8 Habilitetsregler for statsråder i egenskap av regjeringsmedlemmer
8.1 Innledning
Inhabilitet foreligger når en tjenestemann på grunn av sin tilknytning til saken eller personer som vil kunne bli berørt av avgjørelsen som skal treffes, ikke kan treffe avgjørelse i en sak eller medvirke ved utredningen eller vurderingen av den.
Formålet med habilitetsreglene er å sikre korrekte avgjørelser og bidra til å opprettholde tilliten og troverdigheten til forvaltningen. Habilitetsreglene skal sikre at forvaltningens avgjørelser blir truffet av personer som har en fri og ubundet innstilling til de saker som behandles. Reglene sørger også for at forvaltningsavgjørelser blir fattet på et saklig grunnlag, og de skal fremme tilliten til forvaltningen og dens avgjørelser. Dersom en tjenestemann har særlige, personlige interesser i sakens utfall, oppstår det en risiko for at tilknytningen, bevisst eller ubevisst, får innflytelse på det standpunkt som blir tatt i saken. Dermed svekkes også tilliten til at forvaltningen opptrer saklig og upartisk. I tillegg skal reglene beskytte tjenestemenn fra å måtte ta stilling til saker de har en nær tilknytning til. Det kan for eksempel oppleves ubehagelig å måtte avslå en søknad fra et nært familiemedlem eller å vite at en vil være sårbar for kritikk om partisk behandling av saken.
8.2 Gjeldende rett
Etter gjeldende rett gjelder forvaltningslovens habilitetsregler for statsråder i deres rolle som departementssjef, men reglene kommer ikke direkte til anvendelse på statsråder i egenskap av å være regjeringsmedlemmer, se forvaltningsloven § 10 annet punktum. Det er likevel lagt til grunn i teori og praksis at det gjelder habilitetsprinsipper som tar utgangspunkt i reglene oppstilt i forvaltningsloven § 6 for statsråder i egenskap av regjeringsmedlemmer. Standpunktet er blant annet basert på uttalelser i forarbeidene til forvaltningsloven.
Forvaltningskomiteen foreslo i sin innstilling fra 1958 at statsråder uttrykkelig ble unntatt fra reglene om habilitet når de handlet i egenskap av regjeringsmedlemmer, og uttalte følgende (side 147):
«Også departementenes tjenestemenn bør være undergitt de samme habilitetsbestemmelser. Det eneste generelle unntak som kunne komme på tale, gjelder statsrådene. I praksis vil det trolig kunne by på vansker av forskjellig art å la en alminnelig lov om habilitet også gjelde for statsråder; dette gjelder iallfall for så vidt angår deres virksomhet som medlem av regjeringen, jfr. foran under II, 2. Man er derfor kommet til at habilitetsreglene bare bør gjelde for statsrådene i deres egenskap av departementsjefer. På regjeringsplanet får man som hittil avgjøre spørsmålet om inhabilitet etter en vurdering av omstendighetene i hvert enkelt tilfelle.»
Departementet foreslo på sin side et generelt unntak fra lovens anvendelsesområde for statsråder når de opptrer som regjeringsmedlemmer, se Ot.prp. nr. 38 (1964–65) Om lov om behandlingsmåten i forvaltningssaker (forvaltningsloven) side 34. Stortingets justiskomité sluttet seg til dette, se Innst. O. nr. II (1966–67) side 5. I forbindelse med lovens ikrafttredelse ble imidlertid spørsmålet om statsrådenes stilling vurdert på nytt. I Ot.prp. nr. 27 (1968–69) Om lov om ikraftsettelse av forvaltningsloven og om endringer av saksbehandlingsregler i forvaltningsloven og andre lover side 40–41 uttalte departementet følgende:
«Som nytt annet punktum [i § 10] er tilføyet at inhabilitetsreglene ikke gjelder for statsråd i egenskap av regjeringsmedlem. Bestemmelsen har hittil stått i § 2 d), men det kunne etter denne redigering være noe uklart hva som skulle gjelde om statsråders inhabilitet. Noen grunn til å ha reglen i § 2 d) er det ikke. Redigeringen blir nå den samme som den Forvaltningskomitéen foreslo, se Innst. s. 147 om begrunnelsen for forslaget. Også i statsråd anvendes inhabilitetsprinsippene, men det kan være uheldig med bindende lovregler her, sml. i denne forbindelse særlig § 6 annet ledd sammenholdt med § 8 annet ledd.»
Justiskomiteen uttalte på sin side at «også i statsråd må selvsagt inhabilitetsprinsippene anvendes», jf. Innst. O. XXII (1968–1969) side 11, men opprettholdt unntaket for statsråder i egenskap av regjeringsmedlemmer.
Det er bred enighet om at det gjelder ulovfestede habilitetsprinsipper for statsråder når de opptrer som regjeringsmedlemmer, og at disse i sin kjerne må anses å være bindende rettsregler. Yttergrensene for en slik rettslig plikt til å fratre og i hvilken utstrekning habilitetsprinsippene i ethvert tilfelle svarer til reglene i forvaltningsloven, er derimot noe usikkert. Praksis viser imidlertid at det gjelder begrensninger for regjeringsmedlemmers deltakelse i saker dersom de er inhabile, og at habilitetsprinsippene tar utgangspunkt i og i hovedsak tilsvarer reglene i forvaltningsloven § 6.
Ved avgjørelsen av habilitetsspørsmål som gjelder statsråder i egenskap av å være regjeringsmedlemmer, skal det legges vekt på om Kongen i statsråd vil være beslutningsdyktig. Spørsmålet ble aktualisert i Lovavdelingens tolkningsuttalelse 30. august 2011 (JDLOV-2011-5213) som gjaldt flere statsråders habilitet ved behandlingen av et lovforslag om ny pensjonsordning for statsråder og stortingsrepresentanter. Uttalelsen er nærmere omtalt i punkt 8.5.
Det er også lagt til grunn at habilitetsprinsippene ikke kommer til anvendelse ved utnevnelse av nye statsråder. I slike tilfeller står regjeringen fritt innenfor den rammen Grunnloven § 12 oppstiller.
Departementet nevner at forvaltningsloven § 6 femte ledd inneholder en forskriftshjemmel som slår fast at «[r]ekkevidden av annet og fjerde ledd kan fastlegges nærmere ved forskrifter som gis av Kongen». Forskriftshjemmelen i § 6 femte ledd fikk sin nåværende utforming ved endringslov 27. mai 1977 nr. 40. I Innst. O nr. 50 (1976-1977) side 3 kommenterte justiskomiteen forslaget til nytt femte ledd på denne måten:
«Komiteen finner for ordens skyld å ville understreke at fullmakten i § 6 femte ledd ikke vil gi Kongen adgang til å fastsette unntak fra inhabilitetsreglene i annet og fjerde ledd – bare gjennom forskrifter presisere og klarlegge rekkevidden i tvilstilfeller.»
Forskriftshjemmelen er så langt ikke brukt. Etter departementets syn vil den ved behov kunne benyttes til å gi bestemmelser om hvordan hensynet til regjeringens beslutningsdyktighet skal vektlegges i vurderingen etter § 6 annet ledd.
8.3 Forvaltningslovutvalgets forslag
I NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov – Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven) vurderer Forvaltningslovutvalget blant annet om forvaltningslovens habilitetsregler burde gjelde for statsråder i egenskap av å være medlemmer av regjeringen. Selv om det i NOU 2019: 5 foreslås visse endringer i habilitetsreglene, er utvalgets forslag i hovedsak en videreføring av gjeldende rett. Utvalgets drøftelse av spørsmålet om å innføre habilitetsregler for statsråder i egenskap av regjeringsmedlemmer er derfor også relevant ved vurderingen av om de gjeldende habilitetsreglene i forvaltningsloven bør komme til anvendelse på regjeringsmedlemmer.
I utredningen punkt 16.5.2 side 229 følgende foreslår utvalget at habilitetsreglene i forvaltningsloven skal komme til anvendelse på statsråder når de opptrer som regjeringsmedlemmer. Utvalget begrunner dette særlig med hensynet til tilliten til det politiske system. Utvalget peker samtidig på at det er viktig at habilitetsreglene ikke lammer regjeringens arbeid med en sak, og viser til at det å måtte konstituere statsråder i medhold av Grunnloven § 29 for å gjøre Kongen i statsråd vedtaksfør kan skade kontinuiteten i regjeringens arbeid. Utvalget legger til grunn at hensynet til å sikre at regjeringen forblir et effektivt beslutningsorgan, vil kunne bli trukket inn og tilgodesett i eventuelle habilitetsvurderinger etter utvalgets forslag til lovregler.
Videre foreslår utvalget at habilitetsreglene ikke skal komme til anvendelse ved utnevnelsen av nye statsråder, men at dette i tråd med gjeldende rett fremdeles reguleres av Grunnloven § 12.
8.4 Høringsinstansenes syn
Ingen av høringsinstansene som ga innspill til NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov – Lov om saksbehandlingen i offentlig forvaltning (forvaltningsloven) har kommentert spørsmålet om habilitetsreglenes anvendelse på statsråder i egenskap av å være regjeringsmedlemmer.
8.5 Departementets vurdering
Departementet foreslår at habilitetsreglene skal komme til anvendelse på statsråder i egenskap av å være regjeringsmedlemmer, og slutter seg i hovedsak til Forvaltningslovutvalgets vurderinger. Departementet er enig med utvalget i at det er viktig for tilliten til det politiske systemet at det stilles habilitetskrav også til statsråder som regjeringsmedlemmer, samtidig som det må unngås at reglene kan lamme regjeringens arbeid med en sak. Departementet viser også til GRECOs anbefaling om å lovfeste prinsippet om at habilitetsreglene skal gjelde for statsråder når disse handler i egenskap av regjeringsmedlemmer. Anbefalingen ble gitt i evalueringsrapport om Norge vedtatt 29. oktober 2020. Departementet foreslår å utvide de gjeldende habilitetsreglenes virkeområde ved å oppheve bestemmelsen i forvaltningsloven § 10 annet punktum.
Begrunnelsen for hvorfor man ikke ønsket bindende lovregler i Ot.prp. nr. 27 (1968–69) Om lov om ikraftsettelse av forvaltningsloven og om endringer av saksbehandlingsregler i forvaltningsloven og andre lover side 40–41 er knapp, men knytter seg til statsrådets beslutningsdyktighet i to relasjoner. For det første ble det lagt vekt på problemene som kunne oppstå hvis habilitetsspørsmålet var aktuelt for såpass mange regjeringsmedlemmer at man risikerte at statrådet ikke var beslutningsdyktig til å ta stilling til habilitetsspørsmålet. For det andre ble det lagt vekt på at det ville være problematisk om såpass mange statsråder ble inhabile at statsrådet ikke lenger var beslutningsdyktig.
Den førstnevnte utfordringen gjør seg ikke lenger gjeldende. Forvaltningsloven § 8 ble endret i 1977 slik at det nå fremgår at alle medlemmene i et kollegialt organ skal delta i behandlingen av habilitetsspørsmålet dersom det er så mange mulige inhabile medlemmer at organet ellers ikke ville ha vært vedtaksført. Kongen i statsråd vil dermed være beslutningsdyktig selv om spørsmålet om inhabilitet oppstår for flere statsråder i samme sak.
Etter departementets syn er også risikoen for at Kongen i statsråd blir beslutningsudyktig for liten til å begrunne at regjeringsmedlemmer ikke blir underlagt formelle habilitetsregler. Hensynet til å sikre at statsrådet forblir beslutningsdyktig vil, som Forvaltningslovutvalget også la til grunn, kunne ivaretas også innenfor reglene i forvaltningsloven § 6.
Spørsmålet om Kongen i statsråd er vedtaksført reguleres av Grunnloven §§ 27 og 29. Bestemmelsene må leses i sammenheng med Grunnloven § 12 der det fremgår av første ledd at «Kongen velger selv et råd av stemmeberettigede norske borgere. Dette råd skal bestå av en statsminister og i det minste syv andre medlemmer.» Det følger av Grunnloven § 27 annet punktum at Kongen i statsråd er beslutningsdyktig så lenge over halvparten av medlemmene er til stede. Det følger videre av § 27 lest i sammenheng med § 29 at det er det «bestemte antall medlemmer» som skal legges til grunn når det skal beregnes om mer enn halvparten av statsrådene er til stede. Det betyr at dersom regjeringen har 20 medlemmer, må minst elleve statsråder være til stede for at det kan fattes gyldige avgjørelser i Kongen i statsråd.
Forvaltningslovutvalget har i sin vurdering lagt til grunn at hensynet til å sikre at regjeringen forblir et effektivt beslutningsorgan kan bli trukket inn og tilgodesett i habilitetsvurderingen. Departementet vil innledningsvis presisere at det etter departementets syn kun er vurderingen av inhabilitet etter § 6 annet ledd som gir adgang til å legge vekt på dette hensynet. Hensynet til statsrådets beslutningsdyktighet kan etter departementets syn neppe trekkes inn i vurderinger etter § 6 første ledd, som omhandler tilfeller der en tjenestemann blir automatisk inhabil. Sentralt ved regelen i første ledd er nettopp at dersom den som skal tilrettelegge for eller fatte avgjørelse i saken, har en tilknytning til saken eller partene i saken som nevnt i bokstav a til e, skal vedkommende anses som inhabil uten noen nærmere vurdering. Etter departementets syn er det vanskelig å se for seg at det vil kunne oppstå saker der halvparten av statsrådene blir inhabile uten videre på grunn av at de har en tilknytning til saken som nevnt i § 6 første ledd bokstav a til e, som omhandler situasjoner der tjenestemannen selv er part, er i nær slekt med en part, eller har en ledende stilling mv. i et selskap e.l. som er part i saken.
Det er etter departementets syn mer nærliggende at Kongen i statsråd skal behandle en sak der flere statsråder har en økonomisk interesse i sakens utfall. Habilitetsspørsmålet vil da vurderes etter den skjønnsmessige bestemmelsen i § 6 annet ledd. Dette kan for eksempel gjelde saker om særregler for etterlønn eller pensjon for statsråder eller stortingsrepresentanter. I uttalelse 30. august 2011 (JDLOV-2011-5213) vurderte Lovavdelingen habiliteten til et større antall statsråder i egenskap av regjeringsmedlemmer i forbindelse med fremleggelsen av et lovforslag om ny pensjonsordning for statsråder og stortingsrepresentanter. Habilitetsspørsmålet oppsto fordi valg av virkningstidspunktet for loven ville ha økonomiske konsekvenser for flere statsråder. Daværende regjering besto av 20 medlemmer, hvorav seks statsråder ikke ville bli berørt av lovforslaget overhodet. En gruppe på seks statsråder ble ansett inhabile som utgangspunkt. For en gruppe på syv statsråder var det ifølge Lovavdelingen tvilsomt om det forelå inhabilitet hvis man la den alminnelige terskelen for inhabilitet til grunn. Det ble vektlagt at inntil 142 stortingsrepresentanter potensielt ville kunne bli berørt av valget av virkningstidspunkt på en tilsvarende måte som denne gruppen av regjeringsmedlemmer, og at det derfor var tvilsomt om det forelå et særegent forhold. Man fant ikke grunn til å ta endelig stilling til spørsmålet fordi det i et slikt grensetilfelle uansett var adgang til å modifisere inhabilitetsreglenes virkning for regjeringsmedlemmer basert på en «avveining, der det særlig må tas hensyn til behovet for å anvende habilitetsreglene og de prinsipielle og praktiske hensyn som taler mot», og at det etter en slik avveiing ikke var «grunnlag for å konstatere inhabilitet for denne gruppen regjeringsmedlemmer etter de ulovfestede reglene som gjelder». Kongen i statsråd var dermed vedtaksført, og det var da ikke nødvendig å ta stilling til om man skulle moderere anvendelsen av habilitetsreglene overfor de seks statsrådene som i utgangspunktet var ansett inhabile. Departementet kjenner ikke til andre tilfeller fra tiden etter forvaltningslovens vedtakelse der det har vært nødvendig å vurdere hvilken betydning hensynet til beslutningsdyktighet skal ha for habilitetsvurderingen.
Tilknytningsformer som faller utenfor tilfellene listet i § 6 første ledd bokstav a til e, skal vurderes etter regelen i § 6 annet ledd som slår fast at en tjenestemann er inhabil dersom det foreligger «andre særegne forhold» som er egnet til å svekke tilliten til tjenestemannens upartiskhet. Paragraf 6 annet ledd er en generell og skjønnsmessig regel som gir rom for å vektlegge flere ulike hensyn. Etter gjeldende rett er det en viss adgang til å ta hensyn til praktiske ulemper som kan oppstå ved en eventuell fratreden i habilitetsvurderingen, se blant annet Frihagen: Inhabilitet etter forvaltningsloven (1985) side 217–218. Typeeksempelene er små kommuner der en streng praktisering av habilitetsreglene kan skape store utfordringer for saksbehandlingen, eller tilfeller der en god opplysning av saken er avhengig av et lite fagmiljø, og det er svært vanskelig å finne en erstatter uten tilknytning til saken eller partene. Sivilombudsmannen uttalte for eksempel i SOMB-1998-9 at det ved praktiseringen av habilitetsreglene på mindre steder «også sees hen til at forholdene i lokalmiljøene ofte er små og forbindelsene tette og at dette må aksepteres til en viss grad hvis lokaldemokratiet skal kunne fungere». Lovavdelingen behandlet problemene knyttet til inhabilitet i små fagmiljøer i en uttalelse 3. november 2000 (JDLOV-2000-8596B) der det blant annet ble uttalt:
«Ordlyden i § 6 annet ledd lest isolert åpner i liten utstrekning for å ta hensyn til de praktiske problemene som oppstår ved at «alle kjenner alle». På den annen side gir selve ordlyden beskjeden veiledning om hvor strengt bestemmelsen skal håndheves i ulike tilfeller. Dette åpner for at en ved tolkningen og anvendelse av bestemmelsen i det enkelte tilfellet til en viss grad kan ta i betraktning de kryssende hensynene som ligger bak inhabilitetsbestemmelsene, herunder hvilke praktiske ulemper det medfører at en tjenestemann regnes som inhabil.[…]
Synspunktet om at det kan tas hensyn til de praktiske ulemper, kan først og fremst ha betydning når det er umulig eller uforholdsmessig vanskelig å få tak i andre kompetente personer. Men synspunktet er anvendelig også når det er uforholdsmessig kostbart å bruke andre personer. (Disse to omstendighetene henger for øvrig sammen.) Dette må imidlertid her som ellers vurderes temmelig konkret, blant annet under hensyn til hvor skjønnspreget, viktig og vanskelig saken er, og hvor lang tid det vil ta før andre kan gjøre jobben.
I tilfeller hvor en strengere håndheving av habilitetsreglene til en viss grad må vike for praktiske hensyn, er det imidlertid viktig å understreke at de skrevne inhabilitetsreglene må suppleres med det grunnleggende kravet om at saksbehandlingen skal være forsvarlig.[...]»
Når det gjelder de særlige utfordringene som gjelder habilitet for statsråder i egenskap av regjeringsmedlemmer, har Lovavdelingen i enkelte saker uttalt at det også ved anvendelsen av forvaltningsloven § 6 annet ledd må legges vekt på at det særlig på regjeringsnivå har betydning at habilitetsreglene ikke anvendes slik at de lammer eller vesentlig hemmer eller fordreier beslutningssystemet, se bl.a. Lovavdelingens uttalelser 3. november 2005 (JDLOV-2005-7435A) og 19. april 2007 (JDLOV-2005-7435B). Disse sakene gjaldt imidlertid enkeltstatsråders habilitet, uten at det var spørsmål om et større antall statsråder ville være inhabile.
Det er dermed allerede i dag adgang til å ta hensyn til praktiske ulemper som kan oppstå ved inhabilitet i vurderingen etter § 6 annet ledd. Etter departementets syn bør det ved anvendelsen av § 6 annet ledd på statsråder som regjeringsmedlemmer være en videre adgang til å vektlegge eventuelle problemer som kan oppstå ved at Kongen i statsråd blir beslutningsudyktig, enn det som gjelder i de situasjonene som berører små fagmiljøer med videre. Kongen i statsråd er det øverste forvaltningsorganet i Norge, og en praktisering av habilitetsreglene som fører til beslutningsudyktighet for statsrådet, kan skape utfordringer av en helt annen karakter enn i de forannevnte eksemplene. Habilitetsreglene bør ikke anvendes slik at de lammer eller vesentlig fordreier beslutningssystemet i forvaltningen.
Dette betyr ikke at terskelen for inhabilitet på generelt grunnlag skal være lavere for statsråder som regjeringsmedlemmer enn som departementssjefer. Det klare utgangspunktet bør være at habilitetsreglene gjelder på samme måte for statsråder i begge rollene. Hensynet til statsrådets beslutningsdyktighet vil kun være relevant der inhabilitet faktisk vil kunne føre til at Kongen i statsråd ikke blir beslutningsdyktig. Eventuelle andre problemer som oppstår ved at én eller en mindre gruppe statsråder blir inhabile, vil som et klart utgangspunkt ikke være et relevant hensyn i habilitetsvurderingen. Det samme gjelder eventuelle praktiske problemer av annen art.
I hvilken grad hensynet til beslutningsdyktighet skal få gjennomslag i habilitetsvurderingen i en konkret sak vil bero på en samlet vurdering av omstendighetene i saken. Dersom saken befinner seg i grenseland for hva som etter en alminnelig vurdering av forvaltningslovens regler ville ført til inhabilitet, bør det etter departementets syn være større adgang til å vektlegge et slikt hensyn. Motsatt kan ikke hensynet til statsrådets beslutningsdyktighet føre til at klart inhabile statsråder likevel anses habile. Dette følger etter departementets syn allerede av gjeldende rett. De ulovfestede inhabilitetsreglene er i sin kjerne bindende rettsregler, og disse prinsippene kan neppe modereres i en slik grad at klart inhabile statsråder likevel kan delta i behandlingen av en sak for å sikre at Kongen i statsråd er beslutningsdyktig. Også i dag er statsråder rettslig forpliktet til å fratre behandlingen av en sak ved inhabilitet, selv om rekkevidden av de ulovfestede inhabilitetsprinsippene er noe usikker.
Selv om departementet antar at risikoen kan tenkes å være noe større for at flere statsråder kan bli inhabile etter en vurdering etter § 6 annet ledd, er det etter departementets syn også for disse tilfellene liten risiko for at halvparten av statsrådets medlemmer blir inhabile i samme sak. Departementet antar at det er mest sannsynlig at flere statsråder kan bli påvirket av en saks utfall på samme tid i saker av generell karakter, for eksempel lov- og forskriftssaker. Ved tilrettelegging og avgjørelse av generelle saker er utgangspunktet at det skal mye til før det foreligger inhabilitet. Det innebærer at en statsråd normalt ikke vil være inhabil i generelle saker, selv om avgjørelsen kan få konsekvenser for statsråden selv eller andre som statsråden har nær personlig tilknytning til. Unntak kan likevel tenkes i tilfeller der en avgjørelse etter sin art er generell, men reelt sett får konsekvenser bare for en liten krets, eller der avgjørelsen får betydelig større konsekvenser for en gruppe statsråder enn for andre som blir berørt av avgjørelsen.
Det er ikke mulig å utelukke at habilitetsreglene kan føre til at Kongen i statsråd ikke blir vedtaksført i helt spesielle tilfeller. Dette er imidlertid også en risiko ved gjeldende rett, og etter det departementet kjenner til har ikke de ulovfestede habilitetsreglene som gjelder for statsråder i egenskap av å være regjeringsmedlemmer, så langt skapt utfordringer for regjeringens arbeid. Etter departementets syn er risikoen for at Kongen i statsråd ikke blir vedtaksført lav, og adgangen til å ta hensyn til statsrådets beslutningsdyktighet ved habilitetsvurderingen etter § 6 annet ledd vil i de aller fleste tilfeller gi tilstrekkelig fleksibilitet til å sørge for at statsrådet forblir beslutningsdyktig. Etter departementets syn ville for eksempel resultatet av habilitetsvurderingen av regjeringsmedlemmene som skulle behandle lovforslaget om ny pensjonsordning for statsråder og stortingsrepresentanter, blitt det samme med regelen departementet foreslår.
Forvaltningslovens habilitetsregler bør, i tråd med gjeldende rett, ikke komme til anvendelse ved utnevnelsen av nye statsråder. Utnevnelse av statsråder bør fremdeles reguleres av Grunnloven § 12 alene.
Etter departementets syn bør habilitetsreglene gjelde i regjeringskonferanser og forberedende statsråd i tillegg til behandlingen i Kongen i statsråd. Selv om den formelle beslutningskompetansen er lagt til det enkelte fagdepartementet eller til Kongen i statsråd, er konklusjonene som treffes i regjeringskonferansen politisk bindende for regjeringens medlemmer. Etter departementets syn bør regjeringskonferanser og forberedende statsråd anses som ledd i tilretteleggingen av forvaltningsvedtak, og derfor være omfattet av habilitetsreglenes virkeområde.