. Tillitsvalgte i land utenfor Norge må forholde seg til nasjonal lovgivning og sikres tilgang til informasjon gjennom disse.

Se forslag til åpenhetslov § 6 første ledd.

8.3.3.4 Unntak fra informasjonsplikten

Informasjonsplikten som foreslås, er ikke absolutt. Etikkinformasjonsutvalget foreslår en adgang til å avvise eller avslå krav om informasjon etter en konkret vurdering. Departementet er enig i at virksomhetene må ha en adgang til å avvise eller avslå krav om informasjon, og registrerer at flere høringsinstanser i sine høringssvar særlig har vist til viktigheten av å kunne unnta bedrifts- og forretningshemmeligheter. Etter departementets vurdering må en slik adgang til å gjøre unntak bygges på gjeldende bestemmelse om taushetsplikt i forvaltningsloven § 13, og tolkes i samsvar med denne. Opplysninger om noens personlige forhold må også kunne unntas fra informasjonsplikten, i tråd med utvalgets forslag. Også en slik bestemmelse må tolkes i tråd med forvaltningsloven § 13. Departementet foreslår også at det inntas en bestemmelse som unntar gradert informasjon i henhold til sikkerhetsloven, i tråd med Forsvarsdepartementets innspill. Slik informasjon skal aldri omfattes av retten til informasjon. Det samme gjelder informasjon som er beskyttet etter åndsverkloven. Departementet antar at sistnevnte presisering vil ha liten betydning i praksis, men foreslår likevel en slik bestemmelse. Dette er i tråd med utvalgets forslag til § 4 om forholdet til annen lovgivning, og tilsvarende presisering i miljøinformasjonsloven.

Utvalget har foreslått en adgang til å avvise et informasjonskrav dersom det er for generelt formulert eller ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å identifisere hva kravet gjelder. En likelydende bestemmelse er inntatt i miljøinformasjonsloven § 16 tredje ledd. Etter departementets vurdering skal rettighetssubjektene kunne kreve generell informasjon om virksomhetenes arbeid med menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold. Departementet foreslår derfor ikke en adgang til å avslå informasjonskrav som er for generelt formulert. Det bør imidlertid som i miljøinformasjonsloven, være en adgang til å avslå krav som ikke gir tilstrekkelig grunnlag for å identifisere hva kravet gjelder. Departementet foreslår en slik bestemmelse. Adgangen omhandler at det må være mulig for virksomhetene å forstå hvilke forhold det stilles spørsmål om. Krav som er uforståelige kan altså avslås. Når det gjelder forholdet til bestemmelsen om adgang til å avslå et informasjonskrav som åpenbart urimelig, så viser departementet til likelydende bestemmelse i miljøinformasjonsloven § 17 første ledd bokstav b. Adgangen til å avslå et informasjonskrav som åpenbart urimelig, omhandler blant annet de økonomiske og administrative byrdene for virksomhetene knyttet til å besvare informasjonskravet. Dersom virksomheten må bruke uforholdsmessige ressurser på å innhente og sammenstille informasjon for å besvare kravet, kan det være grunnlag for å avslå informasjonskravet. Dette må imidlertid etter departementets vurdering være en snever unntaksbestemmelse, og må ses i sammenheng med adgangen til å utsette svarfristen med to måneder dersom mengden eller type informasjon gjør det uforholdsmessig byrdefullt å besvare informasjonskravet innen tre uker, se punkt 8.3.3.6.

Etikkinformasjonsutvalget har foreslått at adgangen til å avslå et informasjonskrav aldri kan omfatte brudd på menneskerettigheter i virksomheten og i dens leverandørkjede som virksomheten er kjent med. Bestemmelsen er inspirert av en lignende bestemmelse i miljøinformasjonsloven § 12, og gir indikasjoner på at det finnes et kjerneområde for informasjonsretten som alltid skal respekteres. Formålet er å hindre at unntaksgrunnene i loven tolkes for vidt, og på den måten unntar informasjon som må anses som spesielt viktig for allmennheten. Utvalgets forslag innebærer at informasjon skal gis ut uavhengig av om informasjonen for eksempel angår forretningshemmeligheter som det er grunn til å verne om etter forvaltningsloven § 13. Flere høringsinstanser uttrykker støtte til dette, og mener bestemmelsen for eksempel vil forenkle arbeidet for offentlige oppdragsgivere. Departementet er enig i at hensynet til åpenhet om faktisk negativ påvirkning på menneskerettigheter veier tyngre enn virksomhetenes generelle interesse i å hemmeligholde slik informasjon. Etter departementets vurdering er bestemmelsen formulert på en generell måte som sjelden vil komme i konflikt med taushetsplikten. Det vil altså i utgangspunktet være mulig å formidle informasjonen på en god måte uten å røpe forretningshemmeligheter eller andre taushetsbelagte forhold. Når det gjelder å tilsidesette taushetsplikt, må bestemmelsen, på samme måte som den tilsvarende bestemmelsen i miljøinformasjonsloven, derfor fortolkes restriktivt og forstås slik at denne åpningen i bestemmelsen er ment å reserveres for spesielle tilfeller.

Enkelte høringsinstanser problematiserer om plikten til å gi informasjon om brudd på grunnleggende menneskerettigheter er i konflikt med vernet mot selvinkriminering. Vernet mot selvinkriminering, det vil si virksomhetens rett til ikke å bli tvunget til å medvirke til egen domfellelse, regnes som et grunnleggende rettsstatsprinsipp. Før det foreligger en straffesiktelse er en opplysningsplikt, selv om den skjer under trussel om straff eller administrativ sanksjon, ikke problematisk etter taushetsretten etter EMK artikkel 6 nr. 1, jf. Prop. 62 L (2015–2016) punkt 22.2.1. Informasjonsplikten i åpenhetsloven gjelder å svare på krav om informasjon fra den som spør. Plikten knytter seg ikke opp mot en pågående etterforskning eller tilsynssak, men skal sikre at allmennheten har tilgang på informasjon. Etter departementets vurdering vil informasjonsplikten derfor ikke være problematisk etter selvinkrimineringsprinsippet. Det kan likevel tenkes at bevis innhentet forut for en straffesiktelse ikke kan brukes i en senere straffesak. Dette må i så fall vurderes konkret. Departementet viser i den forbindelse til nærmere omtale i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 22.2.4.

NHO har i høringsrunden stilt spørsmål ved om det er rimelig at virksomhetene skal pålegges informasjonsplikt om leverandørers eventuelle brudd på grunnleggende menneskerettigheter, og viser blant annet til tilliten i kontraktsforholdet. Til dette vil departementet bemerke at åpenhetsloven, slik den foreslås, forutsetter at virksomheter opplyser om faktiske negative konsekvenser på menneskerettighetene. Tilliten i kontraktsforholdet må virksomhetene sikre på egnet måte, for eksempel ved at leverandøren informeres om at virksomheten er lovpålagt å gi allmennheten informasjon om eventuelle faktiske negative konsekvenser for menneskerettighetene.

Etter departementets vurdering er det ikke grunn til å fastsette en videre rett til informasjon i åpenhetsloven for tilsynsorganet for å kontrollere at virksomhetens anførsler om at informasjonskrav kan avslås er korrekt. Forbrukertilsynet, som foreslås som tilsynsorgan, gis en vid adgang til å innhente informasjon fra virksomhetene. Dette inkluderer også informasjon som virksomhetene ikke trenger å gi til allmennheten. Dette gir tilsynet mulighet til å vurdere om ett av unntakene fra informasjonsplikten er oppfylt. Det vises til omtale av Forbrukertilsynets adgang til å innhente opplysninger i punkt 9.3.3.2.

Se forslag til åpenhetslov § 6 annet til fjerde ledd.

8.3.3.5 Formkrav og krav til begrunnelse

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at et krav om informasjon kan fremsettes både muntlig og skriftlig. Flere høringsinstanser argumenterer for at retten til å fremsette krav muntlig bør tas ut av lovforslaget.

Utvalget viser i sin rapport til at det særlig vil være naturlig å fremsette et krav muntlig i en kjøpssituasjon. Etter departementets vurdering tilsier hensynet til forbrukerne at et informasjonskrav også kan fremsettes muntlig. Ved et krav om skriftlighet kan terskelen for forbrukerne til å fremsette informasjonskrav bli høyere.

På den andre siden vil et krav om skriftlighet kunne bidra til at forbrukere som fremsetter et informasjonskrav, får svar som i større grad oppfyller forbrukernes forventninger. Departementet er enig med høringsinstansene om at det ikke alltid kan forventes at en ansatt i butikk kan gi forbrukeren et godt svar i salgssituasjonen, særlig dersom spørsmålet omhandler enkelte varer i butikken og der butikken har mange varer. I slike situasjoner vil den ansatte måtte videreformidle spørsmålet til rette vedkommende for å kunne gi et dekkende og riktig svar. Et spørsmål fremsatt muntlig i en kjøpssituasjon som ikke kan besvares umiddelbart av en ansatt, men som må videreformidles til daglig leder eller hovedkontor, kan fort misforstås og få et annet meningsinnhold på veien. Et krav om skriftlighet vil medføre at kravene om informasjon sluses til riktig vedkommende i virksomheten, og kan forenkle plikten for virksomhetene. Det vil bidra til at virksomhetene får en klarere forståelse av informasjonskravets omfang, og også gi virksomhetene bedre muligheter til avklaringer med den som krever informasjon. Det vil også danne et tydelig utgangspunkt for fristen til å besvare informasjonskravet. Departementet foreslår på bakgrunn av overnevnte at et krav om informasjon må fremsettes skriftlig, for eksempel gjennom e-post eller brev levert i fysisk butikk.

Kravet om at forespørselen skal gis skriftlig forutsetter at virksomhetene oppgir hvor henvendelsen skal sendes. Har virksomhetene en nettside, følger det av ehandelsloven § 8 første ledd at de skal oppgi en e-postadresse. For virksomheter som ikke har nettsider, må kontaktinformasjonen gis på annen måte. Uansett hvordan kontaktinformasjonen gis, må den gis på en måte som ikke undergraver forbrukere og andres mulighet til å sende en forespørsel. Dette innebærer at kontaktinformasjonen må være enkelt tilgjengelig. Departementet ser ikke behov for å regulere dette nærmere.

Departementet er enig med utvalget i at det ikke bør oppstilles krav til begrunnelse for å fremsette et informasjonskrav. Etter departementets vurdering er formålet med informasjonsplikten å sikre allmennheten tilgang på informasjon, og terskelen for å fremsette et informasjonskrav kan høynes dersom det må gis en begrunnelse for hvorfor man ønsker informasjonen. En begrunnelse fra informasjonssøkeren vil imidlertid kunne bidra til at vedkommende får et mer dekkende svar. En begrunnelse kan derfor være positivt for informasjonssøkeren, men bør likevel etter departementets vurdering være frivillig.

Ettersom det foreslås at informasjonskrav skal fremsettes skriftlig for virksomheten, er det etter departementets vurdering også hensiktsmessig at virksomhetene besvarer informasjonskravene skriftlig. Dette til forskjell fra Etikkinformasjonsutvalgets forslag om at virksomhetene kan utlevere informasjonen i den formen virksomheten anser er hensiktsmessig. Departementet foreslår en bestemmelse som fastsetter at virksomhetene skal besvare informasjonskrav skriftlig.

Når det gjelder spørsmålet om uriktig informasjon gir forbrukerne en hevingsrett, ønsker departementet å bemerke at dette må vurderes konkret i den enkelte situasjon basert på gjeldende lovfestet og ulovfestet kontraktsrett.

Se forslag til åpenhetslov § 6 første ledd og § 7 første ledd.

8.3.3.6 Fristen for å behandle informasjonskrav

Etikkinformasjonsutvalget har foreslått at et krav på informasjon skal besvares av virksomhetene innen rimelig tid og senest innen tre uker etter at kravet er mottatt. Hva som ligger i «innen rimelig tid» må vurderes konkret. Utvalget har lagt til grunn at i en sak hvor det kan henvises til eksisterende opplysninger eller hvor svar kan gis uten nærmere undersøkelser, må svar gis i løpet av noen dager. Departementet er enig i denne vurderingen. Departementet viser også til at utvalget har tatt høyde for at virksomhetene kan ha behov for lenger tid til å besvare informasjonskrav. Det vil i særlige tilfeller være en frist på 2 måneder for å besvare informasjonskravet, for eksempel der det er snakk om en større mengde informasjon som skal utleveres eller sammenstilles. Departementet kan ikke se at det foreligger grunner til å forlenge fristen for å behandle informasjonskrav utover det utvalget har foreslått.

Se forslag til åpenhetslov § 7 annet ledd.

8.4 Plikt til å offentliggjøre informasjon om produksjonssted

8.4.1 Etikkinformasjonsutvalgets forslag

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at virksomheter som omsetter varer til forbrukere, plikter å offentliggjøre informasjon om produksjonsstedet, jf. utvalgets lovforslag § 6. Med «produksjonssted» menes den fabrikken eller det anlegget der størstedelen av varen, det vil si sluttproduktet, er satt sammen før salg. Opplysninger om produksjonssted kan gis som opplysning om hvor produksjonen foregår, for eksempel fabrikkens navn og adresse. Forslaget omfatter ikke en plikt til å offentliggjøre leverandørlister. Utvalget foreslår at informasjon om produksjonssted skal offentliggjøres på virksomhetens nettside eller på annen måte gjøres lett tilgjengelig.

Utvalget foreslår at det i forskrift kan fastsettes unntak for enkelte sektorer og grupper av virksomheter – eksempelvis virksomheter under en viss størrelse. Utvalget begrunner dette med at mens det i enkelte sektorer er passende å oppgi produksjonssted, f.eks. for tekstiler, fottøy, elektronikk, leker og blomster, kan det imidlertid for visse varesektorer være mindre passende å oppgi produksjonssted.

Informasjon om produksjonssted kan i noen tilfeller være konkurransesensitiv. Hensynet til forretningshemmeligheter ivaretas, ifølge utvalget, gjennom adgangen til å unnta slik informasjon.

Utvalgets mindretall (utvalgsmedlem Gramstad og Ditlev-Simonsen) slutter seg ikke til forslaget om plikt til å offentliggjøre informasjon om produksjonssted, og viser blant annet til at formålet bak bestemmelsen i realiteten kan oppnås gjennom retten til informasjon. Mindretallet mener rapporteringen vil være en uforholdsmessig byrde for aktører av ulik størrelse.

8.4.2 Høringsinstansenes syn

8.4.2.1 Overordnet om forslaget

Amnesty International Norge (Amnesty), Bergen kommune, Coretta og Martin Luther King Instituttet for Fredsarbeid (King Instituttet), Forbrukerrådet, Forbrukertilsynet, Framtiden i våre hender – både hovedorganisasjonen, Oslo Lokallag, Trondheim studentlag og privatpersoner, KFUK-KFUM, Kirkens Nødhjelp og Norges Kristne Råd, Klima- og miljødepartementet (KLD), Norsk Journalistlag, OECD-kontaktpunktet, Oslo kommune, Regnskogfondet og Yrkesorganisasjonenes Sentralforbund (YS) støtter forslaget om at virksomheter som omsetter varer til forbruker, plikter å offentliggjøre informasjon om produksjonssted. Samtidig argumenterer enkelte av høringsinstansene også for at denne plikten skal gå lenger enn hva som er foreslått, jf. punkt 8.4.2.2–8.4.2.4.

Forbrukertilsynet mener det vil være hensiktsmessig at forbrukere har tilgang til informasjon om produksjonssted, uten at de må be om dette fra den enkelte næringsdrivende. Forslaget vil, ifølge instansen, gjøre informasjonen mer tilgjengelig for bevisste forbrukere som ønsker å treffe mer etiske kjøpsbeslutninger. Også YS mener forslaget gir forbrukere og andre aktører bedre forutsetninger for å etterspørre mer informasjon, og slik påvirke bedriftene i positiv retning. Framtiden i våre hender påpeker at forslaget vil gjøre at varer er sporbare for den som har interesse av å vite hvor varene er produsert, da særlig knyttet til en redegjørelse om arbeidsforholdene. Sporbarhet, og dermed direkte etterprøvbarhet, er, ifølge instansen, selve kjernen i behovet for etikkinformasjon om en vare. Uten denne koblingen vil selskapene, ifølge instansen, gi inntrykk av at produksjonen av varer skjer under gode arbeidsforhold.

Framtiden i våre hender uttaler at det å legge ut opplysninger om hovedproduksjonsstedet, ikke vil være mer belastende enn mye annen informasjon som legges ut på nettsiden om varen, for eksempel farge, størrelse, materialvalg og vedlikeholdsråd. Framtiden i våre hender og KFUK-KFUM viser til at flere store aktører allerede offentliggjør produksjonsstedet, som Varnergruppen og H&M. KFUK-KFUM uttaler at dersom to av de største aktørene i det norske tekstilmarkedet kan gjøre dette, er det ikke lenger grunnlag for å hevde at slik praksis vil være for belastende.

Oslo kommune nevner at forslaget kan bidra til mer effektive og samfunnstjenlige anskaffelses- og kontraktsoppfølgingsprosesser ved at kommunen som offentlig oppdragsgiver, får mulighet til å benytte seg av offentliggjort informasjon om produksjonssted. For at bestemmelsen skal bli mest mulig formålstjenlig foreslår Oslo kommune imidlertid at offentliggjøringsplikten også omfatter en henvisning til hva slags produkter eller bestanddeler i produktet som tilvirkes på det enkelte produksjonsstedet.

Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) er i utgangspunktet positiv til forslaget, men finner det likevel viktig å fremheve at det knyttes usikkerhet til hvordan markedsaktørene vil reagere dersom de omfattes av loven og må utlevere informasjon de ikke ellers ønsker å gi fra seg. HOD uttaler at i en situasjon med global knapphet på legemidler og hvor det i et lite marked som Norge innføres nasjonale krav som bryter med den praksis som legemiddelprodusentene har, uten at andre land innfører lignende krav, kan tenkes å føre til at legemiddelprodusenter vil prioritere markeder som ikke stiller lignende krav, fremfor det norske markedet. Ifølge HOD kan dette i ytterste konsekvens innebære at tilgangen på legemidler i Norge kan bli svekket.

Hovedorganisasjonen Virke (Virke), Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) og Orkla er negative til forslaget om offentliggjøring av produksjonssted. Mester Grønn uttaler at de er positive til forslaget, men at det må revurderes hva som skal regnes som produksjonssted. Mester Grønn og Virke viser til at det kan være andre deler av produksjonskjeden som utgjør en større risiko for brudd på menneskerettighetene, og at et krav om offentliggjøring av produksjonssted derfor vil ha liten verdi. Virke mener forslaget om å offentliggjøre produksjonssted ikke har sammenheng med den risikobaserte tilnærmingen resten av lovforslaget er tuftet på, og viser forøvrig til dissensen fra Virkes medlem i utvalget. Virke mener det vil være relativt enkelt å definere produksjonssted i tekstilsektoren, mens det i andre sektorer og bransjer vil være mer komplisert å definere produksjonsstedet.

Mester Grønn og NHO uttaler at forslaget vil medføre en stor byrde for virksomheter med stort vareutvalg med forskjellige produksjonssteder. Ifølge NHO betyr et krav om å offentliggjøre fabrikknavn/adresse at selv den minste butikk må sørge for å hente inn opplysninger gjennom hele leverandørkjeden om produksjonssted for hvert eneste produkt som selges. NHO viser eksempelvis til at en frisørsalong må vite hvor sjampo og sjampoflasker er produsert, og at matbutikken må ha samme informasjon om kjøtt, fisk og grønnsaker. Får butikken ikke den informasjonen den ber om fra leverandøren, kan butikken ikke selge varen uten å bryte plikten til å offentliggjøre informasjon om produksjonsstedet. NHO uttaler at butikken ikke nødvendigvis har rett til informasjon fra forrige salgsledd, og at det ikke er sikkert at forrige salgsledd har rett til informasjon fra sitt salgsledd. NHO mener derfor at en eventuell plikt til å offentliggjøre produksjonssted må speilvendes. I stedet for en forskriftshjemmel til å gjøre unntak fra offentliggjøringsplikten, bør en hjemmel eventuelt gå ut på at plikten kan pålegges i forskrift. På den måten blir det begrunnet konkret for bransjer, sektorer og varer hvilke fordeler og ulemper det kan ha å offentliggjøre produksjonssted. NHO nevner som et ytterligere alternativ at omfanget av plikten til å offentliggjøre produksjonssted, på samme måte som for kunnskapsplikten, avhenger av virksomhetens størrelse, eierforhold og struktur, aktiviteter, bransje og vare- eller tjenestetyper.

Orkla mener det vil være ressurskrevende å registrere, oppdatere og dele informasjon og at nyttegevinsten bør vurderes nærmere. Mester Grønn og Orkla foreslår at en eventuell plikt til å oppgi produksjonssted gjøres passiv, dvs. at informasjonen oppgis på forespørsel for de produktene man er interessert i.

Ifølge NHO kan det være i strid med kontraktsforpliktelser å gi informasjon om produksjonssted. NHO, Orkla, Regelrådet og Stiftelsen Elektronikkbransjen viser til at informasjon om produsenter kan være konkurransesensitiv informasjon. Dette kan, ifølge Orkla, gjøre det enklere for konkurrenter å kopiere produktene. Orkla viser til at deres produkter selges gjennom norske dagligvarekjeder og andre detaljister, i konkurranse med kjedenes egne merkevarer, og at det derfor er risiko for at en plikt til åpenhet om produsenter kan føre til en svekkelse av konkurransen i det norske dagligvaremarkedet.

Regelrådet uttaler at verken FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) eller OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper inneholder anbefalinger om at produksjonssted skal offentliggjøres, eller at virksomheten skal ha åpne leverandørlister. Derimot uttaler Amnesty at plikten er i tråd med UNGP.

Regelrådet stiller spørsmål ved i hvilken grad opplysninger om fabrikkens navn og adresse bidrar til å oppnå målene med forslaget. Regelrådet savner en nærmere vurdering av nytten av å gi opplysningene, og videre om kravet er nødvendig i tillegg til kunnskapsplikten og retten til informasjon. Regnskap Norge stiller spørsmål ved om tilstrekkelig åpenhet i stedet kan oppnås ved merking av emballasje eller lignende.

8.4.2.2 Pliktens rekkevidde – definisjonen av «produksjonssted» og råvareleddet

Fairtrade Norge, KLD og Oslo kommune og mener definisjonen av produksjonssted ikke vil fange opp all risiko knyttet til et produkt, blant annet råvareleddet. Også Mester Grønn er skeptisk til definisjonen av produksjonssted, og uttaler at det er kunstig at produksjonsstedet er det stedet der størstedelen av varen er sammensatt. Instansen viser til at det kan være andre deler av produksjonskjeden som utgjør en større risiko for brudd på menneskerettighetene.

KLD påpeker at forslaget neppe omfatter offentliggjøring av hvor mineraler som inngår i batterier og mobiltelefoner er utvunnet, heller ikke hvor råstoffer til biodrivstoff eller ulike forbruksvarer er produsert. Ifølge KLD kan slik informasjon være et viktig bidrag til å kunne avgjøre hvilke konsekvenser produksjonen kan ha på menneskerettigheter, arbeidsforhold, klima og miljø.

Fairtrade Norge uttaler at en pose cashewnøtter merket med «produsert i Norge» vil kunne oppgi fabrikk i Norge som produksjonssted da produktet er ristet eller saltet og pakket i pose i Norge. Hovedandelen av produktet, råvaren Cashewnøtt, er imidlertid, ifølge Fairtrade Norge, mest sannsynlig prosessert i Vietnam og dyrket i Vest-Afrika med risiko for brudd på menneskerettigheter begge steder. Fairtrade Norge foreslår derfor at definisjonen av produksjonssted utvides slik at når hoveddelen av produktet er råvare med kjent risiko for brudd på menneskerettigheter, skal produsentsted, fortrinnsvis gruve, farm, plantasje, i minste fall land og region, opplyses.

Oslo kommune foreslår at større virksomheter også må offentliggjøre informasjon om de viktigste produksjonsstedene for mest sentrale råvarer med vesentlig risiko for negativ påvirkning på grunnleggende menneskerettigheter og anstendig arbeid.

Bergen kommune uttaler at det kan diskuteres om virksomheter bør ha en plikt til å informere om endring av produksjonssteder til sine kunder.

8.4.2.3 Pliktens rekkevidde – leverandørkjeden

Amnesty, Bergen kommune, Fellesrådet for Afrika, Forbrukerrådet, Forum for utvikling og miljø, Framtiden i våre hender – både hovedorganisasjonen, Oslo lokallag, Trondheim studentlag og privatpersoner, Frelsesarmeen, KFUK-KFUM, King Instituttet, Kirkens Nødhjelp og Norges Kristne Råd, Norsk Journalistlag, OECD-kontaktpunktet og Regnskogfondet mener at en ny åpenhetslov bør gå lenger ved å pålegge selskaper å offentliggjøre sine leverandørlister, i tillegg til produksjonssted.

KFUK-KFUM viser til lovens formål om å sikre tilgang til informasjon, og mener det vil være helt nødvendig med åpne leverandørlister for å oppnå dette formålet. Frelsesarmeen påpeker at utnyttelse ofte skjer tidligere i leverandørkjedene, og at åpne leverandørkjeder derfor vil være et viktig verktøy for å oppfylle lovens formål.

Ifølge Amnesty, Forum for utvikling og miljø og Regnskogfondet vil informasjon om leverandørlister gjøre det mulig for ulike typer interessenter som investorer, fagforeninger, frivillige organisasjoner, forbrukere og media å få innsikt i hvor selskapet har sin virksomhet, og på den måten etterprøve i hvilken grad selskapet gjør en innsats for å sikre menneskerettigheter og anstendig arbeid.

Amnesty uttaler at selskap som allerede opererer med åpenhet om produksjonssted og åpne leverandørlister rapporterer at åpenheten ikke har ført til tapt omsetning som følge av offentliggjøring av forretningssensitiv informasjon. Ifølge OECD-kontaktpunktet viser OECDs sektorveiledere, særlig veilederen for ansvarlig leverandørkjeder i sko- og tekstilsektoren fra 2016, at en rekke bedrifter har gode resultater i sitt arbeid med ansvarlig næringsliv gjennom økende grad å velge å offentliggjøre leverandørlister. Dette gjelder, ifølge instansen, særlig bedrifter som er i etablerte samarbeidsforhold med andre aktører i bransjen. OECD-kontaktpunktet mener derfor at plikten bør omfatte offentliggjøring av selskapets produksjonssteder, leverandørkjeder og leverandørliste som navngir alle leverandører og underleverandører det kjøper varer og tjenester fra. Framtiden i våre hender og King Instituttet mener åpne og oppdaterte leverandørlister gjør at forretningsforbindelsen mellom selskap og leverandør er uomtvistelig. Ifølge Framtiden i våre hender gjør denne stadfestingen at selskapets ansvarsforhold blir klarere enn om leverandørene holdes skjult. Framtiden i våre hender viser til ulykken ved Rana Plaza i 2013 som eksempel på utfordringene ved manglende åpenhet om leverandørlister. Ingen av de rundt 30 kleskjedene som kjøpte varer fra de fire fabrikkene i bygningen som kollapset, hadde åpne leverandørlister, og det ble svært vanskelig å få dem alle til å innrømme at de hadde kjøpt varer produsert der, til tross for funn av både merkelapper og leveringsavtaler.

Både Framtiden i våre hender og King Instituttet mener leverandørlistene gjør det mulig for arbeidere og fagbevegelsen å raskt varsle merkevareselskaper som kjøper varer fra produksjonsstedet, om brudd på menneskerettigheter eller vesentlig miljøskade. Dette gir selskaper mulighet til å gripe inn, få stoppet skadelig praksis, skape nye og bedre rutiner og bidra til oppreisning, ifølge instansene. Framtiden i våre hender Trondheim studentlag viser også til at åpne leverandørlister styrker lokale fagforeningers mulighet til å følge opp produksjonssted og deres arbeidere uten å måtte utsette seg for den sårbare situasjonen å etterspørre informasjon. Instansen påpeker at lokale fagforeninger i produksjonsland er en utsatt gruppe med lav anerkjennelse som er essensielle for å kunne knytte reelle lokale forhold opp mot globale retningslinjer. Åpenhet er, ifølge Amnesty og Forum for utvikling og miljø, særlig viktig i saker som krever oppreisning, ettersom det bidrar til å stadfeste selskapets tilknytning til produksjonsstedet.

Forbrukerrådet og Framtiden i våre hender peker på adgangen til å etterprøve faktiske forhold i produksjonen. Med en plikt til kun å oppgi informasjon om fabrikken eller anlegget der sluttproduktet er satt sammen for salg, er det, ifølge Forbrukerrådet, risiko for at kritikkverdige forhold hos leverandører ikke kommer frem. Framtiden i våre hender mener at det å spille med åpne kort knyttet til produksjon av varer vil øke selskapenes troverdighet ved at det vil rydde vekk potensielle mistanker om at kritikkverdige arbeidsforhold blir holdt skjult. Bergen kommune viser til at når det ikke er en plikt til å offentliggjøre virksomheters leverandørkjeder, er det ikke mulig for interessenter å få nødvendig informasjon for å kunne verifisere eller avkrefte hvem som bidrar til, og eventuelt er ansvarlig for, menneskerettighetsbrudd lenger nede i kjeden. Dersom virksomhetene hadde en aktiv plikt til å offentliggjøre leverandørkjeden ville det ikke lengre være en hensiktsmessig strategi å holde tilbake informasjon for å søke å unndra seg kritikk fra kunder, media eller andre. En aktiv plikt til å offentliggjøre produksjonssted vil, ifølge Bergen kommune, støtte de ansvarlige leverandørene som allerede offentliggjør denne informasjonen i dag.

Forbrukerrådet uttaler at flere produsenter allerede har valgt å åpne leverandørlistene sine, og innføring av en lovpålagt plikt ville bidra til like konkurransevilkår for alle. Åpne leverandørlister kan, ifølge Framtiden i våre hender og King Instituttet, også bidra til bedre samarbeid mellom selskapene som er kunder ved samme produksjonssted, ved at de gis mulighet til å identifisere hverandre og gå sammen om tiltak for å forebygge og avdekke menneskerettighetskrenkelser. En annen effekt er, ifølge Framtiden i våre hender, at antall leverandører vil kunne reduseres, der leverandører med gode arbeidsforhold vinner frem på bekostning av leverandører med mindre gode arbeidsforhold.

Stiftelsen Elektronikkbransjen uttaler på den andre siden at leverandørkjeder på elektroniske produkter og komponenter kan være kompliserte. En mobiltelefon kan for eksempel inneholde opptil 50 ulike metaller. Det kan, ifølge instansen, være tusentalls kontrakter som er nødvendig for tilvirkning av materialer og sluttmontering av et produkt. Instansen mener derfor at det må være tilstrekkelig å oppgi informasjon om hvor sluttproduktet er produsert.

Framtiden i våre hender – både hovedorganisasjonen, Oslo lokallag og Trondheim studentlag, åpner for at det kan innføres unntak fra krav om offentliggjøring dersom plikten utvides til å omfatte leverandørlister. Bergen kommune uttaler at det eventuelt kan vurderes om et utvidet krav om åpenhet om produksjonskjeder lenger ned i kjeden kun skal gjelde for enkelte særlig utsatte bransjer, som tekstil og elektronikk, eller om det kun bør være et krav knyttet til større virksomheter.

8.4.2.4 Pliktsubjekter – virksomheter som omsetter forbruksvarer

Bergen kommune stiller spørsmål ved hensiktsmessigheten og begrunnelse for avgrensningen til forbruksvarer. Instansen uttaler at for offentlige oppdragsgivere (kunder) og andre næringsaktører er denne informasjonen vel så relevant, og vil kunne lette arbeidet også for profesjonelle aktører som ønsker informasjon om virksomheters produksjonssteder.

Norges Miljøvernforbund (NMF) mener plikten til å offentliggjøre produksjonssted ikke bør begrenses til virksomheter som omsetter varer til forbruker, og at også virksomheter som omsetter råvarer der forbruker er sluttkunde, må omfattes. NMF uttaler videre at plikten også bør gjelde for virksomheter som produserer eller leverer fôr til dyr eller fisk, matvarer, innsatsfaktorer til matvarer, kunnskapstjenester, halvfabrikata og/eller industriprodukter. Etter NMF sin oppfatning bør man kunne undersøke leverandørkjeden også til rene industrileverandører, for eksempel til oljeindustrien eller vindturbinselskaper. Mange industrileverandører henter inn sine råvarer eller delprodukter i lavkostnadsland, der det ikke er samme fokus på arbeidsbetingelser og miljø som i Norge, ifølge instansen.

Framtiden i våre hender mener at en plikt til å offentliggjøre leverandørlister må gjelde for alle virksomheter som omfattes av åpenhetslovens virkeområde.

Norsk Journalistlag uttaler at forskriftshjemmelen som åpner for at man kan fastsette unntak for offentliggjøringsplikten, innebærer en for omfattende begrensing i offentlighetsprinsippet, og foreslår derfor at forskriftsadgangen oppheves.

Forbrukerrådet mener at det kan gis unntak for krav om åpenhet om produksjonssted og eventuelle leverandørlister for mindre virksomheter. Oslo kommune uttaler at det mulig med en differensiering mellom mindre og større virksomheter, og at større virksomheter i så fall bør pålegges en mer vidtrekkende offentliggjøringsplikt, se punkt 8.4.2.2.

8.4.2.5 Særskilt om offentliggjøringen

Norsk Journalistlag mener det må fastsettes klarere rammer for hvordan informasjonen skal offentliggjøres, slik at dette ikke overlates til virksomheten selv å avgjøre. Instansen foreslår at formuleringen «eller på annen måte gjøres lett tilgjengelig» fjernes, og at det fremkommer tydelig av lovteksten at informasjonen skal offentliggjøres på virksomhetens nettside. Instansen mener det må kunne kreves at informasjonen rettes og suppleres jevnlig.

8.4.3 Departementets vurderinger

En plikt til å offentliggjøre informasjon om produksjonssted skal, ifølge Etikkinformasjonsutvalget, bidra til å fremme lovens formål om økt tilgang til opplysninger i virksomheter og leverandørkjeder. Formålet er åpenhet. FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter (UNGP) og OECDs retningslinjer for flernasjonale selskaper har som formål å sikre respekt for menneskerettighetene. Å sørge for åpenhet i virksomhetene vil være viktig for å oppnå dette formålet. Selv om det ikke ligger en anbefaling i UNGP og OECDs retningslinjer om å offentliggjøre informasjon om produksjonssted, kan et slikt krav være i overensstemmelse med intensjonen bak UNGP og OECDs retningslinjer.

Innspillene fra høringsinstansene kan tyde på at det kan være hensiktsmessig og formålstjenlig med en plikt til å offentliggjøre informasjon om produksjonssted. En slik plikt vil gjøre det enklere for forbrukere, organisasjoner og andre å etterprøve virksomhetenes arbeid med menneskerettigheter og arbeidsforhold, og slik påvirke virksomhetene i positiv retning, og gjøre det enklere for forbrukere å ta gode forbrukervalg. På den andre siden tilsier enkelte høringsinnspill at plikten kan være byrdefull for virksomhetene, og at man av hensyn til norske virksomheters konkurranseevne bør være forsiktig med å innføre nasjonale regler som går lenger enn hva som følger av de internasjonale prinsippene og retningslinjene.

Både diskusjonene i utvalget og høringsinnspillene viser at det er behov for grundige vurderinger av om åpenhetsloven bør inneholde en plikt til å offentliggjøre informasjon om produksjonssted og hva denne plikten i så fall bør omfatte, slik at den er hensiktsmessig utformet til å oppnå dens formål og samtidig ikke legger for store byrder på virksomhetene. Det er spørsmål om plikten skal utformes i tråd med utvalgets flertall, eller om det vil være mer formålstjenlig om den også omfatter offentliggjøring av informasjon om råvareleddet og/eller virksomhetenes leverandørlister. Det er også spørsmål om plikten bør gjelde andre virksomheter enn dem som omsetter forbruksvarer, om enkelte sektorer bør unntas fra plikten, og om loven i stedet bør angi hvilke bransjer, sektorer eller varer plikten skal gjelde for. Departementet foreslår derfor ikke å innføre en plikt til å offentliggjøre informasjon om produksjonssted nå. Departementet vil eventuelt foreslå en slik plikt på et senere tidspunkt dersom nærmere vurderinger viser at en slik plikt er hensiktsmessig og praktisk gjennomførbar. Det vises for øvrig til planlagt evaluering av loven etter en tid. Departementet viser også til at plikten til å redegjøre for aktsomhetsvurderingene og informasjonsplikten vil sørge for økt tilgang til informasjon fra virksomhetene og således vil bidra til økt åpenhet i virksomhetene og deres leverandørkjeder, jf. nærmere omtale i punkt 8.2 og 8.3.

Til dokumentets forside