Midlertidige retningslinjer for forvaltningen av Norges deltakelse i EØS- og Schengen-samarbeidet med veileder
Retningslinjer | Dato: 01.09.2014 | Utenriksdepartementet
Utenriksdepartement har fastsatt nye, midlertidige retningslinjer for forvaltningens arbeid med EØS- og Schengen-saker som gjelder fra 1. september 2014.
Utenriksdepartement har fastsatt nye, midlertidige retningslinjer for forvaltningens arbeid med EØS- og Schengen-saker som gjelder fra 1. september 2014:
"Midlertidige retningslinjer for forvaltningen av Norges deltakelse i EØS- og Schengen-samarbeidet er fastsatt av Utenriksdepartementet. Veilederen skal gi ansatte i departementene informasjon og råd for hensiktsmessig praktisering av retningslinjene. Retningslinjene og veilederen er viktige for å nå målsettingene satt i regjeringens strategi for samarbeidet med EU 2014-2017: Norge i Europa.
Hver bestemmelse i retningslinjene er gjengitt nedenfor, med utfyllende veiledning gitt i egne bokser etter behov. Mer informasjon ligger på og i EØS-håndboken, som gir praktiske beskrivelser av arbeidsprosesser og eksempler på godt EØS-arbeid.
De midlertidige retningslinjene erstatter Utenriksdepartementets tidligere retningslinjer for departementenes arbeid med EØS- og Schengen-saker av januar 2012. De mer beskrivende delene av de tidligere retningslinjene er innarbeidet som et nytt vedlegg til EØS-håndboken, slik at nyttig informasjon om EØS- og Schengen-prosessene ikke går tapt.
1. Om retningslinjene
1.1. Formål og virkeområde
Formålet med retningslinjene er å bidra til at forvaltningen av Norges deltakelse i EØS- og Schengen-samarbeidet skjer på en strategisk, helhetlig og effektiv måte.
Retningslinjene gjelder for arbeidet med EØS- og Schengen-regelverk, fra identifisering av nye initiativer i EU og formulering av norske posisjoner, til innlemmelse og gjennomføring. For gjennomføring av regelverk nasjonalt gjelder også Utredningsinstruksen.
Med Schengen-saker menes i disse retningslinjene også Norges deltakelse i Dublin-samarbeidet.
Retningslinjene erstatter Utenriksdepartementets retningslinjer for departementenes arbeid med EØS- og Schengen-saker av januar 2012. Retningslinjene er midlertidige og skal på sikt innarbeides i Utredningsinstruksen.
1.2. Veileder
Utenriksdepartementet gir veiledning til retningslinjene for å bidra til nødvendig klargjøring og ensartet praktisering av retningslinjene.
2. Ansvarsfordeling og medvirkning
2.1. Statsråder og departementer
Statsrådene og departementene skal sørge for at sakene forberedes, at berørte parter høres, at norske posisjoner utformes og fremmes, og at beslutninger fattet i EØS-organene gjennomføres nasjonalt.
Når det gjelder det konstitusjonelle ansvaret for EØS-saker og forholdet til EU, vises det til kongelig resolusjon av 16. oktober 2013. Den enkelte statsråds politiske og konstitusjonelle ansvar innenfor sitt fagområde gjelder også i EØS- og Schengensaker.
Departementene skal sørge for at EØS- og Schengen-arbeidet gis nødvendig prioritet i underliggende etater.
|
Underliggende etater deltar i stadig økende grad i regelverksprosessene i EU, i ekspertgrupper, komiteer og byråer. For å bidra til at norsk forvaltning samlet sett arbeider for å ivareta norske interesser på en hensiktsmessig og effektiv måte, bør departementene formulere forventninger til underliggende etater om EØS- og Schengen-arbeidet. Dette kan bl.a. skje gjennom den generelle styringsdialogen departementene har med etatene, tildelingsbrev, strategi for de aktuelle politikkområdene og involvering av underliggende etater i spesialutvalg. |
2.2. Medvirkning
Departementene skal sørge for at norsk forvaltning innenfor sitt ansvarsområde så tidlig som mulig identifiserer prosesser og saker av vesentlig betydning for Norge som er under forberedelse i EU, og at norske vurderinger og synspunkter spilles inn i EUs politikk- og regelverksutforming.
|
For å kunne påvirke politikk- og regelverksutforming i EU må Norge medvirke og delta der vi har anledning til det. Slik medvirkning skjer normalt gjennom deltakelse i EUs komiteer, ekspertgrupper, byråer, Eftas arbeidsgrupper, ved innspill til Europakommisjonen, innspill til Europaparlamentet og ved kontakt med og innspill til EU-land. For viktige saker bør man vurdere innspill til nytt regelverk i samarbeid med de andre EØS/Efta-landene gjennom felles EØS/Efta-kommentarer. Norske deltakeres mandat og rolle bør klargjøres før deltakelse i komiteer og ekspertgrupper, herunder om man er oppnevnt som deltaker i egenskap av å være fagekspert eller om man representerer departementet/etaten. Der hvor underliggende etater eller kommunal forvaltning deltar i regelverksutformingen, skal det være tett kontakt med ansvarlig departement for å bidra til en koordinert norsk holdning og posisjon. Det bør utarbeides gode rutiner for tidlig identifisering av saker av vesentlig betydning, som sikrer at slike saker blir løftet opp til rett nivå i forvaltningen. |
3. Forankring og koordinering
3.1. Forankring
Arbeidet med EØS- og Schengen-sakene skal være forankret på politisk nivå i departementene, og være basert på en strategi for dette arbeidet.
|
God forvaltning og god forvaltningskultur forutsetter at EU/EØS-aspektet fullt ut integreres i departementenes og underliggende etaters strategiske og løpende arbeid. Departementenes strategi for EØS-arbeid bør gi tydelige mål for arbeidet og beskrive hvordan målene kan nås for politikkområdet. Dette er viktig for å sikre at man både i det fagansvarlige departementet, i berørte departementer og underliggende etater har en felles forståelse av mål, prioriteringer og norske interesser på politikkområdet. Departementene forventes videre å ha gode interne rutiner slik at forvaltningen på en systematisk måte følger opp de utfordringene og mulighetene som samarbeidet med EU gir. Departementenes EØS-arbeid er av ulikt omfang og kompleksitet, og departementets EØS-strategi bør tilpasses dette. Blant elementer departementene bør vurdere å ta inn i sin strategi er:
|
3.2. Regjeringsbehandling
Alle viktige EØS- og Schengen-saker skal behandles i regjeringen. Det vises til retningslinjene fra Statsministerens kontor om regjeringskonferanser.
3.3. Koordinerende organer
Regjeringens europautvalg har en koordinerende rolle som skal bidra til å sikre strategisk og tidlig samordning av norske posisjoner i europaspørsmål.
Generelle, administrative og horisontale EØS-spørsmål skal samordnes på høyt embetsnivå i Koordineringsutvalget for EØS-saker.
Departementene skal sørge for at EØS-saker på sine respektive områder normalt behandles i spesialutvalgene. Det kan nedsettes arbeidsgrupper for å behandle saker som krever særskilt oppfølging, som et supplement til arbeidet i spesialutvalgene.
Schengen-saker skal behandles på høyt embetsnivå i Koordineringsutvalget for justis- og innenrikssaker, samt i tilhørende spesialutvalg.
|
Spesialutvalg for EØS-saker Spesialutvalgene legger til rette for god samordning mellom departementene i regelverkssaker. Ansvarlig departement skal sørge for at alle sider av saken blir belyst. Berørte departementer skal bidra til dette. Ledelse og sekretariatsansvar for det enkelte utvalg ligger i det departementet som har forvaltningsmessig hovedansvar for spesialutvalgets arbeidsområde. Statsministerens kontor, Utenriksdepartementet og Finansdepartementet har møterett i alle utvalg. Andre departementer inviteres når de er berørt av de sakene som er til behandling. Ansvarlig departement kan bruke skriftlig prosedyre for saker man antar ikke har vesentlige betydning for andre departementer, eller dersom andre hensyn tilsier det. Hvis ansvarlig departement mener en sak åpenbart ikke er relevant for andre departementer, trenger saken ikke å legges fram i spesialutvalg. Dette kan blant annet gjelde saker som faller inn under Eftas hurtigprosedyre. Spesialutvalget er et viktig forum for å dele informasjon og drøfte saker som er i tidlig fase i EU, slik at medvirkning samordnes på en hensiktsmessig måte mellom departementene. Ansvarlig departement skal normalt bruke spesialutvalget til å avklare foreløpig norsk posisjon når Europakommisjonen har lagt fram et forslag til nytt EU-regelverk. Ansvarlig departement skal normalt også bruke spesialutvalget til å drøfte norsk posisjon etter at regelverket er vedtatt i EU. Oversikt over spesialutvalgene ligger på Europaportalen. Spesialutvalg for justis- og innenrikssaker Spesialutvalget skal bidra til samordning mellom departementene i saker som gjelder Schengen-regelverk. Utvalget består av representanter fra Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet. EU-delegasjonen kan delta med justisråd og/eller migrasjonsråd. Andre departementer og underliggende etater kan inviteres ved behov. Ledelses- og sekretariatsansvaret ligger i Justisdepartementet. Statsministerens kontor og Finansdepartementet har møterett. Behandlingen i spesialutvalget skal sikre at alle sider ved en sak blir belyst. På møtene skal det utveksles informasjon om saker som forberedes, er fremlagt eller er under behandling i EU-systemet, og som kan berøre Norges forhold til EU. Dette gjelder særlig utkast til rettsakter som nylig er eller snarlig ventes å bli lagt frem til diskusjon i Fellesorganet, samt spørsmål som knytter seg til notifisering og gjennomføring i Norge av vedtatte rettsakter. På bakgrunn av behandling i ansvarlig departement skal utvalget søke å tilrettelegge norske posisjoner. Forslag til norsk posisjon skal utarbeides i hver enkelt sak og ligge til grunn for spesialutvalgets diskusjoner. |
3.4. Stortinget
Stortinget informeres og konsulteres tidlig i viktige EØS- og Schengen-saker, gjennom Stortingets Europautvalg og innenfor andre rammer. Det vises til veileder fra Statsministerens kontor om forholdet til Stortinget.
4. Arbeidsprogram, åpenhet og involvering
4.1. Arbeidsprogram for EU/EØS-saker
Regjeringen utarbeider et årlig arbeidsprogram for EU/EØS-saker, som identifiserer viktige saker for Norge og gjør rede for norske posisjoner på prioriterte områder.
Arbeidsprogrammet følges opp i dialog med berørte parter.
4.2. Åpenhet og involvering
Når Europakommisjonen har fremmet forslag til nytt EU-regelverk, skal ansvarlig departement sørge for at forslaget uten ugrunnet opphold gjøres offentlig tilgjengelig.
Berørte parter skal normalt høres før en foreløpig norsk posisjon foreligger i saken. Høring gjennomføres på hensiktsmessig måte.
|
Informasjon og høring om forslag til nytt EU-regelverk Om høringer Departementene bør også sende relevante grønnbøker og hvitbøker fra Europakommisjonen på høring i Norge. Dersom man har kunnskap om annet pågående arbeid med regelverk i EU som berører sentrale norske interesser, uten at det nødvendigvis foreligger formelle dokumenter fra EU, bør departementet vurdere å invitere berørte parter til å komme med synspunkter og vurderinger, for å bidra til å legge til rette for et tidlig og godt medvirkningsarbeid. Innhenting av synspunkter kan også gjøres ved å avholde ad-hoc høringsmøter eller møter i faste referansegrupper, dersom det ikke er mulig eller hensiktsmessig å gjennomføre ordinær høring. Medlemmer av faste referansegrupper, for eksempel kommunesektoren, arbeidslivets parter, næringsorganisasjoner og forbrukerorganisasjoner, kan også inviteres til å delta på utvidete møter i spesialutvalget hvis hensiktsmessig. |
5. Saksbehandling
5.1. Norske interesser og posisjoner
Når nytt EØS- og Schengen-regelverk planlegges og utvikles, skal saker som kan ha vesentlig betydning for norske interesser identifiseres, vurderes og samordnes på et tidligst mulig tidspunkt. Når Europakommisjonen har fremmet forslag til regelverk som kan ha vesentlig betydning, skal ansvarlig departement sørge for at en foreløpig norsk posisjon foreligger raskest mulig og normalt senest innen tre måneder etter at forslaget ble publisert. Dersom saken skal behandles i regjeringens europautvalg eller krever behandling i regjeringskonferanse, skal dette gjøres innenfor denne fristen. Norsk posisjon videreutvikles og justeres etter behov i takt med beslutningsprosessen i EU.
En foreløpig vurdering av forventede økonomiske, administrative og andre vesentlige konsekvenser skal foreligge før posisjonen fastsettes. Omfanget og grundigheten av vurderingene tilpasses en tidsramme som tillater effektiv norsk medvirkning. Ansvarlig departement skal involvere andre berørte departementer i dette arbeidet på hensiktsmessig måte.
|
Tydelige posisjoner i en tidlig fase i utviklingen av nytt regelverk setter regjeringen i stand til å medvirke og bidra i EUs politikk- og regelverksutforming, og kan også gi viktige politiske føringer for norske representanter i forberedende ekspertgrupper og komiteer. Arbeidet med norsk posisjon bør starte så raskt man blir kjent med politikk- og regelverksprosesser i EU som kan ha vesentlig betydning for Norge. Hva som anses som saker av «vesentlig betydning» må vurderes i det enkelte tilfelle, men vil gjerne være saker som krever lovendring eller har vesentlige økonomiske eller administrative konsekvenser, samt saker som krever forskriftsendringer som vurderes å gripe vesentlig inn i norsk handlefrihet. EU-prosesser i tidlig fase kan identifiseres blant annet i Europakommisjonens arbeidsprogram, veikart, arbeidsdokumenter, konsekvensvurderinger, rettsakters revisjonsklausuler, grønnbøker og hvitbøker, samt i ekspertgrupper og komitologiprosesser. EU-delegasjonen og Efta-sekretariatet kan være sentrale kontaktpunkter. For å kunne medvirke på en effektiv måte, skal det utarbeides en foreløpig norsk posisjon i god tid før den reelle behandlingen begynner i EU. Det er således viktig å bringe på det rene forventet tidsplan for behandling i EU. I særlig komplekse saker, eller dersom EUs egen tidsplan gir rom for det, kan man gå noe utover tre-månedersfristen i utarbeidelse av en foreløpig norsk posisjon. Foreløpig posisjon må inneholde et overordnet norsk syn på saken. Posisjonen bør også inneholde mer konkrete norske synspunkter på hovedelementene i forslaget. En foreløpig avklaring av EØS-relevans bør finne sted mens det ennå er mulighet for Norge å medvirke i EUs beslutningsprosess. Norsk posisjon vil kunne justeres over tid, når EUs forslag videreutvikles og mulige konsekvenser for Norge blir ytterligere klargjort. Etter at Kommisjonen har publisert forslag, må ansvarlig departement være spesielt oppmerksom på endringsforslag fra Rådet og Europaparlamentet, slik at norsk posisjon videreutvikles og er relevante for nye tekster som er til behandling. |
5.2. Innlemmelse og gjennomføring av regelverk
Ansvarlig departement skal sørge for at EØS-relevant EU-regelverk innlemmes i EØS-avtalen på en effektiv måte. Arbeidet skal starte i god tid, for å legge til rette for mest mulig samtidig iverksettelse av nytt regelverk i EU-statene og EØS/Efta-statene, i tråd med de tidsfrister som er fastsatt i fellesskap av EØS/Efta-statene. Norge skal bidra til at EØS-komiteen normalt kan fatte vedtak om innlemmelse av nytt regelverk i EØS-avtalen innen seks måneder etter at regelverket er vedtatt i EU.
Arbeid med nødvendig lov- eller forskriftsendring for gjennomføring av EØS-regelverk skal starte i god tid før vedtak i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen.
I saker hvor det identifiseres særlige problemstillinger av rettslig, institusjonell eller faglig karakter, skal nødvendige avklaringer foretas så tidlig som mulig. Ansvarlig departement skal sørge for at berørte departementer og Utenriksdepartementet involveres på et tidlig tidspunkt for å sikre effektiv samordning. Saker som reiser særskilte spørsmål om EØS-relevans skal på et tidlig stadium forelegges Utenriksdepartementet for uttalelse.
Ansvarlig departement skal se til at regelverket blir gjennomført nasjonalt på en korrekt måte og innenfor gitte tidsfrister. Det vises til Utredningsinstruksen.
Behandlingen av saker på justis- og innenriksområdet skal skje i tråd med bestemmelsene ovenfor, og skal følge de prosedyrer og tidsfrister som følger av assosieringsavtalene til Schengen- og Dublin-samarbeidet.
|
Fra EU-regelverk til EØS-regelverk Viktige elementer i prosessen med innlemmelse av nytt EU-regelverk i EØS-avtalen er vurdering av EØS-relevans og vurdering av behovet for og utarbeidelse av eventuelle tilpasningstekster som inngår i EØS-komiteens beslutning. Efta-sekretariatet kan veilede departementene om enkeltsaker og om generell forståelse av EØS-avtalen. Departementene kan også konsultere Utenriksdepartementet. Et ønske om tilpasninger må vurderes opp mot ønsket om å effektivt sikre regelverkslikhet, både substansielt og tidsmessig, i hele EØS-området. 15. september 2014 justeres EØS/Efta-landene felles arbeidsprosesser knyttet til innlemmelse av EU-rettsakter i EØS-avtalen. Rettsaktene vil normalt følge to ulike prosedyrer.
Fastsatte frister i begge prosedyrene skal følges for å sikre rettidig innlemmelse av regelverket i EØS-avtalen. Fristene legger til rette for at EØS-komiteen normalt kan fatte vedtak om innlemmelse av nytt EU-regelverk i EØS-avtalen innen seks måneder etter at regelverket har trådt i kraft i EU. I tillegg til de to prosedyrene beskrevet over, videreføres den allerede etablerte forenklede prosedyren (simplified procedure) som gjelder for enkelte saker på mat- og luftfartsområdet. Prosedyren er nærmere beskrevet på Europaportalen. Vurdering av EØS-relevans Vedtak om innlemmelse av rettsakter i EØS-avtalen Gjennomføring i norsk rett |
5.3. EØS-notater
EØS-notater skal utarbeides for alle EØS-relevante rettsakter som er vedtatt av EU, samt normalt også for forslag til nye EØS-relevante EU-rettsakter. Notater skal tilsvarende utarbeides for Schengen- og Dublin-relevante rettsakter. Offentlige versjoner av notatene er tilgjengelige på www.europaportalen.no. Det er opp til det enkelte departement å vurdere om deler av et notat skal unntas offentlighet.
|
EØS-notatbasen skal bidra til at departementene og andre berørte parter har tilgang til oppdatert informasjon om regelverksprosessene, fra initiativfasen i EU til rettsakter er innlemmet i EØS-avtalen og til slutt gjennomført i norsk rett. EØS-notatene opprettes så tidlig som mulig. De skal inneholde informasjon om blant annet sakens innhold, gjeldende norsk regelverk på området og konsekvenser som følge av nytt regelverk. Omfanget av informasjonen kan tilpasses rettsaktens viktighet og kompleksitet. Omtale av saker i Eftas hurtigprosedyre kan normalt være svært kort. Se Europaportalen for informasjon om når og hvordan EØS-notatene skal skrives. EØS-notatene er tilgjengelig for statsforvaltningen fra EØS-notatbasen. Tilsvarende gjelder for Schengen-notater. |
6. Saker mellom Norge og Eftas overvåkingsorgan (traktatbruddsaker) og innlegg i andre saker for Efta-domstolen og EU-domstolen
Norske traktatbruddsaker og innlegg i andre saker for Efta-domstolen og EU-domstolen behandles i EØS-rettslig utvalg. Dette gjelder ikke dersom ansvarlig departement og Utenriksdepartementet finner at behandling i utvalget er åpenbart unødvendig. Ved foreleggelser fra norske domstoler til Efta-domstolen der staten er part med Regjeringsadvokaten som prosessfullmektig, holdes møtet i EØS-rettslig utvalg dersom ansvarlig departement, Utenriksdepartementet eller Regjeringsadvokaten finner dette nødvendig.
|
Saker mellom Norge og ESA (traktatbruddsaker) Åpningsbrev Grunngitt uttalelse Sak for Efta-domstolen Det må vurderes om norsk holdning skal forelegges regjeringen i alle de ovennevnte stadier av en traktatbruddsak. Det vises til retningslinjene fra Statsministerens kontor om regjeringskonferanser. Foreleggelse i sivile saker der staten er part Ved foreleggelser fra norske domstoler til Efta-domstolen der staten er part, utarbeides alltid skriftlig innlegg for Efta-domstolen på vegne av staten som part i rettssaken. I sivile saker med Regjeringsadvokaten som prosessfullmektig, holdes møte i EØS-rettslig utvalg dersom ansvarlig departement, Utenriksdepartementet eller Regjeringsadvokaten finner dette nødvendig. Regjeringsadvokaten er agent i saken. Norske innlegg i andre saker for Efta-domstolen og i saker for EU-domstolen Norge bør gi innlegg i andre saker for Efta-domstolen og i foreleggelsessaker for EU-domstolen i saker som vurderes som viktige for norske interesser. Innlegg utarbeides av Utenriksdepartementet og Regjeringsadvokaten i samarbeid med fagansvarlig departement og eventuelt andre berørte departementer etter at hovedlinjene i innlegget er fastlagt i EØS-rettslig utvalg. Utenriksdepartementet og Regjeringsadvokaten oppnevnes som agenter (prosessfullmektiger) i saken. Dersom innlegg i saken er å anse som en sak av viktighet for Norge, skal hovedtrekkene i innlegget forelegges regjeringen i regjeringsnotat." |