St.meld. nr. 21 (2003-2004)

Styringsforhold på utlendingsfeltet

Til innhaldsliste

5 Oppfølging av evalueringa av UNE

5.1 Innleiing

På oppdrag frå Kommunal- og regionaldepartementet blei det i perioden oktober 2001 - mars 2003 gjennomført ei evaluering av UNE. Evalueringa blei utført av konsulentfirmaet rhKnoff i samarbeid med Agenda Utredning & Utvikling og dr. juris Jan Fridthjof Bernt. Hovudtema for evalueringa var

  • rettstryggleiken til klagarane

  • legitimiteten og autoriteten til klageordninga

  • effektiviteten i klagebehandlinga

  • den politiske styringa på utlendingsfeltet.

Evalueringa gir i det store og heile eit positivt bilete av verksemda i UNE. Blant funna er at UNE har opparbeidd seg eit bra omdømme når det gjeld fleksibilitet og reaksjonsevne. UNE har også eit godt ry når det gjeld opplysning av sakene og tydeleggjering av grunngivingar. Gjennomgang av saksmapper i samband med evalueringa tyder på at dette ryet er fortent. Vidare ser det ut til at saksbehandlinga i UNE gjennomgåande held ein høg standard både fagleg og etisk, gitt dei rammevilkåra ein arbeider innanfor.

Evalueringsrapporten inneheld også kritiske merknader. Blant dei viktigaste er at det blir framheva at UNE må leggje om praksisen og i større grad gi partsinnsyn og uttalerett. Vidare blir det tilrådd at avgjerder alltid skal takast av nemndleiaren eller i nemndmøte, ikkje av sekretariatet. Det blir også peika på at mange opplever at UNE opptrer lite konsistent og har medverka lite til å klargjere praksis og gjeldande rett. I denne samanhengen tilrår evalueringsrapporten at det blir oppretta ei stornemnd. Vidare blir det tilrådd å opprette ei felles, uavhengig landkunnskapseining for UDI og UNE.

Både i departementet og i UNE og UDI arbeider ein med å gå igjennom og følgje opp synspunkta og tilrådingane frå evalueringa. Nedanfor er det ein omtale av nokre sentrale punkt og kva planar departementet har for oppfølging.

5.2 Stornemnd i UNE

5.2.1 Behovet for eit nytt organ i UNE

På ein del område har Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda noko ulik praksis i samband med dei vedtaka dei har gjort. Også internt i nemnda har det vore eit problem med ulik praksis, og det er reist tvil om like tilfelle er blitt behandla likt. Trass i behovet og uttrykte ønske om det, eksisterer det ikkje ei ordning i utlendingsforvaltninga i dag som kan sikre lik praksis i dei ulike instansane, og dermed lik behandling. For å få til dette må det gjerast vedtak i einskildsaker som kan skape presedens, det vil seie vedtak som blir retningsgivande for behandling av liknande saker seinare.

Evalueringa av UNE gjer det klart at det eksisterande koordineringsutvalet ikkje har denne presedensskapande funksjonen, ettersom det må reknast som eit rådgivande organ i forhold til det å overvake praksisen i nemnda. I evalueringsrapporten blir det halde fram at dette er eit lite tilfredsstillande system. Mangelen på eit system med presedensskapande funksjonar fører til fare for inkonsekvente og feil avgjerder, heiter det i rapporten. Vidare vil direktøren og sekretariatet få eit urimeleg press på seg, sidan dei får ansvaret for å sikre korrekt og lik praksis, utan at dei formelt har fått mynde som synleggjer eit slikt ansvar, og utan at dei er sette i stand til å følgje opp ansvaret på ein effektiv måte. På bakgrunn av dette blir det som nemnt tilrådd i evalueringsrapporten å opprette ei stornemnd, og at vedtak gjorde i stornemnda skal vere presedensskapande. Det blir også tilrådd å leggje ned koordineringsutvalet.

5.2.2 Funksjonen til stornemnda

Regjeringa vil på bakgrunn av framstillinga ovanfor opprette ei stornemnd i UNE med presedensskapande funksjon. Ei ordning med stornemnd vil sikre ein større grad av lik praksis og lik behandling i utlendingsforvaltninga enn den ordninga som gjeld i dag. Det vil mellom anna vere mogleg å vurdere prinsipielle saker i førevegen, i motsetnad til i dag, der koordineringsutvalet må vente på ei opphoping av saker før utvalet kan vurdere sakstypen.

Ei stornemnd kan medverke til å hindre at det utviklar seg ulik praksis over tid. Det er i denne samanhengen viktig at presedensskapande vedtak i stornemnda blir gjorde gjeldande både overfor UNE og overfor UDI. Praksis etablert gjennom ordninga med stornemnd kan likevel ikkje ha absolutt tvingande verknad. Praksis vil vere éi relevant rettskjelde som ein saksbehandlar må vurdere - i tillegg til andre rettskjelder. Regjeringa vil likevel understreke at ein ikkje skal undervurdere den rettsskapande verknaden vedtaka i ei slik stornemnd kan ha. Eit anna område av forvaltninga kan tene som døme her: Rikstrygdeverket tek omsyn til avgjerder i Trygderetten når dei utarbeider rundskriv, slik at dei blir førande for framtidig praksis.

Stornemnda skal ikkje overprøve vedtak som alt er gjorde i UNE, men skal gjere nemndvedtak for første gong. Årsaka er omsynet til effektivitet og klarleik. Ein kunne ha tenkt seg at stornemnda skulle hatt høve til å behandle saker som allereie var behandla i UNE. Ei slik ordning ville ha gitt stornemnda ei overordna rolle i UNE, og ville også ha gått sterkt ut over effektiviteten. Dette er ikkje tanken bak forslaget om stornemnd, og stornemnda skal ikkje ha ein slik funksjon. Der stornemnda overprøver eit vedtak, vil det bli endå ei form for behandling av saker i UNE, i tillegg til dei formene for saksbehandling som finst i dag. Stornemnda skal med andre ord ikkje oppfattast som ein ny instans.

Oppgåvene til stornemnda skal vere å vurdere vedtak gjorde i UDI når dei er av prinsipiell karakter. Ein kunne ha tenkt seg at stornemnda også skulle hatt høve til å kome med rådgivande fråsegner til UDI før direktoratet gjorde vedtak. Dette ville etter regjeringa sitt syn kunne føre til uryddige og uklare forhold forvaltningsrettsleg sett, særleg der ei sak blir påklaga til UNE. Dersom stornemnda skulle hatt ein slik rådgivande funksjon, kunne det til dømes ha ført til at det ikkje blei ei reell saksbehandling i to instansar.

Det må vere strenge vilkår for behandling av saker i stornemnda dersom nemnda skal fungere slik tanken er. Slike vilkår vil bli utforma gjennom regelverk eller instruks om saksbehandling. Døme på saker som det kan vere aktuelt å leggje til stornemnda, er saker av prinsipiell karakter, saker som kan få konsekvensar for mange likearta saker, og saker der det kan vere tendensar til ulik praksis i UDI og UNE. Også oppmoding om omgjering av vedtak gjorde i UNE kan i visse tilfelle behandlast i stornemnda.

I tillegg vil stornemnda få til vurdering positive vedtak frå UDI som departementet bestemmer at Utlendingsnemnda skal vurdere. Som det følgjer av punkt 4.2.3.5, kan stornemnda vurdere einskildsaka og gi ei prinsippfråsegn på bakgrunn av saka. Prinsippfråsegna blir retningsgivande for den framtidige praksisen i utlendingsforvaltninga.

Det må avklarast om det skal givast fri rettshjelp i dei sakene stornemnda får til vurdering. Departementet vil kome tilbake til dette i samband med lovproposisjonen.

Samtidig med opprettinga av ei stornemnd bør koordineringsutvalet i UNE avviklast. I evalueringa av UNE blir det hevda at organiseringa og kompetansen til dette utvalet ikkje er god nok. Behovet for eit slikt utval vil dessutan bli monaleg mindre når ein innfører ordninga med stornemnd.

I praksis kan det oppstå konflikt mellom vedtak og prinsippfråsegner frå stornemnda på den eine sida og generelle instruksar gitt til UDI av departementet på den andre sida. Regjeringa ser det slik at UDI i eit slikt tilfelle må følgje instruksane frå departementet. Av omsyn til den uavhengige stillinga til nemnda vil ikkje departementet kunne instruere UNE. Det kan derfor vere aktuelt å lov- eller forskriftsfeste instruksen om det skulle vere slik at departementet ikkje er samd i vedtaket eller prinsippfråsegna frå stornemnda. Departementet kan eventuelt i kombinasjon med dette krevje at saker blir lagde på vent.

5.2.3 Behandling i stornemnda

Kommunal- og regionaldepartementet, UDI og nemndleiarar i UNE skal kunne be om å få ei sak behandla i stornemnda. Dette har samanheng med at vedtaka i stornemnda skal danne presedens for UNE og UDI, og ønsket om å gi departementet betre høve til å styre politikken på utlendingsfeltet. Det siste heng saman med forslaget om at departementet skal kunne bringe positive vedtak i direktoratet inn for nemnda til ny vurdering. Stornemnda skal vurdere desse vedtaka, jf. punktet ovanfor. Om det skal vere høve for direktøren i UNE til å be om å få ei sak behandla i stornemnda, vil vere avhengig av om direktøren skal vere leiar i stornemnda eller ikkje, jf. punkt 5.2.4 under.

Det vil bli utarbeidd reglar om kven som skal avgjere kva for saker stornemnda skal behandle.

5.2.4 Samansetjing og organisering av stornemnda

I dag er det innslag av lekfolk i nemndmøta. Det er naturleg å føre dette vidare ved etableringa av ei ordning med stornemnd. Mange av dei sakene ei stornemnd skal avgjere, vil truleg dreie seg om skjønnsmessige spørsmål. Stornemnda vil mellom anna måtte vurdere om det ligg føre sterke menneskelege omsyn. Eit døme er kva som skal til av sjukdom, både arten og graden, for å få opphald på humanitært grunnlag. Det er derfor viktig å ha eit innslag av lekfolk i stornemnda. Omsynet til demokratiet og omsynet til tilliten til stornemnda i samfunnet taler også for dette. I dag er det eit fleirtal av lekmedlemmer i nemndmøte. Det er ingen grunn til å fråvike dette ved møte i stornemnda.

Stornemnda vil også måtte ta stilling til korleis lova skal tolkast, til dømes om vilkåra for å få asyl er oppfylte. Det er derfor tenleg og viktig for rettstryggleiken og legitimiteten, med tanke på å sikre juridisk haldbare vedtak, at det er nemndleiarar med i stornemnda. Med fire lekfolk og tre nemndleiarar med i stornemnda vil faren for at det blir gjort vedtak som ikkje er juridisk haldbare, vere liten.

Ein må ta stilling til om nemndmedlemmer, leiaren og lekmedlemmene i stornemnda skal sitje på fast basis i stornemnda, eller om dei skal ta del i ei rullerande ordning. Sidan stornemnda er tenkt å fungere som ei alternativ form for behandling av saker i UNE og ikkje som ein overordna instans, kan det vere tenleg at medlemmene i stornemnda ikkje sit på fast basis der, men tek del i ei rullerande ordning. I så fall vil det vere viktig at alle nemndleiarar får høve til å delta i behandling av saker i stornemnda. Ei slik ordning vil føre til at alle nemndleiarane stiller likt, og at ikkje nokon av dei blir fagleg overordna.

Fordelane ved å ha ei stornemnd på fast basis vil mellom anna vere at ein sikrar kontinuitet, kompetanse og lik praksis i stornemnda. Dersom nemndleiarar skal vere faste medlemmer i stornemnda, vil det vere naturleg at også leiaren av stornemnda er fast. I så fall er det naturleg at direktøren i UNE, som dessutan formelt er nemndleiar, også leier stornemnda. Om det skulle vere ein annan nemndleiar, ville ein etablere ei ordning med ein uformell juridisk leiar i tillegg til den formelle leiinga i UNE.

Som nemnt i punkt 3.3.2, er ordninga i Sverige at direktøren i Utlänningsnämnden også leier stornemnda. Ei slik ordning kan av fleire grunnar skape uklare forhold mellom direktøren og stornemnda. Dersom direktøren, i kraft av å vere administrativ leiar for UNE, skal kunne be om at saker blir behandla i stornemnda, og samtidig vere den som leier nemnda, kan det bli ei uheldig samanblanding av roller. Ein lyt derfor ta stilling til om direktøren bør ha rett til å be om at saker blir behandla i stornemnda. Departementet vil kome tilbake til desse spørsmåla når det skal utarbeidast forslag til endringar i utlendingslova, og etter høyring om alternative modellar.

5.2.5 Konklusjon

Regjeringa føreslår:

  • Det blir oppretta ei stornemnd i UNE som ei ytterlegare form for behandling av saker, og koordineringsutvalet blir lagt ned.

  • Stornemnda skal vurdere prinsipielle saker, positive vedtak frå UDI og saker der det er tendensar til ulik praksis i UNE og UDI.

  • Vedtak i stornemnda skal vere retningsgivande for UNE og UDI.

  • Kommunal- og regionaldepartementet, UDI, nemndleiarar i UNE og eventuelt direktøren i UNE skal kunne be om å få ei sak behandla i stornemnda.

  • Stornemnda blir sett saman av tre nemndleiarar, eventuelt inkludert direktøren i UNE, og fire lekfolk.

5.3 Etablering av ei felles landkunnskapseining

5.3.1 Innleiing

Regjeringa ønskjer å opprette ei felles eining for landkunnskap til erstatning for den noverande ordninga med landrådgivarar både i UDI og i UNE. Opprettinga av ei slik eining skal i det vesentlege sikre dei same omsyna som ordninga med landrådgivarar både i UDI og i UNE gjer per i dag.

Arbeidet med landkunnskap inneber innhenting, vurdering og tolking av informasjon om ulike land, og dessutan vidareformidling av generelle vurderingar og analysar. Det er derimot dei som gjer vedtak (saksbehandlarar/overordna i UDI og saksbehandlarar/nemndleiarar/nemndene i UNE), og ikkje landrådgivarane, som i kvart konkrete tilfelle trekkjer konklusjonar med omsyn til om det er trygt å returnere til eit land eller ein region.

I evalueringa av UNE blir det tilrådd å opprette ei uavhengig eining for landkunnskap. Ein viser mellom anna til at det kan gi grunn til uro dersom landrådgivarane i UDI og UNE konkluderer ulikt når det gjeld forholda i visse land og regionar, og til at ei eventuell usemje mellom landekspertisen i UDI og landekspertisen i UNE skaper ein uoversiktleg situasjon for klagarar og advokatar og kan gjere det vanskeleg å førebu klaga og eit eventuelt frammøte i nemnda. Det blir hevda at oppgåvene til UNE bør trekkjast i retning av å vurdere nye saksopplysningar og etterprøve dei vurderingane og den lovtolkinga UDI har nytta ut frå det faktagrunnlaget som ligg føre. Regjeringa er samd i desse vurderingane.

Ei slik felles eining for landkunnskap bør plasserast i UDI, men ha ei fagleg uavhengig stilling i forhold til både departementet, direktoratet og nemnda. Med fagleg uavhengig er det her meint at korkje departementet eller leiinga i UDI/UNE skal kunne instruere eller overprøve landrådgivarane i deira faglege vurderingar. Ei anna sak er at det kan instruerast om administrative forhold og prioritering av saker.

Desse problemstillingane er blitt vurderte:

  • Kva omsyn taler for og imot ei felles eining for landkunnskap?

  • Kvar bør ei felles eining administrativt høyre heime?

  • Kan ei slik eining vere underlagd instruksjon, eller bør ho vere fagleg uavhengig?

5.3.2 Felles eller delt landkunnskapseining

5.3.2.1 Likebehandling og rettstryggleik

Ei felles eining for landkunnskap for UDI og UNE kan vere eit verkemiddel for å sikre meir einsarta praksis i dei to etatane. Saksbehandlarar i UDI og UNE vil bruke dei same kjeldene, og ein sikrar at avgjerdene i dei to instansane blir tekne ut frå dei same landvurderingane. Å freiste å få til einsarta praksis og likebehandling er grunngitt i omsyn til rettstryggleiken.

Mot ei felles eining for landkunnskap kan det argumenterast med at det vil svekkje ei reell toinstansbehandling. Oppgåvene til UNE er ikkje berre å etterprøve lovbruken og utøvinga av skjønn, men også å etterprøve faktagrunnlaget. Regjeringa meiner at rettstryggleiken ikkje blir svekt sjølv om UDI og UNE har ei felles eining med landrådgivarar, for det vil framleis vere saksbehandlarane/nemndleiarane/nemndene i UNE som etterprøver faktagrunnlaget. Desse har ei utgreiingsplikt, og dersom dei meiner det ligg føre mangelfull eller feilaktig landkunnskap, kan dei returnere ei sak og be om utfyllande opplysningar. Ein slik førespurnad må kunne rettast direkte til landrådgivarane.

5.3.2.2 Tillit og truverde

Den uavhengige stillinga til UNE kan tale for at den noverande ordninga med landrådgivarar i begge instansar blir halden ved lag. Det kan stillast spørsmål ved om det blir for nær binding mellom instansane dersom UNE skal gjere seg nytte av ei eining for landkunnskap som administrativt sorterer under UDI. Dette kan føre til at tilliten til UNE som eit uavhengig organ blir redusert.

Regjeringa meiner likevel at UNE si uavhengige stilling blir sikra ved at nemnda har eit sjølvstendig ansvar, og at å ha landrådgivarar i begge instansar ikkje er særleg viktig med tanke på denne uavhengige stillinga. Det visast til utgreiingsplikta til forvaltninga og til at eit vedtak i ei klagesak kan byggje på alle tilgjengelege kjelder til landkunnskap.

I forslaget ligg det at landkunnskapseininga skal vere fagleg uavhengig av UDI. Leiinga i direktoratet kan med andre ord ikkje instruere og overprøve landrådgivarane i dei faglege vurderingane deira, jf. punkt 5.3.4. Det inneber at det ikkje vil vere for nære koplingar mellom saksbehandlinga i UDI og saksbehandlinga i UNE, sjølv om dei to instansane nyttar dei same landrådgivarane.

5.3.2.3 Tilgjenge

Ein viss nærleik mellom landrådgivarane og saksbehandlarane vil vere ein fordel, for det vil gjere det lettare å setje i verk verifiseringar og undersøkingar av einskildforhold. Saksbehandlarane vil ha behov for og høve til å kome med spesielle tingingar på bakgrunn av einskildsaker, og i tillegg til omsynet til fleksibilitet og nærleik mellom landrådgivarar og saksbehandlarar, taler dette for at det finst landrådgivarar både i UDI og i UNE, slik det er i dag. Det vil vidare vere ei utfordring av administrativ art at det kan oppstå uformelle landrådgivarstrukturar dersom landkunnskapen blir mindre tilgjengeleg.

Regjeringa meiner likevel at dette ikkje er eit særleg tungtvegande omsyn. Saksbehandlarar og nemndleiarar i UNE kan langt på veg sikrast tilgjenge til landkunnskap gjennom god flyt av informasjon, meir elektronisk saksbehandling og varslingsrutinar slik at den aktuelle landrådgivaren på kort varsel kan stille i nemndmøte. For saksbehandlarane i UDI vil ordninga ikkje innebere vesentlege endringar frå i dag.

5.3.3 Administrativ tilknyting

Det er blitt vurdert om ei felles eining for landkunnskap bør vere administrativt underlagd UDI, eller om det bør opprettast eit nytt sjølvstendig organ underlagt departementet.

Ei felles eining administrativt underlagd UDI har fleire fordelar. Det er ein fordel at det er ein viss nærleik mellom landrådgivarane og saksbehandlarane. Det vil vere enklare for landrådgivarane å få informasjon og innsikt i saksbehandlinga og søkjarane sine argument dersom eininga for landkunnskap er underlagd UDI enn om ho skulle vere ei sjølvstendig eining. Dette vil gjere det lettare for landrådgivarane å vurdere kva slags informasjon det er behov for å skaffe fram.

Vidare er det ein fordel om landrådgivarane har kjennskap til utlendingslovgivinga og korleis ho blir praktisert. Dette kan ein lettare oppnå dersom eininga for landkunnskap er underlagd UDI enn dersom ho skulle vere sjølvstendig.

Dessutan er det klart rimelegare å la ei felles eining vere underlagd UDI, ettersom ein då langt på veg kan byggje vidare på og vidareutvikle dei systema ein allereie har der, i tillegg til dei praktiske fordelane av meir administrativ art som dette inneber.

Regjeringa har på bakgrunn av dette kome til at ei felles landkunnskapseining bør vere administrativt underlagd UDI.

5.3.4 Instruksjon eller fagleg uavhengig stilling

Etablering av ei felles eining for landkunnskap vil i seg sjølv ikkje hindre at saksbehandlarar i UDI og UNE kan trekkje ulike konklusjonar med omsyn til praksis i forhold til eit land eller ein region. Ulike saksbehandlarar kan bruke landkunnskapen ulikt når dei avgjer einskildsaker, og landvurderingane utgjer elles berre ein del av faktagrunnlaget i ei sak. Dei som gjer vedtak i saka, avgjer om vedkomande søkjar kan eller skal returnerast til heimlandet i det konkrete tilfellet. På bakgrunn av dette oppstår spørsmålet om det bør vere høve til å instruere landrådgivarane i vurderingane deira.

I dag kan det instruerast om kva slags arbeid landrådgivarane skal gjere, til dømes at det må gjennomførast ei oppdatert vurdering av eit konkret land. Denne forma for instruksjon må framleis kunne utførast. Spørsmålet er om landrådgivarane skal kunne instruerast om innhaldet i dei faglege vurderingane.

Det viktigaste motargumentet er at ei eining for landkunnskap er lite eigna for instruksjon. Organet skal på bakgrunn av innhenta informasjon om eit land og analyse av informasjonen vidareformidle fakta og sine vurderingar av situasjonen i eit land eller ein region til saksbehandlarane. Instruksjon av fagpersonar om korleis dei skal framstille og vurdere situasjonen i eit land eller ein region, er lite tenleg. Sjølv om statsråden hadde kunna instruere eininga, ville UDI eller UNE ha kunna gjere vedtak i utlendingssaker på tvers av vurderingane til landrådgivarane, og dermed på tvers av ein eventuell instruks. Den politiske leiinga kan ikkje gripe inn i ei einskildsak og underkjenne den faglege vurderinga som ligg til grunn for vedtaket. Ein slik instruks ville derfor vere ein lite effektiv styringsreiskap.

I praksis er det lite kontroll som går tapt ved at ein ikkje kan instruere ei slik eining for landkunnskap. Generelle instruksar om lovtolking og skjønnsutøving, som det blir lagt opp til at departementet skal kunne gi UDI, er eit mykje sterkare verkemiddel for å styre praksis i ønskt retning, jf. punkt 4.2.2.

Regjeringa meiner på bakgrunn av dette at landkunnskapseininga bør vere fagleg uavhengig, det vil seie at korkje departementet, direktoratet eller nemnda skal ha instruksjonsmynde, utover instruksjonar som gjeld administrative forhold og prioritering av saker.

5.3.5 Konklusjon

Regjeringa føreslår:

  • Det blir etablert ei felles eining for landkunnskap for UDI og UNE.

  • Eininga blir administrativt underlagd UDI.

  • Eininga skal vere fagleg uavhengig. Det vil seie at korkje departementet, direktoratet eller nemnda skal ha instruksjonsmynde, utover instruksjonar som gjeld administrative forhold og prioritering av saker.

5.4 Partsinnsyn

5.4.1 Bakgrunn

Evalueringa av UNE konkluderer med at det er heilt nødvendig at UNE legg om praksisen når det gjeld partsinnsyn og uttalerett, og at UNE etter alt å dømme opptrer i strid med dei krava forvaltningslova set til saksbehandling.

Praksis i UNE er at klagaren og advokaten til klagaren normalt ikkje får innsyn i interne bakgrunnsnotat om situasjonen i det aktuelle landet og anna dokumentasjons- eller faktamateriale som sekretariatet byggjer si tilråding eller sine merknader på. Dokument som ikkje direkte relaterer seg til parten si sak, har som hovudregel ikkje vore rekna for å vere omfatta av retten til dokumentinnsyn. UNE har derfor lagt til grunn at ein ikkje utan vidare har plikt til å gi parten innsyn i det som ofte blir omtalt som den generelle landkunnskapen forvaltninga sit inne med. Ein har meint at opplysningar om forhold som ikkje er partsspesifikke, ikkje utan vidare er omfatta av innsynsretten.

Ettersom UDI er bunden av det same forvaltningsrettslege regelverket som UNE, må direktoratet endre rutinane sine i same omfang som det er nødvendig eller ønskjeleg at nemnda endrar sine rutinar.

5.4.2 Synspunkt på gjeldande praksis

Utlendingslova og utlendingsforskrifta har ikkje reglar om partsinnsyn, så reglane i forvaltningslova gjeld fullt ut. Reglane om partsinnsyn og uttalerett er utslag av det kontradiktoriske prinsippet som er grunngitt i omsynet til rettstryggleiken.

I evalueringa av UNE blir det hevda at UNE må endre rutinane sine for at dei fullt ut skal vere i samsvar med krava stilte i forvaltningslova. Synspunkta som kjem til uttrykk i rapporten, relaterer seg både til saker som blir behandla i nemndmøte, og til saker som blir avgjorde av nemndleiaren åleine eller av sekretariatet.

Evalueringsrapporten peikar på fleire tiltak som må gjennomførast for at ein skal tilfredsstille dei krava forvaltningslova stiller til partsinnsyn. Eit døme er at styresmaktene, i den grad det er nødvendig, må ta arbeidet med å fjerne kjeldetilvisingar og identifiserbart materiale i den utgåva av landrapporten som blir gjord kjend utanfor forvaltninga. Vidare kan ein ikkje halde tilbake opplysningar for å sjå om parten fortel sanninga på eige initiativ. At klagaren og advokaten til klagaren har krav på å gjere seg kjende med faktagrunnlaget, inneber likevel ikkje at saksbehandlaren og nemndleiaren på førehand må gjere kjent alle dei spørsmåla ein vil stille klagaren.

Det heiter vidare i evalueringsrapporten at dersom det kjem fram nye opplysningar som må tilleggjast vekt, må avgjerd i saka utsetjast til klagaren har fått høve til å sjekke, ta stilling til og kommentere desse opplysningane. Det blir også nemnt som døme at alt sekretariatet leverer av dokumentasjon og påpeikingar om faktiske forhold, inklusive landinformasjon, må gjerast kjent for advokaten til klagaren før det blir gjort vedtak.

UNE har tidlegare til ein viss grad fått støtte frå Sivilombodsmannen for den innsynspraksisen ein har følgt, men han har seinare nærma seg den kritiske vurderinga i evalueringa av UNE, og har også kritisert praksisen i UDI.

5.4.3 Avveging av ulike omsyn

Regjeringa vil understreke at ein tek kritikken mot praksisen i utlendingsforvaltninga alvorleg. Det er allereie sett i gang eit arbeid for å sjå om saksbehandlingsrutinane bør leggjast om. I ei slik vurdering er det fleire omsyn å ta.

Omsynet til innsyn taler for ei omlegging av saksbehandlingsrutinane i tråd med kritikken og tilrådingane i evalueringa av UNE. Truleg vil ein del klagarar dermed få betre høve til å fremje sine interesser. Men ei omlegging av rutinane kan også føre til lengre saksbehandlingstid, og som følgje av det til auka ressursbruk. Det kan også vere at utgiftene til rettshjelp og tolk vil auke, ettersom søkjarane må få høve til å forstå og eventuelt kommentere dei opplysningane og dokumenta dei får lagde fram for seg.

Endring av praksis når det gjeld innsyn kan vidare føre til at det i ein del tilfelle blir vanskelegare å oppfylle eitt av hovudformåla med utlendingslova, nemleg å føre kontroll med utlendingar når det gjeld inn- og utreise og opphald i riket. Med full innsynsrett vil ein kunne bli nøydd til å leggje fram dokument som i praksis vil medverke til at asylsøkjarar forstår korleis dei kan få vern i Noreg ved å tilpasse forklaringane sine. Elles må ein rekne med at rapportar frå utanriksstasjonane vil kunne innehalde noko mindre informasjon enn i dag. I så fall vil det neppe vere eigna til å sikre at utlendingssakene blir best mogleg opplyste.

Trass i desse argumenta er det påkravd med justeringar i måten utlendingsforvaltninga praktiserer reglane for partsinnsyn på. Samtidig vil omsynet til kjeldevern og behovet for tilgang til informasjon om viktige migrasjonsspørsmål gjere det nødvendig å trekkje grenser for kor omfattande partsinnsynet skal vere.

5.4.4 Konklusjon

Regjeringa tek kritikken som gjeld partsinnsyn alvorleg. Tiltak for å betre situasjonen vil bli utforma i samarbeid med UDI og UNE. Eventuelle økonomiske og administrative konsekvensar vil bli handterte i samband med den ordinære budsjettprosessen.

Til toppen
Til forsida av dokumentet