St.meld. nr. 7 (2004-2005)

Om det skal stilles statsgaranti i forbindelse med søknad fra Tromsø 2014 AS om å bli tildelt De olympiske vinterleker og Paralympics i 2014

Til innholdsfortegnelse

11 Konklusjon

I en totalvurdering av spørsmålet om det skal stilles statsgaranti for søknaden fra Tromsø 2014 AS om å bli tildelt De olympiske vinterleker og Paralympics i 2014, er det fire hovedforhold som er sentrale for Regjeringens vurdering:

  1. Totale kostnader, herunder usikkerheter ved kostnadsanslag i søknaden.

  2. Bruk og prioriteringer av spillemidler.

  3. Forventede effekter av arrangementet.

  4. Mulighetene for at søknaden kan nå frem.

I en vurdering av ressursbruken ved å arrangere OL i Tromsø i 2014 må det tas hensyn til omfanget av de anslåtte kostnader, usikkerheter knyttet til kostnadsanslagene og de samfunnsmessige effektene som kan forventes i forhold til ressursbruken. Eventuelle ressurser til å arrangere OL må også vurderes i forhold til alternative formål og behov, ikke minst på kultur- og idrettsområdet.

En eventuell videre søknadsprosess er anslått til å koste minimum 75 mill. kroner. Det er derfor nødvendig å vurdere søknadens kvalitet også i forhold til IOCs krav til byer som søker om å arrangere olympiske leker.

11.1 Totale kostnader

I søknaden fra Tromsø 2014 AS anslås de totale kostnadene for et OL i Tromsø i 2014 til 15 680 mill. kroner, med behov for et netto statlig bidrag på 9 540 mill. kroner (ekskl. bruk av spillemidler). En statsgaranti må omfatte alle kostnader som er nødvendig for å gjennomføre et eventuelt arrangement, den er ikke beløpsspesifikk. Kostnadsanslagene, og ikke minst usikkerheter knyttet til disse, utgjør derfor et vesentlig element i Regjeringens vurdering.

Gjennomgangen av søknaden har vist at det er en rekke usikkerheter knyttet til de anslåtte kostnadene. Dette gjelder spesielt følgende:

1. Investeringskostnader under OCOG-budsjettet

Det er i søknaden lagt frem tre alternative budsjettforslag, ett «pessimistisk»,ett «realistisk»og ett «optimistisk»(jf. kapittel 2). Under investeringskostnader er det samme kostnadsanslaget for idrettsanlegg (1 919 mill. kroner) ført opp i alle de tre alternativene. På dette stadiet er det stor grad av usikkerhet ved investeringskostnadene, blant annet på grunn av uavklarte lokaliseringer og manglende underlagsmateriale for kostnadsanslagene for idrettsanlegg. Som gjennomgangen i kapittel 4 viser, vurderer Kultur- og kirkedepartementet søkers kostnadsanslag på 1 919 mill. kroner som underbudsjettert.

2. Investeringskostnadene til deltakerlandsbyen

I vedlegg til søknaden er investeringskostnadene til deltakerlandsbyen anslått til 2 500 mill. kroner. Dette er ikke inkludert i budsjettet (jf. kapittel 2 og 4). Søker planlegger at landsbyen skal bygges av private investorer i forkant av arrangementet, og at den skal leies inn til benyttelse under lekene slik at investeringskostnadene ikke belastes budsjettet. Ettersom en eventuell statsgaranti må dekke alle kostnader som er nødvendig for å gjennomføre arrangementet (jf. kapittel 1.4), innebærer dette en risiko for ytterligere statlige kostnader. Investeringskostnadene til deltakerlandsbyen burde derfor vært inkludert i søkers budsjett.

3. Kostnader til sikkerhet

Kostnadene til sikkerhet under Lillehammer-OL var 97 mill. kroner (OCOG-budsjettet) og 438 mill. kroner (NON-OCOG-budsjettet). De tilsvarende kostnadene for OL i Tromsø i 2014 er i søknaden anslått til henholdsvis 100 mill. kroner og 510 mill. kroner.

Det internasjonale trusselbildet er betydelig forverret de siste årene, noe som tilsier at et tilfredsstillende sikkerhetsopplegg i 2014 vil kreve langt større ressurser enn hva som var tilfelle i 1994. Justis- og politidepartementet legger til grunn at det må påregnes minst en dobling av ressurser både til investeringer og personell- og driftssiden for å tilfredsstille kravene til sikkerhet. Søkers kostnadsanslag vurderes derfor som urealistisk lave.

4. Kostnader til transport

Vurderinger gjort av Avinor AS og Statens vegvesen - Region Nord ligger til grunn for søkers kostnadsanslag for investeringer i infrastruktur på flyplasser og veger (jf. kapittel 8). De budsjetterte investeringskostnadene ligger i det nedre sjiktet i forhold til anbefalingene fra Avinor og Vegvesenet. Det fremgår av rapportene fra Avinor og Vegvesenet at det må påregnes en betydelig økning i driftskostnader i tillegg til de nødvendige investeringene, men det er ikke presentert konkrete beløp for disse kostnadene. Det er ikke tatt hensyn til økte driftskostnader i budsjettet fra Tromsø 2014 AS. Det er dermed betydelig grad av usikkerhet knyttet til søkers vurdering av totale transportkostnader.

5. Kostnader som er nødvendige for å realisere forventede effekter av samfunnsmessig betydning

I materialet som er utarbeidet for Tromsø 2014 AS vedrørende potensielle effekter av OL i Tromsø i 2014 (jf. kapittel 10), forutsettes det en ressurstilførsel som ikke er tilstrekkelig hensyntatt i søkers budsjett. Kostnader utelukkende til markedsføring i reiselivssammenheng anslås til 500-700 mill. kroner. I søknaden er det budsjettert med totalt 300 mill. kroner til markedsføring. I gjennomgangen av miljømessige effekter av et eventuelt OL i Tromsø (kapittel 10.6) vises det til at søknaden ikke gir tilstrekkelig informasjon til å vurdere om kostnader til miljøtiltak er tilstrekkelig hensyntatt. Foreløpige utredninger viser at de miljømessige konsekvensene synes håndterbare, men at man må være forberedt på å bruke betydelig mer ressurser til å sikre en miljømessig forsvarlig avvikling og etterbruk enn tilfellet var ved OL på Lillehammer.

For flere av postene i kostnadssiden av budsjettet er det manglende eller begrenset informasjon om kalkyleunderlaget. Kostnadsanslagene baseres i stor grad på erfaringstall fra Lillehammer-OL. Dette gjelder blant annet drifts- og leiekostnader for innkvartering, transport og sikkerhet.

Mangelfull informasjon om bakgrunnen for kostnadsanslagene vanskeliggjør en fullverdig vurdering av søknaden. Søknaden fra Tromsø 2014 AS med vedlegg tilfredsstiller ikke kravene til dokumentasjon i henhold til etablerte prosedyrer for kvalitetssikring.

11.2 Bruk og prioritering av spillemidler

Et eventuelt OL i Tromsø vil innebære omfattende investeringer i idrettsanlegg som ikke er dimensjonert for lokale og regionale behov utenom arrangementet.

Regjeringen har lagt til grunn at minimum 22,3 % av investeringskostnadene til idrettsanlegg (omlag 430 mill. kroner ut fra kostnadsanslagene i søknaden) vil måtte tas fra spillemidlene til idrettsformål. Dette er den samme relative andelen som ble brukt til Lillehammer-OL. Ut fra denne forutsetningen vil anvendelsen av spillemidler kunne gå betydelig utover det anslåtte beløpet på 430 mill. kroner som en konsekvens av økte anleggskostnader.

Den overordnede visjonen for statlig idrettspolitikk er «idrett og fysisk aktivitet for alle», som uttrykt i St.meld. nr.14 (1999-2000) Idrettslivet i endring - om statens forhold til idrett og fysisk aktivitet,som Stortinget har sluttet seg til, jf. Innst. S. nr. 147 (2000-2001). Det primære målet for den statlige idrettspolitikken er å gi et lokalt tilbud til barn og ungdom gjennom tilskudd til aktiviteter innenfor den medlemsbaserte idretten og tilskudd til anleggsutbygging.

Anvendelse av spillemidler til et OL i Tromsø vil innebære en tilsvarende reduksjon av tilskudd til andre idrettsformål. Det vil være urimelig om bygging og rehabilitering av anlegg i kommunene skal bære denne kostnaden alene. Idrettsorganisasjonene må derfor bidra til finanseringen gjennom reduserte tilskudd. De påpekte usikkerheter og svakheter ved søkers etterbruksplaner for idrettsanleggene bidrar til Regjeringens vurdering av at OL i Tromsø ikke vil være et velegnet virkemiddel til å oppfylle sentrale idrettspolitiske målsettinger.

11.3 Forventede effekter av arrangementet

I søknaden er statens netto kostnader anslått til 9 540 mill. kroner (ekskl. bruk av spillemidler). Som det er redegjort for ovenfor er det betydelig grad av usikkerhet knyttet til søkers kostnadsanslag.

En eventuell statsgaranti for søknaden fra Tromsø 2014 AS om å arrangere De olympiske vinterleker og Paralympics i 2014 vil medføre statlige utgifter som må gå på bekostning av andre formål av samfunnsmessig betydning. En sentral forutsetning for å gi tilråding om statsgaranti er derfor at arrangementet fører til betydelige, langvarige samfunnsmessige gevinster.

Gjennomgangen av søkers forventede effekter i kapittel 10 viser at anslagene som presenteres i materialet av og for Tromsø 2014 AS er optimistiske og beheftet med betydelig usikkerhet. Til grunn for anslagene ligger også forutsetninger om betydelig offentlig og privat ressursbruk i forkant og etterkant av lekene som ikke er omfattet av søknaden fra Tromsø 2014 AS. Erfaringer fra Lillehammer tilsier at det bør utvises nøkternhet med hensyn til forventninger om langvarige effekter, ikke minst for landsdelen utenfor Tromsø.

Statlige utgifter i det omfang som kreves for å arrangere et OL i Tromsø vil fortrenge en rekke andre viktige statlige oppgaver i regionen og samfunnet for øvrig. Etter Regjeringens vurdering vil ikke ressursbruken knyttet til et slikt arrangement stå i rimelig forhold til de samfunnsmessige virkningene.

11.4 Mulighetene for at søknaden kan nå frem

Tromsø 2014 AS presenterer i søknaden av 2. mai i år et helhetlig konsept som integrerer områder av samfunnsmessig betydning i avviklingen av olympiske leker. Regjeringen anser dette som positivt, men planene er på et overordnet nivå med behov for betydelig konkretisering.

Gjennomgangen ovenfor viser også sider ved søknaden som vil kunne virke negativt inn på mulighetene til å bli tildelt arrangementet:

  • Tidspunktet for lekene (jf. kapittel 8). En utfordring ved det valgte avviklingstidspunktet er at olympiske vinterleker ikke tidligere er blitt arrangert i mars måned. Et eventuelt OL i Tromsø i nevnte tidsrom vil blant annet kunne kollidere med nasjonale ishockeysluttspill. Det er ikke dokumentert hvorvidt internasjonale særforbund godtar det valgte avviklingstidspunktet, noe som kan redusere inntektene fra fjernsynsrettigheter.

  • Innkvartering (jf. kapittel 6). Det anses som positivt at omfanget av bruk av cruiseskip for innkvartering er redusert i forhold til opprinnelig søknad. Imidlertid er dokumentasjonen av innkvarteringsmuligheter på land ikke tilfredsstillende, spesielt sammenholdt med budsjetterte besøkstall.

  • Etterbruk (jf. kapittel 4). Kultur- og kirkedepartementet har mottatt ytterligere materiell fra Tromsø 2014 AS med nye planer for etterbruk. Regjeringen kan imidlertid ikke se at den ettersendte informasjonen reduserer usikkerhetene med hensyn til etterbruksplanene.

11.5 Avsluttende vurdering

En eventuell statsgaranti for søknaden fra Tromsø 2014 AS må omfatte alle kostnader som er nødvendige for å gjennomføre arrangementet og kan i forhold til IOC ikke være beløpsspesifikk. I søknaden anslås totalkostnadene til 15 680 mill. kroner, med behov for et statlig tilskudd på 9 540 mill. kroner (ekskl. bruk av spillemidler).

Påviste usikkerheter ved søkers kostnadsanslag for flere viktige budsjettposter, herunder finansiering av deltakerlandsby, søkers kostnadsanslag for transport, sikkerhet og idrettsanlegg innebærer at en endelig statsgaranti vil kunne bli betydelig høyere enn 15 680 mill. kroner. Også det «pessimistiske»budsjettanslaget er beheftet med usikkerhet.

Usikkerhet knyttet til forventede effekter på befolkning, sysselsetting, næringsutvikling og reiselivsutvikling tilsier at et OL i Tromsø i 2014 ikke forsvarer bruk av statlige midler i nevnte størrelsesorden.

Et eventuelt OL i Tromsø vil innebære omfattende bruk av spillemidler til idrettsformål. Det er lagt til grunn minimum 22,3 % av anleggskostnadene, som ut fra kostnadsanslagene i søknaden tilsvarer om lag 430 mill. kroner. Påviste mangler ved søkers anslag for investeringskostnader til idrettsanlegg vil kunne innebære ytterligere bruk av spillemidler utover det anslåtte beløp. Dette vil innebære en tilsvarende reduksjon av tilskudd til ordinære anlegg og andre idrettsformål i hele landet.

De olympiske vinterleker er blitt arrangert i Norge to ganger tidligere, i 1952 og 1994. Vinteridrett står sterkt i Norge og det er derfor ikke unaturlig at Norge over tid tar ansvar som vertsnasjon for De olympiske vinterleker og Paralympics. Tidsspennet mellom Lillehammer-OL og et eventuelt OL i Tromsø er imidlertid kun 20 år, og Regjeringen anser det ikke som rimelig at Norge skal ta på seg de store kostnadene et OL i Tromsø vil innebære så kort tid etter Lillehammer-OL.

På denne bakgrunn er det Regjeringens tilråding av det ikke stilles statsgaranti for søknaden fra Tromsø 2014 AS om å arrangere De olympiske vinterleker og Paralympics i 2014.

Til dokumentets forside