St.meld. nr. 7 (2004-2005)

Om det skal stilles statsgaranti i forbindelse med søknad fra Tromsø 2014 AS om å bli tildelt De olympiske vinterleker og Paralympics i 2014

Til innholdsfortegnelse

7 Transport

7.1 Innledning

Et eventuelt OL-arrangement vil by på betydelige utfordringer for og nødvendiggjøre investeringer i vegnettet i og rundt Tromsø-området og på flyplassene i Tromsø og Bardufoss. Kapittelet er utarbeidet i samarbeid med og basert på vurderinger fra Samferdselsdepartementet.

På forespørsel fra Tromsø 2014 AS har Statens vegvesen og Avinor AS levert rapporter om transportutfordringer i forbindelse med et eventuelt OL i Tromsø (vedlegg til søknaden av 2. mai). Om dette arbeidet står det i forordet i søknaden av 2. mai: «Avinor, Statens Vegvesen - Region Nord og Tromsø Havnevesen har kvalitetssikret opplegget.»

Arbeidet som er utført av Avinor og Statens vegvesen - Region Nord er imidlertid ikke å regne som kvalitetssikring i den betydningen som ligger i Regjeringens etablerte kvalitetsregime (jf. kapittel 1.4).

I det følgende vil sentrale utfordringer ved Tromsøs transportkonsept presenteres, med utgangspunkt i rapportene som er vedlagt søknaden. Verken Avinor eller Statens vegvesen har foretatt noen selvstendige beregninger av den publikumstilstrømning som et eventuelt OL vil medføre. Virksomhetene har vurdert kapasitetsbehovet i infrastrukturen ut fra de premisser de er blitt forelagt fra Tromsø 2014 AS.

7.2 Forhold av betydning for avvikling av flytrafikk

Avinors rapport «OL i Tromsø 2014 - Utfordringer for Avinor»,samt tilleggsrapporten «Addendum», redegjør for forhold omkring Tromsø Lufthavn Langnes og Bardufoss Lufthavn. Disse tar utgangspunkt i erfaringer fra Lillehammer-OL. De mest sentrale tema som drøftes er kapasitet og kostnader.

I innledningen til hovedrapporten fra Avinor presiseres hvilke premisser som ligger til grunn for utarbeidelsen av rapporten:

«Foreliggende rapport og presentasjon er utarbeidet i løpet av et par ukers tid i mars og april 2004. Det er lagt vekt på å finne de viktige problemstillingene et slikt arrangement vil medføre, og mindre vekt på selve løsningene. På nåværende tidspunkt er det selvfølgelig en rekke usikkerheter, det er dermed lagt til grunn en rekke forutsetninger og antagelser for våre arbeider. Kostnadsestimatene må derfor anses som svært usikre, og bør kun gi grunnlag for størrelsesmessige betraktninger.» (s. 2).

Hovedrapporten fra Avinor har som utgangspunkt at det i hovedsak er Tromsø Lufthavn som tar seg av flytrafikken under et eventuelt OL. I tilleggsrapporten er det skissert kostnadsbetraktninger ved en modell der Bardufoss Lufthavn anvendes i større grad.

7.2.1 Kapasitet

Avinors rapporter tar utgangspunkt i at OL i 1994 medførte en økning på ca. 160 000 terminalpassasjerer for flyplassene Fornebu og Gardermoen (80 000 ankomst og 80 000 avgang). Dette fordelte seg på 40 000 akkrediterte og sponsorgrupper, samt 40 000 øvrige tilreisende/tilskuere. I tillegg kom ordinær flytrafikk.

Til grunn for Avinors beregninger for et eventuelt OL i Tromsø i 2014 ligger en forventet økning i ordinær flytrafikk på 40 %. Av OL-tilreisende flypassasjerer forventes det at antall akkrediterte og sponsorgrupper vil øke til 50-60 000, og at antall øvrige tilreisende/tilskuere av kostnadshensyn muligens vil være noe lavere enn under Lillehammer-OL. Samlet antall OL-reisende anslås på denne bakgrunn til 200 000 terminalpassasjerer.

Avinor synliggjør kapasitetsforskjellene mellom flyplassene som ble benyttet til Lillehammer-OL og de som vil bli brukt ved et eventuelt arrangement i Tromsø:

«Fornebu og Gardermoen til sammen hadde betydelig kapasitet i 1994, og det var betydelig trafikk på Fornebu. Tillegget som OL-trafikken medførte utgjorde en relativt lav andel i forhold til andre trafikktopper. For Tromsø sin del vil OL-trafikken utgjøre en vesentlig større del, faktisk en 3-dobling av dagkapasiteten i forhold til en gjennomsnittlig februardag.» (s. 8).

Et annet moment er avlastningsflyplassenes lokalisering. Mens tilreisende som ankom Gardermoen hadde en time kortere reisetid til OL-arenaene i forhold til Fornebu, vil tilreisende som ankommer Bardufoss ha om lag to timer lengre reisetid til arenaene i forhold til Tromsø Lufthavn. Avinor påpeker at dette vil gjøre Bardufoss relativt lite attraktiv som lufthavn for de fleste reisende.

For at Tromsø og Bardufoss Lufthavn skal kunne håndtere den trafikken som forventes under et eventuelt OL i Tromsø i 2014, jf. Avinors betraktninger, er det nødvendig med kapasitetsutvidelser og tilrettelegging ved begge flyplassene. Ved Tromsø Lufthavn må blant annet taksebanen forlenges, nye avisingsplattformer anlegges og nye flyoppstillingsplasser etableres. På Bardufoss vil det være behov for en provisorisk ankomst-/avgangshall med tilhørende sikkerhetstiltak.

Avinors beregninger tar ikke eksplisitt hensyn til besøkende som er innkvartert i flyavstand fra Tromsø. Som vist til i tabell 6.2, er det i søknaden gjort rede for innkvarteringsmuligheter for over 30 000 tilreisende/tilskuere i flyavstand - i Finland, Sverige og Norge. Her presiseres det at tilgjengelighet og landingstider på flyplassen vil kunne innvirke på antallet tilreisende. Full utnyttelse av det anslåtte potensialet for innkvartering i flyavstand til Tromsø vil alene innebære en belastning av kapasiteten ved flyplassene på 60 000 terminalpassasjerer per dag. I Avinors kapasitetsvurderinger er dette ikke tatt hensyn til. Det er derfor betydelig tvil om søkers planer om innkvartering av gjester i flyavstand fra Tromsø vil være gjennomførbare.

7.2.2 Kostnader

I følge Avinors beregninger i hovedrapporten vil nødvendige investeringer beløpe seg til 366-494 mill. kroner. Som beskrevet ovenfor forutsetter denne vurderingen at Tromsø Lufthavn skal være hovedflyplass, med noe avlastning fra Bardufoss på kritiske dager. I tilleggsrapporten er det foretatt vurderinger som baserer seg på at bruken av Bardufoss Lufthavn økes. Dette vil føre til kostnadsbesparelser. I tilleggsrapporten anslås totalkostnadene til 250-300 mill. kroner.

I søknaden fra Tromsø 2014 AS av 2. mai er det budsjettert med 278 mill. kroner i statlige investeringer ved flyplassene. Dette er i tråd med anslaget fra Avinor for en delt modell, med betydelig bruk av Bardufoss Lufthavn. Løsningen tar imidlertid ikke hensyn til Avinors påpekning av at avstanden fra Bardufoss Lufthavn til de ulike arenaene vil gjøre flyplassen relativt lite attraktiv for de fleste tilreisende.

Basert på Avinors vurderinger anslår Samferdselsdepartementet kostnadene til 435 mill. kroner, fordelt på 350 millioner til investeringer med antatt etterbruksverdi, og 85 millioner til investeringer som følge av et OL. I den sammenhengen presiseres det at det for Tromsø Lufthavn ikke foreligger umiddelbare planer om større utvidelser eller investeringer, og videre at Avinor kun vil vurdere finansiering av tiltak knyttet til OL i 2014 dersom det er forretningsmessig grunnlag for det. På den bakgrunn vil staten måtte yte tilskudd til Avinor av vesentlig størrelse og betydning for å få gjennomført de nødvendige investeringer i forbindelse med et OL.

Differansen mellom søkers kostnadsanslag på 278 mill. kroner og Samferdselsdepartementets anslag på 435 millioner skyldes i hovedsak at det høyeste kostnadsanslaget er basert på at Tromsø Lufthavn tar tyngden av trafikken, mens Bardufoss Lufthavn mer er å betrakte som avlastningslufthavn ved de største trafikktoppene (særlig ved start og slutt av lekene). Dette er i tråd med nevnte påpekning fra Avinor vedrørende avstanden fra Bardufoss Lufthavn til de aktuelle arenaene.

Avinors beregninger inkluderer ikke økte driftskostnader for arrangementet, da selskapet understreker at det per dato ikke har grunnlag for å beregne disse.

I søknaden fra Tromsø 2014 AS er det budsjettert med investeringskostnader i tråd med det laveste anslaget fra Avinor, som forutsetter betydelig bruk av Bardufoss Lufthavn. Det er ikke tatt hensyn til økte driftskostnader. På denne bakgrunn vurderes kostnadsanslagene i søknaden til å være for lave.

7.3 Forhold av betydning for avvikling av vegtrafikk

Rapporten fra Statens vegvesen - Region Nord (Vegvesenet), «Samferdselsutfordringer i forbindelse med et OL i Tromsø i 2014» (vedlagt søknaden), skisserer trafikale løsninger knyttet til vegnettet for å møte de utfordringer et eventuelt OL-arrangement vil innebære. Rapporten tar for seg kapasitetsberegninger, problemstillinger knyttet til drift og vedlikehold, samt nødvendige utbygginger. Den er en utdypning av de samferdselsløsninger som ble presentert i rapporten «Regionale effekter av OL 2014 i Tromsø, Samferdsel/Infrastruktur»,utarbeidet av Barlindhaug Norfico AS m.fl. (vedlagt søknaden).

7.3.1 Kapasitetsberegninger

Som grunnlag for å vurdere tiltak og investeringer har Vegvesenet beregnet den nødvendige kapasitet på viktige vegstrekninger i Tromsø-området gitt den publikumstilstrømning etaten har blitt forelagt og for å sikre at det nødvendige antall mennesker skal kunne komme seg til arenaene i tide. Sannsynlige «flaskehalser» er påpekt, og det er synliggjort hvordan ulik grad av benyttelse av kollektivtrafikk har innvirkning på totalkapasiteten.

7.3.2 Drift og vedlikehold

Foruten å sikre at vegnettet er godt nok utbygget til å håndtere trafikale utfordringer, presiserer Vegvesenet behovet for å være forberedt på uvær og trafikkuhell som kan medføre ubeleilige forsinkelser i trafikkavviklingen. Det kan bli aktuelt med økt driftsberedskap ved ekstreme værforhold og økt trafikkavviklingsberedskap ved trafikkuhell.

Når det gjelder driftsberedskap, påpeker Vegvesenet at viktige forutsetninger er endret siden Lillehammer-OL. Statens vegvesen besitter etter 2003 ikke egen produksjonsvirksomhet. Dette medfører at økt driftsberedskap må bestilles fra de entreprenørene som har kontrakter med Vegvesenet. Det utvidete OL-området som er vurdert i rapporten (Alta-Tromsø-Narvik) består av 7 kontraktsområder.

Disse organisatoriske endringene innebærer større usikkerhet for kostnader knyttet til økt driftsberedskap. Slike kostnader er ikke inkludert i Vegvesenets kostnadsanslag.

Tilfredsstillende trafikkavvikling krever et opplegg som sikrer at alle stopp i trafikken blir oppdaget og løst hurtigst mulig. Det er av stor betydning for arrangementet at konkurranser ikke blir utsatt. For å sikre tilfredsstillende koordinering av trafikkavviklingen, med de krav det stiller til informasjonsflyt, er det nødvendig at arbeidet ledes av en trafikksentral. Kostnader for økt trafikkavviklingsberedskap er ikke inkludert i Vegvesenets kostnadsanslag.

7.3.3 Utbyggingsbehov

Statens vegvesen vurderer det samlede investeringsbehovet innen 2014 til 1 155 mill. kroner, inkludert prosjektene som er sikret investeringsmidler gjennom Tromsøpakke 2 (95 mill. kroner). I tillegg kommer nødvendige investeringer i tilfartsparkeringer på 60 mill. kroner.

Ovennevnte kostnadsoverslag gjelder investeringer som Vegvesenet betrakter som nødvendige investeringer, forutsatt et kompakt OL i Tromsø. Det er i tillegg skissert en rekke mulige tilleggsinvesteringer, inkludert investeringer på en større del av riks- og fylkesvegnettet i Tromsøområdet, samt en del prosjekter på stamvegnettet fra Alta i nord til Narvik i sør. Totalt beløper disse prosjektene seg til om lag 2 500 mill. kroner.

I forbindelse med de ulike arenaene vil det måtte bygges tilførselsveger, gangveger og parkeringsplasser. Disse kostnadene inngår ikke i Vegvesenets beregninger av vegkostnadene, da de forutsettes å inngå i arenakostnadene. Totalt beregner Vegvesenet disse kostnadene til 230 mill. kroner.

I søknaden fra Tromsø 2014 AS er det satt av 950 mill. kroner i statlige veginvesteringer. Dette er for lavt i henhold til den gjennomgang og kvalitetssikring av materialet som Vegdirektoratet senere har foretatt (se nedenfor). Kostnader knyttet til økt driftsberedskap og økt trafikkavviklingsberedskap, som ikke inngår i Vegvesenets kostnadsbetraktninger, er ikke hensyntatt i søkers kostnadsbudsjett. Det samme gjelder for vegkostnader knyttet til OL-arenaene.

Med tanke på hvilke av de nødvendige investeringene som må anses som OL-spesifikke, og hvilke investeringer som vil komme uavhengig av et OL, har Samferdselsdepartementet bedt Vegdirektoratet gjennomgå rapporten fra Statens vegvesen - Region Nord.

Vegdirektoratet kommer frem til at investeringer for 845 mill. kroner er prosjekter som vil komme uavhengig av OL, mens investeringene for de resterende 310 mill. kroner er OL-spesifikke. Det er per dato ikke mulig å klargjøre om prosjektene som vil komme uavhengig av OL vil bli prioritert innen 2014.

I vurderingen av tilleggsinvesteringer har Vegvesenet som nevnt vurdert mulige tiltak på en større del av riks- og fylkesvegnett i Tromsøområdet, samt en del prosjekter på stamvegnettet fra Alta i nord til Narvik i sør. På bakgrunn av forutsetningen om et kompakt OL i Tromsø, anser Vegdirektoratet det ikke som nødvendig å gjennomføre storstilte investeringer på stamvegnettet mellom Alta og Narvik utover det som er forutsatt prioritert i handlingsprogrammet frem til 2014. Vegdirektoratet påpeker at det vil være mulig å sikre god regularitet og fremkommelighet på stamvegnettet gjennom å styrke innsatsen på driftssiden og gjennom punkttiltak av mer midlertidig karakter. Vegdirektoratet understreker imidlertid at det kan bli nødvendig å vurdere behovet for investeringer på riks- og fylkesvegnettet på nytt, avhengig av den endelige utformingen av et eventuelt OL. Det er foreløpig ikke konkretisert anslag for mulige investeringer her.

I tillegg til tiltak (trafikkavvikling, drift og vedlikehold) på riksvegnettet, vil det også være nødvendig med tiltak på det kommunale og fylkeskommunale vegnettet.

På bakgrunn av ovenstående gjennomgang er det departementets vurdering at søkers kostnadsanslag for forhold av betydning for vegnettet er for lavt.

7.4 Kollektivtrafikk

Avvikling av kollektivtransporten under et eventuelt OL er en viktig bærebjelke for at transporten skal fungere. Dette fremheves i søknaden av 2. mai: «Et grunnleggende hovedprinsipp er prioritering av gående og av kollektivtrafikken, hvor hele hovedvegnettet i Tromsø vil bli forbeholdt OL i perioden 06.00 til 23.00.» (s. 127).

7.4.1 Kapasitetsberegninger

I rapporten «Regionale effekter av OL 2014 i Tromsø - Samferdsel/Infrastruktur», som er vedlagt søknaden av 2. mai, anslås et behov for 1900 busser for å få til en tilfredsstillende trafikkavvikling. Til sammenlikning ble det benyttet 1800 busser under Lillehammer-OL. Kultur- og kirkedepartementet har i sin gjennomgang fått opplyst at Tromsø 2014 AS baserer seg på 1200 busser.

Behovet for et mindre antall busser enn hva som ble benyttet under Lillehammer-OL begrunnes i søknaden ut fra mulighetene for benyttelse av sjøveis transport, i form av hurtigbåter. Det er planlagt en ny distriktsterminal på Prostneset som i følge søknaden vil stå ferdig i 2008. Denne skal betjene hurtigrutene, hurtigbåter og distriktsbusser.

Uansett hvilke anslag for busser som legges til grunn, understreker Samferdselsdepartementet behovet for å flytte et betydelig antall busser og sjåfører fra resten av landet til Tromsø. Det fremgår ikke i materialet fra Tromsø 2014 om det er drøftet hvilke konsekvenser dette vil få for transportavviklingen i resten av landet i den aktuelle perioden. Under Lillehammer-OL var en langt større del av bussparken i Norge disponert og sjåfører i stor grad bosatt i relativt kort avstand fra OL-området. Det fremgår ikke i hvilken grad det eventuelt er tatt høyde for busstransport til og fra andre flyplasser enn Tromsø Lufthavn.

7.4.2 Kostnader

I søknaden fra Tromsø 2014 AS er det budsjettert med 400 mill. kroner til transport (jf. tabell 2.4). Det foreligger ikke kalkyleunderlag for denne posten. Det er tatt utgangspunkt i kostnadsanslagene fra Lillehammers nasjonale søknad for 2014-lekene, hvor det er budsjettert med 385 mill. kroner til tilsvarende post.

Samferdselsdepartementet understreker at det normalt tilligger fylkeskommunene å sikre opprettholdelse av lokale bussruter og hurtigbåtruter, herunder å gi tilskudd til drift av bedriftsøkonomisk ulønnsomme ruter. Dette har betydning i forhold til om en eventuell statsgaranti også skal dekke eventuelle subsidier av bussruter og hurtigbåtruter i forbindelse med avviklingen av et eventuelt arrangement. Forholdet synes ikke å være belyst i søknadsmaterialet fra Tromsø 2014 AS.

Det gis ikke tilstrekkelig informasjon i søknaden til å gi en reell vurdering av kostnadsanslagene tilknyttet kollektivtransporten under et eventuelt OL i Tromsø.

Til dokumentets forside