12 Dispensasjon

12.1 Gjeldende rett

De fleste av de gjeldende stortingsvedtakene om særavgifter har en bestemmelse som gir departementet fullmakt til å frita for eller sette ned avgiften når det oppstår enkelttilfeller eller situasjoner som ikke var overveid da avgiftsvedtaket ble truffet, og når avgiften i det spesielle enkelttilfellet får en utilsiktet virkning (dispensasjon).

Engangsavgiftens dispensasjonsbestemmelse har tillegget om at det også kan gis dispensasjon dersom avgiften får en klart urimelig virkning.

For dokumentavgiften er dispensasjonsbestemmelsen fastsatt i dokumentavgiftsloven § 3. Bestemmelsen gir departementet fullmakt til i enkelttilfeller å frita for eller sette ned avgift når særlige forhold taler for det.

Motorkjøretøy- og båtavgiftsloven § 8 hjemler adgang til å gi en tidsbegrenset dispensasjon dersom bruken av motorkjøretøyet hindres eller vesentlig innskrenkes på grunn av offentlige tiltak.

Dispensasjonsbestemmelsen er ment som en sikkerhetsventil og en snever unntaksregel. Etter fast praksis gis det ikke dispensasjon for å tilgodese formål som ligger utenfor avgiften, for eksempel økonomiske, sosiale, helsemessige, kulturelle eller humanitære. Bakgrunnen for dette er at statens bidrag til slike formål bør skje direkte gjennom overføringer over statsbudsjettets utgiftsside, ikke indirekte gjennom avgiftsfritak.

Ordlyden særlige forhold ble benyttet i stortingsvedtakenes dispensasjonsbestemmelser fram til 1986. Da ble vurderingstemaet avgrenset og presisert. Bakgrunnen for endringen var det stadig økende antallet søknader om avgiftsfritak for personbiler innført som flyttegods etter opphold i utlandet (de såkalte flyttebilene), og det merarbeid dette medførte for avgiftsmyndighetene.

Kriteriet eller også ellers en klart urimelig virkning i engangsavgiften, kom inn i avgiftsvedtaket i 1995 som en følge av en oppmyking av den strenge dispensasjonspraksisen for flyttebilene. Avgiftsfritaket for flyttebiler ble opphevet i 2002.

Etter skatteforvaltningsloven § 9-9 Betalingsnedsettelse og betalingsutsettelse mv. – lempning kan skattemyndighetene sette ned eller ettergi fastsatt skatt dersom det av særlige grunner knyttet til fastsettingen virker særlig urimelig å fastholde hele kravet. Bestemmelsen gjelder for fastsatt særavgift, mens særavgiftsregelverkets dispensasjonsbestemmelser kan anvendes også før avgift er fastsatt. Vilkår og vurderingstema er i hovedsak de samme.

Merverdiavgiftslovens dispensasjonsbestemmelse bruker kriteriet særlige forhold, jf. §§ 3-31, 6-36 og 7-8, mens tollavgiftsloven § 7-4 bruker kriteriet særlige grunner. I tollavgiftsloven § 11-4 benyttes tilnærmet samme ordlyd som i de fleste av dagens særavgiftsvedtak.

I lovforslaget er det lagt til grunn at dispensasjonsbestemmelsen flyttes fra stortingsvedtaket til i den nye særavgiftsloven, se punkt 9.3.2.

12.2 Generelle dispensasjoner

Det er svært sjelden det gis generelle dispensasjoner fra særavgifter. Slike vedtak reiser spørsmål av rettssikkerhetsmessig karakter, blant annet fordi vedtakene er lite tilgjengelige; de treffes uten høring og kunngjøres i begrenset grad på Lovdata. Dette innebærer at det er vanskelig for brukerne å få oversikt over gjeldende rett. Videre åpner generelle dispensasjoner for endringer i regelverket uten å gå veien om offentlige og mer grundige regelendringsprosesser.

For merverdiavgiften ble adgangen til å gi generelle dispensasjoner opphevet med merverdiavgiftsloven av 2009, jf. Ot.prp. nr. 76 (2008–2009) Om lov om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) kapittel 8.

Departementets anser det uheldig at generelle regler gis som dispensasjon. Det foreslås at fullmakten ikke lenger skal kunne benyttes til å gi særavgiftslettelser av generell karakter.

12.3 Dispensasjon i enkelttilfeller

Dispensasjonspraksis er streng, og det gis få dispensasjoner også i enkelttilfeller. I den grad det gis dispensasjon, er det gjerne fordi man mener det er behov for å endre regelverket. Inntil en regelendring er på plass, gis det dispensasjon.

Siden det ikke er mulig å ha oversikt over alle de utslag en avgift kan gi og hvilke konsekvenser avgiften kan ha i enkelttilfeller, mener departementet at det er behov for å kunne gi dispensasjon i enkelttilfeller. Det vises til at også merverdiavgiftsloven og tollavgiftsloven har dispensasjonsfullmakter. Særavgiftene er mange og ulikeartede, og behovet her er minst like stort. Særavgiftenes dispensasjonsbestemmelse kan dessuten anvendes også før avgift er fastsatt, noe dispensasjonsbestemmelsen i skatteforvaltningsloven § 9-9 ikke kan. Avklaring av dispensasjonsspørsmålet kan for eksempel være avgjørende for en virksomhet ved vurderingen av om virksomheten skal starte opp. Også i slike tilfeller kan det være behov for dispensasjon.

Den begrensede dispensasjonsfullmakten i motorkjøretøy- og båtavgiftsloven § 8 benyttes ikke i praksis og er dessuten dekket av den generelle dispensasjonsfullmakten. Bestemmelsen foreslås ikke videreført.

12.4 Ordlyden i dispensasjonsbestemmelsen

Ordlyden i stortingsvedtakenes dispensasjonsbestemmelse ble valgt for å demme opp for det stadig økende antall flyttebilsaker, se punkt 12.1. Det er imidlertid høyst usikkert om dagens formulering har medført færre søknader og gitte dispensasjoner enn hva som ville vært tilfellet om kriteriet særlige grunner var blitt beholdt.

Avgiftsfritaket for flyttebiler er nå opphevet. Ordlyden i avgiftsvedtakenes dispensasjonsbestemmelse er dessuten språklig sett tung og vanskelig tilgjengelig. Departementet kan ikke se at det er grunn til å videreføre denne ordlyden. Det foreslås at dagens kriterium for dispensasjon erstattes av det språklig enklere særlige grunner. Det vises til at dette gir en harmonisering med merverdiavgiftslovens og skatteforvaltningslovens dispensasjonsbestemmelser. Dette innebærer ingen materiell endring.

12.5 Oppheve tidligere gitte dispensasjoner?

Med merverdiavgiftsloven av 2009 ble dispensasjoner av generell karakter som skulle videreføres, tatt inn i lov eller forskrift. Dispensasjoner i form av enkeltvedtak ble opphevet, jf. merverdiavgiftsloven § 22-2 andre ledd (senere opphevet). Se omtale i Ot.prp. nr. 76 (2008–2009) Om lov om merverdiavgift (merverdiavgiftsloven) punkt 8.4.3.

Det er gitt få generelle dispensasjoner på særavgiftsområdet. I den grad det er gitt generelle dispensasjoner, er disse senere innarbeidet i regelverket. Det gis heller ikke mange dispensasjoner i enkelttilfeller. Departementet anser at det ikke er behov for en bestemmelse som opphever tidligere gitte dispensasjoner på særavgiftsområdet.