St.meld. nr. 7 (2004-2005)

Om det skal stilles statsgaranti i forbindelse med søknad fra Tromsø 2014 AS om å bli tildelt De olympiske vinterleker og Paralympics i 2014

Til innholdsfortegnelse

10 Forventede effekter av samfunnsmessig betydning

10.1 Innledning

En eventuell søknad fra Tromsø 2014 AS til IOC om å arrangere OL i 2014 betinger en statlig bruttogaranti og omfattende statlige tilskudd. En vurdering av de samfunnsmessige og regionale effektene av et eventuelt OL i Tromsø i 2014 er derfor et viktig moment i vurderingen av søknaden fra Tromsø 2014 AS. Kapittelet er utarbeidet i samarbeid med og basert på vurderinger fra Kommunal- og regionaldepartementet, med unntak av kapittel 10.6 som er utarbeidet i samarbeid med og basert på vurderinger fra Miljøverndepartementet.

10.2 Dokumentasjon

I søknaden av 2. mai i år er det i liten grad informasjon om vurderingen av potensielle effekter av å arrangere OL i Tromsø i 2014. Det foreligger imidlertid flere bakgrunnsnotater om ulike typer potensielle effekter som vedlegg til og i form av ettersendelser til den første søknaden (notatene er utrykte vedlegg):

  • «Sysselsetting og arbeidsmarked.»(Norut Samfunnsforskning AS/Troms fylkeskommune, udatert).

  • «Regionale effekter av OL 2014 i Tromsø - Samferdsel/Infrastruktur.»(Avinor AS, Barlindhaug Norfico AS m.fl., datert 6. mars 2004).

  • «Konsekvenser av OL på nordnorsk næringsliv.»(Norut Samfunnsforskning/Sparebanken 1 Nord-Norge, datert 6. mars 2004).

  • «Kompetanse - forutsetninger og regionale konsekvenser.»(Norut Samfunnsforskning AS, datert 3. oktober 2003).

  • «Tromsø 2014 og reiselivsnæringen.»(udatert).

  • «De Olympiske Leker i Tromsø 2014 - løftet innad i landsdelen.»(Bedriftskompetanse, udatert).

  • «Effektene av et OL i Tromsø.»(Tromsø 2014 AS, udatert). Notatet er en oppsummering av forventede effekter på bakgrunn av de ulike notatene.

I etterkant av den nye søknaden av 2. mai i år har Tromsø 2014 AS også bestilt ytterligere eksterne vurderinger. To notater er spesielt relevante i forhold til spørsmålet om effekter: Notatet «Hvilke muligheter gir OL Tromsø 2014 for reiselivet?»,vedlagt brev fra Tromsø 2014 AS av 5. august i år (utrykt vedlegg), og notatet «Vinter-OL i Tromsø - samfunnsøkonomiske vurderinger.»,vedlagt brev fra Tromsø 2014 AS av 17. august 2004 (utrykt vedlegg).

På bakgrunn av de forventede effektene som kan identifiseres i arbeidet gjort av og for Tromsø 2014 AS, har Transportøkonomisk Institutt (TØI) utarbeidet en rapport på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet. Rapporten «Regionale virkninger av OL i Tromsø.»forelå 6. september 2004 (utrykt vedlegg). På oppdrag fra Miljøverndepartementet har forsker Jon Teigland utarbeidet en rapport om «Miljøeffekter av Vinter-OL 2014 i Tromsø.»Denne forelå også 6. september 2004 (utrykt vedlegg).

Det er store usikkerheter knyttet til å forutsi effekter av et OL ti år frem i tid. Det er spesielt vanskelig å anslå de langsiktige virkningene. Rapportene som er utarbeidet for Kommunal- og regionaldepartementet og Miljøverndepartementet behandler forhold som mangler eller er mangelfullt utredet i materialet som er levert av og for Tromsø 2014 AS, og vurderer prognosene som legges frem i søknadsmaterialet vedrørende ringvirkninger av et eventuelt OL i Tromsø.

10.3 Erfaringer fra Lillehammer-OL 1994

I St.prp. nr. 87 (1986-87) Om statsgaranti m.v. til Lillehammer kommune i forbindelse med søknad om å bli tildelt arrangement av olympiske vinterleker 1994,inngår samfunnsøkonomiske vurderinger som et viktig element i Kultur- og vitenskapsdepartementets tilråding om å gi statsgaranti. Det heter blant annet:

«På tross av den usikkerhet som knytter seg til anslagene, er det ut fra en samlet vurdering ikke usannsynlig at avholdelse av et slikt arrangement kan gi et godt økonomisk resultat, når man tar ringvirkningene og Lillehammer- og Norges-reklamen i betraktning (...) De lokale og regionale konsekvenser av olympiske vinterleker på Lillehammer vil være betydelige. Nordli-utvalget påpekte i sin innstilling «Næringslivets utviklingsmuligheter i innlandet» (NOU 1983:21) innlandsfylkenes behov for særlige stimuleringstiltak. Investeringene vil utgjøre en betydelig og varig verditilføring til området. Det er rimelig å regne med at det vil bli skapt et betydelig antall nye arbeidsplasser, i en lokal konsekvensanalyse anslått til 1 200 omkring år 2000, fordelt mellom tradisjonelle basisnæringer som industri, bygg og anlegg og reiselivsnæringen og nye basisnæringer som OL-næringen og kunnskapssektoren (fremst databransjen og forsknings- og undervisningssektoren).»

Netto direkte statlige utgifter i forbindelse med Lillehammer var omlag 4 663 mill. kroner, jf. St.prp. nr. 1 (1994-95) Kulturdepartementet - De olympiske vinterlekene 1994.

Beløpet fremkommer slik (alle tall i mill. kroner):

Utgifter til selve arrangementet (LOOCs budsjett) 6 422
OL-relaterte utgifter over andre fagdepartementers budsjett 952
Sum brutto OL-utgifter 7 374
Inntekter 2 711
Netto statlige utgifter 4 663

Omregnet med en faktor på 1,27 til 2004-priser utgjorde netto statlige utgifter 5 992 mill. kroner.

I tillegg kom statlige investeringer i infrastruktur (veier m.m.) som var nødvendig for å gjennomføre OL i 1994 med 1 850 mill. kroner, dvs. 2 350 mill. kroner omregnet til 2004-priser med en faktor på 1,27.

De analysene som er gjort av effektene av OL på Lillehammer er først og fremst fra tiden før og umiddelbart etter avviklingen av arrangementet. Det er i liten grad foretatt analyser av de langsiktige effektene i forhold til de omfattende investeringene i en bredere samfunnsøkonomisk sammenheng. I rapporten fra TØI, «Regionale virkninger av OL i Tromsø», er tilgjengelig dokumentasjon om effekter av Lillehammer-OL benyttet som bakgrunnsmateriale. I rapporten oppsummeres det at det er stor grad av usikkerhet knyttet til de langsiktige effektene av arrangementet: «Erfaringene fra Lillehammer er usikre, slik at man ikke kan si at OL der hadde entydig positive effekter for næringsliv og sysselsetting.» (TØI 726/2004, s. 80).

På den ene siden er erfaringer fra Lillehammer-OL et naturlig referansepunkt i vurderingen av mulige effekter av et OL i Tromsø. Det er imidlertid også nødvendig å ta hensyn til at forutsetningene for et eventuelt OL i Tromsø i 2014 ikke vil være de samme som for Lillehammer-OL i 1994. I både TØI-rapporten og notatet «Vinter-OL i Tromsø - samfunnsøkonomiske vurderinger» fremheves aspekter ved det planlagte arrangementet i Tromsø i 2014 som skiller dette fra arrangementet i Lillehammer i 1994, herunder:

  1. Tromsø-regionen og Nord-Norge som arktisk region har en særskilt appell som skiller den fra Lillehammer-regionen som reisemål.

  2. På tross av en del fellestrekk, er det også viktige forskjeller mellom Tromsø og Lillehammer med hensyn til demografiske forhold som sysselsetting, nærings- og befolkningsstruktur.

10.4 Forventninger om effekter

Notatet « Effektene av et OL i Tromsø» fra Tromsø 2014 AS, jf. kapittel 10.2, oppsummerer potensielle effekter identifisert i ovennevnte bakgrunnsnotater. Disse ligger til grunn for utredningsmandatet til TØI:

  1. «Arrangementet vil ha effekter for turismen og de fleste eksportnæringer, inkludert fiskeindustrien. Eksportomsetningen kan i årene etter OL bli over 30 % over dagens i hele landet. Sysselsettingen øker tilsvarende.

  2. Merkevarebygging/markedsføring av landet, kysten og regionen.

  3. De fleste kontrakter tilknyttet OL tilfaller Norge generelt og regionen spesielt.

  4. Aktiviteten under gjennomføringen av OL vil være mellom 11 000 og 12 000 årsverk.

  5. OL kan bidra til å bygge opp kompetansebedrifter med overskuddskompetanse i Nord-Norge som kan bli sterke nasjonale og internasjonale aktører på sine områder.» (TØI 726/2004, s. 2).

I notatet «Hvilke muligheter gir OL Tromsø 2014 for reiselivet?» beskrives potensielle effekter for reiselivsnæringen slik:

«Et OL i Tromsø vil gi store utviklingsmuligheter for reiselivet i byen, Nord-Norge og hele Norges kyst. Mulighetene som beskrives nærmere i dette notatet forutsetter at OL over tid mer blir en katalysator for reiselivet enn et enkeltstående arrangement og at innsatsen hovedsakelig gjøres før selve OL starter. Reiselivets muligheter knyttet til OL i Tromsø handler om flere betalingssterke besøkende gjennom hele året som følge av markedsorientert produktutvikling, innovasjon, ny og tilpasset distribusjon, effektiv markedsføring og en sterk nordnorsk merkevare.» (s. 1).

I følge notatet er imidlertid bevisst produktutvikling og mer effektiv markedsføring nødvendige forutsetninger for at utviklingsmulighetene skal kunne bli realisert. Det fremgår at dette er en særskilt utfordring sett i lys av at reiselivsbransjen i Norge generelt er svak med hensyn til innovasjon og at det er svake tradisjoner på samarbeid og langsiktighet. Den nødvendige markedsføringsinnsatsen beregnes til 45-70 mill. kroner hvert år fra 2005-2015.

Gitt at ovennevnte forutsetninger blir oppfylt, anslås det i notatet blant annet at Nord-Norges andel av internasjonale overnattinger potensielt kan øke fra 10,1 % i 2003 til 20 % i 2015.

Notatet «Vinter-OL i Tromsø 2014 - samfunnsøkonomiske vurderinger.» (Econ Analyse 2004) er utarbeidet på bakgrunn av følgende forespørsel fra Tromsø 2014 AS:

  • «Å gå gjennom søknaden og komme med synspunkter på svakheter og innspill til forbedringer når det gjelder de samfunnsmessige sider av arrangementet.

  • Gjøre en vurdering av grunnleggende prinsipielle forskjeller mellom et OL i Tromsø og Lillehammer når det gjelder de samfunnsmessige ringvirkninger.» ( s. 1).

Et sentralt poeng i notatet er de demografiske forskjellene mellom Tromsø og Lillehammer. Det pekes på at et eventuelt Tromsø-OL vil ha en klarere regional profil enn det Lillehammer hadde. Avstanden fra Oslo og sentrale, befolkningstette strøk trekkes frem som en fordel. Det pekes imidlertid også på de begrensningene dette gir, spesielt i forhold til etterbruk av nye anlegg og fasiliteter.

«Den mer nasjonale profilen på Lillehammer-OL gjorde trolig at de samfunnsmessige virkningene ble tynnet ut («like bra for Oslo som for Lillehammer») og ble slik sett også mindre målbare. Virkningene - både for regionalt næringsliv og andre samfunnsområder - av Tromsø-OL vil trolig bli mer konsentrert.» (Econ Analyse 2004, s. 2-3).

I likhet med notatet «Hvilke muligheter gir OL Tromsø 2014 for reiselivet?» fremhever Econ at foreliggende markedstrender viser et stort potensial for turistnæringen, forutsatt et helhetlig og langsiktig forarbeid. Det understrekes i notatet at indirekte ringvirkninger ikke blir realisert av seg selv, men at det foreligger et stort potensial som burde vært synliggjort i større grad gjennom å tydeliggjøre den kompetansen som finnes og ved å vise til realistiske strategier for å realisere effektene.

10.5 Vurderinger av forventede effekter

På bakgrunn av søknaden fra Tromsø 2014 AS utlyste Kommunal- og regionaldepartementet et utredningsoppdrag om regionale effekter av et eventuelt OL i Tromsø i 2014. Oppdraget gikk til TØI, som fremla sin rapport 6. september 2004. Rapporten tar utgangspunkt i de forventede effekter slik de er presentert av og for Tromsø 2014 AS, inkludert ettersendte notater. TØI har i tillegg gjort egne og uavhengige vurderinger av effekter av et eventuelt OL i Tromsø.

TØI peker på at det er en rekke faktorer som vil påvirke effektene av et OL i Tromsø, både negativt og positivt. I rapporten understrekes at det er betydelig usikkerhet knyttet til anslagene som ligger til grunn for søknaden fra Tromsø 2014 AS:

«Vår hovedkonklusjon er at effektene av eventuelle vinterleker i Tromsø for næringsutvikling, verdiskaping, sysselsetting og befolkning på lang sikt er usikre. Det er mange forutsetninger som skal oppfylles for at Tromsø 2014s optimistiske anslag for langsiktige virkninger kan slå til. Vår vurdering er at å bruke inntil 10 milliarder statlige kroner på OL ikke er et spesielt godt tiltak for langsiktig næringsutvikling, sammenliknet med mange andre tiltak som kunne vært gjennomført til samme pris.»(TØI 726/2004, s. 84-85).

10.5.1 Befolknings- og næringsutvikling

TØI-rapporten peker på at «Effektene av OL i Tromsø er ikke uavhengige av hvilke kjennetegn området har, i form av befolknings- og næringsstruktur.» (s. 12). Rapporten gjennomgår befolknings- og næringsstrukturen i de to kommunene og fylkene de tilhører, sammenligner de to kommunene med hverandre og med landet som helhet og gir en omtale av antatte effekter av Lillehammer-OL. TØI tar imidlertid forbehold om at «Hva som var effektene av OL der(på Lillehammer) er vanskelig å isolere fra effektene av andre, mer generelle, utviklingstrekk. Derfor vil omtalen av «OL-effekten» måtte oppfattes mer som antydninger enn som observasjoner av OL-effekten.»(s. 12).

På bakgrunn av denne kartleggingen mener TØI at OL på Lillehammer etter all sannsynlighet har hatt betydelige lokale og til dels regionale effekter for sysselsetting, befolkningsutvikling og næringsutvikling i forkant av selve OL-arrangementet.

Utviklingen i bosetting og sysselsetting for Oppland samlet har vært vesentlig svakere enn landsgjennomsnittet, mens utviklingen for Lillehammer har vært noe over landsgjennomsnittet (vesentlig over når det gjelder sysselsetting). Det syens å være enighet blant forskere om at lekene i seg selv hadde store effekter i tiden forut for og under arrangementet. De langsiktige utviklingstrekkene, både lokalt og nasjonalt, påvirkes imidlertid i mindre grad av store evenementer enn av strukturelle forhold. TØIs rapport viser at utviklingsbanen for befolkning og sysselsetting går tilbake til et «normalt» leie.

Egenskaper ved regionens aktører, det vil si ved næringsliv, befolkning, myndigheter og utdanningsinstitusjoner, vil kunne ha innvirkning på mulighetene til å utnytte OL som en katalysator for langsiktig vekst. Det faktum at Tromsø er større enn Lillehammer, med blant annet både universitet og høgskole i byen, vil sannsynligvis kunne gjøre det lettere å absorbere virkningene av et stort arrangement som OL enn hva tilfellet var for Lillehammer. Størrelsen på omlandet spiller imidlertid også inn. Kommunal- og regionaldepartementet har foretatt grove beregninger som viser at det innenfor en rekkevidde av 2 timer bor 75 000 mennesker i og i nærheten av Tromsø og 264 000 mennesker i og i nærheten av Lillehammer. Innenfor en rekkevidde av 3 timer har Kommunal- og regionaldepartementet beregnet at det bor 102 000 mennesker i og i nærheten av Tromsø og 1,1 millioner mennesker i og i nærheten av Lillehammer. 1

Vurderinger av betydningen av avstanden fra Tromsø til de sentrale befolkningsområder og Oslo vektlegges ulikt av Econ og TØI. Econ legger mest vekt på mulighetene for positive ringvirkningene regionalt. TØI er i større grad opptatt av at dette kan være negativt for reiselivspotensialet (jf. kapittel 10.4.2) og virke kostnadsdrivende. TØI peker også på at mangel på kapasitet kan føre til at kompetanse og arbeidskraft må hentes inn utenfra.

«Kompetanse vil bli utviklet, kanskje i samarbeid med Universitetet i Tromsø, og vi vil se innovasjoner på en rekke områder. Slik sett vil regionen være tilført ny kunnskap når arrangementet er slutt. Her er det et potensial for langsiktige virkninger av arrangementet.

Samtidig vil en del høyt spesialisert kunnskap allerede være utviklet, i Tromsø, i resten av landet, og i utlandet. I forbindelse med Lillehammer ble en del av denne kunnskapen kjøpt inn fra Oslo-regionen. Nærheten til Oslo var i den forstand en fordel for arrangøren, siden det sannsynligvis var billigere å kjøpe kompetansen derfra enn å utvikle den selv, men kanskje en ulempe for regionen, som ikke ble tilført slik kunnskap. Tromsø 2014 mener at samarbeid med universitetet vil kunne bidra til å utvikle denne typen kunnskap i regionen, og at arrangementet i den forstand vil kunne bidra til knoppskyting av bedrifter som tilbyr ulike former for høyt kompetent arbeidskraft og annen kompetanse. Argumentet er at når lekene avsluttes, vil det kunne være en rekke slike bedrifter lokalisert til Tromsø.

En slik strategi kan lykkes, eller den kan mislykkes (...). Spørsmålet er om Tromsø fortsatt vil ha lokaliseringsfortrinn sammenliknet med andre steder også etter OL, eller om lokaliseringsfortrinnet er tapt, slik at denne aktiviteten forvitrer etter noen år. Svaret på dette avhenger av en rekke forhold. For det første forutsetter det naturligvis at Tromsø 2014 etterspør denne kompetansen lokalt og regionalt. Vi tror at det er mulig arrangøren vil det, men at det også kan være kostnadsdrivende for arrangøren, som har begrensede ressurser til rådighet.» (TØI 726/2004, s. 69-70).

På bakgrunn av TØIs vurderinger anses søkers forventninger til oppbygging av kompetansebedrifter som usikre.

10.5.2 Reiselivsutvikling

Vurderingene av potensialet for vekst i reiselivseksporten er et sentralt tema i TØIs vurderinger, spesielt Tromsøs kvaliteter som turistattraksjon, jf. punkt 1 i kapittel 10.3. Utgangspunktet er vurderinger av vekstpotensialet som anslås til 30 % målt i eksportverdi for landsdelen, samt prognosene i notatet «Hvilke muligheter gir OL Tromsø 2014 for reiselivet?»om at Nord-Norges andel av internasjonale overnattinger potensielt kan øke fra 10,1 % i 2003 til 20 % i 2015. Ut fra egne analyser kommer TØI frem til at dette er klart optimistiske anslag, og konkluderer som følger:

«Reiselivsutredningene som er utført for Tromsø 2014 antyder til dels betydelig vekst i utenlandsturismen til landsdelen som følge av mulige olympiske vinterleker og ulike former for oppmerksomhet og markedsføring knyttet til lekene. Det er neppe grunn til å betvile at det foreligger vekstmuligheter. De høyeste vekstoverslagene synes imidlertid urealistiske. Anslaget på 30 % vekst i reiselivseksporten synes optimistisk, men representerer kanskje ikke noen stor overdrivelse, gitt at man kan oppfylle de angitte forutsetningene om betydelig forbedret produktutvikling, promosjon og markedsføring. Samtidig må man legge seg på minnet at vinterlekene på Lillehammer ikke ga forventet vekst i ettertid (...).

Generelt må det understrekes at de vekstanslagene for utenlandsturisme som er angitt i utredningene som er utført for Tromsø 2014 i stor grad baseres på forutsetninger som kan være vanskelige å oppfylle fullt ut, både i forhold til finansiering og de tidsrammene som er antydet.» (TØI 726/2004, s. 50-51).

TØI trekker også frem at de lange avstandene fra sentrale befolkningssentra vil kunne virke begrensende for reiselivseffekter:

«Problemet, sett i forhold til Lillehammer (der hytteturismen har vokst etter OL), er lange avstander til befolkningskonsentrasjonene i landet og utlandet. Stabile (og rike) hytteturister utenfra kan man derfor ikke forvente i Tromsø. Turismen til Nord-Norge, Troms og Tromsø som følger av OL, vil derfor i større grad bli preget av folk som ikke kommer tilbake ofte.» (TØI 726/2004, s.74).

Selv om vurderingene som er gjort på forespørsel av Tromsø 2014 AS anses som optimistiske, er det likevel innenfor reiseliv at TØI anser sjansene for langsiktige effekter som størst. Dette betinger en satsing som innebærer store kostnader i forkant av arrangementet, både i forhold til produktutvikling, promosjon og markedsføring. I notatet «Hvilke muligheter gir OL Tromsø 2014 for reiselivet?» forutsettes en ressursbruk på 45-70 mill. kroner per år i perioden 2005-2015. Dette anslaget gjelder kun kostnader til markedsføring.

I søknaden fra Tromsø 2014 AS er det budsjettert med 300 mill. kroner til markedsføring. I vedlegg til søknaden presiseres dette til å gjelde «PR, profilering og informasjon».Det foreligger ikke noe kalkyleunderlag for denne budsjettposten.

Det gis ikke tilfredsstillende informasjon i søknaden om hvor mye ressurser som kreves for å utløse det potensialet som søker peker på for reiselivsutvikling. Markedsføringen av landsdelen som reisemål er bare en av flere forutsetninger som må være oppfylt for at det potensialet som beskrives skal utløses. I følge notatet «Hvilke muligheter gir OL Tromsø 2014 for reiselivet?» vil kostnadene til markedsføring alene beløpe seg til 500-750 mill. kroner. Det er uklart hvem som skal finansiere et slikt beløp. Det er imidlertid på det rene at lokale og regionale myndigheter ikke har anledning til å bruke ressurser i denne størrelsesorden på markedsføring uten betydelige overføringer fra staten. Mye av ansvaret vil dermed falle på næringslivet selv eller staten. Dette medfører økt usikkerhet knyttet til både statens kostnader og effektene av et eventuelt OL.

10.5.3 Bygg- og anleggssektoren

TØI peker på at de planlagte investeringer i bygg og anlegg er av de mest konkrete indikatorene for å måle virkninger for næringsliv og sysselsetting. TØI har bedt Entreprenørforeningen for bygg og anlegg (EBA) i Hålogaland om å anslå hvilken kapasitet bransjen har i Troms og Tromsø. På bakgrunn av EBAs vurderinger fastslår TØI følgende:

«Den sterke konsentrasjonen av investeringer knyttet til OL innebærer, dersom EBAs vurderinger av kapasiteten er rett, at bransjen ikke kan ta unna investeringene på egen hånd, selv om de gjennomføres over fire år. Det skyldes for det første at kapasiteten er for liten, og for det andre at en må forutsette at deler av kapasiteten vil være bundet opp i andre prosjekter. Dersom kapasitetsvurderingen er rett, vil man lett kunne komme i fortrengningsproblemer. OL-investeringene kan presse ut andre investeringer, og man kan få betydelige prisvridningseffekter (økte priser) i bygg og anlegg. Dersom dette skjer, har investeringene skapt to problemer. For det første vil andre investeringer lide. For det andre kan investeringsbudsjettet til Tromsø 2014 sprekke. Inndekning av slike priseffekter kan i så fall kun skje gjennom økte statlige overføringer.» (TØI 726/2004, s. 68).

En løsning på dette problemet kan være å øke kapasiteten ved å importere arbeidskraft:

«Dermed står man igjen med det mest sannsynlige scenariet. Gjennomføringen av investeringene i OL-anlegg i Tromsø skjer i stor grad ved å importere kapasitet utenfra, mens den regionale bygg- og anleggsbransjen i større grad gjennomfører andre prosjekter, og eventuelt deler av OL-investeringene. Dette er også i tråd med internasjonale (og nasjonale) konkurranseregler. Et prosjekt av denne størrelsen må lyses bredt ut, og vi vil få en internasjonal anbudskonkurranse. Pris vil fort kunne komme til å stå sentralt i en slik konkurranse. Dersom en anbudskonkurranse fører til at aktører utenfor regionen får tilslag, vil omfanget av ringvirkningene bli mindre enn vi antyder.» (TØI 726/2004, s. 69).

Søkers forventninger for bygg- og anleggssektoren fremstår på denne bakgrunn som lite realistiske. Det er ikke gitt at de fleste kontrakter tilknyttet OL tilfaller Norge generelt og regionen spesielt. Dette skyldes blant annet den manglende kapasiteten i næringen, og den manglende muligheten til å tildele kontrakter til regionale entreprenører uten konkurranse med nasjonale og internasjonale aktører.

10.5.4 Fortrengningseffekter

Et eventuelt OL i Tromsø vil binde opp ressurser både i form av kapital og arbeidskraft. Disse ressursene har en alternativ bruk som ikke vil bli realisert ved et eventuelt OL. Dersom den økte ressursbruken inntreffer i en høykonjunktur, vil fortrengningseffektene være større enn om den inntreffer i en lavkonjunktur. Fortrengningseffektene vil bli lavere dersom det er muligheter for å importere arbeidskraft.

Fortrengning av øvrig næringsvirksomhet kan føre til prisøkninger. Dette kan ha som effekt at det øvrige næringslivet ikke får tilgang til ressurser til samme pris som tidligere. Det øvrige næringslivet kan derfor bli mer sårbart fordi lønnsomheten kan svekkes. Prisøkninger kan også slå ut i økte kostnader for arrangementet. Dette øker usikkerheten ved eventuelle statlige forpliktelser. Som vist til over (bygg og anleggssektoren), er det imidlertid også en mulighet for at internasjonal konkurranse om oppdrag og tilgang på utenlandsk arbeidskraft kan drive prisene nedover. Ved import av arbeidskraft kan fortrengningsproblemer reduseres, men dette vil samtidig føre til at ringvirkninger for næringslivet lokalt, regionalt og nasjonalt reduseres.

Investeringer i infrastruktur til et eventuelt OL vil kunne føre til utsettelser for andre og mer lønnsomme prosjekter. Det kan da oppstå et samfunnsøkonomisk tap som ikke er medregnet i arrangementets kostnader. Dette er i liten grad tatt hensyn til i materialet som er utarbeidet av og for Tromsø 2014 AS.

10.6 Miljømessige effekter av et eventuelt OL i Tromsø

Forsker Jon Teigland har som nevnt gjort en studie av potensielle miljøkonsekvenser av et eventuelt OL i Tromsø på oppdrag fra Miljøverndepartementet. Årsaken til at en egen rapport ble utarbeidet på dette feltet, er IOCs vektlegging av temaet og Tromsøs søknad av 2. mai, hvor miljø er ett av seks fokusområder (jf. kapittel 3 og 5).

Teigland presiserer at rapporten ikke er en konsekvensutredning slik IOCs regelverk krever gjennomført før Tromsø eventuelt kan bli en kandidatby.

10.6.1 Miljøkonsekvenser av OL på Lillehammer

I likhet med at mer generelle effektstudier mangler, er det også mangel på dokumentasjon av kort- og langtidseffekter av Lillehammer-OL for miljøet.

Statens direkte miljøsatsing ved OL-94 utgjorde 53,2 mill. kroner. På denne bakgrunn påpeker Teigland at lekenes «grønne profil»neppe var sterk. Den miljøsatsingen som var, kan imidlertid ha bidratt til at miljøtiltak ble en ny dimensjon ved olympiske leker sammenliknet med tidligere arrangementer.

Det er ikke rapportert om vesentlige miljøproblemer knyttet til selve arrangementet til tross for det høye antallet besøkende. Dette knyttes til vellykkede transport- og avfallssystemer, samt de meget gunstige værforholdene.

Den «grønne profilen»under lekene forhindret ikke at interessen for å videreføre engasjementet i etterkant raskt ble borte. En rekke miljøprosjekter tok raskt slutt; det samme gjaldt evalueringsplaner. Mangler ved det offentlige styringssystemet trekkes inn som en medvirkende faktor til denne utviklingen:

«En medvirkende årsak til at effektene lokalt og regionalt av miljøsatsingen trolig har blitt mindre enn forventet er en viktig mangel ved det norske styringssystemet i offentlig sektor. I følge MDs egen OL-evaluering, var det viktigste offentlige styringsverktøyet for å redusere miljøkonflikter å bruke lovverket, særlig plan- og bygningsloven, fullt ut. Men en evaluering kort tid etter OL av planprosessen rundt OL'94 (Horgen 1996) konkluderte med at det bør innføres bedre kontroll- og sanksjonsmuligheter som sikrer privat og offentlig gjennomføring av planpremisser.» (Teigland 2004, s. 13).

Et viktig langsiktig miljøproblem som Lillehammers forvaltning er opptatt av, er de provisoriske OL-anlegg som har blitt permanente. Disse har ikke fått den bygningsstandard, utforming og lokalisering som permanente bygninger skulle hatt.

«Et råd fra Lillehammer er derfor at alle midlertidige anlegg bør ha samme standard som varige anlegg slik at hvis en etter OL finner nye langsiktige etterbruksmuligheter, så vil dette ikke medføre miljøproblem. En slik standardheving av provisorier vil vel imidlertid øke kostnadene, noe Tromsø trolig ikke har tatt høyde for i sine kostnadsoverslag.» (Teigland 2004, s. 15).

10.6.2 Miljøkonsekvenser av et eventuelt OL i Tromsø

På bakgrunn av erfaringene fra Lillehammer, skriver Teigland følgende om miljøkonsekvenser av et OL i Tromsø:

«Erfaringene fra Lillehammer viser at selve OL-arrangementet neppe skulle representere noe vesentlig miljøproblem, forutsatt at en gjennomfører de samme forberedelser og tiltak som før og under OL i 1994. Viktige sider ved blant annet transportavviklingen i 2014 er imidlertid uavklart, og det er betydelig usikkerhet knyttet til værforholdene under selve arrangementet.»(s. 16).

Teigland påpeker at ambisjonene som fremmes i søknaden fra Tromsø 2014 AS i forhold til arrangementets miljøprofil, vil ha konsekvenser for kostnadsnivået:

«Hvis Tromsøs ambisjoner om å bruke 2014-arrangementet til å revitalisere bærekraftbegrepet og bli et nytt miljømessig utstillingsvindu som bidrar til permanente positive endringer, slik det står i søknaden, må det en vesentlig oppjustering av de ressurser som blir satt inn på miljøsiden sammenliknet med 1994.» (s. 3).

Usikkerheter knyttet til direkte miljøkonsekvenser av anleggslokalisering gjelder først og fremst utforanlegget ved Blåtind og alpinanlegget ved Håkøybotn. For førstnevnte vil hovedproblemet være at vannkilden for kunstsnøanlegg trolig vil være vassdraget ved nedkomsten av utforløypen. Problemet ved alpinanlegget i Håkøybotn er at denne type kommersielle anlegg, ut fra norske og internasjonale erfaringer, kan presse frem en utvidelse av anlegget ut over det som er påtenkt og opprinnelig planlagt for. I forbindelse med OL-planene er det lagt opp til et anlegg som omfatter en utbygging i flere byggetrinn med en sengekapasitet for 1756 personer. Teigland påpeker at prospektet for alpinanlegget redegjør for en større utvidelse, med en total kapasitet på 4500 senger. «Hvis dette siste er det riktige, og det er 4500 senger som er påtenkt, vil en slik ekspansjon ikke være noe lite miljøinngrep.»(s. 18).

Teigland knytter potensielle langsiktige miljøeffekter til utviklingen innen reiselivsmarkedet. Det understrekes at det er stor grad av usikkerhet ved de analyser som er gjort for å kartlegge effekter på reiselivsnæringen ved et eventuelt OL i Tromsø i 2014. Teigland konkluderer med at det er vanskelig å lage prognoser for langsiktige miljøkonsekvenser av et eventuelt OL i Tromsø.

Miljøverndepartementet understreker at det er stor usikkerhet rundt hvilke miljøvirkninger et eventuelt OL-arrangement vil få. Dette er blant annet knyttet til lokalisering av anlegg og transportavvikling. En eventuell videre planlegging må ta hensyn til at lekene ikke bare skal bidra til å unngå negative miljøvirkninger, men, i tråd med IOCs regelverk, også aktivt bidra til å løse lokale miljøproblemer.

Miljøverndepartementet vil videre peke på at dersom søknaden fra Tromsø 2014 AS skal kunne realiseres når det gjelder målet om å revitalisere bærekraftsbegrepet og bli et miljøvennlig OL, er det behov for å bruke betydelig mer ressurser til å sikre en miljømessig forsvarlig avvikling enn tilfellet var ved OL på Lillehammer. Begrunnelsen for dette er tredelt; det bør foretas en bedre oppfølging av miljøtiltak i etterkant av eventuelle leker i Tromsø enn tilfellet var på Lillehammer, søknaden fra Tromsø 2014 er ambisiøs på miljøsiden og IOCs krav til integrering av miljø i lekene er mer omfattende nå enn for ti år siden.

10.7 Oppsummering av potensielle effekter

I kapittelet ovenfor er mulige ringvirkninger av et OL-arrangement i Tromsø i 2014 slik de fremkommer i søknaden med vedlegg og tilleggsrapporter gjennomgått med hensyn til befolknings-, sysselsettings- og næringsutvikling, reiselivsutvikling, bygg- og anleggssektoren samt mulige fortrengningseffekter eller alternativ bruk av ressursene som ikke blir realisert ved et eventuelt OL.

Det foreligger ikke omfattende forskning om langtidseffektene av OL på Lillehammer i 1994. Det er vanskelig å isolere OL-effekter fra andre årsaksforhold , men det er alminnelig antatt at ringvirkningene er størst forut for og under arrangementet. På bakgrunn av forskjeller i befolknings- og næringsstruktur og den geografiske avstanden til Oslo er det videre reist spørsmål ved om erfaringene fra Lillehammer-OL i 1994 er direkte relevante for et arrangement i Tromsø i 2014.

Gjennomgangen ovenfor viser at en må anta at forventningene om betydelige positive ringvirkninger av et OL i Tromsø i 2014 er overdrevet. Positive effekter for reiselivsnæringen forutsetter egen satsing på profilering og markedsføring som ikke er tilstrekkelig hensyntatt i OL-søknaden, og det hersker betydelig usikkerhet med hensyn til muligheten for å lykkes med innovasjon i næringsutvikling og vekst i sysselsetting som følge av OL.

På denne bakgrunn kan det oppsummeres at det ikke foreligger regionalpolitiske og næringsmessige grunner til at staten bør gå inn med ressurser i det omfang som et OL-arrangement krever.

Når det gjelder miljøprofilen i arrangementet, slik den er presentert av søker, synes det som om at de budsjetterte kostnadene ikke er tilstrekkelige for å ivareta ambisjonene.

Fotnoter

1.

Tallene er basert på avstandsmatriser og befolkningstall fra PANDA (Plan- og Analysemodell for Næringsliv, Demografi og Arbeidsmarked) og Statistisk Sentralbyrå.

Til dokumentets forside