9 Lovtekniske spørsmål

9.1 Innledning

Formålet med revisjonen av særavgiftsregelverket er et nytt, moderne og brukervennlig regelverk. Gode lovtekniske løsninger er avgjørende for å nå dette målet.

Et sentralt lovteknisk spørsmål er om det skal være én eller flere særavgiftslover, se punkt 9.2. Et annet spørsmål gjelder fordelingen av reglene mellom Stortingets avgiftsvedtak, lov og forskrift, se punkt 9.3. Lovens struktur (kapittel- og paragrafinndeling), lovspråk og utforming av forskriftsfullmakter behandles i punkt 9.4 til 9.6.

9.2 Antall særavgiftslover

I Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (lovteknikkboka) er det lagt til grunn at samling av regelverk er av det gode. Lovverket innenfor ett enkelt livsområde bør ikke splittes opp i små enkeltlover. Utgangspunktet er dermed én lov om særavgifter.

Et alternativ til én felles lov om særavgifter, er én lov for hver særavgift. Et annet alternativ er flere lover for avgifter med store fellestrekk, for eksempel én lov om vareavgifter og én lov om motorvognavgifter. De øvrige avgiftene kan enten reguleres i én lov eller i hver sin. Disse utformingene innebærer en oppsplitting av særavgiftsregelverket som bryter med anbefalingene i lovteknikkboka. Disse alternativene vil dessuten kreve gjentagelser i mange lover og dermed bidra til oppsvulming av det samlede regelverket. Over tid vil hensynet til samordning og harmonisering også kunne bli svekket. Alternativene innebærer også at det vil være vanskeligere å få oversikt over det samlede særavgiftsregelverket. De framstår heller ikke som mer brukervennlige enn alternativet med én felles lov. Gjeldende særavgiftsregelverk viser dessuten at det er mulig å regulere mange svært ulike avgifter i samme regelverk, slik det i dag er gjort i særavgiftsforskriften.

I tråd med anbefalingene i lovteknikkboka, foreslår departementet én lov som omfatter alle særavgiftene som hører inn under Finansdepartementets ansvarsområde. Selv om særavgiftene er ulike, gjelder de alle samme rettsområde (skatte- og avgiftsrett) og har fellestrekk ved at de alle krever nærmere regulering av forhold som avgiftsplikt, avgiftssubjekt og avgiftsfritak. Dessuten forvaltes de alle av Skatteetaten. Én felles lov om særavgifter reduserer dessuten behovet for gjentagelser, bidrar til samordning og harmonisering og gir oversikt over det samlede særavgiftsregelverket.

9.3 Fordeling av reglene mellom stortingsvedtak, lov og forskrift

9.3.1 Innledning

Gjeldende særavgiftsregelverk består av Stortingets avgiftsvedtak, lov og forskrift, se kapittel 4. Stortingsvedtakene er relativt omfattende, blant annet fordi de inneholder avgiftsfritakene. Særavgiftslovene er derimot korte fullmaktslover. Bortsett fra avgiftsfritakene, er dermed det materielle særavgiftsregelverket i all hovedsak fastsatt i forskrift. Det er behov for å vurdere fordelingen av regelstoffet mellom avgiftsvedtak, lov og forskrift.

Høringsforslaget inneholdt forslag til både stortingsvedtak og lov. Denne proposisjonen inneholder kun forslag til lov. Konkrete forslag til stortingsvedtak om særavgiftene vil bli fremmet i regjeringens skatte- og avgiftsproposisjon for 2027. Lovforslaget er basert på den fordeling av regelstoffet som ble foreslått i høringen. Forslag til forskrift til særavgiftsloven vil bli sendt på høring etter framleggelsen av denne proposisjonen.

9.3.2 Fordeling mellom stortingsvedtak og lov

Som omtalt i punkt 4.1 har gjeldende stortingsvedtak bestemmelser om hva det skal beregnes avgift av (avgiftspliktens omfang), når avgiften skal beregnes, avgiftssats og avgiftsfritak. Videre har vedtakene flere forskriftsfullmakter, en dispensasjonsbestemmelse, samt en bestemmelse om at departementet i tvilstilfeller kan avgjøre spørsmål om omfanget av avgiftsplikten. De fleste bestemmelsene gjentas likelydende hvert år. Sammenlignet med stortingsvedtakene om merverdiavgift og tollavgift, er vedtakene om særavgifter relativt omfattende. Det er ikke noen saklig grunn for denne forskjellen. Det er heller ikke hensiktsmessig at Stortinget skal måtte vedta de samme bestemmelsene hvert år. Departementets utgangspunkt er dermed at særavgiftsvedtakene bør kortes ned.

Grunnloven § 75 bokstav a innebærer at Stortinget må fastsette hva det skal betales avgift av og med hvilken sats. Stortingsvedtakene må dermed ha bestemmelser som regulerer dette. Det foreslås at disse spørsmålene gjennomgående reguleres i hver sin paragraf i vedtaket, én som fastsetter avgiftsplikt og én som fastsetter avgiftssats.

Det anses ikke hensiktsmessig at Stortinget skal måtte ta stilling til den detaljerte avgrensningen av avgiftsplikten. Det foreslås at selve avgiftsplikten formuleres kort i vedtaket og at den reguleres nærmere i lov og forskrift. Reglene om når avgiften skal beregnes og selve avgiftsberegningen, foreslås utelukkende fastsatt i lov og forskrift.

I flere av de gjeldende stortingsvedtakene er avgiftssatsene tatt inn i tabeller. Det legges til grunn at vedtakene i størst mulig grad bør utformes som annen lovgivning, det vil si med paragrafer inndelt i ledd. For enkelte av avgiftene er imidlertid satsstrukturen så komplisert at tabell er vanskelig å unngå. Dette gjelder vektårsavgiften, omregistreringsavgiften og trafikkforsikringsavgiften. Som nevnt i punkt 9.3.1 vil konkrete forslag til stortingsvedtak bli fremmet i regjeringens skatte- og avgiftsproposisjon for 2027.

Antall avgiftsfritak og innholdet i disse, varierer fra avgift til avgift. Avgiftsfritakene gjentas stort sett likelydende i stortingsvedtakene hvert år. Det er verken behov for eller hensiktsmessig at Stortinget skal måtte ta stilling til disse årlig. Avgiftsfritakene foreslås derfor flyttet fra Stortingets avgiftsvedtak til lov. Grunnloven § 75 bokstav a anses ikke å være til hinder for dette. Tilsvarende er gjort blant annet for merverdiavgiftsfritakene, se merverdiavgiftsloven kapittel 6. Fritakene vil ved behov bli regulert nærmere i forskrift.

Stortingsvedtakenes dispensasjonsbestemmelse gjentas også årlig, uten endringer. Bestemmelsen inngår i alle vedtakene, bortsett fra for dokumentavgiften der den framgår av dokumentavgiftsloven. Det foreslås at dispensasjonsbestemmelsen flyttes til særavgiftsloven. Dispensasjonsbestemmelsen er nærmere omtalt i kapittel 12.

Alle gjeldende avgiftsvedtak har en bestemmelse om at departementet i tvilstilfeller avgjør spørsmål om omfanget av avgiftsplikten. Det er uklart hva som ligger i bestemmelsen. Den kan tolkes slik at fastsetting av avgiftspliktens omfang hører inn under forvaltningens frie skjønn, og dermed er unntatt domstolsprøving. Skatteetaten gir stort sett kun råd og veiledning i særavgiftsspørsmål, men dersom det fattes et vedtak om omfanget av avgiftsplikten, kan dette bringes inn for domstolsbehandling på ordinær måte. Departementet anser dermed at bestemmelsen ikke er aktuell. Det foreslås at den ikke videreføres, verken i vedtak eller lov.

Gjeldende stortingsvedtak har en rekke fullmakter for departementet til å gi forskrift, blant annet om omfanget av avgiftsplikten, avgiftsgrunnlaget og vilkår for avgiftsfritak mv. Det foreslås at forskriftsfullmaktene flyttes til loven.

Samlet sett innebærer disse forslagene at stortingsvedtakene om særavgifter kortes ned og at antallet lovbestemmelser økes.

9.3.3 Fordeling mellom lov og forskrift

Som omtalt i punkt 4.2 er særavgiftsloven og motorkjøretøy- og båtavgiftsloven korte fullmaktslover. Dokumentavgiftsloven inneholder noen flere bestemmelser, men også den er i første rekke en fullmaktslov. Det er derfor få bestemmelser som er aktuelle for flytting fra lov til forskrift. Spørsmålet er hvilke forskriftsbestemmelser som skal flyttes fra forskrift til lov.

Etter Grunnloven § 113 må inngrep i privates rettsforhold ha hjemmel i lov (legalitetsprinsippet). Legalitetsprinsippet innebærer imidlertid bare et krav om hjemmel i lov eller stortingsvedtak, ikke at bestemmelsene i sin helhet må stå i loven eller vedtaket. For skatte- og avgiftsvedtak følger det av Grunnloven § 75 bokstav a at vedtaket må fattes årlig av Stortinget i plenum.

I Justis- og beredskapsdepartementets veileder Lovteknikk og lovforberedelse (lovteknikkboka) punkt 2.2.3 legges det til grunn at alle spørsmål som er av en slik karakter at Stortinget bør ta stilling til dem, bør reguleres i formell lov og ikke overlates til forskrift. I veilederen vises det til Innst. S. nr. 296 (1995–1996) der det framheves at utstrakt bruk av delegering av myndighet til å gi forskrifter er nødvendig i dagens samfunn. Det understrekes imidlertid at det er grunn til å utvise varsomhet med bruken av forskriftshjemler når det gjelder regler som gir rettigheter eller plikter for borgerne. Slike bør i størst mulig grad framgå av loven. Tekniske detaljregler kan imidlertid ofte med fordel plasseres i forskrift, særlig hvis de i praksis bare retter seg til en avgrenset brukergruppe.

Den gjeldende lovteknikken innebærer at størstedelen av særavgiftsregelverket er fastsatt i forskrift. Disse reglene kan endres uten at Stortingets arbeidsbyrde økes. Systemet avviker imidlertid fra prinsippene i lovteknikkboka, som innebærer at ikke alle spørsmål bør overlates til forskrift. Etter departementets syn må prinsippene også gjelde på særavgiftsområdet. Det foreslås derfor at hovedregler og andre sentrale særavgiftsbestemmelser som i dag står i forskrift, flyttes til loven. De mer detaljerte og tekniske særavgiftsreglene, foreslås videreført i forskrift. Det gjeldende særavgiftsregelverket består i hovedsak av slike bestemmelser. Mesteparten av særavgiftsregelverket vil dermed fortsatt stå i forskrift.

Som omtalt i punkt 9.3.2 må stortingsvedtakene angi hva det skal betales avgift av. For at loven skal gi en helhetlig oversikt over den enkelte særavgift, foreslås det at avgiftspliktens omfang også framkommer av loven, gjennomgående noe mer utfyllende enn i stortingsvedtaket.

Når avgiften skal beregnes, er i dag regulert i forskrift. Spørsmålet anses sentralt og foreslås regulert i loven.

De mer detaljerte reglene om avgiftspliktens omfang, avgiftsgrunnlag og selve avgiftsberegningen, foreslås fastsatt i forskrift – som i dag. Det samme gjelder nærmere bestemmelser om avgiftsfritakene, blant annet vilkår for og gjennomføring av.

Hvem som skal beregne og betale avgiften er sentralt, både for den avgiftspliktige og for avgiftsmyndighetene. For de fleste særavgiftene er plikten til å beregne og betale avgiften knyttet til registrering hos skattemyndighetene. Reglene om dette er i dag fastsatt i forskrift. Det foreslås at bestemmelser om registering og hvem som er avgiftspliktig, tas inn i loven.

Særavgiftene er ulike og krever ulik regulering. Antall lovbestemmelser vil derfor variere fra avgift til avgift. Som nevnt over innebærer lovforslaget at store deler av særavgiftsregelverket fortsatt vil stå i forskrift. Antall lovbestemmelser og omfanget av disse, er derfor relativt begrenset.

9.4 Kapittel- og paragrafinndeling

Lovforslaget regulerer 22 særavgifter. I tillegg er det satt av plass til CO₂-avgiften i petroleumsvirksomheten, se kapittel 8. Det foreslås at loven deles inn i kapitler, i utgangspunktet ett kapittel for hver avgift.

Lovforslaget kapittel 1 (innledende bestemmelser) og kapittel 26 (sluttbestemmelser), gjelder for alle særavgiftene som omfattes av lovforslaget. De fleste fellesbestemmelsene er tatt inn i lovens kapittel 1. Dermed legges det til rette for at en eventuell ny særavgift kan reguleres i lovens nest siste kapittel og at det siste kapitlet kan renummereres. Dersom det anses mer naturlig å regulere en eventuell ny avgift et annet sted i loven, må det nye kapitlet nummereres som kapittel xA. Dette kan for eksempel være aktuelt dersom det vedtas en ny vareavgift som ønskes regulert sammen med de øvrige vareavgiftene. Plasseringen av eventuelle nye avgifter/kapitler må vurderes konkret dersom det blir aktuelt.

Det foreslås at bestemmelser som gjelder for alle vareavgiftene samles i kapittel 2. Dermed unngås gjentagelser, og man får en kortere og mer oversiktlig lov.

Deretter foreslås ett kapittel for hver særavgift, med vareavgiftene først. Alle disse kapitlene (2-25) har paragrafer som regulerer avgiftsplikt (hva som er avgiftspliktig og når avgiften skal beregnes), registrering i Særavgiftsregisteret, hvem som er avgiftspliktig og avgiftsfritak.

Det foreslås å benytte kapittelvis nummerering. Kapittelvis nummerering innebærer at paragrafnummereringen består av en kombinasjon av kapittelnummer og paragrafnummer, for eksempel § 1-1, der det første ettallet markerer kapitlet og det andre ettallet identifiserer den første paragrafen i kapitlet. En ulempe med en slik nummerering er at det kan oppstå misforståelser med hensyn til hvilken bestemmelse det vises til, blant annet dersom det føyes til nye kapitler eller paragrafer. Ved eventuelle nye avgifter kan imidlertid dette avhjelpes ved å regulere avgiften i lovens nest siste kapittel og re-nummere det siste.

Departementet viser til at særavgiftsregelverket er omfattende og at kapittelvis nummerering kan gjøre lovstrukturen mer oversiktlig. Lovforslaget omfatter mange ulike særavgifter, noe som danner grunnlag for en markert kapittelinndeling der kapitlene regulerer hver sin avgift. Departementet mener at forholdene ligger godt til rette for å benytte en slik nummerering i den nye særavgiftsloven. Erfaringene med kapittelvis nummerering i øvrige skatte- og avgiftslover er dessuten gode.

Av informasjonshensyn har hver paragraf en overskrift med en stikkordsmessig angivelse av hva den omhandler. Paragrafene er korte, gjennomgående bestående av kun ett eller to ledd. I utgangspunktet har hvert avgiftsfritak sin egen paragraf. For enkelte avgifter som har mange fritak, er flere fritak samlet i én paragraf. Siden særavgiftene er av ulik karakter, varierer antall paragrafer i kapitlene.

Den enkelte paragraf er delt inn i ledd. Siden paragrafene gjennomgående består av få ledd, er det ikke benyttet leddnummerering.

Enkelte av leddene er inndelt i bokstaver, markert med små bokstaver etterfulgt av punktum. Ytterligere oppdeling av paragrafene er ikke ansett nødvendig.

9.5 Lovspråk

Lovforslaget forenkler, klargjør og moderniserer lovspråket, både når det gjelder ordvalg og uttrykksmåte. Bruken av betegnelser skal være konsekvent slik at det ikke brukes ulike betegnelser om det samme, med mindre dette er ment å innebære en realitetsforskjell. Bruken av betegnelser for de ulike særavgiftene er forsøkt harmonisert. Dette kan innebære at en betegnelse for én avgift kan være endret sammenlignet med dagens ordlyd, uten at dette er ment å innebære realitetsendring, se kapittel 10. Se også omtale av enkelte betegnelser i kapittel 11.

I lovforslaget brukes ikke forkortelser av ord, med unntak for mv., jf., og nr. Ved henvisning til andre lover, benyttes lovens offisielle korttittel.

For at loven skal være mest mulig enkel og oversiktlig å lese, vises det ikke til andre lover som kan være relevante og det er i de enkelte bestemmelsene ikke tatt inn henvisninger til alle andre relevante bestemmelser i lov eller avgiftsvedtak. Av samme grunn er det lite utfyllende og forklarende lovtekst.

9.6 Forskriftsfullmakter

En rekke skatte- og avgiftslover har spesifiserte forskriftsfullmakter i hver enkelt lovparagraf. Forskriften(e) til loven har samme struktur som loven, og forskriftsbestemmelsene har en treleddet paragrafnummerering, avledet av lovens paragrafnummerering. Dette gjør det enkelt å kontrollere forskriftshjemmelen og finne relevante forskriftsbestemmelser.

Lovforslaget har i utgangspunktet ikke spesifiserte forskriftsfullmakter, men en generell og omfattende fullmakt som gjelder for alle særavgiftene, se lovforslaget § 1-6. Bakgrunnen for dette er at det for alle særavgiftene er nødvendig å gi forskrift blant annet om omfanget av avgiftsplikten, gjennomføring av fritak mv. Spesifiserte forskriftsfullmakter om dette i alle aktuelle paragrafer, ville gitt et stort antall likelydende bestemmelser. Disse gjentagelsene ville bidratt til en unødig oppsvulming av regelverket.

Forskriftsfullmakter som er relevante kun for én avgift, er tatt inn i det aktuelle kapitlet, se for eksempel lovforslaget § 3-1 andre ledd.

Gjeldende forskriftsfullmakter som ikke er benyttet, foreslås ikke videreført. Eksempler på dette er motorkjøretøy- og båtavgiftsloven §§ 1 og 6, begges andre ledd andre punktum. Det samme gjelder spesifiserte forskriftsfullmakter som anses å være dekket av fullmakten i lovforslaget § 1-6.

Forskriftskompetansen foreslås konsekvent lagt til departementet.