Prop. 97 L (2014-2015)

Endringer i lov om elsertifikater (første kontrollstasjon)

Til innholdsfortegnelse

4 Departementets lovforslag

4.1 Endring av lov om elsertifikater § 8 første ledd

4.1.1 Gjeldende rett

Av lov om elsertifikater § 8 følger det at produksjonsanlegg må godkjennes for at innehaveren skal få rett til elsertifikater. Anlegg med byggestart etter 7. september 2009, samt vannkraftanlegg med installert effekt inntil 1 MW som hadde byggestart etter 1. januar 2004 kvalifiserer for rett til elsertifikater. Videre omfattes investeringer i eksisterende anlegg som varig øker sin energiproduksjon med byggestart etter 7. september 2009. Det felles produksjonsmålet med Sverige omfatter kun anlegg som er idriftsatt etter 1. januar 2012. Rett til elsertifikater for anlegg som ble idriftsatt før 1. januar 2012 omtales ofte som overgangsordningen.

4.1.2 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsnotatet at vannkraftverk med installert effekt under 10 MW med byggestart etter 1. januar 2004 skal ha rett til elsertifikater. Forslaget innebærer en utvidelse av gjeldende overgangsordning. Ved fastsettelse av tildelingsperioden for anlegg som inngår i overgangsordningen, skal tiden mellom idriftsettelse og lovens ikrafttredelse (1. januar 2012) trekkes fra 15-årsperioden. Utvidelsen av overgangsordningen omfatter ikke produksjonsøkning som følge av opprustning og utvidelse av eksisterende anlegg.

Departementet foreslo også i høringsnotatet å innføre en frist for søknad om godkjennelse for rett til elsertifikater for anlegg som inngår i overgangsordningen. Departementet vil fastsette fristen ved endring av forskrift om elsertifikater av 16. desember 2011 nr. 1398 (elsertifikatforskriften). Det ble i høringsnotatet kommunisert at det tas sikte på å sette denne søknadsfristen til 1. april 2016.

4.1.3 Høringsinstansenes syn

Svært mange av høringsinstansene gir sin tilslutning til å utvide overgangsordningen til å omfatte vannkraftverk under 10 MW med byggestart etter 1. januar 2004, herunder Agder Energi, Bellona, Distriktenes energiforening, Energi Norge, Kraftfylka, Lyse Produksjon, SKL Produksjon, Småkraft, Småkraftforeninga, Småkraftforeninga i Møre og Romsdal, Statkraft, Tekna og samtlige småkraftverkseiere som har avgitt høringsuttalelse.

BKK, Energi Norge, NTE Energi, Sagelva Minikraftverk, Sarepta, Skrudsarkraft, Småkraft, Småkraftforeninga, Sogn og Fjordane Energi og TrønderEnergi mener at utvidelsen av overgangsordningen også bør omfatte økt produksjon som følge av opprustning og utvidelse i eksisterende anlegg under 10 MW der tiltaket har byggestart etter 1. januar 2004 (OU-prosjekter).

Byrkjelo Kraft, Innvik Kraftverk, Sogn og Fjordane Energi og Sunnfjord Energi mener utvidelsen av overgangsordningen også bør omfatte anlegg over 10 MW.

Hjorteland Kraft og Fønhus Kraft mener at kriteriet om byggestart etter 1. januar 2004 bør endres til idriftsettelse etter 1. januar 2004. Som følge av at det kan være vanskelig å fremskaffe dokumentasjon på byggestart for de eldste anleggene foreslår Småkraft at kriteriet for godkjenning av anlegg endres til idriftsettelse etter 1. juli 2004.

Cicero, E-CO Energi, Enova, HgCapital, Norges Miljøvernforbund og Svensk Vindenergi støtter ikke utvidelsen av overgangsordningen. Cicero, Enova, Norsk Industri og Svensk Vindenergi viser til at forslaget medfører fordelingseffekter og peker på merkostnad for norske strømforbrukere som følger av utvidelsen. Enova og HgCapital peker på at utvidelsen ikke bidrar til ny produksjon som er formålet med ordningen. Flere av høringsinstansene som har uttalt seg i saken etterlyser en begrunnelse for hvorfor overgangsordningen utvides, samt hvorfor OU-prosjekter eller prosjekter over 10 MW ikke er inkludert. E-CO Energi mener hensynet til forutsigbarhet og likebehandling med OU-prosjekter og vannkraftverk over 10 MW tilsier at forslaget ikke bør vedtas.

HgCapital mener utvidelsen av overgangsordningen gir presedens for retrospektive endringer og undergraver stabiliteten og integriteten til systemet. Svensk Vindenergi mener utvidelsen innfører ny usikkerhet som skader investorenes tiltro til systemet. HgCapital peker på at utvidelsen av overgangsordningen vil føre til økt tilbud av elsertifikater i et system som allerede har et betydelig overskudd og at dette kan redusere verdien på sertifikatene. Norwea viser til at det er uklart hvordan utvidelsen vil påvirke sertifikatbalansen og ønsker en nærmere vurdering av markedseffektene ved utvidelsen av overgangsordningen.

Bergen Energi mener at utvidelsen av overgangsordningen er en potensiell risiko for måloppnåelsen i 2020 fordi utvidelsen av overgangsordningen medfører økt saksbehandling i NVE.

Småkraft og Småkraftforeninga peker på at NVE bør ha orden på om anlegg er bygd i tråd med konsesjonen, og ikke skyve elsertifikatordningen foran som en ekstra konsesjonsprosess.

WWF mener opprustning og utvidelse av eksisterende kraftverk bør prioriteres fordi det gjerne innebærer mindre miljøkonsekvenser. WWF mener det bør vurderes å gi insentiver slik at utbyggere prioriterer OU-prosjekter og etterlyser dette i forslaget om utvidelse av dagens overgangsordning.

Enova, Kraftfylka og Norwea støtter forslaget om innføring av en søknadsfrist for tildeling av elsertifikater under overgangsordningen. Disse viser til at en slik frist er viktig for å sikre forutsigbarhet rundt ordningen.

4.1.4 Departementets vurdering

Departementet står fast ved forslaget om at vannkraftverk med installert effekt under 10 MW med byggestart etter 1. januar 2004 skal ha rett til elsertifikater.

Dagens overgangsordning omfatter en produksjon på totalt om lag 9 TWh over hele tildelingsperioden. Utvidelsen innebærer at overgangsordningen økes til om lag 31 TWh over hele tildelingsperioden. Produksjonen under overgangsordningen kommer i tillegg til finansieringsforpliktelsen på 198 TWh som følger av avtalen mellom Norge og Sverige. Utvidelsen av overgangsordningen forutsetter en økning i elsertifikatkvotene og innebærer at norske elsertifikatpliktige forbrukere må kjøpe flere elsertifikater. Dette omfatter i hovedsak husholdninger og annen næring enn kraftintensiv industri. Utvidelsen av overgangsordningen avgrenses til anlegg med installert effekt under 10 MW.

Utvidelsen omfatter ikke økt produksjon som følge av opprustning og utvidelse i eksisterende anlegg (OU-prosjekter). Det er svært ressurskrevende å fastsette andelen elsertifikatberettiget produksjon for OU-prosjekter gjennomført så langt tilbake i tid. Omfanget av OU-prosjekter er også svært usikkert da tillatelser for gjennomføring av slike tiltak ikke nødvendigvis gis av NVE, men avhenger av regelverket som tiltaket må vurderes opp mot. Ut fra en rimelighetsvurdering har departementet derfor kommet til at utvidelsen av overgangsordningen ikke bør omfatte økt produksjon som følge av opprustning og utvidelse i eksisterende anlegg (OU-prosjekter).

Utvidelsen av overgangsordningen er begrenset til vannkraftverk med installert effekt under 10 MW med byggestart etter 1. januar 2004. En eventuell nedjustering av installert effekt i vannkraftverk fra over 10 MW til under 10 MW gir ikke rett til elsertifikater, med mindre det følger av myndighetspålegg.

Produksjonsanlegg som bygges til erstatning for eksisterende anlegg regnes som hovedregel ikke som nye produksjonsanlegg ved behandling av søknad om elsertifikater. I enkelte tilfeller vil det imidlertid kunne bli bygget helt nye anlegg til erstatning for gamle, eller det blir gjort omfattende reparasjoner og oppgraderinger i nedlagte anlegg for å legge til rette for ny kraftproduksjon. Slike anlegg vil i særlige tilfeller kunne bli vurdert som nye anlegg og kan bli godkjent for rett til elsertifikater for hele produksjonen. Dette må imidlertid vurderes konkret. En forutsetning for at anlegget vil bli vurdert godkjent er at det tidligere anlegget har vært nedlagt og uten kraftproduksjon over flere sammenhengende år. Anlegg som legges ned og startes opp igjen med det formål å komme inn under elsertifikatordningen omfattes ikke av en slik vurdering.

Anlegg som idriftsettes etter 1. januar 2012 tildeles elsertifikater i 15 år. Ved fastsettelse av tildelingsperioden for anlegg som inngår i overgangsordningen, skal tiden mellom idriftsettelse og lovens ikrafttredelse (1. januar 2012) trekkes fra 15-årsperioden. Dette er i henhold til regelverket for godkjente anlegg under gjeldende overgangsordning, jf. elsertifikatloven § 10, tredje ledd, 2. pkt.

NVE har i brev av 24. november 2014 anslått omfanget av elsertifikatberettiget produksjon som følge av utvidelsen av overgangsordningen. Utvidelsen av overgangsordningen innebærer at ytterligere ca. 240 anlegg faller inn under overgangsordningen utover de som er godkjent i dag. Anleggene har en anslått normalårsproduksjon på om lag 2 TWh per år. Elsertifikatberettiget elproduksjon fra disse anleggene er vurdert til totalt å tilsvare i underkant av 22 TWh over hele tildelingsperioden. Anslagene omfatter også anlegg som kan falle inn under gjeldende overgangsordning, men som til nå ikke har søkt NVE om rett til elsertifikater. Utvidelsen av overgangsordningen innebærer dermed at elproduksjonen fra anlegg i overgangsordningen utvides fra totalt om lag 9 TWh til om lag 31 TWh. Produksjonen under overgangsordningen kommer i tillegg til finansieringsforpliktelsen på 198 TWh som følger av avtalen mellom Norge og Sverige. Utvidelsen av overgangsordningen innebærer dermed at etterspørselen etter elsertifikater fastsatt gjennom elsertifikatkvotene må justeres. Dette er ivaretatt i forslag til justering av elsertifikatkvotene, jf. avsnitt 4.4.

Departementet vil oppfordre aktører som er omfattet av overgangsordningen til å sende søknad om godkjennelse til NVE raskt etter lovvedtak i Stortinget. NVE vil da kunne begynne saksbehandlingen av søknadene, selv om vedtak ikke kan treffes før lovendringene har trådt i kraft. Det tas sikte på at lovendringene trer i kraft 1. januar 2016.

Departementet foreslår å innføre en frist for søknad om godkjennelse for rett til elsertifikater for anlegg som inngår i overgangsordningen. Departementet vil fastsette fristen ved endring av forskrift om elsertifikater av 16. desember 2011 nr. 1398 (elsertifikatforskriften). Det tas sikte på å sette fristen til 1. april 2016. Ved fastsettelse av elsertifikatkvoter er forutsigbarhet om mengden produksjon som omfattes av overgangsordningen viktig. Fastsettelse av en frist for søknad om godkjennelse under overgangsordningen øker forutsigbarheten om størrelsen på overgangsordningen.

4.2 Endring av lov om elsertifikater § 8 fjerde ledd

4.2.1 Gjeldende rett og bakgrunn for forslaget

Lov om elsertifikater § 8 fjerde ledd første punktum setter en sluttdato for når anlegg kvalifiserer for rett til elsertifikater. Produksjonsanlegg som settes i drift etter 31. desember 2020, kvalifiserer ikke for rett til elsertifikater.

Elsertifikatmarkedet er et konstruert marked i den forstand at etterspørselen etter elsertifikater er skapt på grunnlag av en lovbestemt plikt til å kjøpe elsertifikater. Målet er at det felles elsertifikatmarkedet skal gi 26,4 TWh ny elproduksjon basert på fornybare energikilder i Norge og Sverige i 2020.

Utbygging av nye anlegg stimuleres av at det er etterspørsel etter elsertifikater. Etterspørselen etter elsertifikater er fastsatt i form av elsertifikatkvoter for hvert enkelt år i perioden 2012 til 2035 som utgjør kvotekurven.

Myndighetene i Norge og Sverige har fastsatt etterspørselen etter elsertifikater slik at det i perioden 2012 til 2020 skal etableres ny fornybar elproduksjon tilsvarende 26,4 TWh i 2020. Anlegg som inngår i det felles målet på 26,4 TWh tildeles elsertifikater i 15 år. Når det er bygget anlegg som er i stand til å levere 26,4 TWh vil innehaverne av anleggene kunne selge tilstrekkelig med elsertifikater til å dekke hele etterspørselen i Norge og Sverige i perioden 2012 til 2035.

Elsertifikatordningen er ikke innrettet for å stimulere til ny produksjon utover målet på 26,4 TWh i 2020. Dersom alle prosjekter er avhengig av støtte for å bli lønnsomme vil ingen investere i nye anlegg etter at målet på 26,4 TWh er nådd. En fortsatt utbygging vil føre til at det over tid vil bli produsert flere elsertifikater enn det er etterspørsel etter, og føre til at prisen på elsertifikater blir redusert og går mot null. Ordningen vil da ikke fungere som støttesystem.

Prosjekter som er lønnsomme uten støtte vil derimot bli bygget selv om deres inntreden i elsertifikatmarkedet innebærer at prisen går mot null. Dersom slike anlegg godkjennes inn i elsertifikatordningen i perioden etter 2020 vil dette gi høy risiko for priskollaps. Det vil føre til dempet investeringsvilje i tiden før 2020 og øke risikoen for ikke å nå målet om 26,4 TWh. I Norge er det tilgang på vannkraftprosjekter som antas å kunne være lønnsomme uten støtte også etter 2020. I Norge er det derfor behov for en eksplisitt sluttdato for når anlegg kvalifiserer for rett til elsertifikater av hensyn til elsertifikatmarkedets funksjon.

4.2.2 Departementets høringsforslag

I høringsnotatet ble det presentert to alternativer for forlengelse av fristen for når anlegg kvalifiserer for rett til elsertifikater. Begge alternativene innebærer at fristen forlenges med en begrenset periode. Etter alternativ 1 forlenges fristen med seks måneder, og etter alternativ 2 forlenges den med ett år. Departementet ba i høringsnotatet om synspunkter på alternativene både med hensyn på om en slik begrenset utsettelse av sluttdatoen bør innføres, og om fristforlengelsen skal være seks måneder eller ett år.

Bakgrunnen for forslaget er at departementet ser at sluttdatoen for når anlegg kvalifiserer for rett til elsertifikater kan føre til at gode prosjekter med planlagt oppstart i 2020 ikke blir realisert som følge av risiko for å bli forsinket. Det vil si at sluttdatoen i 2020 kan føre til at mer samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter blir fortrengt til fordel for dyrere prosjekter.

4.2.3 Høringsinstansenes syn

Flertallet av høringsinstansene støtter forslaget om å utvide sluttdatoen for når anlegg kvalifiserer for rett til elsertifikater, herunder Agder Energi, Bellona, Energi Norge,Hydro Energi, Kraftfylka, LO, Lyse Produksjon, Norsk Industri, Norwea, Statkraft, Statnett, WWF og Zero. Av departementets alternativer støtter samtlige en ett års utvidelse av sluttdatoen. Energi Norge, Hydro Energi og Norsk Industri viser til at visse typer sesongarbeid gjør at en utvidelse på seks måneder ikke er tilstrekkelig og utvidelsen må derfor være ett år.

Av høringsinstansene som støtter at sluttdatoen utvides ønsker flere primært andre alternativer enn departementets forslag. NTE, Sarepta, TrønderEnergi og Statkraft ønsker primært en sluttdato i 2020 med et to års overgangsvindu der anlegg med planlagt idriftsettelse før 2020 skal kunne tildeles elsertifikater ved forsinkelser grunnet forhold utenfor utbyggers kontroll. Energi Norge og Norwea ønsker primært at anlegg som settes i drift etter 2020 ikke på generell basis skal ha rett på elsertifikater, men at det innføres en unntaksregel der prosjekter med planlagt idriftsettelse i 2020 etter søknad skal kunne tildeles elsertifikater ved forsinkelser grunnet forhold utenfor utbyggers kontroll. Energi Norge foreslår en utvidelse av sluttdatoen begrenset til prosjekter som har krav om å levere søknad om godkjent detaljplan til NVE og har gjort dette senest 1. juli 2019. Norwea mener en kriteriebasert unntaksbestemmelse basert på eksempelvis de juridiske begrepene «force majeure» eller «kontrollansvar» vil gi en balansert risiko for aktørene.

BKK støtter at sluttdatoen forlenges med ett år forutsatt at det innføres en avgrensning i henhold til Energi Norges forslag med krav om levert søknad til NVE om godkjent detaljplan senest 1. juli 2019. HgCapital støtter forslaget om å utvide sluttdatoen forutsatt at dette er en begrenset utvidelse og det er klart at prosjekter må være fullt idriftsatt. SKL Produksjon mener i utgangspunktet at sluttdatoen bør være 31. desember 2020, men støtter en avgrenset ett års utvidelse. SKL Produksjon foreslår en avgresning der prosjekter med godkjent detaljplan fra NVE innen 30. juni 2019 kvalifiserer for forlenget frist.

Energi Norge, Lyse Produksjon, Norwea, NTE, Sarepta, TrønderEnergi, SKL Produksjon og Statkraft mener at Sverige må innføre en tidligere sluttdato for når anlegg kan godkjennes for rett til elsertifikater, og at denne bør være lik sluttdatoen i Norge. Disse viser til at en med dagens svenske godkjenningsregler risikerer en overoppfyllelse av produksjonsmålet. Norwea peker på at dette er viktig uavhengig av om Sverige ønsker å innføre et nytt mål i 2030.

Bergen Energi, Defo, Enova, Røros Elektrisitetsverk, Småkraftforeninga, Småkraftforeninga i Møre og Romsdal, småkraftverkseiere, Svorka og WWF ønsker primært at det norske regelverket for godkjenning av anlegg harmoniseres med det svenske regelverket, og at det åpnes for at anlegg kan godkjennes frem til 2035, men med en avkortet tildelingsperiode. Av departementets forslag om å utvide sluttdatoen med seks måneder eller ett år ønsker disse aktørene at sluttdatoen utvides med ett år. Cicero mener at det svenske regelverket med en gradvis nedtrapping er bedre enn den norske med et plutselig kutt i støtten og en eventuell forlengelse av elsertifikatordningen bør følge svensk modell.

E-CO Energi og Norges Miljøvernforbund mener at sluttdatoen for når anlegg kvalifiserer for rett til elsertifikater ikke bør utvides.

Agder Energi mener departementet må klargjøre hvordan elsertifikatberettiget produksjon fra anlegg som settes i drift etter 2020 skal inkluderes i kvotekurven.

Defo, Røros Elektrisitetsverk, Småkraftforeninga, Småkraftforeninga i Møre og Romsdal, småkraftverkseiere og Svorka mener det bør innføres en egen unntaksregel for når anlegg kan godkjennes for rett til elsertifikater dersom forsinkelse utover 2020 er begrunnet i nettsituasjonen, herunder forsinkelser i bygging av kraftlinjen Ørskog-Fardal. Flere av disse foreslår å endre kriteriet for når anlegg kvalifiserer for rett til elsertifikater fra idriftsettelse til byggestart.

4.2.4 Departementets vurdering

Flertallet av høringsuttalelsene støtter en forlengelse av fristen for når anlegg kvalifiserer for rett til elsertifikater. Samtlige av disse støtter en forlengelse av fristen på ett år.

Enkelte av høringsinstansene ønsker at forlengelsen av fristen begrenses til kun å omfatte anlegg med planlagt idriftsettelse innen 2020. Som kriterium for en slik avgrensning foreslår disse at utbyggerne må ha søkt NVE om godkjent detaljplan innen 1. juli 2019. En aktør foreslår at kriteriet for avgrensningen skal være at prosjekter må ha godkjent detaljplan fra NVE innen 30. juni 2019.

Alle konsesjonsgitte energitiltak er pålagt å utarbeide en detaljplan for miljø og landskap, søke NVE om godkjennelse av detaljplanen og få bekreftet godkjennelse før utbyggingen kan påbegynnes. Anlegg som ikke er konsesjonspliktig har ikke et slikt krav.

Utarbeidelsen av detaljplan for miljø og landskap inneholder ikke krav om byggestart eller igangsetting av anlegg. Det innebærer at tiltakshaver kan sende inn søknad om godkjenning av detaljplan før tiltaket faktisk er realiserbart. Departementet anser ikke utarbeidet detaljplan for miljø og landskap som egnet for å vurdere tiltakets faktiske fremdrift, tidsplan eller planlagte realiseringstidspunkt. Departementet anser det ikke som hensiktsmessig å benytte detaljplan for miljø og landskap som grunnlag for å vurdere om anlegg kvalifiserer for rett til elsertifikater.

Flere høringsinstanser ønsker primært en unntaksregel for prosjekter som er forsinket grunnet forhold utenfor utbyggers kontroll. Det er departementets syn at dersom en slik unntaksbestemmelse skal fungere etter hensikten må det være helt klart på forhånd hvilke krav som må oppfylles. For å skape trygghet for investeringer er bransjen opptatt av forutsigbarhet i spørsmålet om anlegg kommer med i ordningen. En kriteriebasert unntaksbestemmelse flytter usikkerheten rundt ordningen fra sluttdatoen i 2020 til utfallet av en myndighetsvurdering som finner sted etter at utbyggingen er foretatt. Departementet mener at en kriteriebasert unntaksbestemmelse ikke løser problemet bransjen peker på.

Småkraftforeninga, småkraftverkseiere og enkelte andre aktører ønsker primært at det norske regelverket åpner for godkjenning av anlegg frem til 2035, men med en avkortet tildelingsperiode. Departementet viser til at det i Norge er behov for en eksplisitt sluttdato for når anlegg kvalifiserer for rett til elsertifikater av hensyn til elsertifikatmarkedets funksjon.

Departementet foreslår at fristen for når nye anlegg må være idriftsatt for å kvalifisere for rett til elsertifikater forlenges med ett år, til 31. desember 2021. Det tildeles kun elsertifikater til og med utgangen av 2035. Anlegg som idriftsettes etter 2020 vil ikke få elsertifikater i fulle 15 år, men en avkortet tildelingsperiode frem til 2035. Utbyggere vil dermed ha insentiv til å ferdigstille prosjektet innen utgangen av 2020 for å få full tildeling av elsertifikater.

Selv om sluttdatoen for når anlegg kvalifiserer for elsertifikater forlenges, vil produksjonsmålet i 2020 og etterspørselen etter elsertifikater stå fast. Det vil si at utsettelsen av sluttdatoen ikke vil innebære at elsertifikatordningen innrettes for et større produksjonsvolum enn gjeldende mål i 2020. Finansieringsforpliktelsen for ordningen vil dermed være uendret og ordningen blir ikke innrettet for prosjekter der oppstart er planlagt etter 2020.

Det vil kunne komme inn noe ny vannkraftproduksjon som er lønnsom uten elsertifikater etter 2020 med den utsettelsen av sluttdatoen som departementet foreslår. Ved å åpne for en svært begrenset periode legger departementet til grunn at det vil være mulig for markedet å vurdere omfanget av denne produksjonen. Departementet legger til grunn at utbyggerne da vil kunne ta hensyn til den eventuelle nye produksjonen som kan komme etter 2020 når de vurderer om de skal investere i ny produksjon.

4.3 Evaluering av beregningsrelevant forbruk

4.3.1 Om beregningsrelevant forbruk

Som beregningsrelevant forbruk (beregningsrelevant mengde elektrisk energi) regnes elektrisk energi som er pålagt elavgift, etter ordinær eller redusert sats, slik disse reglene lyder for budsjetterminen 2011. Forbruk som hadde fullt fritak for elavgiften er fritatt for elsertifikatplikten. Fritakene for elavgiften omfattet blant annet elektrisk kraft brukt i visse kraftintensive industriprosesser, veksthus, treforedlingsbedrifter som deltok i godkjent energieffektiviseringsprogram (PFE-ordningen), samt husholdninger og offentlig forvaltning i Finnmark og Nord-Troms. Elsertifikatloven § 18 annet ledd fastsetter omfanget av beregningsrelevant forbruk.

Loven har en bestemmelse om at det i forskrift kan fastsettes nærmere regler om at kraftforbruk i kraftintensiv industriell virksomhet, eventuelt over et bestemt forbruksnivå, etter søknad ikke skal anses beregningsrelevant. Kraftintensiv virksomhet innenfor treforedling, kjemisk industri og metallindustrien fritas for elsertifikatplikten etter forskriften. Dette sikres ved at bedrifter under Statistisk Sentralbyrås (SSBs) avgrensning av kraftintensiv industri i elektrisitetsstatistikken får fritak for elsertifikatplikten etter søknad, dersom de ikke allerede har unntak etter elavgiftsreglene. SSBs avgrensning omfatter bedrifter i næringskodene 17.1, 20.1, 24.1 og 24.4 (SN2007), jf. forskrift 16. desember 2011 nr. 1398 om elsertifikater § 19, tredje ledd.

4.3.2 Anmodningsvedtak nr. 571 av 11. juni 2012

Departementet viser til anmodningsvedtak nr. 571 av 11. juni 2012 der «Stortinget ber regjeringen evaluere det beregningsrelevante forbruket for elsertifikatordningen». Stortinget ble i brev fra Miljøverndepartementet av 22. august 2012 informert om at vedtaket vil bli fulgt opp i forbindelse med den første kontrollstasjonen for elsertifikatordningen.

Beregningsrelevant mengde elektrisk energi (beregningsrelevant forbruk) er den delen av el-leveransen eller forbruket som de elsertifikatpliktige må inneha elsertifikater for.

Departementet har evaluert det beregningsrelevante forbruket. Departementet mener det er en administrativt effektiv løsning at det beregningsrelevante forbruket følger elavgiftsregelverket. Elavgiftsregelverket er et etablert regelverk som aktørene er godt kjent med. Det bygger på omfattende vurderinger av hvilke næringer som trenger fritak. Dersom man forsøker å trekke opp nye skillelinjer for elsertifikatordningen er det departementets vurdering at det vil føre til betydelig økt administrasjon.

Elsertifikatplikten er knyttet til leveranser av elektrisitet som nevnt i Stortingets vedtak om forbruksavgift på elektrisk kraft § 1, slik det lyder for budsjetterminen 2011. Av dette følger det blant annet at foretak som deltar i PFE-ordningen ikke skal betale elavgift for kraft som brukes i selve produksjonsprosessen. ESAs godkjennelse av PFE-ordningen utløp 31. juni 2014 og ordningen ble opphevet fra 1. juli 2014, jf. Prop. 94 LS (2013–2014) Endringar i skatte-, avgifts- og tollovgivinga (side 31). Det følger eksplisitt av uttalelsene i forarbeidene til lov om elsertifikater at et bortfall av elavgiftfritaket ikke vil medføre at elsertifikatplikt inntrer, jf. merknadene til § 18 annet ledd i Prop. 101 L (2010–2011).

NVE har som grunnlag for kontrollstasjonen utarbeidet rapporten Kontrollstasjonsrapport: NVEs gjennomgang av elsertifikatordningen (Rapport nr. 5/2014). I rapportens del 3 går NVE grundig gjennom det beregningsrelevante forbruk for elsertifikatordningen. Faktisk beregningsrelevant forbruk i 2012 var 79,4 TWh, mens det ble anslått til 74,3 TWh ved utarbeidelse av Prop. 101 L (2010–2011) Lov om elsertifikater. NVE har studert utviklingen i elforbruket og anbefaler nye fremskrivninger av beregningsrelevant forbruk som er høyere enn det som er lagt til grunn i Prop. 101 L (2010–2011).

NVE har i kontrollstasjonsrapporten også sett nærmere på vekstanslag for forbruket av elektrisk energi frem til 2035. Ved framskrivningene av beregningsrelevant forbruk i Prop. 101 L (2010–2011) ble det lagt til grunn en vekst på 0,3 prosent per år. NVE anbefaler å legge til grunn en vekst i elforbruket i boliger og yrkesbygg på 0,3 prosent per år frem mot år 2020, for deretter å legge til grunn en årlig vekst på 0,1 prosent per år fram mot 2035. Bakgrunnen for å legge til grunn en lavere vekstrate i elforbruk i boliger og yrkesbygg etter 2020 er forventningen om en betydelig effektivisering som følge av forbedringer i bygningsmassen. For annet forbruk som omfattes av beregningsrelevant forbruk, herunder petroleumsanlegg på land og annen industri enn kraftintensiv industri, anbefaler NVE å legge til grunn elforbruket i 2012 da utviklingen i disse sektorene avhenger av en rekke usikre faktorer.

Departementet har lagt NVEs anbefalinger for framskrivning av beregningsrelevant forbruk til grunn i forslag om endring av de årlige elsertifikatkvoter i lov om elsertifikater § 17, jf. avsnitt 4.4. Ny fremskriving av beregningsrelevant forbruk og beregningsrelevant forbruk lagt til grunn i Prop. 101 L (2010–2011) fremgår av tabell 4.1. Avvik mellom det estimerte og det faktiske forbruket vil korrigeres ved fastsettelse av kvotekurven i senere kontrollstasjoner.

Tabell 4.1 Ny framskriving av beregningsrelevant forbruk og beregningsrelevant forbruk lagt til grunn i Prop. 101 L (2010–2011)

Beregningsår for elsertifikatkvoten

Ny framskriving av beregningsrelevant forbruk

Beregningsrelevant forbruk lagt til grunn i Prop. 101 L (2010–2011)

2012

74,3

2013

74,5

2014

74,7

2015

80,1

74,9

2016

79,9

75,2

2017

80,1

75,4

2018

80,4

75,6

2019

80,7

75,8

2020

80,8

76,1

2021

80,9

76,3

2022

81,0

76,5

2023

81,0

76,7

2024

81,1

77,0

2025

81,2

77,2

2026

81,2

77,4

2027

81,3

77,7

2028

81,4

77,9

2029

81,4

78,1

2030

81,5

78,4

2031

81,6

79,6

2032

81,6

78,8

2033

81,7

79,1

2034

81,8

79,3

2035

81,8

79,6

4.3.3 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsnotatet at kraftforbruk i raffineriene skal fritas for elsertifikatplikten og ikke anses som beregningsrelevant forbruk. Rammevilkår for norske raffinerier er strengere enn ellers i EØS-området, og markedsbildet for de norske raffineriene har forverret seg sterkt de siste årene. Departementet anser raffineriene for å være kraftintensiv industriell virksomhet, og at det er hjemmel til å kunne unnta kraftforbruket fra elsertifikatplikt etter loven § 18 annet ledd. Unntak gis ved endring av elsertifikatforskriften § 19.

4.3.4 Høringsinstansenes syn

Agder Energi, BKK Produksjon, Kraftfylka, Norsk Industri, Norsk olje og gass og Statoil støtter at raffineriene fritas for elsertifikatplikten. Norskolje og gass mener petroleumsanlegg på land også bør unntas fra elsertifikatplikten.

Cicero, Norges Miljøvernforbund og Zero er imot at raffinerier fritas for elsertifikatplikten. Cicero og Zero anbefaler at svenske og norske regler harmoniseres ved istedet å pålegge svenske oljeraffinerier sertifikatplikt. Cicero peker på at fritaket for raffinerier har en fordelingseffekt og at fritaket finansieres av husholdninger, annet næringsliv og fornybarnæringen.

Ecohz mener solcellekraft som leveres direkte til forbruker bør fritas for elsertifikatplikt og viser til at en slik endring vil være i henhold til toll- og avgiftsdirektoratets praksis.

4.3.5 Departementets vurdering

Departementet står ved sitt forslag om at kraftforbruk i raffineriene ikke skal anses som beregningsrelevant forbruk. Rammevilkår for norske raffinerier er strengere enn ellers i EØS-området, og markedsbildet for de norske raffineriene har forverret seg sterkt de siste årene. Departementet anser raffineriene for å være kraftintensiv industriell virksomhet, og at det er hjemmel til å kunne unnta kraftforbruket fra elsertifikatplikt etter loven § 18 annet ledd. Unntak gis ved endring av elsertifikatforskriften § 19.

4.4 Endring av lov om elsertifikater § 17

4.4.1 Gjeldende rett og bakgrunn for forslaget

Lov om elsertifikater § 17 inneholder en tabell som viser elsertifikatkvoter fastsatt for hvert år fra 2012 til 2035. Elsertifikatkvotene angir hvor mange elsertifikater som må annulleres for hver megawattime elektrisk energi som er levert eller brukt av aktører med elsertifikatplikt. Aktørene annullerer elsertifikatene for å oppfylle plikten. Samlet mål for ny fornybar elektrisitetsproduksjon i det felles elsertifikatmarkedet er 26,4 TWh for år 2020, jf. avtalen mellom Norge og Sverige artikkel 2. Norge og Sverige skal tilstrebe å annullere elsertifikater tilsvarende 13,2 TWh hver for år 2020, og elsertifikater tilsvarende 198 TWh hver i perioden fra og med 1. januar 2012 til og med 31. desember 2035. For å oppfylle forpliktelsen må Norge i tillegg annullere elsertifikater fra produksjon som faller inn under den norske overgangsordningen, jf. avsnitt 4.1.

I henhold til artikkel 6 punkt 3 i avtalen mellom Norge og Sverige har hvert land rett og plikt til å gjøre nødvendige justeringer i kvotene fram mot 2035 for å oppfylle målet i avtalen om ny fornybar elproduksjon på 26,4 TWh innen 2020.

4.4.2 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsnotatet en justering av de årlige elsertifikatkvotene i lov om elsertifikater § 17, jf. tabell 4.2. Bakgrunnen for justeringen av de årlige elsertifikatkvotene er avvik mellom estimert og faktisk beregningsrelevant forbruk, utvidelsen av overgangsordningen og at kraftforbruk i raffineriene ikke skal omfattes av elsertifikatplikten. Det beregningsrelevante forbruket har så langt vært, og er fremover forventet å bli, høyere enn det som ble lagt til grunn ved fastsettelse av gjeldende kvotekurve. Dette trekker i retning av lavere elsertifikatkvoter. Utvidelsen av overgangsordningen, og at kraftforbruk i raffinerier ikke er omfattet av elsertifikatplikten, trekker i retning av at elsertifikatkvotene må økes. Samlet innebærer disse endringene at elsertifikatkvotene økes sammenlignet med kvotene i Prop. 101 L (2010–2011).

De årlige elsertifikatkvotene i lov om elsertifikater § 17 foreslås endret som vist i tabell 4.2.

Tabell 4.2 Elsertifikatkvoter 2015–2035

Beregningsår for elsertifikatkvoten

Forslag til nye elsertifikatkvoter

Elsertifikatkvoter i Prop. 101 L (2010–2011)

2012

0,030

2013

0,049

2014

0,069

2015

0,088

0,088

2016

0,119

0,108

2017

0,137

0,127

2018

0,154

0,146

2019

0,172

0,165

2020

0,197

0,183

2021

0,196

0,182

2022

0,196

0,181

2023

0,195

0,180

2024

0,193

0,179

2025

0,186

0,176

2026

0,174

0,164

2027

0,156

0,151

2028

0,131

0,132

2029

0,109

0,133

2030

0,090

0,094

2031

0,072

0,075

2032

0,054

0,056

2033

0,036

0,037

2034

0,018

0,018

2035

0,009

0,009

4.4.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har innvendinger til departementets forslag til justering av kvotekurven. Flere høringsinstanser påpeker at det er viktig at kvotekurven fastsettes etter like prinsipper i Norge og Sverige.

Agder Energi mener at det må avklares hvordan elsertifikatberettiget produksjon fra anlegg som settes i drift etter 2020 skal inkluderes i kvotekurven. SKL Produksjon mener det er viktig at myndighetene gir aktørene tillit til at en sunn balanse i elsertifikatmarkedet vil bli ivaretatt gjennom hele ordningens levetid. Småkraftforeninga i Møre og Romsdal, Ulvig Kiær og Øyadalen Kraftverk mener kvotekurven må reguleres hvert år i takt med elsertifikatmengden for å sikre stabile elsertifikatpriser.

4.4.4 Departementets vurdering

Departementet står fast ved sitt forslag til justering av de årlige elsertifikatkvotene i lov om elsertifikater § 17.

Ved fastsettelse av elsertifikatkvotene er det nødvendig å anslå utviklingen i det beregningsrelevante forbruket. Det er også nødvendig å anslå hvor mye produksjon som vil komme inn under den norske overgangsordningen. Dette er usikre anslag. I tillegg vil utvidelsen av overgangsordningen, jf. avsnitt 4.1, og endringen i omfanget av beregningsrelevant forbruk, jf. avsnitt 4.3, endre beregningsgrunnlaget for fastsettelse av elsertifikatkvotene. Med bakgrunn i avtalen mellom Norge og Sverige som fastsetter at hvert land har rett og plikt til å gjøre nødvendige justeringer i kvotene fram mot 2035 for å oppfylle avtalen, har NVE i grunnlagsrapporten for kontrollstasjonen (Rapport nr. 5/2014), og i brev av 24. november 2014 foreslått en justering av kvotekurven.

For en nærmere redegjørelse for endringene i kvotekurven som følger av utviklingen i beregningsrelevant forbruk henvises det til NVEs kontrollstasjonsrapport del 3. For en nærmere redegjørelse for endringene i kvotekurven som følger av utvidelsen av overgangsordningen og at kraftforbruk i raffineriene ikke skal være omfattet av elsertifikatplikten henvises til NVEs brev av 24. november 2014.

4.5 Endring av lov om elsertifikater § 21

4.5.1 Gjeldende rett og bakgrunn for forslaget

Det er i dag ikke hjemmel til å fastsette rente på avgift for manglende annullering av elsertifikater etter loven § 21. Departementet anser dette for å være uheldig, da det kan oppmuntre til å påklage slike vedtak for å få en rentefri betalingsutsettelse. Departementet foreslår som følge av dette å endre loven, slik at kravet om avgift på manglende annullering av elsertifikater forfaller til betaling tre uker fra dato da vedtak om avgift ble sendt.

4.5.2 Departementets høringsforslag

Departementet foreslo i høringsnotatet at det skal svares rente etter forfall tilsvarende den til enhver tid gjeldende rente fastsatt med hjemmel i lov om renter ved forsinket betaling av 17. desember 1976 nr. 100 (forsinkelsesrenteloven). Rentesatsen vil da være lik den som fastsettes halvårlig i medhold av forsinkelsesrenteloven § 3 første ledd, første punktum.

4.5.3 Høringsinstansenes syn

Ingen av høringsinstansene har innvendinger eller kommentarer til at det påløper rente på avgift for manglende annullering av elsertifikater.

4.5.4 Departementets vurdering

Departementet står ved sitt forslag og foreslår at det skal svares rente etter forfall tilsvarende den til enhver tid gjeldende rente fastsatt med hjemmel i lov om renter ved forsinket betaling av 17. desember 1976 nr. 100 (forsinkelsesrenteloven).

4.6 Vurdering av enkelte andre forhold

4.6.1 Informasjon til markedet

Flere høringsinstanser etterlyser mer informasjon om forhold som påvirker tilbud og etterspørsel etter elsertifikater, og at dette særlig gjelder informasjon om prosjekter på svensk side. Flere aktører ønsker et samordnet system for Norge og Sverige med oversikt over prosjektstatus for anlegg. Disse peker på at slik informasjon er viktig for å sikre riktig måloppnåelse.

Departementet er opptatt av at informasjon som er relevant for markedet gjøres tilgjengelig, og at den er nøyaktig og rettidig. NVE tilbyr på sine hjemmesider oversikt over status for prosjekter i konsesjonssystemet og godkjente anlegg i elsertifikatordningen. NVE publiserer også hvert kvartal en rapport, sortert på teknologier og prosjektstatus, som bl.a. inneholder oversikt over omfanget av prosjekter som er gitt konsesjon, er under bygging eller er godkjent inn i elsertifikatordningen. I tillegg publiserer NVE informasjon kvartalsvis om foreløpig beregningsrelevant forbruk.

Flere høringsinstanser peker på at behovet for økt informasjon i hovedsak gjelder informasjon om prosjekter og forbruk i Sverige. Den svenske Energimyndigheten har som del av grunnlagsrapporten for kontrollstasjonen sett på markedets funksjonsmåte. Energimyndigheten peker i den forbindelse på at det er behov for mer informasjon om status for prosjekter i Sverige og hyppigere oppdatering av beregningsrelevant forbruk i Sverige. Miljö- og energidepartementet i Sverige vurderer i forbindelse med kontrollstasjonen hensiktsmessige tiltak som kan innføres for å bedre informasjonen i elsertifikatsystemet på svensk side.

Flere høringsinstanser peker også på at myndighetene bør pålegge utbygger å rapportere når en investeringsbeslutning er tatt. Departementet mener at det ikke er hensiktsmessig å pålegge utbyggere en slik rapportering. Investeringsbeslutninger er heftet med en rekke forbehold og kan være reversible.

Samlet produksjonsmål i det felles elsertifikatmarkedet og etterspørselen etter elsertifikater er fastsatt i avtalen mellom Norge og Sverige. Elsertifikatordningen er ikke innrettet for et større produksjonsvolum enn det fastsatte målet. Det er utbyggerne i Norge og Sverige som regulerer tilbudet av elsertifikater gjennom beslutninger om hvilke prosjekter som skal realiseres. Det er utbyggernes oppgave å vurdere om det er tilstrekkelig etterspørsel etter elsertifikater fra deres prosjekter innenfor ordningen. Det følger dermed at det er i utbyggernes egen interesse å fortløpende informere markedet om sine prosjekter for å sikre at det ikke blir bygget ut mer produksjon enn det er rom for innenfor ordningen.

4.6.2 Lovregulering av kvotekurven

I grunnlagsrapporten til kontrollstasjonen anbefaler NVE at elsertifikatkvotene fastsettes i TWh i elsertifikatloven med regler for hvordan disse kvotene regnes om til andeler i tråd med forpliktelsene som følger av avtalen mellom Norge og Sverige. NVE mener at en slik endring eventuelt bør harmoniseres mellom Norge og Sverige i så stor grad som mulig. Ulike metoder kan påvirke risiko og lønnsomhet i de to landene.

Agder Energi, Bellona, Defo, Energi Norge, HgCapital, Norwea, NTE, Sarepta og TrønderEnergi ønsker at kvotene fastsettes i TWh i loven. Disse peker imidlertid på at fastsettelse av kvotene bør være lik i Norge og Sverige. Flere av disse høringsinstansene ønsker at norske myndigheter følger opp dette spørsmålet overfor Sveriges myndigheter i neste kontrollstasjon. Energi Norge mener innføring av en slik endring i begge land bør være et aktuelt krav fra norsk side dersom regjeringen velger å forhandle med svenskene om en forlengelse av sertifikatordningen.

HgCapital kommenterer at dersom gjeldende metode beholdes bør departementet og NVE fortløpende vurdere å prognostisere tilbuds- og etterspørselssituasjonen for å sikre at nye kvoter er nøyaktige og dermed redusere risiko for store overskudd i markedet.

De høringsinstansene som har uttalt seg om saken mener kvotene bør fastsettes i TWh i loven med regler for hvordan kvotene regnes om til årlige kvoteandeler. Flere aktører peker på at en slik endring vil redusere risiko og styrke forutsigbarheten ved systemet. Aktørene peker samtidig på at prinsippene for fastsettelse av elsertifikatkvotene bør være lik i begge land.

Departementet merker seg at høringsinstansene ønsker at kvotene fastsettes i TWh i loven, men at en eventuell endring bør gjennomføres i både Norge og Sverige. Svenske myndigheter har ikke fått vurdert spørsmålet i forbindelse med denne kontrollstasjonen, og det er derfor ikke grunnlag for å gjennomføre en slik endring i både Norge og Sverige. Departementet vil følge opp spørsmålet mot neste kontrollstasjon.

4.6.3 Neste kontrollstasjon

Avtalen mellom Norge og Sverige om et felles elsertifikatmarked artikkel 8 fastsetter at Rådet som er opprettet i henhold til avtalens artikkel 11 fastsetter tidspunkter for kontrollstasjoner. Med mindre rådet fastsetter annet, skal kontrollstasjonene finne sted hvert fjerde år. En rekke høringsinstanser peker på at dersom neste kontrollstasjon skal ha betydning for måloppnåelsen må denne finne sted tidligere enn 2019.

Departementet legger opp til at neste kontrollstasjon gjennomføres slik at eventuelle lovendringer kan tre i kraft 1. januar 2018.

Til dokumentets forside