10 Økonomiske og administrative konsekvenser

10.1 Innledning

Åpenhetsloven skal bidra til å fremme virksomheters respekt for grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold. Loven pålegger virksomhetene å utføre aktsomhetsvurderinger og å offentliggjøre en redegjørelse for aktsomhetsvurderingene, og gir forbrukere, fagforeninger, organisasjoner, journalister, offentlige oppdragsgivere og andre rett på informasjon fra virksomhetene om hvordan de arbeider med menneskerettigheter og arbeidsforhold i virksomhetene, leverandørkjedene og hos forretningspartnere.

Loven vil etter departementets vurdering bidra til at virksomhetene arbeider mer aktivt for å forhindre og håndtere negative konsekvenser på menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold i forbindelse med produksjonen av varer og levering av tjenester, uansett hvor i verden leverandørkjeden går, fra råvarestadiet til ferdig produkt. Loven vil også bidra til mer åpenhet i et globalt og komplekst næringsliv, gjøre det enklere å treffe etiske kjøps- og investeringsbeslutninger og å etterprøve virksomhetenes arbeid på dette feltet. Loven vil etter departementets vurdering gjøre det enklere å sammenligne virksomheters produksjons- og handelspraksis, og vil kunne bidra til å styrke konkurranseevnen for virksomheter som allerede etterstreber en etisk bærekraftig produksjon. Økt fokus på etisk handel vil samtidig føre til at virksomheters kostnader ved å stille krav til menneskerettigheter og arbeidsforhold blir båret av flere aktører. På sikt vil loven kunne føre til mer etisk produksjon av varer og tjenester som selges i norske butikker.

Lovforslaget vil sammen med andre tiltak bidra positivt i Norges arbeid med å nå FNs bærekraftsmål, særlig mål nr. 8 om anstendig arbeid og økonomisk vekst, og mål nr. 12 om ansvarlig forbruk og produksjon.

10.2 Konsekvenser for næringslivet

Forslaget til åpenhetslov vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser for virksomhetene som pålegges plikter gjennom loven. Departementet ga i slutten av november 2020 Oslo Economics og KPMG i oppdrag å gjennomføre en konsekvensanalyse som konkretiserer og tallfester de økonomiske og administrative konsekvensene for forskjellige virksomheter i næringslivet som følge av Etikkinformasjonsutvalgets forslag til åpenhetslov. Konsekvensanalysen skulle bygge på Etikkinformasjonsutvalgets vurderinger, men tydeliggjøre hvordan kostnadene vil variere ut ifra blant annet virksomhetens størrelse, bransje, kontekst og modenhet. Departementet mottok konsekvensanalysen den 5. januar 2021.

For å kartlegge dagens situasjon har Oslo Economics og KPMG blant annet sett på eksisterende regelverk i Norge og i andre land, eksisterende frivillige ordninger, og forventet utvikling i EU. Dette har gitt dem grunnlag til å vurdere hvor mye nytt en åpenhetslov vil kreve av virksomhetene. De har også intervjuet representanter for ulike virksomheter. Som følge av at konsekvensanalysen er gjennomført i løpet av 5 uker, har Oslo Economics og KPMG imidlertid vært nødt til å gjøre forenklinger og generaliseringer. Det understrekes derfor i rapporten at det er usikkerhet knyttet til kostnadsestimatene, og at disse følgelig må betraktes som grove estimater.

Etikkinformasjonsutvalget foreslår at tilsynsmyndighetene får en aktiv veiledningsplikt. Departementets lovforslag inkluderer også en slik aktiv veiledningsplikt, jf. punkt 9. Oslo Economics og KPMG har derfor i beregningen av kostnader for virksomhetene lagt til grunn at veiledning gis til virksomhetene kostnadsfritt og uten begrensning. Dette inkluderer kurs, veiledningsmateriell og individuell rådgivning. Det er lagt til grunn at dette vil bidra til å redusere virksomhetenes kostnader med å oppfylle de ulike pliktene i lovforslaget. Det offentliges kostnader til veiledning er ikke beregnet av Oslo Economics og KPMG og vil komme i tillegg, se nærmere omtale i punkt 10.3.

Oslo Economics og KPMG antar at 8 830 virksomheter vil omfattes av åpenhetslovens definisjon av «større virksomheter». Dette omfatter 270 store virksomheter, jf. definisjonen i regnskapsloven § 1-5, og 8 560 mellomstore virksomheter som verken anses som store eller små etter definisjonene i regnskapsloven § 1-5 og § 1-6. De økonomiske og administrative kostnadene for hver virksomhet vil variere. For mellomstore virksomheter vil bransjerisikoen ha stor betydning for de økonomiske konsekvensene. Virksomheter i lavrisikobransjer forventes å ha et lavt kostnadsestimat, mens virksomheter i høyrisikobransjer forventes å ha et høyt kostnadsestimat. For store virksomheter vil det være virksomhetens modenhet som spiller inn på kostnadsestimatet. Modenhet knytter seg her til hvorvidt virksomheten allerede utfører lignende vurderinger og er klare til å oppfylle lovforslagets plikter. Store modne virksomheter forventes å ha et lavt kostnadsestimat, mens store virksomheter med lite modenhet forventes et høyt kostnadsestimat. Følgende kostnader er knyttet til plikten til å utføre og å redegjøre for aktsomhetsvurderinger og plikten til å gi informasjon for store og mellomstore virksomheter.

Mellomstore virksomheter som forventes å ha et lavt kostnadsestimat som følge av lovforslaget, er eksempelvis tjenestevirksomheter som konsulentselskaper, eiendomsselskaper, bygg- og anleggsvirksomhet og noe detaljhandel, samt virksomheter med høy risiko i leverandørkjeden som arbeider med aktsomhetsvurderinger helt eller delvis i dag. For disse forventes gjennomsnittskostnaden å være på 24 600 kroner i år 1, og deretter 10 600 kroner årlig fra år 2 som følge av lovforslaget.

Mellomstore virksomheter som forventes å ha et høyt kostnadsestimat som følge av lovforslaget, omfatter typisk butikker/netthandler som tilbyr en rekke ulike høyrisikoprodukter som elektronikk, IT-utstyr, tekstiler, leker og lignende, har mange leverandører og et høyere antall produsenter. For disse forventes gjennomsnittskostnaden å være på 125 000 kroner i år 1, og deretter på 123 000 kroner årlig fra år 2 som følge av lovforslaget.

Mellomstore virksomheter som selger et begrenset omfang av høyrisikoprodukter og har få leverandører, antas å falle midt mellom de to nevnte kategoriene. Det samme gjelder blant annet virksomheter som ikke retter seg mot forbrukere. Kategorien omfatter eksempelvis grossister, detaljhandler, importbedrifter og enkelte leverandører til offentlig sektor innen ulike bransjer. For disse forventes gjennomsnittskostnaden å være på 73 300 kroner i år 1, og deretter på 67 300 kroner årlig fra år 2 som følge av lovforslaget.

Blant de store virksomhetene antas det at modenhet vil variere og spille inn på kostnadene. 30 prosent av de store virksomhetene forventes i stor grad å oppfylle kravet om å utføre aktsomhetsvurderinger i dag, og forventes derfor ikke å få økonomiske og administrative konsekvenser som følge av lovforslaget.

Store virksomheter som forventes å ha et høyere kostnadsestimat som følge av lovforslaget, inkluderer virksomheter som i dag gjør begrenset med arbeid på dette området. Disse virksomhetene forventes å måtte sette av betydelige ressurser for å oppfylle kravene som følger av lovforslaget, estimert til 1 dedikert årsverk, altså omtrent 850 000 kroner årlig.

Store virksomheter som allerede gjør en del på området, men ikke tilstrekkelig til å oppfylle lovkravene, forventes å falle midt mellom den lave og høye kostnadskategorien, og forventes å måtte benytte ca. et halvt årsverk, altså omtrent 450 000 kroner årlig for å oppfylle pliktene i lovforslaget.

Totalt beregnes de økonomiske og administrative konsekvensene for de 8 830 «større virksomhetene» som pålegges plikter etter lovforslaget, å utgjøre ca. 700 millioner kroner i oppstartsåret, og ca. 630 millioner i år 2. Disse tallene er avgrenset til de direkte kostnadene for virksomhetene ved å oppfylle pliktene som følger av lovforslaget. Det vil si at positive virkninger av lovforslaget ikke er medberegnet. At virksomhetene jobber aktivt med menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold og er åpne om forhold i sin virksomhet og leverandørkjede, kan etter departementets vurdering gi gevinster for virksomhetene, blant annet i form av bedre omdømme, og mer motiverte medarbeidere.

Departementet presiserer at anslagene fra Oslo Economics og KPMG er omtrentlige anslag. For enkelte virksomheter kan de økonomiske og administrative konsekvensene overstige kostnadsanslagene i rapporten. Dette gjelder særlig norske morselskaper med datterselskaper i utlandet som omfattes av morselskapets plikter etter loven.

Det vises til nærmere omtale i konsekvensanalysen fra Oslo Economics og KPMG. Konsekvensanalysen omfatter også en utredning av hvilke økonomiske og administrative konsekvenser en utvidelse til miljøpåvirkning vil ha for virksomhetene, se konsekvensanalysen kapittel 6.

10.3 Konsekvenser for det offentlige

Forslaget til åpenhetslov innebærer at Forbrukertilsynet får ansvar for tilsyn og veiledning med loven. Veiledningsplikten innebærer at Forbrukertilsynet blant annet skal avholde kurs om pliktene i loven, utarbeide veiledningsmateriell som eksempelvis konkretiserer menneskerettighetene som lovens plikter omfatter, og gi virksomhetene nærmere bistand med hvordan de skal gå frem for å oppfylle lovens krav.

Tilsynsplikten vil innebære at Forbrukertilsynet skal kontrollere at virksomhetene som omfattes av loven, oppfyller lovens plikter. Det er viktig at virksomhetene i oppstartsfasen får tilstrekkelig med tid til å sette seg inn i hva loven krever og til å etablere gode rutiner. Det kan derfor være aktuelt med forskjellig ikrafttredelsestidspunkt for lovens plikter og håndhevingsbestemmelsene. Forbrukertilsynets tilsynsarbeid vil uansett i oppstartsfasen i stor grad være mer preget av veiledning. Tilsynet må likevel kunne uttale seg om virksomhetens oppfyllelse av pliktene, både for å – i tråd med åpenhetslovens formål – sikre at virksomhetene arbeider aktivt for å forhindre og håndtere negative konsekvenser på grunnleggende menneskerettigheter og anstendige arbeidsforhold, og for å sikre tilgang til informasjon til allmennheten. Det vil etter hvert, etter at loven har virket en periode, forventes at Forbrukertilsynet i større grad bruker ressurser på tilsyn.

Oppgavene som gis til Forbrukertilsynet, krever at tilsynet opparbeider seg ny og solid kompetanse på et område tilsynet ikke har erfaring med fra tidligere, og at tilsynet har tilstrekkelig med ressurser til å kunne gjennomføre sine oppgaver på en god måte. Dette er blant annet viktig for å bidra til å redusere kostnadene til virksomhetene som følge av ny lov, se punkt 10.2. Merutgifter for staten knyttet til ny åpenhetslov dekkes innenfor departementets gjeldende budsjettrammer.

Selv om OECDs kontaktpunkt ikke tillegges nye eller endrede oppgaver som følge av forslaget til ny åpenhetslov, kan det likevel etter departementets vurdering forventes at loven vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser for kontaktpunktet. For det første som følge av flere forespørsler om bistand fra virksomhetene til kontaktpunktet for å oppfylle OECDs retningslinjer. Dette som følge av at forslaget til åpenhetslov i stor grad bygger på de internasjonale retningslinjene, hvilket kan gjøre virksomhetene mer oppmerksomme på disse og på adgangen til å få veiledning fra kontaktpunktet. Det understrekes samtidig at kontaktpunktets rolle er å bistå virksomhetene med å oppfylle OECDs retningslinjer, og at disse retningslinjene vil ligge fast ved siden av åpenhetsloven. Konkrete forespørsler om veiledning knyttet til åpenhetslovens plikter vil derfor måtte henvises til Forbrukertilsynet. Departementet forutsetter et tett samarbeid mellom Forbrukertilsynet og OECDs kontaktpunkt slik at veiledningen med åpenhetsloven i størst mulig grad skal harmonere med etablert praksis hos OECD internasjonalt og Norges OECD-kontaktpunkt. Det er derfor også naturlig å forvente at kontaktpunktet må avsette noe ressurser til samhandling og dialog med Forbrukertilsynet.