11 Bruken av betegnelser

11.1 Innledning

Som et ledd i revisjonen av særavgiftsregelverket har det vært naturlig å gjennomgå bruken av ulike betegnelser og vurdere om disse skal defineres i loven.

Det er få betegnelser som er relevante på tvers av alle eller flere av særavgiftene. Det foreslås derfor ikke en paragraf i loven kapittel 1 med definisjoner. Det er heller ikke behov for egne definisjonsbestemmelser i de øvrige kapitlene. I den grad det er nødvendig å forklare eller avgrense ord og uttrykk, gjøres dette i den bestemmelse der betegnelsen brukes.

Av betegnelsene som omtales nedenfor, er det kun særavgiftsområdet som foreslås definert i loven, se punkt 11.3.

11.2 Særavgift

Departementet har vurdert om betegnelsen særavgift bør erstattes av særskatt e.l. Et argument for en slik endring er at betegnelsen avgift er tvetydig siden den kan vise både til en særavgift og til en sektoravgift. Skillet mellom de to kategoriene kunne vært klarere dersom særavgiftene konsekvent ble omtalt som skatter.

En tilsvarende omlegging ble vurdert for betegnelsen merverdiavgift i forbindelse med revisjonen av merverdiavgiftsloven, se Ot.prp. nr. 76 (2008–2009) Om lov om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) punkt 6.2. Begrunnelsen for eventuelt å erstatte betegnelsen merverdiavgift med merverdiskatt, var nettopp at dette kunne skape klarhet i forhold til sektoravgiftene. Betegnelsen ble imidlertid ikke foreslått endret fordi den var godt innarbeidet og fordi den i praksis ikke syntes å skape problemer.

Det samme gjelder for betegnelsen særavgift. Den er innarbeidet og skaper ikke problemer i praksis. Det er heller ikke gitt at en eventuell ny betegnelse vil bli benyttet korrekt. Det at det innføres en ny særavgiftslov som omfatter alle særavgifter som hører under Finansdepartementets ansvarsområde, vil dessuten innebære at skillet mellom særavgifter og sektoravgifter blir tydeligere. Betegnelsen særavgift foreslås derfor videreført.

Departementet har videre vurdert om betegnelsen særavgift bør defineres i loven. Særavgiftene er av svært ulik karakter, og det innføres stadig nye som utformes på forskjellige måter. Det er derfor en risiko for at en definisjon ikke vil dekke nye typer særavgifter. Det er heller ikke tatt inn definisjoner av hva som menes med de ulike skatteartene i andre skatte- og avgiftslover. Ved å samle alle særavgifter som hører inn under Finansdepartementets ansvarsområde i én lov, avgrenses dessuten disse avgiftene mot sektoravgiftene. Dette reduserer i seg selv behovet for en definisjon av betegnelsen. Departementet foreslår derfor ikke å definere betegnelsen særavgift i loven.

11.3 Særavgiftsområdet

Betegnelsen særavgiftsområdet benyttes ikke i gjeldende særavgiftsregelverk. Regelverket har heller ingen bestemmelser som fastsetter dets geografiske virkeområde.

Alle særavgiftene er knyttet til omstendigheter i Norge. For vareavgiftene følger det av stortingsvedtaket at avgiftsplikten gjelder ved innførsel og innenlandsk produksjon av de avgiftspliktige varene. Med inn- og utførsel menes innførsel til og utførsel fra tollområdet, jf. særavgiftsforskriften § 2-6 som fastsetter at tollavgiftsloven og vareførselsloven gjelder så langt de passer og ikke annet er bestemt. I tollavgiftsloven § 1-1 andre ledd og vareførselsloven § 1-2 andre ledd er tollområdet definert som det norske fastland og territorialfarvann, men ikke Svalbard, Jan Mayen og Norges biland. Merverdiavgiftsområdet er definert på samme måte, jf. merverdiavgiftsloven § 1-2 andre ledd.

Også de andre særavgiftene er knyttet til omstendigheter i Norge, uten at dette er sagt uttrykkelig. For eksempel er dokumentavgiften knyttet til tinglysing i den norske grunnboken og engangsavgiften på motorvogner mv. skal beregnes ved registrering i det norske Kjøretøyregisteret.

Departementet anser det hensiktsmessig at særavgiftsloven har en bestemmelse som fastsetter det geografiske virkeområde og at dette området betegnes som særavgiftsområdet, jf. lovforslaget § 1-2 første ledd. Det foreslås at særavgiftsområdet defineres på samme måte som tollområdet og merverdiavgiftsområdet, se lovforslaget § 1-2 andre ledd. Forslaget anses som en kodifisering av gjeldende rett og medfører ingen materiell endring.

Enkelte særavgifter har en annen geografisk avgrensning, for eksempel CO₂-avgiften i petroleumsvirksomheten på kontinentalsokkelen og NO_X-avgiften som også omfatter enkelte utslipp utenfor særavgiftsområdet. Avgrensningen av lovens virkeområde til å gjelde særavgiftsområdet, gjelder dermed kun hvis ikke annet følger av loven, jf. lovforslaget § 1-2 første ledd. Eventuelle avvikende anvendelsesområder er fastsatt i kapitlene om de enkelte avgiftene.

11.4 Registrering i Særavgiftsregisteret

Gjeldende særavgiftsregelverk har for de fleste særavgiftene bestemmelser om rett og plikt til registrering hos skattemyndighetene, unntatt for dokumentavgiften, omregistreringsavgiften, vektårsavgiften og engangsavgiften. Engangsavgiftens bestemmelser om registrering er av en annen karakter enn bestemmelsene om rett og plikt til registrering hos skattemyndighetene, se nedenfor.

For vareavgiftene er hovedregelen at produsenter skal registrere seg, jf. særavgiftsforskriften § 5-1 første ledd bokstav a, mens importører kan registrere seg, jf. særavgiftsforskriften § 5-2. At importøren kan registrere seg innebærer at registrering er frivillig, det vil si at det er opp til den enkelte importør om vedkommende vil registrere seg eller ikke. Unntak gjelder for importører av alkohol, teknisk etanol, bensin, mineralolje til framdrift av motorvogn (autodiesel), bioetanol og biodiesel. Disse har plikt til å registrere seg, jf. særavgiftsforskriften § 5-1 første ledd bokstav b, e og m.

For andre særavgifter som ikke er vareavgifter, men som er omfattet av særavgiftsforskriften, er det for hver avgift fastsatt hvem som er registreringspliktig. Dette gjelder avgiftene på elektrisk kraft, NO_X, trafikkforsikringer, oppdrettsfisk, viltlevende marine ressurser, avfallsforbrenning, vindkraft, samt flypassasjeravgiften, jf. særavgiftsforskriften § 5-1 første ledd bokstav d, samt f til l og n til q.

Å være registrert som særavgiftspliktig innebærer plikt til å levere skattemelding, jf. skatteforvaltningsloven § 8-4. Etter skatteforvaltningsloven § 8-13 skal den registreringspliktige levere melding med opplysninger om virksomheten, dokumentasjon for at vilkårene for registrering er oppfylt og andre opplysninger som har betydning for registreringen. Den registrerte har også andre plikter, blant annet til å ha et godkjent lokale, føre særavgifts- og lagerregnskap og stille sikkerhet dersom skattemyndighetene krever det.

Registrering gir også rettigheter. For vareavgiftene er den viktigste rettslige konsekvensen at den registrerte kan innføre og produsere varer uten å beregne avgift ved innførselen eller produksjonen forutsatt at varen legges inn på et godkjent lokale, jf. særavgiftsforskriften § 2-1 første ledd. Plikten til å beregne avgift oppstår i disse tilfellene først ved uttak av varen fra lokalet. Registrering gir dessuten rett til å foreta avgiftsfrie overføringer til og fra andre registrerte virksomheter og til å korrigere avgift, blant annet ved retur av varer.

De nærmere vilkårene for å bli registrert framkommer blant annet av særavgiftsforskriften § 5-6, som regulerer når registrering skal nektes eller tilbakekalles. For importører er det et sentralt vilkår at vedkommende er registreringspliktig etter merverdiavgiftsloven § 2-1, jf. særavgiftsforskriften § 5-2 bokstav a.

Etter særavgiftsforskriften § 5-4 skal registrering skje ved skattekontoret. I praksis skjer registrering via Altinn. Per 1. januar 2026 var det om lag 2 500 registrerte virksomheter. For skattemyndighetene har registrering den praktiske konsekvensen at de får oversikt over de avgiftspliktige.

For engangsavgiften på motorvogner mv. gjelder ingen registreringsplikt. Virksomheter som melder motorvogner til registrering, kan imidlertid søke skattemyndighetene om å bli registrert som avgiftspliktig virksomhet, jf. forskrift om engangsavgift på motorvogner § 8-1. Virksomheter som er registrert for engangsavgift, skal innbetale avgiften etterskuddsvis i månedlige terminer. Registrering utsetter ikke tidspunktet for når avgiftsplikten oppstår og fungerer dermed i første rekke som en kredittordning. Registrering forutsetter at det er stilt sikkerhet for skyldig avgift, jf. skattebetalingsloven § 14-21 første og tredje ledd og skattebetalingsforskriften § 14-21-1. Regler om adgang til å nekte eller trekke tilbake registrering og søknad om registrering, er fastsatt i forskrift om engangsavgift på motorvogner §§ 8-2 og 8-3.

Dokumentavgiften skal betales ved selve tinglysingen. Det er dermed ikke aktuelt med bestemmelser om registreringsrett og -plikt som gir rett til utsatt avgiftsbetaling. Det samme gjelder omregistreringsavgiften som må betales ved selve omregistreringen, og vektårsavgiften som beregnes og faktureres av skattemyndighetene i terminer.

Departementet anser at bestemmelsene om rett og plikt til registrering er sentrale i særavgiftssystemet og bør fastsettes i lov. Det foreslås at registreringsplikten fastsettes for den enkelte avgift i det kapitlet avgiften reguleres, og ikke samlet i én bestemmelse som i særavgiftsforskriften § 5-1. Nærmere regler om registrering vil bli fastsatt i forskrift, jf. forskriftsfullmakten i lovforslaget § 1-6 bokstav g.

Departementet anser det hensiktsmessig at registeret gis et navn, Særavgiftsregisteret, på samme måte som Merverdiavgiftsregisteret.

11.5 Avgiftsplikt og avgiftspliktig

Gjeldende særavgiftsregelverk bruker ulike betegnelser for hva som er avgiftspliktig (avgiftspliktens omfang, saklig virkeområde), når avgiften skal beregnes (når avgiftsplikten oppstår) og hvem som skal beregne avgiften (avgiftspliktig-/subjekt, ansvar for avgift). Lovforslaget tar sikte på en samordnet og konsekvent bruk av betegnelsene.

Gjeldende stortingsvedtak fastsetter hva som er avgiftspliktig. Dette videreføres, jf. Grunnloven § 75 bokstav a. Omfanget av avgiftsplikten er i dag nærmere regulert i forskrift. Det foreslås at hva som er avgiftspliktig, tas inn i loven, ved behov noe mer utfyllende regulert enn i stortingsvedtaket. I lovforslaget er avgiftspliktens omfang regulert i paragrafene med overskriften Avgiftsplikt, gjennomgående som paragrafens første ledd. Det vil fortsatt være behov for nærmere regulering av avgiftspliktens omfang i forskrift.

Gjeldende stortingsvedtak fastsetter også når avgiften skal beregnes. For eksempel er det for vareavgiftene fastsatt at avgiftene skal betales ved innførsel og innenlandsk produksjon. Tidspunktet reguleres nærmere i forskrift. Det foreslås at spørsmålet om når avgiften skal beregnes flyttes fra stortingsvedtaket til loven. I lovforslaget er tidspunktet for når avgiften skal beregnes tatt inn i paragrafene med overskriften Avgiftsplikt, gjennomgående som paragrafens andre ledd. Det vil fortsatt være behov for nærmere regulering av når avgiften skal beregnes i forskrift.

Gjeldende særavgiftsforskrift bruker uttrykket når avgiftsplikten oppstår. I tollavgiftsloven og merverdiavgiftsloven er dette uttrykt som når avgiften skal beregnes. Det foreslås en harmonisering av ordlyden slik at sistnevnte uttrykk brukes også i særavgiftsloven. Dette innebærer ingen materiell endring.

At den avgiftspliktige skal beregne avgiften er et uttrykk som ikke passer like godt for avgifter som myndighetsfastsettes, se punkt 3.2. For disse avgiftene benyttes ordet betale.

Tidspunktet for når avgiften skal beregnes, kommer normalt før grunnlaget for avgiften fastsettes og avgiften beregnes etter skatteforvaltningsloven §§ 9-1 og 9-2. Tidspunktet er avgjørende for hvilke satser og regler som skal legges til grunn for avgiftsberegningen, jf. lovforslaget § 1-3. Dette tidspunktet er også utgangspunkt for vurderingen av om vilkår for avgiftsfritak er oppfylt.

Skatteforvaltningsloven kapittel 8 og 9 med utfyllende forskriftsbestemmelser, regulerer plikten til å levere skattemelding og hvilke særavgifter den skattepliktige skal fastsette grunnlaget for og beregne selv. Skattepliktig er definert som fysisk eller juridisk person som skal svare eller få kompensert skatt, jf. skatteforvaltningsloven § 1-2 bokstav b. Skatteforvaltningsloven har ikke bestemmelser om hvem som er avgiftspliktig for de ulike avgiftene. Dette reguleres av særavgiftsregelverket.

Gjeldende særavgiftslov og -forskrift har ikke uttrykkelige bestemmelser om hvem som er avgiftspliktig. Særavgiftsforskriftens bestemmelser om plikt til registrering hos skattemyndighetene, forstås imidlertid slik at den som er registrert også er den som har plikt til å beregne og betale avgiften. Motorkjøretøy- og båtavgiftsloven § 6 og dokumentavgiftsloven § 6 regulerer hvem som er avgiftspliktig. Disse lovene benytter betegnelsen ansvar for avgift.

Det foreslås at spørsmålet om hvem som skal beregne avgiften, fastsettes i loven, se lovforslagets paragrafer med overskriften Avgiftspliktig, eventuelt med nærmere regulering i forskrift. For de fleste særavgiftene vil den avgiftspliktige være den som er eller skal være registrert i Særavgiftsregisteret, se punkt 11.4.

Skattebetalingsloven skiller mellom hvem som er avgiftssubjekt og hvem som er ansvarlig for avgiftskravet dersom det ikke blir betalt, jf. Ot.prp. nr. 83 (2004–2005) Om lov om betaling og innkreving av skatte- og avgiftskrav (skattebetalingsloven) punkt 20.1. Hvem som er avgiftssubjekt, reguleres i det materielle skatte- og avgiftsregelverket, mens ansvar for avgift for eventuelle andre reguleres i skattebetalingsloven. Lovforslaget bygger også på dette skillet. Skattebetalingsloven §§ 16-41 og 16-42 om ansvar for bruker av kjøretøy og ansvar ved avgiftsfri levering av varer og tjenester, anses i realiteten å være bestemmelser om hvem som er avgiftspliktig. Bestemmelsene foreslås overført til den nye særavgiftsloven, se lovforslaget § 2-4 fjerde ledd, § 7-3 andre punktum og § 17-3 andre ledd.

11.6 Fritak, unntak og tilskudd

11.6.1 Generelt

I gjeldende regelverk er avgiftsfritak i all hovedsak fastsatt i Stortingets avgiftsvedtak. Unntak er fastsatt i Stortingets avgiftsvedtak, lov og forskrift. Verken fritak eller unntak er definert. Lovforslaget innebærer at fritak og unntak i hovedsak tas inn i loven.

Fritak innebærer at en vare eller aktivitet i utgangspunktet er avgiftspliktig, men at en bestemt bruk eller bruker ikke skal belastes avgift. Departementet ser ikke behov for å definere betegnelsen fritak i loven. Redusert sats kan anses som et delvis fritak. Området for reduserte satser reguleres ikke av lovforslaget, men framgår av Stortingets avgiftsvedtak, eventuelt med nærmere regulering i forskrift.

Fritak for vareavgifter kan gjennomføres på to måter, enten som direkte fritak eller ved refusjon. Direkte fritak innebærer at den avgiftspliktige kan angi fritaket direkte i skattemeldingen med null-sats og dermed ikke må betale avgiften. Refusjon innebærer at avgiften må betales, men at den refunderes av skattemyndighetene i ettertid. Direkte fritak er en likviditetsmessig fordel for den fritaksberettigde. For den avgiftspliktige innebærer direkte fritak at de får et ansvar for gjennomføringen av fritaket. Refusjon øker kontrollmulighetene for skattemyndighetene. Siden søknader om refusjon krever manuell saksbehandling, øker imidlertid også de administrative kostnadene. Hvilken gjennomføringsmåte som skal benyttes, vurderes konkret for hvert enkelt fritak og fastsettes i forskrift.

Unntak innebærer at en vare eller en aktivitet ikke omfattes av avgiftsplikten. Det skal da ikke beregnes avgift, og heller ikke leveres skattemelding. Unntak framkommer av bestemmelsene som fastsetter avgiftspliktens omfang. Betegnelsen benyttes ikke i gjeldende særavgiftsregelverk. Departementet ser ikke behov for å definere betegnelsen unntak i loven.

Gjeldende særavgiftsregelverk regulerer også enkelte tilskuddsordninger, det vil si utbetalinger av beløp som ikke direkte er koblet til innbetalt avgift. Dette gjelder for bensin som brukes i båter og snøskutere i veiløse strøk, jf. særavgiftsforskriften § 3-9-5, og for sukker til birøkt, jf. særavgiftsforskriften § 3-16-4. I lovforslaget er det forutsatt at disse ordningene fortsatt skal reguleres i særavgiftsregelverket, jf. lovforslaget § 7-5 tredje ledd og § 6-2 andre ledd.

11.6.2 Fritak for dokumentavgift og omregistreringsavgift i andre lover

Fritak for dokumentavgift og omregistreringsavgift er i dag fastsatt i Stortingets avgiftsvedtak. For dokumentavgiften følger enkelte fritak også av dokumentavgiftsloven. Som annet særavgiftsregelverk hører dokumentavgiftsloven inn under Finansdepartementets ansvarsområde. I lovforslaget legges det til grunn at alle disse avgiftsfritakene skal tas inn i særavgiftsloven.

Enkelte fritak for dokumentavgift og omregistreringsavgift er fastsatt i lover under andre departementers ansvarsområder, se veglova § 52, inndelingslova § 14, helseforetaksloven §§ 50 og 52 nr. 8 og Finnmarksloven § 45.

Et hovedformål med ny særavgiftslov er å få en mest mulig samordnet og ensartet regulering av alle særavgifter som hører inn under Finansdepartementets ansvarsområde. Dette tilsier at alle særavgiftsregler, også særavgiftsfritakene, tas inn i den nye særavgiftsloven. Avgiftsfritak medfører dessuten provenytap, og eventuelle nye fritak må behandles i den ordinære budsjettprosessen, en prosess som Finansdepartementet har hovedansvaret for. Det foreslås at fritakene i veglova, helseforetaksloven og Finnmarksloven overføres til særavgiftsloven, se lovforslaget §§ 21-8, 21-9 og 23-5. Kommunal- og distriktsdepartementet arbeider med revisjon av inndelingslova. Det foreslås at overføring av fritakene i inndelingslova § 14 vurderes i denne forbindelse.

Departementet har vurdert om fritakene bør framgå også av de nevnte lovene. Dette vil imidlertid medføre en dobbeltregulering som bidrar til et unødig omfangsrikt regelverk. En slik løsning vil også til en viss grad motvirke formålet med en samlet regulering i ny særavgiftslov. Departementet foreslår derfor at fritakene for dokumentavgift og omregistreringsavgift i de nevnte lovene oppheves, se lovforslaget § 26-2 Endringer i andre lover nr. 2 (veglova), nr. 3 (helseforetaksloven) og nr. 4 (Finnmarksloven).

Overføringen innebærer ingen materiell endring, men kun at det rettslige grunnlaget for fritakene flyttes.