12 Tilbakekreving av kostnader
12.1 Gjeldende forordning
Gjeldende markedstilsynsforordning inneholder ingen bestemmelser om tilbakekreving av kostnader.
12.2 Ny forordning
I motsetning til minimumskravene i artikkel 14 nr. 4 som medlemsstatene må fastsette, er det etter artikkel 15 opp til medlemsstatene å avgjøre om de nasjonale tilsynsorganene skal gis rett til å kreve at den berørte markedsdeltakeren dekker alle kostnader ved sine aktiviteter i forbindelse med tilfeller av manglende samsvar med regelverket, jf. artikkel 15 nr. 1. Dette kan inkludere kostnader ved prøving, kostnader ved å treffe tiltak i samsvar med artikkel 28 nr. 1 og 2, lagerkostnader og kostnader i forbindelse med aktiviteter knyttet til produkter som viser seg å ikke være i samsvar med regelverket, og som er gjenstand for korrigerende tiltak før de frigis for fri omsetning eller bringes i omsetning, jf. artikkel 15 nr. 2.
I forordningens fortale punkt 49 lyder det videre:
«Medlemsstatene bør sikre at tilstrekkelige økonomiske midler alltid er til rådighet slik at markedstilsynsmyndighetene kan ha nødvendig personale og utstyr. Effektivt markedstilsyn er ressurskrevende og bør ha en stabil tilførsel av ressurser på et nivå som til enhver tid er tilpasset håndhevingsbehovet. Medlemsstatene bør ha mulighet til å supplere den offentlige finansieringen ved å kreve at de berørte markedsdeltakerne dekker kostnadene som påløper ved utførelsen av markedstilsyn med produkter som viser seg å ikke være i samsvar med regelverket.»
12.3 Gjeldende rett
Det finnes enkelte bestemmelser i nasjonalt regelverk hvor tilsynsorgan gis anledning til å kreve kostnader tilbakebetalt. Med hjemmel i blant annet produktkontrolloven § 5, brann- og eksplosjonsvernloven § 35, forbrukermerkeloven § 6 fjerde ledd, el-tilsynsloven § 11 tredje ledd, arbeidsmiljøloven §§ 5-5 åttende ledd og 18-6 fjerde ledd annet punktum, kan det på visse vilkår kreves tilbake kostnader knyttet til testing og undersøkelser av varer.
De ovennevnte særbestemmelsene er noe ulikt utformet. Det varierer mellom de ulike varesektorene som faller inn under virkeområdet til markedstilsynsforordningen hvilket behov som foreligger for å kunne kreve tilbake tilsynsutgifter.
Etter ekomloven § 15-3 har den som er gjenstand for tilsyn, plikt til å skaffe til veie radioutstyr, terminalutstyr og annet utstyr som departementet ber om å få utlevert eller tilsendt for nærmere kontroll, selv om utstyret ikke er tilgjengelig på lager. Utstyret som er gjenstand for tilsyn, skal vederlagsfritt overleveres til departementet. Med hjemmel i ekomloven § 17-1 gir forskrift 17. januar 2024 nr. 79 om sektoravgift og gebyr til Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit regler om hvor mye som kan kreves inn årlig i sektoravgift fra blant annet importører, produsenter og radioforhandlere, jf. forskriften § 2. Formålet med forskriften er å finansiere Nkoms oppgaver.
12.4 Forslaget i høringsnotatene
12.4.1 Nærings- og fiskeridepartementets høring
Nærings- og fiskeridepartementet la i høringsnotatet til grunn at selv om artikkel 15 er begrenset til varer som ikke er i samsvar med regelverket, legger den ikke begrensninger på hvilke utgifter tilsynsorganene kan kreve tilbake fra markedsdeltakerne gjennom allerede eksisterende nasjonale bestemmelser. Dette ble begrunnet med det faktum at formålet med markedstilsynsforordningen er å styrke tilsynet med varer og ivareta offentlige interesser. Departementet mente derfor at eksisterende nasjonale bestemmelser om dekning av utgifter vil kunne endres ut ifra behovene på de ulike områdene, og det kan innføres nye bestemmelser som går ut over innholdet i artikkel 15 dersom det anses hensiktsmessig.
Departementet viste til at selv om det allerede finnes flere nasjonale bestemmelser om dekning av utgifter, dekker ikke disse alle varesektorene. Departementet mente derfor at det bør finnes hjemmel for å kreve dekning av utgifter for alle sektorer, og at artikkel 15 bør gjennomføres ved at det gis hjemmel i EØS-vareloven til å fastsette forskrift om dekning av kostnader knyttet til markedstilsyn. På denne måten, mente departementet, kan behovet for å fastsette forskriftsbestemmelser om dette vurderes og eventuelt gjennomføres, sektorvis. Departementet foreslo å utforme forskriftshjemmelen innenfor de rammene som artikkel 15 setter slik at den kun gir hjemmel til å kreve tilbake utgifter knyttet til varer som ikke oppfyller relevant regelverk.
I tillegg foreslo departementet å innføre en forskriftshjemmel i vegtrafikkloven § 19 annet ledd bokstav e for å kunne gebyrfinansiere kostnader knyttet til tilsyn. Videre foreslo departementet en bestemmelse i lov om medisinsk utstyr som gir Direktoratet for medisinske produkter hjemmel til helt eller delvis å kreve tilbake kjøpesummen eller kreve betalingskrav ettergitt, i den grad dette ikke fører til en uforholdsmessig ulempe for den næringsdrivende.
12.4.2 Samferdselsdepartementets høring
Samferdselsdepartementet (SD) viste til Nærings- og fiskeridepartementets høringsnotat der det er foreslått en bestemmelse som skal hjemle refusjon av kostnader når det konstateres at varene ikke oppfyller relevant regelverk. SD anførte at denne ordningen innebærer at det gjenstår kostnader knyttet til markedstilsyn, for eksempel ved stikkprøvekontrollene, som ikke blir dekket av de potensielle tilsynsobjektene som gruppe. I så fall fremstår, ifølge SD, finansiering av tilsynet over statsbudsjettet som den naturlige løsningen, noe som er nokså vanlig for den typen varetilsyn det her er snakk om.
SD anførte videre at det innenfor luftfarten ikke er vanlig med statlig finansiert stikkprøvetilsyn ved omsetning av varer. Dette henger sammen med at nesten alle varer, aktiviteter og organisasjoner innenfor sektoren trenger offentlig forhåndsgodkjenning for å kunne brukes eller utøves – såkalt adgangskontroll. Og til dette er det, ifølge SD, knyttet gebyrer som skal dekke kostnadene forbundet med tilsynstjenesten. SD viste til at denne finansieringsteknikken er vanskelig å bruke for tilsynsobjektene på område for øvrig i markedstilsynsforordningen, siden offentlig forhåndsgodkjenning ikke er et krav.
SD vurderte videre at det ikke er opplagt at et gebyr som betales av brukerne av et produkt, kan brukes til å dekke kostnader knyttet til tilsyn med plikter som retter seg mot aktører i tidligere ledd i omsetningskjeden, jf. begrepet «markedsdeltaker» definert i markedstilsynsforordningen artikkel 3 nr. 13.
SD viste videre til at det ennå ikke var avklart om tilsynet med dronene som er omfattet av tilsynet etter markedstilsynsforordningen skal legges til Luftfartstilsynet, Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) eller begge (en fordeling av kategorier). Dersom tilsynet skulle legges til DSB mente SD at det kan være et selvstendig hensyn at tilsynet skjer etter samme prinsipper som DSB legger til grunn på andre tilsynsområder – og det selv om tilsynet skulle skje i medhold av luftfartsloven.
SD anførte videre i høringsnotatet:
«Luftfartstilsynet holder for tiden på med en gjennomgang av sin gebyrpolicy. En av problemstillingene er om gebyrfinansiering bør suppleres med bruk av en sektoravgift. Se om grensen mellom disse to finansieringsmåtene i Rundskriv R-112/15 Bestemmelser om statlig gebyr- og avgiftsfinansiering. Det er mulig at også krav om dekning (refusjon) av kostnader knyttet til stikkprøvetilsyn med produkter også burde inngå i en slik gjennomgang. Hjemmel for å fastsette forskrift om gebyrer etter luftfartsloven følger av § 13-8. Første ledd i denne bestemmelsen favner på den ene siden vidt, ved at den omfatter «finansiering av luftfartsmyndighetens arbeid med sikkerhet innen luftfarten». I dette ligger det knapt noen saklig begrensning. På den annen side omfatter den bare tilsyn med «flyselskaper eller andre operatører». Det er ikke naturlig å si at alle «markedsdeltakere» som definert i markedstilsynsforordningen artikkel 3 nr. 13 faller innenfor disse kategoriene. Luftfartsloven § 13-8 annet ledd og § 3-1 annet ledd kan heller ikke brukes som hjemmel når kostnaden ikke knytter seg til registrering av luftfartøyer i luftfartøyregisteret, jf. ovenfor. Spørsmålet er da om luftfartsloven bør suppleres med en ny hjemmel som gjør det mulig å kreve refundert (alle) kostnader knyttet til tilsyn med droner som er omfattet av markedstilsynsforordningen selv om den tilsynet er rettet mot ikke trenger en tillatelse etter luftfartsloven som det er knyttet et gebyr til. Departementet tar ikke stilling til det nå, men oppfordrer høringsinstansene til å kommentere problemstillingen. En mulig hjemmel kan plasseres enten som en egen nye paragraf i luftfartsloven, som et nytt ledd i § 13-8 eller ved å utvide ordlyden § 13-8 første ledd. For at høringsinstansene skal ha en konkret tekst å forholde seg til er det formulert en ny § 13-8 a i lovforslaget (kapittel 6) som gir direkte hjemmel for å kreve refundert alle kostnader Luftfartstilsynet har med stikkprøvekontroller. Med stikkprøvekontroller menes tilfeldig utvalgte tilsyn med krav som følger av luftfartsloven, som ikke er knyttet til noen tillatelse, og som det derfor heller ikke skal betales gebyr for. Hjemmelen skiller ikke mellom tilsyn som ender med at det konstateres brudd på krav og tilsyn som ender med at det ikke konstateres brudd. Hjemmelen skiller heller ikke mellom kostnader i form av konkrete utlegg til fysiske undersøkelser og testing av produkter i vid forstand og kostnader til lønn, administrasjon og andre indirekte kostnader (overhead) knyttet til det personellet som utfører tilsynet. Krav om slik refusjon er tvangsgrunnlag for utlegg i medhold av luftfartsloven § 13 a-8 første ledd.»
SD viste til slutt til at krav om refusjon av kostnader har et annet formål enn bruk av tvangsmulkt og overtredelsesgebyr. SD mente at det kan være behov for å tydeliggjøre hvor grensene mellom virkemidlene går og hvilket virkemiddel som skal brukes når. Derfor foreslo SD en hjemmel til å kunne gi forskrift om avgrensning av relevante kostnader.
12.5 Høringsinstansenes syn
Forbrukertilsynet, Klima- og miljødepartementet (KLD) og Skattedirektoratet har uttalt seg om forslaget i Nærings- og fiskeridepartementets høringsnotat.
Forbrukertilsynet er positiv til forslaget om at det gis hjemmel til å fastsette forskrifter om dekning av utgifter knyttet til markedstilsyn, slik at man senere kan vurdere behovet for dette sektorvis.
KLD støtter også at det gis en slik hjemmel, men vurderer at fremstillingen i høringsnotatet bør tydeliggjøres før en lovproposisjon om dette legges frem. KLD anfører videre:
«I høringsnotatet vises det til at de eksisterende nasjonale bestemmelsene om tilbakekreving av utgifter vil kunne endres ut i fra behovene på de ulike områdene, og det kan innføres nye bestemmelser som går ut over innholdet i artikkel 15 dersom det anses hensiktsmessig. Videre legges det til grunn at bestemmelsen ikke begrenser hvilke utgifter tilsynsmyndighetene kan kreve tilbake gjennom allerede eksisterende nasjonale bestemmelser, men samtidig sies det at dette legges til grunn selv om artikkel 15 er begrenset til varer som ikke er i samsvar med regelverket. Fremstillingen kan dermed misforstås til at bestemmelsen innebærer en innskrenkning av adgangen til å gi nye regler om tilbakekreving eller gebyrer uavhengig av samsvar med regelverket[.] Departementet mener det er viktig at omtalen i kommende lovproposisjon ikke skaper tvil om at artikkel 15 verken begrenser eksisterende eller nye bestemmelser om tilbakekreving av utgifter. Videre bør det vurderes å tydeliggjøre i den kommende lovproposisjonen at nasjonale myndigheter helt fritt kan fastsette regler om gebyrer på sine områder, uavhengig av om det avdekkes varer som ikke er i samsvar med regelverket.»
Skattedirektoratet bemerker at det i vegtrafikkloven § 19 d annet ledd bokstav e er foreslått en bestemmelse om at departementet i forskrift kan gi nærmere bestemmelser om å gebyrfinansiere kostnader knyttet til tilsyn. Skattedirektoratet oppfatter at bestemmelsen er ment å omfatte dekning av utgifter på samme måte som forslagene til endring i EØS-vareloven, brann- og eksplosjonsvernloven, taubaneloven og tobakksskadeloven. Dersom det i fremtiden skulle bli aktuelt at Skatteetaten bistår med innkreving av slike gebyr eller dekning av utgifter, enten dette er på vegne av Statens vegvesen eller andre etater, vil det være en stor fordel om det er etablert tvangsgrunnlag i lov for disse gebyrene, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 første ledd bokstav e. Dette slik at Skatteetaten kan benytte sin særnamsmannsmyndighet for å kreve inn kravene.
Ingen høringsinstanser har uttalt seg om forslaget i Samferdselsdepartementets høringsnotat.
12.6 Departementets vurdering
Som vist over finnes det allerede flere nasjonale bestemmelser som hjemler tilbakekreving av kostnader knyttet til tilsynsvirksomhet. Allikevel gjelder ikke disse for alle varesektorene som er omfattet av markedstilsynsforordningen. Departementet opprettholder sin vurdering fra høringsnotatet om at det ikke er nødvendig eller ønskelig å innskrenke allerede eksisterende hjemler for så vidt gjelder varesektorer som ikke er omfattet av forordningen. Departementet opprettholder videre sin vurdering om at det bør innføres en hjemmel for å kreve tilbake kostnader for alle sektorer, og at artikkel 15 derfor bør gjennomføres ved at det gis hjemmel i EØS-vareloven til å fastsette i forskrift hjemmel til å kreve tilbake kostnader i tråd med artikkelen. Departementet merker seg at høringsinstansene Forbrukertilsynet og Klima- og miljødepartementet (KLD) støtter at det gis en forskriftshjemmel til å kunne kreve tilbake kostnader knyttet til markedstilsyn, og at ingen har innvendinger mot departementets forslag. Departementet mener det er hensiktsmessig å innføre en forskriftshjemmel, slik at de som har behov for dette kan fastsette slike regler i forskrift. På denne måten kan behovet for å fastsette forskriftsbestemmelser om dette vurderes, og eventuelt gjennomføres, sektorvis. Det varierer mellom de ulike varesektorene som faller inn under virkeområdet til markedstilsynsforordningen hvilket behov som foreligger for å kunne kreve tilsynsutgifter tilbake.
Departementet opprettholder videre sitt forslag om at forskriftshjemmelen utformes innenfor de rettslige rammene som ordlyden i artikkel 15 oppstiller. KLD viser i sitt høringssvar til noen uklarheter i framstillingen i høringsnotatet, og ber departementet presisere at nasjonale myndigheter helt fritt kan fastsette regler om gebyrer på sine områder, uavhengig av om det avdekkes varer som ikke er i samsvar med regelverket. Departementet er enig i at det er et behov for å tydeliggjøre rammen som artikkel 15 oppstiller. Det vises her også til at Samferdselsdepartementet i sitt høringsnotat la til grunn at artikkel 15 åpner for å kunne fastsette regler som går lengre ved gjennomføring i nasjonal rett, blant annet at tilsynsorganene skal kunne kreve dekning av kostnader også dersom det blir konkludert med at varen er i samsvar med regelverket.
Slik departementet forstår artikkel 15, regulerer denne tilfeller der det føres konkret tilsyn med en konkret vare, det vil si i enkeltsaker. Artikkelen hjemler i slike tilfeller at tilsynsorganene kan kreve tilbake kostnader fra «den berørte markedsdeltakeren». Departementet mener at det må skilles mellom tilbakekreving av kostnader i forbindelse med tilsyn i enkeltsaker, som artikkel 15 synes å være begrenset til å regulere, og generell finansering av markedstilsyn. Departementet viser til at det foreligger en tolkningsuttalelse fra Kommisjonens tjenester («Commission Services») der et slikt skille bekreftes. Bakgrunnen for uttalelsen var et skriftlig spørsmål fra Sverige. Uttalelsen er riktignok ikke rettslig bindende, men likevel veiledende for så vidt gjelder virkeområdet til artikkel 15. I uttalelsen fremgår det at det må skilles mellom tilbakekreving av kostnader fra en konkret markedsdeltaker knyttet til enkeltsaker og den generelle finanseringen av markedstilsynsaktiviteter. Etter departementets oppfatning gjelder dermed artikkel 15 kun tilbakekreving av kostnader i enkeltsaker og ikke finansering av markedstilsyn for en hel sektor eller bransje. Artikkelen gjelder derfor ikke fastsettelse av eventuelle generelle gebyrer eller sektoravgifter, og legger dermed ikke noen begrensninger for dette. Departementet mener videre at dette skillet også fremgår klart av forordningens fortale punkt 49: tilsynsorganene kan supplere den offentlige finansieringen ved å kreve at de berørte markedsdeltakerne dekker kostnadene som påløper ved utførelsen av markedstilsyn. Departementet kan ikke se at forordningen regulerer eller legger føringer for den generelle finanseringen av markedstilsynsvirksomheten i EU/EØS-statene, utover det at markedstilsyn bør være effektivt, bør ha en stabil tilførsel av ressurser og at statlig finansering er den foretrukne finansieringsmodellen. Etter departementets forståelse er generell finansering av markedstilsynsvirksomheten overlatt til EU/EØS-statene, innenfor rammene av EU/EØS-retten.
Departementet mener at en generell adgang til tilbakekreving av kostnader i enkeltsaker, uavhengig av om varen er i tråd med regelverket eller ikke, er i strid med artikkel 15. Departementet mener at ordlyden i artikkel 15 nr. 1 må tolkes dit hen at tilbakekreving av kostnader må være begrenset på tilfeller der det konstateres lovbrudd. Artikkel 15 oppstiller riktignok en valgfri adgang til å fastsette regler om tilbakekreving av kostnader, jf. ordlyden «[m]edlemsstatene kan […]», men adgangen er eksplisitt begrenset til tilfeller av manglende samsvar med regelverket, jf. ordlyden i nr. 1 og i fortale punkt 49. Valgfriheten som «kan»-regelen oppstiller, knytter seg til at EU/EØS-statene selv kan velge om de ønsker å fastsette regler om tilbakekreving av kostnader i det hele tatt eller ikke. Dersom det innføres slike regler er ordlyden tydelig på at disse er begrenset til tilfeller hvor varen ikke er i samsvar med regelverket. En myndighet til å kreve tilbake kostnader også i tilfeller hvor varen er i samsvar med regelverket, vil etter departementets vurdering derfor være i strid med ordlyden i artikkel 15. Det kan argumenteres for at dersom det skulle være åpning for å kreve tilbake kostnader også i tilfeller hvor det ikke foreligger lovbrudd, så ville det ikke vært noen grunn til å ha en regel som kun angir retten til å kreve tilbake kostnadene for tilsyn av produkter som er i strid med regelverket. Det er nærliggende å legge til grunn at dersom andre kostnader også skulle kunne kreves tilbake, ville ikke bestemmelsen vært formulert på denne måten. Formuleringen i fortalepunkt 49 underbygger også en slik tolkning av artikkel 15 nr. 1. I tillegg fremgår det eksplisitt av uttalelsen til Kommisjonens tjenester at artikkel 15 kun omfatter tilfeller der det viser seg at varen ikke er i samsvar med regelverket. Det er departementets oppfatning at en hjemmel til å kreve tilbake kostnader også i tilfeller hvor det ikke konstateres lovbrudd trolig heller ikke kan hjemles i artikkel 14 nr. 3, som angir hvilke myndigheter tilsynsorganene som minimum skal ha. En slik hjemling ville vært en omgåelse av reguleringen og handlingsrommet i artikkel 15.
Når det gjelder spørsmålet om hva slags kostnader som kan kreves tilbakebetalt etter artikkel 15, la departementet i høringsnotatet til grunn at artikkelen ikke legger begrensninger på hva slags kostnader tilsynsorganene kan kreve tilbake fra markedsdeltakerne. Det ble vist til bestemmelsens ordlyd; «alle kostnader ved sine aktiviteter i forbindelse med tilfeller av manglende samsvar med regelverket» (departementets kursivering). Det ble også vist til at markedstilsynsforordningen har som formål å styrke tilsynet med varer og ivareta offentlige interesser, og at den ikke skal legge begrensninger på hvilke virkemidler nasjonale tilsynsorgan kan benytte seg av.
Departementet har kommet til en fornyet vurdering. Selv om ordlyden i artikkel 15 nr. 1 kan tyde på at det ikke er noen begrensinger i tilfeller der det foreligger lovbrudd, jf. «alle kostnader […]», må artikkel 15 nr. 1 leses i sammenheng med artikkel 15 nr. 2. Her fremgår det at «kostnadene nevnt i nr. 1 kan inkludere kostnader ved prøving, kostnader ved å treffe tiltak i samsvar med artikkel 28 nr. 1 og 2, lagerkostnader og kostnader i forbindelse med aktiviteter knyttet til produkter som viser seg å ikke være i samsvar med regelverket, og som er gjenstand for korrigerende tiltak før de frigis for fri omsetning eller bringes i omsetning.» Spørsmålet er om artikkel 15 nr. 2 må tolkes uttømmende eller ikke. Departementet mener at ordlyden «kan inkludere» (på engelsk «may include») er tvetydig og at det derfor er tvil knyttet til om oppramsingen av kostnader som kan kreves tilbake er uttømmende eller ikke. Mens den detaljerte angivelsen av kostnader kan tale for at det er uttømmende, taler ordlyden «may include», som er formulert åpent, for at oppramsingen ikke skal forstås uttømmende. Det kan her argumenteres for at lovgiveren hadde valgt en strengere formulering som «may only» eller «shall» for en uttømmende angivelse. Siden ordlyden er tvetydig, er forståelsen av artikkel 15 nr. 2 følgelig noe usikker. Departementet ønsker derfor ikke å konkludere med om oppramsingen er uttømmende eller ikke, og vil overlate spørsmålet til etterfølgende rettspraksis. Til tross for denne usikkerheten, anses gjennomføringen av artikkel 15 i norsk rett som uproblematisk, ettersom lovforslaget i de ulike sektorlovene kun stadfester at regler om dekning av kostnader må være «i tråd med» artikkel 15. Henvisningene i sektorlovene til artikkel 15 i forordningen er blant annet ment å sikre klarhet i regelverket og korrekt gjennomføring av bestemmelsen. Innholdet i artikkel 15 og eventuelle begrensninger må derfor avgjøres gjennom rettspraksis.
I alle tilfeller gjelder et krav om forholdsmessighet, hvilket betyr at krav om dekning av kostnader kun skal gjelde i den grad dette ikke fører til en uforholdsmessig ulempe for den næringsdrivende. Det vises her til fortalen punkt 32 i markedstilsynsforordningen som viser til at kontroller kan utgjøre en byrde for markedsdeltakerne og dermed bør gjennomføringen av myndighetsutøvelsen være forholdsmessig og egnet når en tar hensyn til arten av virksomheten og den samlede faktiske eller potensielle skaden som følge av overtredelse.
Når det gjelder vederlagsfri avståelse og hvorvidt artikkel 15 omfatter dette, er departementet usikker. På den ene siden taler formålsbetraktninger og omgåelsesfare for at regler om vederlagsfri avståelse er omfattet av artikkel 15, altså at innenfor markedstilsynsforordningens virkeområde og hvor det er ført tilsyn med en aktør som har måttet avstå et produkt vederlagsfritt, og det deretter viser seg at produktet er i tråd med regelverket, vil tilsynsorganet måtte betale aktøren den kostnaden vedkommende har hatt ved avståelsen, ev. levere produktet tilbake (dersom det kan gjøres uten at bruksnytten/verdien av produktet er tapt). Omgåelsesfaren knytter seg i så fall til at det kan være mer attraktivt for tilsynsorganene å kreve vederlagsfri avståelse enn å foreta testkjøp (forutsatt at tilsynsorganet har hjemmel til å kreve vederlagsfri avståelse). Ved et testkjøp, dersom det viser seg at varen er i tråd med reglene, kan tilsynsorganet ikke kreve tilbake kjøpesummen på grunn av begrensningene artikkel 15 oppstiller.
Departementet har sett på løsningen som er valgt i Tyskland, Sverige og Danmark. Landene har etter det departementet kan se forskjellig tolkning og går for forskjellige løsninger i sine regelverk.
I Sverige ble det foreslått å innføre en generell sektorovergripende regel om vederlagsfri avståelse av vareprøver, i forbindelse med gjennomføring av markedstilsynsforordningen artikkel 14 nr. 4 bokstav j (myndighet til å anskaffe vareprøver mv.). Dette ble ikke innført, blant annet av hensyn til små bedrifter som kan rammes hardt av en slik regel. Det ble påpekt at der enkelte sektorlover inneholder regler om vederlagsfri avståelse, er dette blitt gjort etter en hensiktsmessighetsvurdering i den konkrete sektoren, jf. Prop. 2021/22:238 punkt 5.2.
Både Danmark og Tyskland har gått for en motsatt løsning. Danmark har innført en generell regel om at markedstilsynsmyndighetene kan kreve vederlagsfri avståelse uten nærmere vilkår om at produktet må være i strid med produktkravene, jf. lov om produkter og markedsovervågning § 12. Tyskland foreslo opprinnelig å regulere at tilsynsorganene kan kreve vederlagsfri avståelse av vareprøver, men at tilsynsorganene skal betale kjøpesummen dersom prøven viser seg å være lovlig. I det endelige lovforslaget som ble vedtatt, er den delen av bestemmelsen som stipulerte at tilsynsorganene skal betale kjøpesummen dersom vareprøven viser seg å være lovlig, imidlertid fjernet. Tyskland har i stedet vedtatt en generell regel om at vareprøver kan kreves avgitt vederlagsfritt, men at det må være proporsjonalt, jf. Gesetz zur Marktüberwachung und zur Sicherstellung der Konformität von Produkten § 7 annet ledd. Etter departementets forståelse begrunnet Tyskland denne endringen av lovforslaget med at det allerede fantes en adgang til vederlagsfri avståelse av vareprøver etter den tyske produktsikkerhetsloven (jf. § 28 annet ledd annet punktum Produktsicherheitsgesetz) og at denne adgangen videreføres gjennom endringen. Det ble vurdert at adgangen til vederlagsfri avståelse ikke er i strid med artikkel 15 i forordningen, da dette ikke er kostnader som er knyttet til «markedstilsynsmyndighetenes aktiviteter», men heller kostnader som opprinnelig påløper hos den økonomiske aktøren. Det konkluderes følgelig med at kostnaden i forbindelse med prøveuttak omfattes ikke av artikkel 15 i forordningen, jf. Deutscher Bundestag, Drucksache 19/29375 (05.05.2021) side 9.
Departementet er mest enig i den svenske tolkningen og fremgangsmåten. Departementet foreslår heller ikke en generell sektorovergripende hjemmel til å kunne kreve vederlagsfri avståelse av vareprøver. Samtidig foreslår departementet å opprettholde eksisterende sektorregler om vederlagsfri avståelse, herunder i ekomloven, produktkontrolloven, forbrukermerkeloven, tobakksskadeloven, matloven og kosmetikklova. Disse reglene er, etter departementets vurdering, nødvendige for å kunne føre et effektivt tilsyn med varer som er omfattet av forordningen. En innskrenking av eksisterende hjemler vil potensielt kunne føre til at produsenter av dyre produkter blir mindre kontrollert, noe som neppe er i tråd med formålet til forordningen. Departementet mener videre at en streng ordlydsfortolkning slik den tyske tolkningen bygger på, taler også for at vederlagsfri avståelse ikke er omfattet av begrensninger etter artikkel 15. Det foreslås derfor ingen endringer i eksisterende regelverk med hensyn til vederlagsfri avståelse.
Sett i lys av vurderingene som ble gjort i Sverige, Danmark og Tyskland, heller departementet, under tvil, mot at vederlagsfri avståelse av vareprøver ikke er omfattet av artikkel 15.
Departementet understreker at artikkel 15 gir adgang til å kreve tilbake kostnader i forbindelse med et konkret tilsyn innenfor markedstilsynsforordningens virkeområde. Artikkelen legger derfor ingen begrensninger for andre hjemler til å kreve tilbake kostnader i forbindelse med tilsyn etter annet regelverk, herunder annet EU/EØS-regelverk. Presiseringene i de eksisterende hjemlene om tilbakekreving av kostnader ved tilsyn er foreslått for å klargjøre at tilbakekreving, der tilsynet gjelder produkter som omfattes av markedstilsynsforordningen, jf. EØS-vareloven § 4, må skje i tråd med forordningen artikkel 15. Utenfor forordningens virkeområde gjelder bestemmelsen uten de begrensninger som følger av artikkel 15.
På bakgrunn av dette, har departementet også revurdert sitt forslag fra høringsnotatet når det gjelder endringene i lov 7. mai 2020 nr. 37 om medisinsk utstyr og tobakksskadeloven for å gi Helsedirektoratet og Direktoratet for medisinske produkter myndighet til å helt eller delvis kreve tilbake kjøpesummen i den grad dette ikke fører til en uforholdsmessig ulempe for den næringsdrivende. Se også omtalen i punkt 8.6.2 og 8.10. Departementet mener at denne myndigheten må utøves i tråd med artikkel 15, som kun åpner for å kreve tilbake kjøpesummen i tilfeller der varen viser seg å ikke være i samsvar med regelverket. Dersom varen viser seg å være i tråd med regelverket vil kjøpesummen ikke kunne kreves tilbake. Departementet foreslår at det gis hjemmel i lov om medisinsk utstyr for at tilsynsorganet i tråd med markedstilsynsforordningen artikkel 15 kan kreve tilbake kostnader ved sine aktiviteter i forbindelse med tilfeller av manglende samsvar med regelverket.
Departementet merker seg Skattedirektoratets innspill om at det vil være en stor fordel om det er etablert tvangsgrunnlag i lov for refusjonskravene dersom det blir aktuelt at Skatteetaten bistår med innkreving med særnamsmannsmyndighet. Departementet har hensyntatt dette innspillet i lovforslagene.
Departementet foreslår også å følge opp Samferdselsdepartementets (SD) forslag fra høringsnotatet om å innta en ny hjemmel i luftfartsloven. Ingen høringsinstanser har uttalt seg om SD sitt forslag knyttet til dette. I høringsnotatet skisserte SD flere forskjellige alternative plasseringer som enten en ny paragraf i luftfartsloven, som et nytt ledd i § 13-8 eller ved å utvide ordlyden § 13-8 første ledd. Departementet tok ikke stilling til plassering, men inviterte høringsinstansene til å komme med innspill.
Departementet har kommet til at luftfartsloven bør ha en egen hjemmel for å kreve tilbake kostnader knyttet til tilsyn med krav som følger av loven når tilsynet ikke skjer i form av tjenester det kan kreves gebyr for i medhold av luftfartsloven § 13-8. I tillegg bør denne hjemmelen plasseres i en egen paragraf § 13-8 a.
I høringsnotat foreslo SD at ny § 13-8 skulle gi grunnlag for å kreve refundert alle kostnader Luftfartstilsynet har med stikkprøvekontroller. Det ble nevnt at det med stikkprøvekontroller menes «tilfeldig utvalgte tilsyn» som følger av luftfartsloven, som ikke er knyttet til noen tillatelse, og som det derfor heller ikke skal betales gebyr for. Departementet har revurdert dette og mener at et krav om tilbakekreving av kostnader kun i tilfeller der det uføres stikkprøvekontroller og «tilfeldig utvalgte tilsyn» er for snevert. Dette vil etter departementets vurdering ikke omfatte tilfeller der tilsynsorganene har mistanke om at en vare ikke er i samsvar med regelverket eller får tips om det. Det endelige forslaget bør derfor også omfatte tilbakekreving av kostnader knyttet til tilsyn på slike grunnlag.
Departementet har revurdert SDs forslag fra høringsnotatet om at hjemmelen i luftfartsloven ikke skal skille mellom tilsyn som ender med at det konstateres brudd på krav og tilsyn som ender med at det ikke konstateres brudd. Som nevnt over, mener departementet at artikkel 15 begrenser adgangen til å kreve tilbake kostnader til kun i tilfeller hvor det konstateres brudd på produktkrav.
Departementet opprettholder heller ikke SDs forslag til hjemmel for å gi forskrift om avgrensing av relevante kostnader. Som nevnt over, er det departementets vurdering at det er tvilsomt om oppramsingen av kostnadene som kan kreves tilbake etter artikkel 15 nr. 2 er uttømmende eller ikke. Departementet går derfor heller ikke videre med SDs forslag fra høringsnotatet om at hjemmelen ikke skal skille mellom kostnader i form av konkrete utlegg til fysiske undersøkelser og testing av produkter i vid forstand og kostnader til lønn, administrasjon og andre indirekte kostnader (overhead) knyttet til det personellet som utfører tilsynet.
Departementet viser til at matloven og kosmetikklova har hjemmel for å kreve tilbake utgifter, gebyr og avgifter knyttet til tilsyn generelt. Det foreslås derfor nye bestemmelser i kosmetikklova § 16 femte ledd og matloven § 23 fjerde ledd for å presisere at adgangen til å kreve tilbake kostnader for tilsyn etter markedstilsynsforordningen følger av artikkel 15. Videre foreslås det en forskriftshjemmel i ekomloven § 15-3 nytt fjerde ledd som vil supplere reglene i ekomloven § 15-3 om at utstyr som er gjenstand for tilsyn skal overgis vederlagsfritt til departementet, og forskrift 17. januar 2024 nr. 79 om sektoravgift og gebyr til Nasjonal kommunikasjonsmyndigheit. Dette vil gi departementet mulighet til å vurdere nærmere behovet for regler om krav om tilbakebetaling, og er en mer fleksibel løsning enn at forskriftshjemmelen skal følge av EØS-vareloven.
Det foreslås i denne proposisjonen ingen henvisning til markedstilsynsforordningen artikkel 15 i produktkontrolloven. Bestemmelsene om kostnadsdekning i produktkontrolloven har koblinger til, og må vurderes i sammenheng med, lignende bestemmelser i lov om bærekraftige produkter som skal gjennomføre EUs Økodesignforordning som lov. For å sikre en helhetlig tilnærming til spørsmål om kostnadsdekning ved tilsyn og kontroll med produktlovgivningen, som også hensyntar økodesignforordningens regulering av kostnadsdekning, vil endringer i produktkontrolloven § 5 vurderes i det pågående arbeidet med forslag om gjennomføring av økodesignforordningen.
Utover dette er det foretatt enkelte endringer i lovforslagene sammenlignet med forslagene i høringsnotatene.
Se forslag til EØS-vareloven § 5, lov 7. mai 2020 nr. 37 om medisinsk utstyr § 11 syvende ledd første punktum, luftfartsloven ny § 13-8, tobakksskadeloven § 35 sjette ledd og vegtrafikkloven ny § 19 d fjerde ledd, brann- og eksplosjonsloven § 35 nytt fjerde ledd, ekomloven § 17-1 nytt fjerde ledd, el-tilsynsloven § 11 nytt fjerde ledd, forbrukermerkeloven § 6a tredje ledd tredje punktum, kosmetikklova § 16 femte ledd, matloven § 23 fjerde ledd, plan- og bygningsloven § 29-7a nytt syvende ledd, lov om målenheter, måling og normaltid ny § 25 c og taubaneloven § 16a tredje ledd.