St.meld. nr. 7 (2004-2005)

Om det skal stilles statsgaranti i forbindelse med søknad fra Tromsø 2014 AS om å bli tildelt De olympiske vinterleker og Paralympics i 2014

Til innholdsfortegnelse

1 Bakgrunn

1.1 Innledning

Norge har gode naturgitte forutsetninger for å arrangere De olympiske vinterleker og Paralympics, og det er stor interesse for vinteridrett i befolkningen. Det knytter seg betydelig internasjonal anseelse til tildeling av et OL-arrangement. Under lekene vil både landet som helhet og det området som arrangementet blir lagt til, oppleve en sterk økning i internasjonal oppmerksomhet med de muligheter det gir for økt aktivitet, sysselsetting og inntekter i handel og andre nærings- og servicevirksomheter.

Denne stortingsmeldingen behandler søknaden fra Tromsø 2014 AS om å arrangere vinter-OL og Paralympics i Tromsø i 2014 som Norges Idrettsforbund og Olympiske komité (NIF) har stilt seg bak. Søknaden fra Tromsø 2014 AS bygger blant annet på en bredt anlagt visjon om å «... skape en grensesprengende og magisk idrettsfest og gi verden et øyeblikks magi» (søknad av 2. mai 2004, s. 8) med utgangspunkt i landsdelens, kystens og landets egenart. Søknaden understreker at Nord-Norge og Tromsø både naturmessig og kulturelt har gode forutsetninger for å arrangere et vinter-OL.

Dersom Tromsø 2014 AS skal søke Den Internasjonale Olympiske Komité (IOC) om å få arrangere vinter-OL i 2014, er det nødvendig at staten stiller visse garantier både finansielt og på annen måte for gjennomføringen av arrangementet. Kultur- og kirkedepartementet har i samarbeid med andre berørte departementer behandlet søknaden og vurdert om det kan tilrås å gi en finansiell statsgaranti for gjennomføringen av arrangementet.

Nedenfor blir søknaden gjennomgått og vurdert i forhold til budsjetterte inntekter og utgifter, behov for statstilskudd, tilskudd av spillemidler, miljø, innkvartering, transport, sikkerhet, tidspunkt for arrangementet og forventninger om ringvirkninger på lengre sikt.

Gjennomgangen viser at det er betydelig usikkerhet knyttet til de fremlagte budsjetter for investeringer, drift og inntekter, planer for innkvartering, sikkerhet, transport, forventninger om positive ringvirkninger på lengre sikt m.m. Det er derfor Regjeringens oppfatning at den endelige kostnaden ved et OL-arrangement i Tromsø, herunder behovet for statstilskudd og tilskudd av spillemidler, vil kunne bli langt høyere enn det som er anslått i søknaden fra Tromsø 2014 AS. På denne bakgrunn konkluderer meldingen med at det ikke er tilrådelig å foreslå at det skal gis en statsgaranti for å arrangere vinter-OL og Paralympics i Tromsø i 2014. Norge har arrangert vinter-OL ved to anledninger; i Oslo i 1952 og på Lillehammer i 1994. Det er Regjeringens vurdering at den økonomiske belastningen ved et OL-arrangement i Norge er så omfattende i forhold til de positive ringvirkninger man kan forvente på noe lengre sikt, at landet ikke bør påta seg dette så kort tid etter vinter-OL på Lillehammer i 1994.

1.2 Fremdrift

Den Internasjonale Olympiske Komité skal i juli 2007 ta stilling til arrangementssted for De olympiske vinterleker i 2014. Det er kun Norges Idrettsforbund og Olympiske Komité som formelt kan søke om å arrangere olympiske leker i Norge. En søkerby må derfor ha støtte fra styret i NIF (Idrettsstyret). For at en endelig søknad skal fremmes for IOC, er det også en forutsetning at statlige, regionale eller lokale myndigheter stiller en garanti for arrangementets bruttokostnader (jf. kapittel 1.4). NIF har gjennom vedtak 6. januar og 27. mai i år gått inn for at Norge bør søke om å arrangere De olympiske vinterleker og Paralympics i Tromsø i 2014, under forutsetning av at det gis statsgaranti. I brev fra NIF til Kultur- og kirkedepartementet av 16. juni heter det:

«For å ivareta den nødvendige fremdrift er det av stor betydning at saken blir gjenstand for behandling i Stortinget inneværende år.»

1.3 Søknadsprosessen

Både Lillehammer og Tromsø meldte i 2003 sin interesse for å søke om å arrangere OL i 2014. Spørsmålet om evaluering av Tromsø og Lillehammer som søkerbyer til De olympiske leker og Paralympics i 2014 ble behandlet av Idrettsstyret i møte nr. 2, 2003-2007, 29.-30. august 2003. Det ble bestemt å starte arbeidet med å vurdere om det skulle fremmes en søknad og hvilken by som eventuelt skulle være Norges søker. En evalueringsgruppe ble nedsatt av NIF for å vurdere søknadene fra Lillehammer og Tromsø.

Søknadsprosessen overfor IOC kan beskrives som en tre-trinns prosess (endelige retningslinjer for søknadsprosessen for 2014 er ikke vedtatt av IOC). I rapporten fra evalueringsgruppen nedsatt av NIF omtales prosessen slik:

«Fase I

NIF fremmer søkerbyens kandidatur overfor IOC. IOC vurderer og beslutter om byen skal godkjennes å være søkerby. Dersom byen godkjennes (desember/januar 2005/2006) må det innbetales en søkeravgift på 150.000 USD for å gå videre i prosessen.

Fase II

Fase II innebærer at søkerbyen går inn i en såkalt «Candidature Acceptance Procedure»-prekvalifiseringsfase. I denne fasen betegnes søkerbyen som «Applicant City». Søkerbyen må, etter konkrete retningslinjer fra IOC, gi utfyllende og relativt presise svar på ca. 20 spørsmål som omfatter de vesentligste funksjoner (11 stk.) i et OL - arrangement dersom byen skulle bli tildelt lekene. Søkerbyen har ca. ½ år på seg fra den ble godkjent som søkerby til å besvare spørsmålene (frist mai - juni 2006).

En IOC- komité med ca. 15 spesialister - «IOC Candidature Acceptance Working Group» -vurderer søkerbyens besvarelser i «Applications», i realiteten søkerbyens forutsetninger som OL-arrangør. Det er allerede i fase II betydelige krav til dokumentasjon.

Komiteen avgir sin vurdering og innstilling til IOCs styre, som avgjør hvem av kandidatene som får gå videre til fase III. Formålet er å luke ut de kandidater som vurderes ikke «å holde mål» til å være OL-arrangør i det året søknadsvurderingen gjelder for. Selve beslutningsprosessen i Fase II tar ca. 3 mnd., dvs. at styret i IOC fatter sin beslutning Ultimo august. Vanligvis går 3 - 4 byer videre til fase III.

Fase III

Fase III er siste fase i søkerprosessen. I denne fasen betegnes søkerbyen som kandidatby. Inngangsbilletten til denne fasen er på 500.000 USD. IOC har utformet en mal som beskriver prosedyre og gir detaljerte retningslinjer for hvordan søknaden skal utformes. «Manual for candidature cities for the XX Winter Games 20YY». Det ferdige søknadsdokument skal bestå av tre bind på til sammen inntil 420 sider. Hvert bind er inndelt i temaer. Under hvert tema skal et nærmere angitt antall spørsmål besvares, totalt 199 spørsmål. Søknadsdokumentet på tre bind er i realiteten en detaljert beskrivelse på hvordan lekene arrangementsteknisk planlegges gjennomført. Planen er bindende ved en eventuell tildeling av arrangementet. Søknaden skal leveres til IOC ca. fire måneder etter avslutning av fase II (januar 2007). IOC bruker ca. ½ år på å vurdere søknaden. I dette halvåret inngår blant annet besøk til byen av IOC»s evalueringskommisjon, som består av ca. 20 ulike spesialister som blir oppnevnt for formålet. Evalueringskommisjonen avgir til IOC en samlet arrangementsteknisk vurdering av hver enkelt søkerby. På grunnlag av søknadene, og særlig evalueringskommisjonens vurderinger, idrettspolitiske forhold m.m., velger IOC i plenum endelig arrangør (juli 2007).

Tiden fra IOC aksepterer byen som søker og fram til det endelige søknadsdokumentet på tre bind skal innleveres er meget kort, ca. ett år. Kravet til søknaden, som i realiteten er en beskrivelse av hvordan OL planlegges gjennomført, finansiert, og med krav til garantier av enhver art, er svært omfattende.

I fase II skal det, som nevnt tidligere, utarbeides et dokument (20 spørsmål) hvis formål er å gi IOC grunnlag for å vurdere om byen har forutsetninger for å kunne være OL-arrangør i angjeldende år. Dette dokumentet må utformes basert på byens arrangementstekniske plan for avvikling av lekene (plan for innkvartering, idrettsarenaer, radio-, TV- og pressesenter, infrastruktur osv.). En forutsetning for å nå fase III er at man overlever fase II.

De korte tidsrammene innebærer at man må forholde seg til de faser søkerprosessen er delt inn i. Videre må et godt utredet og utformet arrangementskonsept med relativt detaljerte planer for alle viktige funksjoner i et OL-arrangement foreligge på det tidspunkt byen framstilles overfor IOC som søkerby. Søkerbyen har kun ett år fra byen erklærer seg som interessert i å være søker, til endelig søknadsdokument skal være innlevert. Dette understreker betydningen av at NIF avklarer hvem som eventuelt skal være søkerby allerede i januar 2004 slik at årene 2004 - 2005 kan brukes til utforming av en solid plan for forberedelse og gjennomføring av et OL i 2014. Det er ikke godt nok å bare bli akseptert som søker. Søkerbyens planer må bli gode nok til å vinne tildeling av lekene. Den søkerbyen som tidligst kommer med konkrete og dokumenterte planer har opplagt en fordel.» (s. 6-7).

Innstillingen fra evalueringsgruppen ble levert til Idrettsstyret 23. desember 2003 (utrykt vedlegg). Flertallet i gruppen anbefalte Tromsø som Norges kandidat til OL i 2014. Et mindretall anbefalte at det ikke søkes om å arrangere olympiske vinterleker i Norge i 2014.

På bakgrunn av anbefalingen fra flertallet i evalueringsgruppen og Tromsøs søknad, vedtok Idrettsstyret 6. januar 2004:

«Et enstemmig styre i Norges Idrettsforbund og Olympiske Komité anbefaler at Norge søker OL i 2014, og at Tromsø blir Norges kandidat som søkerby. Anbefalingen gis under forutsetning av at Tromsø spesielt avklarer:

  • Problemstillinger relatert til å avholde lekene i mars

  • Innkvartering

  • Transport

  • Etterbruk

Avklaringene forutsettes å skje i den videre prosessen i 2004 og 2005. Styret legger videre til grunn at Tromsø selv finansierer kostnader for hele søkerfasen frem til IOCs endelige valg av arrangørby (juli 2007).

En endelig søknad overfor IOC er betinget av at Regjeringen og Stortinget kan akseptere de økonomiske rammene som blir presentert, og gir den nødvendige garanti.

Styret forutsetter at spillemidler kun må anvendes til anlegg som er av varig karakter, og som dekker lokale behov etter 2014.»

Kultur- og kirkedepartementet mottok protokoll fra Idrettsstyrets møte med vedtak 14. januar (trykt vedlegg nr. 1). I departementets brev til NIF 2. februar 2004 (trykt vedlegg nr. 2) heter det:

«Med sikte på departementets behandling av spørsmålet om statsgaranti, vil avklaringene måtte foreligge tidsnok til at Idrettsstyret kan behandle saken på ny før sommerferien. Dette vil være det seneste tidspunkt dersom spørsmålet om en eventuell statsgaranti skal kunne forelegges Stortinget i høstsesjonen (...).

Norsk idrett må være innstilt på å bidra økonomisk dersom det skal søkes om OL. Til lekene på Lillehammer i 1994 ble det benyttet 276 mill. kroner av spillemidlene, noe som utgjorde 22,3% av anleggskostnadene og tilsvarte ett års samlet tilskudd til idrettsanlegg. Departementet er innstilt på at denne prosentsatsen minimum bør være på samme nivå ved et eventuelt OL i 2014.»

I brev til Tromsø 2014 AS av 7. februar 2004 utdypet NIF vedtaket av 6. januar (trykt vedlegg nr. 3). Ny søknad fra Tromsø 2014 AS med vedlegg forelå 2. mai (utrykt vedlegg), og saken ble behandlet i Idrettsstyrets møte 27. mai. NIF-administrasjonen la frem saken for Idrettsstyret uten innstilling til vedtak (trykt vedlegg nr. 4).

Idrettsstyret gjorde følgende vedtak med 7 mot 5 stemmer:

«Styret i Norges Idrettsforbund og Olympiske Komité har vurdert de fire problemstillingene knyttet til tidspunkt, innkvartering, transport og etterbruk samt spørsmålet knyttet til bruk av spillemidler ved et eventuelt OL i Tromsø. Idrettsstyret mener at den dokumentasjon som er fremlagt av Tromsø 2014 har bidratt til å heve kvaliteten på søknaden. Styret føler seg ikke kompetent til å overprøve de faglige vurderingene som er gjort.

På bakgrunn av et kompakt konsept og et arktisk særpreg mener Idrettsstyret at Tromsø vil kunne være en god søker for 2014.

Styret i Norges Idrettsforbund og Olympiske Komité vedtar at Norge bør søke om å arrangere De olympiske vinterleker og Paralympics i Tromsø i 2014. Flertallet i Idrettsstyret mener at søkergruppen Tromsø 2014 har gjort et godt arbeid for å videreutvikle søknaden i henhold til de forutsetninger Idrettsstyret ga 6. januar.

Styret i Norges Idrettsforbund og Olympiske Komité mener at vinter-OL og Paralympics i Tromsø vil kunne bidra til å utvikle både breddeidretten, toppidretten og idretten for funksjonshemmede i Norge. Samtidig vil vinter-OL kunne gi en betydelig styrking av frivilligheten i idrettsbevegelsen og i samfunnet for øvrig. Frivilligheten, engasjementet og kompetansen i Norges største frivillige organisasjon vil være idrettens fremste bidrag til OL i Tromsø. Styret mener at arrangementet også vil kunne bidra til at Norge opprettholder posisjonen som en av verdens ledende vinteridrettsnasjoner, og dette er sentrale idrettspolitiske momenter for å søke vinter-OL i 2014.

Idrettsstyret mener at budsjettet fortsatt har usikkerhetsmomenter. Idrettsstyret merker seg at fra januar til mai har kostnadene steget med mellom 2.5-3 mrd kroner. For at Tromsø skal kunne bli søker, må det stilles statsgaranti på om lag 15 mrd kroner.

Styret i Norges Idrettsforbund og Olympiske Komité er innforstått med at det vil bli benyttet spillemidler til finansieringen av anlegg til et eventuelt OL i Tromsø i 2014, og legger til grunn 415 millioner kroner (2004 kroner), som beskrevet i brev fra KKD av 2.2.04. Investeringene av spillemidlene må fordeles over flere år. Styret diskuterte hvordan man vil forholde seg dersom den politiske behandling setter premisser som innebærer at eventuelle kostnadsoverskridelser skal følges opp med tilsvarende økte spillemidler. Styret vil ikke støtte en slik løsning.

Idrettsstyret forutsetter at det ikke benyttes spillemidler til å finansiere søkeprosessen. NIF kan heller ikke bistå økonomisk.

De olympiske leker vil medføre kostnader langt ut over Idrettsstyrets myndighet. Blant annet er etterbruk av anlegg en stor utfordring for de fleste arrangører av olympiske leker. Tromsø 2014 har skissert flere konstruktive grep for etterbruk av OL-anleggene, men erkjenner selv at her må det gjøres en ytterligere innsats. Idrettsstyret mener at det fortsatt er utfordringer på dette området, og den videre prosessen må finne frem til sikre løsninger for etterbruk. Flertallet i styret mener at etterbruksfond må sikres gjennom statlige garantier, mens mindretallet ikke støtter en slik løsning.

Mindretallet mener at usikkerhetene knyttet til etterbruk er for store til at de finner det riktig å gå videre med søknaden. Mindretallet ga også uttrykk for andre usikkerhetsmomenter.

Styrets vedtak medfører at vurderingen av den totale ressursbruken i forhold til de samfunnsmessige og regionale effektene av et eventuelt OL i Tromsø må gå til politisk behandling.»

Kultur- og kirkedepartementet mottok vedtaket i brevs form fra NIF 16. juni 2004 (trykt vedlegg nr. 5). Her heter det:

«Norges Idrettsforbund & Olympiske Komité ber Kultur- og kirkedepartementet utrede kostnadene og konsekvensene knyttet til de olympiske vinterleker til Norge og Tromsø i 2014. Dette da søkere på olympiske leker må ha en statsgaranti for at Den internasjonale olympiske komité (IOC) aksepterer Norge som kandidat og søker for lekene i 2014. Garantien er IOCs forsikring for at arrangøren og arrangørnasjonen tar de økonomiske forpliktelser som er knyttet til forberedelser og gjennomføring av lekene. For å ivareta den nødvendige fremdrift er det av stor betydning at saken blir gjenstand for behandling i Stortinget inneværende år.»

1.4 Spørsmålet om statsgaranti

Kravene til finansielle garantier til søkerbyen er nedfelt i Regel 34 (punkt 2.4) i IOCs «Olympic Charter»:

«Each candidate city shall provide financial guarantees as required by the IOC Executive Board, which will determine whether such guarantees shall be issued by the city itself, or by any other competent local, regional or national public authorities, or by any third parties.»

Retningslinjer for krav til garantier i forbindelse med De olympiske vinterleker i 2014 er ikke endelig bestemt. Kultur- og kirkedepartementet har derfor tatt utgangspunkt i «Manual for Candidate Cities for the XXI Olympic Winter Games 2010».

Det må foreligge en rekke garantier for å bli akseptert av IOC som kandidat til å arrangere De olympiske leker. Departementet har lagt til grunn at det er de finansielle garantiene som kreves fra IOC som er avgjørende for Stortingets behandling av spørsmålet om det skal stilles statsgaranti i forbindelse med søknaden fra Tromsø 2014 AS om å arrangere OL i 2014. Om finansielle garantier heter det i «Manual for Candidate Cities for the XXI Olympic Winter Games 2010»:

«Provide financial guarantees which you have obtained from the competent authorities. These guarantees should include:

  • coverage of a potential economic shortfall of the OCOG

  • a commitment to provide all security, medical, customs and other government related services at no cost to the OCOG

  • a commitment to make available all sports and non-sports venues owned by the public authorities to the OCOG either at no cost or at a rental cost to be pre-approved by the IOC

  • a commitment to undertake and finance the necessary infrastructure developments.» (del 2, tema 5).

For nærmere omtale av hva som omfattes av en statsgaranti vises det til St.prp. nr. 87 (1986-87) Om statsgaranti m.v. til Lillehammer kommune i forbindelse med søknad om å bli tildelt arrangement av olympiske vinterleker 1994.

I søknaden fra Tromsø 2014 AS av 2. mai i år er det gjort rede for den lokalpolitiske behandlingen av spørsmålet om Tromsø kommunes forpliktelser i forbindelse med gjennomføringen av et eventuelt OL i Tromsø i 2014 (jf. kapittel 2.2). Spørsmålet om hva statsgarantien skal inneholde, inkludert finansielle garantier, er ikke tilfredsstillende omtalt i søknaden.

Det fremgår av IOCs krav at det ikke er tilstrekkelig at staten garanterer for netto kostnader, det vil si gjenstående kostnader etter at forventede inntekter er trukket fra. Et tilsagn om garanti må for å tilfredsstille IOCs krav være en bruttogaranti, hvor staten garanterer for dekning av alle kostnader som er nødvendige for å gjennomføre lekene. I følge søknaden av 2. mai 2004 vil totalkostnadene beløpe seg til om lag 15 680 mill. kroner (jf. kapittel 2). Det understrekes at en eventuell statsgaranti ikke kan være beløpsspesifikk - en tilråding om å stille garanti vil innebære at staten må garantere for alle kostnader, ikke bare anslagene som presenteres i søknaden fra Tromsø 2014 AS.

For å gi Tromsø 2014 AS tid til videreutvikling og promotering av en eventuell søknad, er det ønskelig at spørsmålet om statsgaranti blir avklart så tidlig som mulig. NIF har bedt om at saken er avklart innen årsskiftet 2004/2005, jf. sitat fra brev til Kultur- og kirkedepartementet 16. juni.

1.5 Oppsummering

Saken som presenteres er i stor grad en vurdering av det foreliggende materialet, i form av søknad med vedlegg fra Tromsø 2014 AS av 2. mai 2004, samt ettersendelser. Dokumentasjon av krav til søker fra IOC er hentet fra «Candidate Acceptance Procedure XXI Olympic Winter Games in 2010 - Report by the IOC Candidature Acceptance Working Group», «Manual for Candidate Cities for the XXI Olympic Winter Games 2010» og «Olympic Games Study Commission - Report to the 115th IOC Session»(utrykte vedlegg). I tillegg kommer arbeid som er utført av og for berørte departementer i forbindelse med vurderingen av saken. Gjennomgangen er konsentrert om søknadens mest sentrale tema, og viktige momenter som anses for å være relevante er kommentert. På denne bakgrunn har Regjeringen vurdert om det skal fremmes et forslag for Stortinget om å stille statsgaranti for et eventuelt OL i Tromsø i 2014.

Til dokumentets forside