Forsiden

St.prp. nr. 42 (2003-2004)

Den videre moderniseringen av Forsvaret i perioden 2005-2008

Til innholdsfortegnelse

3 Norsk sikkerhetspolitikk i en ny tid

3.1 Sikkerhet i en globalisert verden

Norges sikkerhetspolitiske situasjon preges av et bredere og mer sammensatt risikobilde, der en omfattende eksistensiell trussel er erstattet av usikkerhet og uforutsigbarhet med hensyn til de sikkerhetsutfordringer vi kan bli stilt overfor. Dette gjelder også potensielle sikkerhetsutfordringer i Norges egne nærområder, der nordområdenes strategiske betydning og ressursforvaltningen i store havområder fortsatt vil utgjøre sentrale rammebetingelser for norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk.

Vår tid preges av økt globalisering. Samlet sett er virkningene av globaliseringen i overveiende grad positive. Den har skapt nye muligheter og bidratt til viktige fremskritt, både teknologisk, økonomisk, politisk og kulturelt. Det internasjonale samarbeidet er blitt styrket som en følge av at verdens nasjoner har sett sine interesser best tjent med dette, som et svar på behovet for å løse problemer i fellesskap.

Samtidig har globaliseringen også medført enkelte nye utfordringer og problemstillinger. Globaliseringen innebærer bl.a. utstrakt gjensidig avhengighet mellom land og regioner, med redusert betydning av geografisk avstand og omfattende endringer i forholdene innenfor og mellom stater og samfunn som resultat. Utfordringene for norsk og internasjonal sikkerhet er i stor grad endret som følge av dette.

Det internasjonale samfunns arbeid for fred og sikkerhet har som mål at konflikter skal løses på annen måte enn gjennom bruk av voldsmakt, først og fremst gjennom bruk av FN og i tråd med folkeretten. Denne tilnærmingen er en bærebjelke i regjeringens utenriks- og sikkerhetspolitikk, der FN er det viktigste globale samarbeidsorganet. Til tross for dette arbeidet, har imidlertid væpnet konflikt og krig i betydelig grad satt sitt preg på den internasjonale situasjon etter den kalde krigens slutt. Også væpnede konflikter innenfor stater og ikke-statlige aktørers voldsanvendelse skaper nye sikkerhetsutfordringer. Konsekvensene av disse vil i økende grad kunne ramme det internasjonale samfunn og true internasjonal utvikling, fred og sikkerhet.

Den tradisjonelle oppfatning av sikkerhetspolitikkens formål har vært knyttet til forsvar av statsmakten og dens grunnleggende interesser - statssikkerhet. Statssikkerhet er et helt grunnleggende sikkerhetsbehov som, når staten stilles overfor en eksistensiell trussel, kan legitimere innsats av alle dens tilgjengelige ressurser. Statssikkerheten kan også utfordres gjennom politisk og militært press mot norske myndigheter eller gjennom mer begrensede anslag og angrep mot norske myndigheter og interesser. Nye sikkerhetsutfordringer og nye typer væpnede konflikter etter slutten på den kalde krigen har ført til økt vekt på samfunnssikkerhet. Samfunnssikkerhet dreier seg om å ivareta sivilbefolkningens trygghet og sikre sentrale samfunnsfunksjoner og viktig infrastruktur mot angrep og annen skade i situasjoner der statens eksistens som sådan ikke er truet. Samtidig har utviklingen medført et økt fokus på menneskelig sikkerhet, som er en viktig del av samfunnssikkerheten og dreier om beskyttelse av enkeltmenneskers rettigheter, der menneskerettighetene og ikke minst retten til liv og personlig trygghet står i sentrum.

Det er en nær sammenheng og glidende overganger mellom disse sikkerhetsdimensjonene, og det er vanskelig å trekke klare skiller. Disse kan derfor ikke betraktes som et forsøk på en strengt definert og uttømmende kategorisering av sikkerhetsbegrepet, men som et hjelpemiddel og en illustrasjon for å beskrive endringene i risikobildet og behovet for et endret fokus i sikkerhets- og forsvarspolitikken. Her er nye trusler mot samfunnssikkerheten og mer begrensede trusler mot statssikkerheten i dag mer sannsynlige enn faren for mer tradisjonelle omfattende militære angrep mot Norge.

Den bredere forståelsen av sikkerhetsbegrepet som legges til grunn har stor betydning for de oppgaver militære styrker kan bli satt til, og derved også for Forsvarets trening, utrustning og operasjonskonsepter. Den rådende sikkerhetsstrategien i den vestlige verden legger i dag økt vekt på kollektiv sikkerhet, både i en global og i en regional ramme. Sikkerhet er ikke noe den enkelte stat kan ivareta på individuell basis eller med ensidig vekt på tradisjonell statssikkerhet - den må skapes og beskyttes i fellesskap med andre. Også samarbeid mellom militære og sivile myndigheter har derfor fått økt betydning i arbeidet med å trygge vår felles sikkerhet.

3.2 Grunnleggende norske sikkerhetsinteresser

Sikkerhetspolitikkens oppgave er å ivareta og fremme grunnleggende nasjonale sikkerhetsinteresser. En klar formulering av slike interesser er derfor viktig, særlig i lys av skiftende omgivelser og sikkerhetsutfordringer. Normalt vil forsvaret av grunnleggende nasjonale interesser skje med andre virkemidler enn de militære, men i ytterste konsekvens, og etter at alle andre virkemidler er vurdert, må også Norge være villig til å forsvare dem med militærmakt.

I tillegg til stats-, samfunns- og menneskelig sikkerhet, er det å beskytte velferd, miljø og økonomisk trygghet for det norske folk, grunnleggende norske sikkerhetsinteresser. Dette har også nær sammenheng med kontroll over og forsvarlig utnyttelse og beskyttelse av de store ressurser Norge forvalter på kontinentalsokkelen og i våre store havområder. Disse utgjør en sentral forutsetning for verdiskapningen i Norge, og er dessuten av strategisk betydning for andre stater. Dette knytter viktige norske interesser til den globale utvikling på energisektoren, til andre staters interesser på dette området og til beskyttelse av olje- og gassinstallasjonene. Det samme gjelder internasjonale regler og prinsipper knyttet til havenes frihet og forvaltning av ressursene i havet.

Videre inngår enkelte grunnleggende verdier som viktige komponenter blant Norges sentrale sikkerhetsinteresser. Grove brudd på disse verdiene kan føre til konflikter som utvikler seg slik at de også må håndteres med militære virkemidler. Norske sikkerhetsinteresser berøres derfor av utfordringer som kan true den internasjonale rettsorden, menneskerettighetene, demokrati, rettsstatens prinsipper, økonomisk trygghet og livsmiljøet.

Norges sikkerhetsinteresser er med andre ord nært knyttet til utviklingen i våre internasjonale omgivelser. En grunnleggende norsk sikkerhetsinteresse er dermed utvikling av en internasjonal rettsorden som styrker menneskerettighetene og fred, stabilitet, sikkerhet og utvikling, både innenfor en regional og i en global ramme. Norges nasjonale sikkerhet kan ikke sees isolert fra europeisk sikkerhet generelt, verken politisk, juridisk, økonomisk eller militært. Samtidig påvirker utviklingen i Europas omkringliggende områder i økende grad europeisk sikkerhet.

En videreføring og styrking av det transatlantiske og europeiske sikkerhetssamarbeidet, der et aktivt amerikansk engasjement i Europa fortsatt utgjør et sentralt element, er avgjørende for norsk sikkerhet. Videre er det av stor betydning for Norge at EUs rolle for europeisk og internasjonal sikkerhet, inkludert utviklingen av en egen europeisk militær evne, videreutvikles i harmoni med NATOs rolle og det transatlantiske samarbeidet, slik at EU og NATO utfyller hverandre. Denne utviklingen må fremme den samlede reelle evne til konfliktforebygging, krisehåndtering og kriseløsning, og fremme en jevnere byrdefordeling innenfor det transatlantiske fellesskap.

I en verden preget av globalisering blir også en utvidelse av den stabile sikkerhetssonen i det opprinnelige nordatlantiske området stadig viktigere. For Norge er det å knytte Russland til et tett og gjensidig samarbeid med sine omgivelser, bl.a. gjennom et strategisk partnerskap med institusjoner som NATO og EU, av særlig betydning i denne forbindelse.

I det globale perspektivet er det av overordnet betydning at FNs mulighet til å håndtere internasjonale kriser og konflikter, samt til å bidra til videre utvikling av den internasjonale rettsorden, styrkes, og at andre institusjoners arbeid bidrar til å understøtte FNs rolle.

3.3 Norges sikkerhetspolitiske handlingsrom

Norges sikkerhetspolitiske handlingsrom er nært knyttet til vår strategiske posisjon. Denne posisjonen er i stor grad bestemt av en maktpolitisk struktur der NATO, USA, EU og Russland utgjør de viktigste tyngdepunktene. Forholdet mellom tyngdepunktene i dette systemet har forandret seg de senere årene. Russlands posisjon er blitt svekket, mens USA og EU har fått økt betydning. NATOs rolle og oppgaver har også endret seg. Disse endringene har styrket norsk sikkerhet på en helt grunnleggende måte.

Som småstat har Norge i utgangspunktet et begrenset handlingsrom. Rammene defineres ikke minst av andre og større stater. For små stater er det multilaterale handlingsrommet vanligvis avgjørende. I multilaterale fora som FN, NATO og EU søkes egne interesser og mål ivaretatt i forståelse og samvirke med andre stater.

Multilaterale løsninger tjener i praksis til å regulere hvordan de enkelte stater anvender sitt nasjonale handlingsrom. Internasjonale regler og normer er særlig viktige når det gjelder sikkerhet og konfliktforebygging. Folkeretten er her av særlig stor betydning, ikke minst respekt for FN-pakten og prinsippene for opprettholdelse av internasjonal fred og sikkerhet. FNs sikkerhetsråd har en nøkkelrolle når det gjelder å legitimere tiltak mot stater og eventuelt andre aktører som truer fred og sikkerhet. Samtidig er retten til selvforsvar direkte nedtegnet i FN-paktens artikkel 51. Atlanterhavspaktens artikkel 5 (kollektivt forsvar) bygger direkte på FN-paktens artikkel 51.

Norges evne til å ivareta landets sikkerhetsinteresser, avhenger av regjeringens mulighet for å kunne anvende hele spektret av virkemidler innenfor det sikkerhetspolitiske handlingsrommet på en optimal måte. Forsvaret står i denne sammenheng sentralt, inkludert i arbeidet med å bygge og vedlikeholde allianser med nærstående land. Militære virkemidler vil imidlertid bare komme til anvendelse når andre virkemidler ikke har ført frem, ikke er anvendbare eller ikke er relevante.

3.4 Sikkerhetspolitiske utviklingstrender

3.4.1 Sikkerhetspolitiske utfordringer: et nytt risikobilde

Et bredt og sammensatt risikobilde preger Norges sikkerhetspolitiske omgivelser. Utfordringene og de potensielle trusler er mer diffuse enn før, og kjennetegnes av glidende overganger mellom det nasjonale og det internasjonale, og mellom fred, krise, væpnet konflikt og krig. Økende gjensidig avhengighet preger forholdet mellom land så vel som verdensdeler. Dette bidrar til å viske ut skillet mellom nasjonal og internasjonal sikkerhet.

Trusler kan oppstå og utvikle seg raskt og uten særlig forvarsel, blant annet fordi også ikke-statlige aktører kan true sikkerheten. Muligheten er tilstede for at Norge kan bli trukket inn i konflikter vi i utgangspunktet ikke er part i - både direkte og indirekte. Flere mindre konflikter kan opptre samtidig. Større internasjonale væpnede konflikter, inkludert omfattende krig mellom stater, kan heller ikke avskrives. Motsetninger mellom stater og ulike grupper kan spre seg i nye og uventede retninger, og forårsake nye konflikter. Muligheten for at vi eller våre allierte kan bli utsatt for angrep med masseødeleggelsesvåpen, er reell. De utfordringene og potensielle truslene vi står overfor, er flere og mer uoversiktlige enn tidligere. Alt dette stiller Norge overfor nye utfordringer, og har konsekvenser for Forsvaret som sikkerhetspolitisk virkemiddel.

3.4.2 Sentrale globale utviklingstrekk

Flertallet av de væpnede konflikter som har utspilt seg etter slutten på den kalde krigen har foregått mellom aktører innenfor et lands grenser. Nasjonale, politiske, etniske, kulturelle og religiøse skillelinjer kan fortsatt skape konflikter en rekke steder i verden, særlig i områder med store sosiale og økonomiske utfordringer. I områdene rundt Europa er det særlig i deler av Asia, Midt-Østen, Kaukasus og Nord-Afrika at potensialet for slike konflikter er stort. Denne type konflikter har vist seg å være et internasjonalt sikkerhetsproblem, både fordi de ofte får destabiliserende konsekvenser regionalt, og fordi de utfordrer internasjonale normer og rettsregler. Økt vekt på menneskerettighetene har skapt en ny debatt knyttet til spørsmålet om «humanitær intervensjon».

Globaliseringen preges i særlig grad av en mer integrert verdensøkonomi. Som en følge av dette står vi overfor økende gjensidig økonomisk avhengighet internasjonalt. Samlet sett er virkningene av dette positive, med økt handel over landegrensene og en økt levestandard i en rekke land. Mange tidligere utviklingsland har fått en betydelig økonomisk vekst. Andre steder har imidlertid utviklingen bidratt til å undergrave de tradisjonelle samfunnsstrukturer. Slike motstridende utviklingstrekk kan bidra til destabilisering, rivalisering og konflikt mellom og innenfor stater, og i enkelte tilfeller til at stater og samfunn går i oppløsning.

Globaliseringen omfatter også den kulturelle, ideologiske, religiøse, informasjonsmessige og politiske sfære. Satellittfjernsyn, Internett , kommersialisert massekultur, økt reisevirksomhet og folkeforflytninger, tilgang på nye ideer og ny kunnskap, foruten et vell av ulike produkter og tjenester, griper direkte inn i samfunn som inntil nylig var relativt skjermet fra slik omfattende påvirkning. For en del stater eller grupper oppfattes ikke disse endringene som fremskritt, men som angrep på egen kultur, egenart og autonomi. Dette kan føre til ulike typer mottiltak overfor de aktører som i sterkest grad oppfattes å stå bak globaliseringen. Slike mottiltak vil kunne omfatte angrep fra internasjonal terrorisme, som ofte har direkte kobling til internasjonal organisert kriminalitet. Ikke-statlige aktører råder over et stort spekter av virkemidler, som foruten væpnede anslag kan omfatte undergraving av lokale politiske regimers legitimitet, utpressing, informasjonsangrep, osv.

Boks 3.1 Terrorisme

Internasjonal terrorisme ble beskrevet som en alvorlig sikkerhetsutfordring i NATOs strategiske konsept fra april 1999 og i St.prp. nr. 45 (2000-2001). Etter terrorangrepene 11. september 2001 ble denne utfordringen gitt bred omtale i St.prp. nr. 55 (2001-2002).

De senere års erfaringer viser at internasjonal terrorisme representerer en svært alvorlig global sikkerhetsutfordring. Ingen verdensdel eller nasjon kan føle seg trygg. Terrorismens oppfinnsomhet i angrepsmetoder og målvalg, gjør at vi må forvente å bli overrasket over hvor, når og mot hvem det slås til. Risikoen for aksjoner som kan forårsake massedrap og enorme ødeleggelser er økende.

Internasjonal terrorisme kan kun bekjempes ved bruk av flere ulike sikkerhetspolitiske virkemidler. Disse må nyttes på en helhetlig måte og mot hele bredden av aktuelle innsatsområder. Det er viktig å beskytte aktuelle terrormål slik at disse er vanskelig tilgjengelige. Sårbarheter i slike mål må søkes utbedret, og det er behov for å ha evne til effektivt å kunne begrense omfanget av skader som kan oppstå.

Det internasjonale samfunn må stå sammen i arbeidet for å stanse terrorister før de skaper skade. Det er et alvorlig problem at det i en del stater og regioner er liten evne til effektiv håndhevelse av lov og orden. Det er derfor viktig å motvirke at det finnes områder av lovløshet som kan gi økt grobunn for internasjonal terrorisme. Det må samtidig gjennomføres tiltak som forhindrer terrorister fra å få tilgang til masseødeleggelsesvåpen. Begrensning i terroristers tilgang på økonomiske midler, spesielt fra internasjonal organisert kriminalitet, er en viktig del av dette.

I en rekke land finner man alvorlige konflikter knyttet til spørsmål om råderett over begrensede ressurser, og der det er en reell fare for sammenbrudd i statsmakten. Stater der sentralmakten ikke lenger har kontroll, eller som mangler en samlende nasjonal identitet, utgjør problemer, både som arnesteder for internasjonal terrorisme og i form av økt risiko for væpnet konflikt, regional destabilisering, store flyktningstrømmer og humanitære katastrofer.

Den demografiske utviklingen i deler av de økonomisk mest utviklede deler av verden, med fødselstall under reproduksjonsnivå, har ført til en endret alderssammensetning i befolkningen, med en sterk vekst i andelen eldre. Det motsatte er tilfellet i mange av de økonomisk minst utviklede deler av verden. Resultatet er dårligere levekår for store befolkningsgrupper i en rekke land. På sikt kan presset mot de økonomisk mest utviklede deler av verden øke ytterligere som følge av den globale befolkningsveksten.

Utvikling og spredning av teknologi bidrar til å skape økonomisk vekst, og er en iboende del av globaliseringen. Samtidig har dagens avanserte teknologi gjort moderne samfunn mer komplekse og sårbare. Dette representerer en økt risiko. Spredningen av moderne teknologi globalt har også direkte konsekvenser for den internasjonale militære utvikling. Moderne militære kapasiteter, inkludert våpensystemer med lang rekkevidde og stor potensiell virkningskraft, vil i stadig mindre grad bli forbeholdt et begrenset antall ressurssterke land.

Spredning av missilteknologi og masseødeleggelsesvåpen har vært omfattende de siste 30 år, til tross for en målrettet politikk for ikke-spredning og eksportkontroll. Det er et faktum at mange av de land som enten har eller ønsker å få tilgang på masseødeleggelsesvåpen og deres leveringsmidler, har et til dels anstrengt forhold til internasjonale forpliktelser og de verdier og prinsipper som er nedtegnet i FN-pakten og folkeretten. Det er betydelig fare for at spredning av missilteknologi og masseødeleggelsesvåpen vil fortsette, til tross for økt vekt på ikke-spredning og andre preventive tiltak. Også ikke-statlige aktører kan bli i stand til å anvende masseødeleggelsesvåpen.

Mens mange av de globale utviklingstrekkene peker i retning av en mer uforutsigbar og kaotisk fremtid, pågår det en omfattende integrasjon i store deler av den økonomisk mest utviklede delen av verden. For Norge bidrar denne utviklingen til trygge og stabile nærområder. Utvidelsene av både NATO og EU, og et styrket samarbeid med Russland, vil utvide og befeste dette stabile området. Samtidig vil den globale utviklingen kunne skape nye trusler mot Nord-Amerika og Europa, inkludert Russland. Dette vil igjen kreve kollektiv innsats for å skape kontroll og trygghet.

3.4.3 Samfunnsmessige utviklingstrekk og trender av betydning for Forsvaret

En rekke trender og utviklingstrekk i samfunnet bidrar til å aksentuere og påvirke de overordnede sikkerhetspolitiske utviklingstrekk som er beskrevet i det foregående.

I en krisesituasjon, hjemme som ute, vil forventningen i det sivile samfunn i stor grad være at samfunnet skal fungere mest mulig normalt, samtidig med at kriser håndteres, også ved bruk av militære midler. Samtidig utspiller moderne konflikter seg i liten grad mellom velorganiserte militære styrker som utkjemper slag på en avgrenset slagmark. Dette gjør at skillet mellom fred, væpnet konflikt og krig er blitt mindre tydelig enn før, og medfører sammen med andre endringer og trender i samfunnet, at rammebetingelsene for Forsvarets operative virksomhet er radikalt endret.

Som beskrevet av Sårbarhetsutvalget (NOU 2000:24), og senere fulgt opp i Innst. S. nr. 9 (2002-2003), jf. St.meld. nr. 17 (2001-2002), er oppgaven med å ivareta samfunnssikkerheten stadig viktigere gitt moderne samfunns sårbarhet. Moderne samfunns kritiske avhengighet av informasjons- og kommunikasjonsteknologi medfører nye sikkerhetsutfordringer. Sentralisering skaper sårbare konsentrasjoner av mennesker og ressurser. Den gjensidige avhengigheten mellom ulike samfunnsfunksjoner og i forholdet til omverdenen, øker faren for ringvirkninger av hendelser som i utgangspunktet kan være begrensede eller isolerte.

Den militære forsyningssikkerheten var tidligere i stor grad basert på rekvisisjoner og forhåndsplanlagte lagerbeholdninger av kritiske varer. Behovet for slike lagre er sterkt nedtonet, og forsyningssikkerheten påvirkes også av forhold som eierskap i det private næringsliv, redusert betydning av lagerbeholdninger generelt og mer fokus på fortløpende leveranser for å dekke etterspørselen. Det endrede risikobildet, samt behovet for en helhetlig samfunnsmessig ressursutnyttelse, tilsier et nært samarbeid mellom Forsvaret og sivile aktører på forsyningssiden, med sikte på å gjøre logistikksystemene tilstrekkelig robuste og for å sikre en mest mulig rasjonell og effektiv bruk av tilgjengelige ressurser. Et eksempel på dette er samarbeid med helsesektoren om beredskapssikring av og kompetanse knyttet til viktige ressursområder. Varer som ikke kan skaffes innen en akseptabel varslingstid, må imidlertid fortsatt være en del av lagerbeholdningene. I en krisesituasjon må tilgjengelige ressurser dekke behovene i det sivile samfunn. Forsvaret kan således ikke basere seg på at det sivile samfunn skal understøtte militære operasjoner og militær virksomhet i alle situasjoner. Dette har betydning for innrettingen av Forsvarets logistikkapparat og den sivile beredskap. Forsvarets operative avdelinger må medbringe forsyninger i tilstrekkelig mengde for å sikre utholdenhet, og logistikkapparatet må ha samme mobilitet og deployerbarhet som de styrker det støtter. I tillegg må det etableres en logistikkorganisasjon som er i stand til å etterforsyne de stridende avdelinger, for å gi tilstrekkelig utholdenhet i henhold til nasjonale og allierte krav.

Behovet for samarbeid mellom militære og sivile aktører i kriser og konflikter har økt og samtidig endret form. Dette er en naturlig konsekvens av den utviklingen i risikobildet som er skissert tidligere. Sivilt-militært samarbeid er et begrep som spenner over et svært bredt felt med mange ulike aktører, og hvis innhold i stor grad er situasjonsbetinget. I noen tilfelle støtter Forsvaret sivil virksomhet, mens Forsvaret i andre situasjoner støttes av sivile ressurser. Forsvaret skal i nasjonal sammenheng, og innenfor rammen av tilgjengelige ressurser, kunne bidra til samfunnssikkerhet, gjennom eksempelvis støtte til politi og sivile myndigheter i katastrofer og kriser, og vil utgjøre en viktig kapasitet for å beskytte samfunnet mot nye og ukonvensjonelle sikkerhetsutfordringer (jf. også boks 5.2). Forsvaret råder over et bredt spekter av ressurser som kan være verdifulle i kriser som kan ramme det sivile samfunn.

Målsettingene med bruk av militærmakt utenfor Norge, vil i mange tilfeller være å avslutte konflikter, oppnå stabilisering, og legge grunnlaget for sivil gjenoppbygging. Dette kan ikke militære avdelinger oppnå alene. Sivile og militære aktører vil operere i samme geografiske område, ofte samtidig, med parallelle virksomheter som griper inn i hverandre. Det er derfor nødvendig at sivile og militære aktører koordinerer virksomheten, avklarer roller og jobber sammen mot felles mål. Imidlertid vil det kunne være ulike perspektiver og prioriteringer mellom ikke-statlige humanitære organisasjoner på den ene siden, og militære aktører på den andre. Størst mulig grad av samarbeid må oppnås basert på internasjonalt anerkjente retningslinjer, samt kunnskap om og respekt for hverandres roller og funksjoner. Norske militære styrker skal hovedsakelig brukes til militære oppdrag. Det vil kunne oppstå situasjoner hvor militære oppdrag i avgrensede perioder inneholder elementer og formål av sivil eller humanitær karakter. I slike situasjoner er det avgjørende at innsatsen er koordinert med FN og andre sivile aktører, for å sikre effektiv måloppnåelse og å unngå uklarhet om rollefordeling. Erfaringene har vist at det er et behov for et bredt sett av virkemidler i tilknytning til fredsoperasjoner for at disse skal lykkes. Militær tilstedeværelse er ofte avgjørende for å sikre den stabiliteten som er nødvendig for en positiv politisk og økonomisk utvikling. Men også politiressurser, bidrag til oppbygging av rettsvesen, humanitær bistand og utviklingsbistand er viktige elementer i arbeidet for å skape varig fred og forsoning.

Behovet for samarbeid mellom sivile og militære aktører påvirker Forsvarets kompetansebehov. Sivilt-militært samarbeid vil også i betydelig grad påvirke måten operasjoner gjennomføres på. I mange situasjoner vil effektivt samarbeid og hensiktsmessig rollefordeling utgjøre en kritisk faktor for operasjoners fremdrift.

Media må forventes å spille en aktiv og kritisk rolle i alle fremtidige konflikter. Media vil rapportere om operasjonenes forløp og konsekvenser på nært hold, og vil bidra til å påvirke opinionens oppfatning av situasjonen i det området hvor krisen utspiller seg. Internasjonale medias fokus på konflikter og konfliktområder bidrar også til økt oppmerksomhet rundt konflikters humanitære konsekvenser. En kritisk presse er en helt sentral del av et demokratisk samfunn. I moderne konflikter forventes det fra befolkningens side tilgang på oppdatert informasjon om situasjonen generelt og norske styrker spesielt. Forsvaret skal, så langt operative hensyn tillater, søke å holde media oppdatert. I noen situasjoner vil det være et spenningsforhold mellom medias ønske om åpenhet og Forsvarets behov for å begrense informasjonsstrømmen, for eksempel for å ivareta sikkerheten til eget personell og virksomhet. Forsvarets personell må ha kompetanse til å håndtere presse- og informasjonsaspektet innenfor rammen av de krav den operative virksomheten stiller.

Den verdi som tillegges menneskelig sikkerhet medfører et sterkt ønske om å unngå tap av menneskeliv, både sivile og militære. Dette har store implikasjoner for operative forhold, og stiller endrede krav til Forsvarets kapasiteter og kompetanse. Anvendelse av militærmakt må i størst mulig grad unngå unødig og utilsiktet skade på sivile samfunn under operasjoner. Stor vekt må også legges på beskyttelse av egne styrker, både i form av moderne utstyr og gjennom måten operasjoner planlegges og gjennomføres på. Moderne teknologi for å understøtte fremskaffelsen av et oppdatert informasjonsgrunnlag, og våpensystemer med høy presisjon og effekt, er kritiske kapasiteter i denne sammenheng. Samtidig må anvendelse av militærmakt ledes og gjennomføres innenfor folkerettens regler, og innenfor politisk definerte grenser og forutsetninger (jf. kapittel 3.8). Begrensede konflikter vil ofte kreve betydelig utvidet politisk kontroll, og enkeltsoldaters handlinger kan i slike konflikter ha store konsekvenser. Samtidig er det viktig at militære styrker gis de nødvendige fullmakter og handlefrihet, slik at oppdrag kan løses effektivt uten for stor risiko. Dette nødvendiggjør høy treningsstandard, og økt kompetanse til å foreta vurderinger av komplekse situasjoner, selv på de lavere nivå i Forsvarets organisasjon.

I sum må Forsvarets innretting og operative virksomhet reflektere utviklingen i og forventningen fra det sivile samfunn, og møte de krav moderne konflikter stiller. Dette har konsekvenser for kompetansemessige forhold så vel som for doktriner og konsepter, utstyr og organisering.

3.5 Overordnede sikkerhetspolitiske mål

Norsk sikkerhetspolitikk må utformes som en del av norsk overordnet politikk, og være i tråd med de verdier som er fremtredende i det norske samfunn. Her står demokrati, menneskerettigheter, respekt for folkeretten og målet om å bidra til internasjonal fred og stabilitet sentralt, med FN som den viktigste aktøren. Samtidig må sikkerhetspolitikken bidra til å ivareta grunnleggende nasjonale sikkerhetsinteresser knyttet til stabilitet og sikkerhet i våre nærområder. Norge er en småstat med et nært verdi- og interessefelleskap med andre vestlige land. Vi er geografisk plassert i et område rikt på ressurser, der naboskapet med Russland fortsatt er en viktig rammefaktor. Summen av disse forhold skaper en betydelig grad av kontinuitet hva gjelder de overordnede betingelser for og prioriteringer i norsk sikkerhetspolitikk.

Målene for norsk sikkerhetspolitikk danner grunnlaget for anvendelsen av norske sikkerhetspolitiske virkemidler, og bidrar til å operasjonalisere Norges grunnleggende sikkerhetsinteresser (jf. kapittel 3.2).

De sikkerhetspolitiske utviklingstrekk og rammebetingelser som er oppsummert i det foregående, begrunner enkelte justeringer som bygger videre på den justering og presisering av de overordnede sikkerhetspolitiske mål som Stortinget la til grunn i Innst. S. nr. 342 (2000-2001) og Innst. S. nr. 232 (2001-2002). Det er viktig å fremstille de sikkerhetspolitiske mål på en måte som bedre gjenspeiler de rådende sikkerhetspolitiske utfordringer, ikke minst den økte vekt som tillegges samfunnssikkerhet. På dette grunnlag foreslår regjeringen at de overordnede mål for norsk sikkerhetspolitikk for perioden 2005-2008 skal være:

  • å forebygge krig og fremveksten av ulike trusler mot norsk og kollektiv sikkerhet;

  • å bidra til fred, stabilitet og videre utvikling av den internasjonale rettsorden;

  • å ivareta norsk suverenitet, norske rettigheter og interesser og beskytte norsk handlefrihet overfor politisk, militært og annet press;

  • sammen med våre allierte å forsvare Norge og NATO mot anslag og angrep;

  • å sikre samfunnet mot anslag og angrep fra statlige og ikke-statlige aktører.

Disse målene er alle av grunnleggende betydning for norsk sikkerhet, og vil gi oss et godt grunnlag for å styre utviklingen og bruken av Norges sikkerhetspolitiske virkemidler. Her vil Forsvaret også i fremtiden være ett av de mest sentrale virkemidlene norske myndigheter vil ha til rådighet.

3.6 Sikkerhetspolitiske fastpunkter og Norges nære omgivelser

3.6.1 Samarbeidet i FN

FN spiller en nøkkelrolle for norsk sikkerhetspolitikk. Norsk sikkerhet er nært knyttet til eksistensen av velfungerende ordninger for sikkerhetssamarbeid i en global ramme. Det endrede risikobildet, der geografi har fått redusert betydning og der truslene er globale, bidrar til å forsterke dette poenget ytterligere. Samarbeidet innenfor rammen av FN, som har det primære ansvaret for å ivareta internasjonal fred og sikkerhet, er av stor betydning for Norge. Norge er tjent med at internasjonale sikkerhetsutfordringer finner sin løsning innenfor en bred konsensus, basert på prinsippene i FN-pakten og gjennom forankring i folkeretten. Norge legger avgjørende vekt på FN som et globalt og overordnet sikkerhetspolitisk fastpunkt.

I fremtiden vil FN fortsatt være den mest sentrale arena for koordinering og samarbeid for å møte de sikkerhetsutfordringer verdenssamfunnet kan bli stilt overfor. Det er regjeringens mål at Norge skal bidra aktivt til at FN skal kunne være i stand til å løse sine oppgaver på en god måte, inkludert gjennom militære bidrag til FN-operasjoner.

FN har, med basis i erfaringene fra 1990-tallet, utvidet sitt konsept for fredsoperasjoner. FNs ekspertpanel for fredsoperasjoner konkluderte i Brahimi-rapporten fra år 2000, med at det tradisjonelle konseptet for fredsbevarende operasjoner burde utvides, og at FN hadde behov for styrker med mer robuste engasjementsregler og evne til å generere avskrekkende effekt, for å forhindre at FN ble en maktesløs tilskuer til menneskerettighetsbrudd, etnisk rensing eller brudd på inngåtte avtaler. FN har også vedtatt å følge en rekke forslag fra Brahimi-rapporten om forbedring av FNs evne til å hurtig deployere og lede fredsbevarende operasjoner. De militære ressurser som stilles til disposisjon for FN må være utviklet for å takle et bredt spekter av utfordringer, ha nødvendig reaksjonsevne og være tilstrekkelig robuste. De krav som stilles til Forsvaret i NATO-rammen og mht. å kunne takle potensielle sikkerhetsutfordringer nasjonalt, trekker i samme retning.

FN makter ikke selv å gjennomføre alle de fredsoperasjoner som det har vært nødvendig å etablere i arbeidet for internasjonal fred og sikkerhet. Fra FNs side har det derfor vært ønskelig at regionale organisasjoner som EU og NATO har påtatt seg et større ansvar, og FN har i en rekke tilfelle gitt mandat til operasjoner der medlemsland eller regionale organisasjoner står for den faktiske gjennomføringen, som for eksempel i Irak, i Afghanistan og på Balkan. Gjennom en slik arbeidsdeling kan regionale organisasjoner som NATO og EU avlaste FN, og derved styrke FNs rolle og handlekraft. På denne måten sikres den folkerettslige forankringen, samtidig som FN ikke må stå direkte ansvarlig for operasjoner organisasjonen ikke har ressurser, kommandostruktur eller apparat for å gjennomføre. Operasjoner som ledes av FN, og operasjoner som gjennomføres med et FN-mandat på vegne av verdensorganisasjonen, står derfor ikke i et motsetningsforhold, snarere tvert imot. Begge deler dreier seg om å støtte FNs arbeid for internasjonal fred og sikkerhet.

3.6.2 NATO

Innenfor den overordnede rammen som legges av FN, forblir NATO hjørnestenen i norsk sikkerhetspolitikk. NATOs formål er å beskytte friheten og sikkerheten til medlemslandene med politiske og militære midler. Dette er en gjensidig bistandsgaranti, der et angrep mot én er å betrakte som et angrep mot alle. I dag ivaretar NATO sin funksjon gjennom evnen til å kunne møte trusler og sikkerhetsutfordringer der de oppstår. Videre arbeider NATO aktivt for å fremme sikkerhet og stabilitet i hele det euroatlantiske området. NATO virkeliggjør den transatlantiske forbindelse som knytter sikkerheten i Nord-Amerika til europeisk sikkerhet. For Norge er det et overordnet mål å bidra aktivt til at NATO kan utføre sine samlede sikkerhetsoppgaver på en troverdig og effektiv måte.

NATOs bruk av militærmakt vil på kort og midlere sikt primært være knyttet til krisehåndtering og konfliktforebygging. Det eksisterer i dag ingen direkte konvensjonelle militære trusler mot NATOs område, men internasjonal terrorisme og spredning av masseødeleggelsesvåpen og missiler med lang rekkevidde, representerer en ny type trussel mot de alliertes samfunn, suverenitet og territorielle integritet. Aktive tiltak mot fortsatt spredning av masseødeleggelsesvåpen, deres leveringsmidler og internasjonal terrorisme, vil derfor forbli et sentralt allianseanliggende.

NATOs primære geografiske fokus er det euroatlantiske området, med hovedvekt på forebygging, begrensning og løsning av regionale kriser og konflikter som kan utvikle seg til å true sikkerheten til ett eller flere medlemsland. De nye sikkerhetsutfordringene har imidlertid et mer globalt nedslagsfelt. Dette har fått følger for NATO-samarbeidet.

NATOs strategiske konsept fra våren 1999 og vedtakene på toppmøtet i Praha høsten 2002, understreker at alliansens militære styrker må gjennomgå store endringer for å møte et bredt spekter av nye oppgaver og utfordringer. Troverdig evne til å ivareta alliansens oppgaver krever relevante og hurtig tilgjengelige operative militære kapasiteter som er i stand til å operere effektivt sammen. Ikke minst må europeiske og amerikanske styrker være i stand til å operere sammen. Dette innebærer at viktige teknologiske ulikheter må søkes utjevnet, det teknologiske gapet mellom de amerikanske og de fleste europeiske militære enheter reduseres og at hensynet til alliert interoperabilitet må være styrende på begge sider av Atlanterhavet. NATO-landenes satsing på å transformere sine militære styrker gjennom felles forsvarsplanlegging og den integrerte militære struktur, spiller her en avgjørende rolle. Dette vil også være avgjørende for utviklingen av det norske Forsvaret, og bidra til å styrke Forsvarets evne til å trygge norsk sikkerhet.

For at NATO skal ha evnen til å møte de sikkerhetspolitiske utfordringene der det er behov, er det av sentral betydning at NATO-landenes militære styrker er i stand til å handle raskt og effektivt. Styrkene må med andre ord være anvendbare og tilgjengelige. Det er et stort behov både for styrker med rask reaksjonsevne, og for styrker som gir utholdenhet over tid. Vedtakene på toppmøtet i Praha høsten 2002 bidrar til å sikre at NATO får de kapasitetene som trengs for å kunne møte fremtidens utfordringer, men det er medlemslandenes ansvar å gjøre disse styrkene anvendbare og deployerbare. Anvendbare styrker kjennetegnes ved at de er hurtig tilgjengelige for innsats når det er behov for dem, og at de har den kapasiteten som trengs. Styrkene må være av en slik standard at det ikke kreves nevneverdig tilleggsoppøving for å kunne løse oppgavene de blir satt til, og de må være i stand til å dra dit behovet oppstår. Anvendbarhet oppnås gjennom trening, øving og samvirke, og ved at styrkene har tilstrekkelig logistikkstøtte og tilpasset materiell. NATOs evne til å påta seg politiske forpliktelser i form av militære operasjoner, kan bare ivaretas gjennom å øke de militære styrkenes anvendbarhet. Alliansens pågående transformasjonen vil bidra til dette.

Den sikkerhetspolitiske utvikling og utviklingen i NATO fører til at det blir enda viktigere for Norge å utvikle et tett forsvarspolitisk samarbeid med allierte land for å virkeliggjøre intensjonene om å utvikle relevante militære kapasiteter, slik det ble bestemt på toppmøtet i Praha. Nordsjøstrategien (jf. boks 3.4) vil stå sentralt i denne forbindelse.

For Norge og andre mindre land er det også av grunnleggende betydning å verne om og styrke NATOs konsultasjonsmekanismer, blant annet for å hindre en politisk marginalisering av mindre land. Konsensusprinsippet er viktig, men fordrer fleksibilitet og kompromissvilje for at NATO skal fungere effektivt. Dette krever at også små land må påta seg et aktivt ansvar. Det er i den sammenheng helt grunnleggende at Norge oppfattes som en troverdig alliert - både politisk og militært.

På politisk nivå har alliansen vært gjennom betydelige endringer for å tilpasse seg den nye sikkerhetspolitiske situasjon. NATO har omstilt seg for å kunne møte et bredere spekter av oppgaver og utfordringer, gjennom å bygge på og videreutvikle det verdi- og interessefellesskap, og de politiske og militære strukturer, som gjorde alliansen til et effektivt instrument under den kalde krigen. Dette har også medført at de politiske dimensjonene av alliansesamarbeidet og NATOs rolle som konsultasjonsforum har fått et bredere nedslagsfelt og økt betydning.

Videre utgjør den omfattende utvidelsen av alliansen og det utvidede samarbeidet med ulike grupper av partnerland sentrale trekk i utviklingen. I 2004 utvides NATO med syv nye land (Bulgaria, Estland, Latvia, Litauen, Romania, Slovakia og Slovenia), til totalt 26 medlemsland. Parallelt har alliansen styrket samarbeidet med både Russland, Ukraina, de resterende partnerlandene innenfor rammen av Partnerskap for fred, og med landene som er med i NATOs middelhavsdialog. Denne utviklingen er et uttrykk for den inkluderende og stabiliserende rolle alliansen ønsker å spille i en ny tid.

De strukturelle endringene i NATO er betydelige og gjennomgripende, og hovedmålsettingen er å styrke alliansens operative kapasiteter. I den senere tid utgjør etableringen av NATO Response Force (NRF), etableringen av en ny kommando- og styrkestruktur, og Prague Capabilities Commitment (PCC) de viktigste elementer i alliansens arbeid for å endre og tilpasse sine militære styrker, jf. boks 3.2.

Boks 3.2 Initiativ for å styrke NATOs operative evne

NATO Response Force (NRF)

NRF ble besluttet etablert på NATOs toppmøte i Praha i november 2002. En midlertidig styrke ble opprettet 15. oktober 2003. NRF blir NATOs nye hurtige reaksjonsstyrke. Deltakelse i NRF vil derfor representere en sentral allianseforpliktelse og være et viktig bidrag for å ivareta kollektiv sikkerhet. NRF skal være den drivende faktor for alliansens transformasjon.

Konsensus blant NATOs medlemsland vil fortsatt være en forutsetning for innsetting av styrken i konkrete operasjoner. Etter forutgående politisk vedtak skal styrken kunne løse en rekke ulike typer oppdrag. NRF skal kunne:

  • Gjennomføre evakueringsoperasjoner av sivilt personell fra ulike kriseområder.

  • Støtte konsekvenshåndtering, for eksempel etter angrep med masseødeleggelsesvåpen og ved humanitære katastrofer.

  • Gjennomføre krisehåndteringsoperasjoner, herunder fredsbevarende operasjoner.

  • Støtte kontra-terrorisme operasjoner.

  • Gjennomføre embargooperasjoner.

NRF skal videre kunne gjennomføre operasjoner som sikrer et brohode for påfølgende avdelinger, også i områder med fiendtlige styrker, samt kunne deployeres og nyttes for å demonstrere militær evne i den hensikt å støtte diplomatisk håndtering av krisesituasjoner. NRF vil kunne bli satt inn for å løse oppdrag både innenfor og utenfor NATO-landenes territorier. Det innebærer at NRF også vil være tilgjengelig for hurtig innsetting for å håndtere eventuelle kriser i Norge og tilstøtende områder.

Planen for utviklingen av NRF er ambisiøs, og forutsetter en initiell operativ kapasitet i oktober 2004, og full operativ kapasitet innen oktober 2006. Først da vil den kunne løse alle typer oppdrag. NRF forventes å bestå av flernasjonale innsatsstyrker på til sammen rundt 20 000 soldater fra alle forsvarsgrener. Fremtidige oppsetninger av NRF skal bygges rundt de seks hurtig deployerbare korpshovedkvarterene (inkludert EUROCORPS) i NATOs styrkestruktur og deres brigader. De maritime bidragene skal foreløpig bygges rundt NATOs stående maritime styrker. Styrkebidrag til NRF må tilfredsstille meget høye operative krav.

NATOs nye kommandostruktur

NATO vedtok i juni 2003 dyptgripende endringer i kommandostrukturen. Den organiseres nå i to separate søyler, hver ledet av et hovedkvarter på strategisk nivå: én for å lede operasjoner og én for å ivareta transformasjon og kompetansebygging. Vedtaket innebærer at NATOs operative kommandolinje strømlinjeformes ved at antallet hovedkvarter reduseres vesentlig.

For Norge betyr vedtaket at det tidligere NATO-hovedkvarteret i Stavanger er blitt nedlagt og erstattet med et Joint Warfare Centre (JWC) på samme sted, samt at NATOs Combined Air Operations Centre (CAOC) på Reitan blir nedlagt innen 2008. JWC i Stavanger er underlagt Allied Command Transformation (ACT) i USA. Det nye hovedkvarteret i Stavanger vil ha en sentral rolle i et styrket samarbeid for å utvikle relevante og interoperable militære kapasiteter. JWC har ansvar for planlegging og gjennomføring av utdanning, trening, utprøving av doktriner og utvikling av nye konsepter. Til støtte for denne virksomheten vil JWC ha to underordnede enheter - Joint Analysis and Lessons Learned Centre(JALLC) i Portugal, som samler, evaluerer og formidler erfaringer fra eksperimentering og operasjoner, og Joint Forces Training Centre i Bydgoszcz i Polen.

Prague Capabilities Commitment (PCC)

På alliansens toppmøte i Praha i november 2002, vedtok NATO Prague Capabilities Commitment(PCC), der medlemslandene forpliktet seg til å gjennomføre en rekke tiltak for å styrke alliansens militære kapasitet. Sentrale mål er å oppnå en bedre utnyttelse av de samlede ressurser, samt forbedre evnen til å utplassere styrker over lange avstander og til å gjennomføre teknologisk avanserte og mer effektive militære operasjoner. Det er også en sentral målsetting i PCC å styrke forsvaret mot kjernefysiske, kjemiske, biologiske og radiologiske våpen. PCC og NRF (omtalt ovenfor) er knyttet nært sammen, da kapasitetene som PCC skal fremskaffe vil være forutsetninger for en vellykket etablering av NRF.

Sentrale norske forpliktelser er knyttet til områder som presisjonsstyrte luft-til-bakke våpen, flernasjonal strategisk sjøtransport, strategisk lufttransport og tankflykapasitet, ubemannede

Boks 3.3

luftfartøyer, beskyttelse mot masseødeleggelsesvåpen, etablering av en ISTAR ( Intelligence, surveillance, target acqusition and reconnaissance) - kapasitet og utvikling av fellesalliert luftbåren kapasitet for bakkeovervåkning (AGS).

Innenfor PCC har Norge hatt en lederrolle i høynivågruppen som arbeider med flernasjonale løsninger for strategisk sjøtransport. Dette arbeidet har hatt en meget god fremgang, og ni allierte land har så langt signert en avtale som gir tilgang til kapasiteter for strategisk sjøtransport i form av skip på beredskapskontrakter og fulltids charter. 2004 vil være et prøveår for denne ordningen, som vil bli videreutviklet etter at en evaluering er gjennomført. Inngåelse av denne type kontrakter med skipsfartsnæringen vil bidra til at nasjonene sparer store beløp.

Et sentralt element i å koordinere og effektivisere bruken av disse skipene og de alliertes bruk av egne og innleide transportskip er Sealift Coordination Centre (SCC). Med basis i et vellykket prøveår ble dette etablert på permanent basis i Eindhoven i Nederland høsten 2003. Norge, Nederland og Storbritannia underskrev da en permanent avtale, samtidig som navnet ble endret fra koordineringscelle til koordineringssenter. Finansieringen ble ordnet frem til 2006 ved at Norge betalte driften for 2003, Nederland for 2004 og UK for 2005. Driftsutgiftene er ca. 100 000 euro per år. Senteret sparte i 2003 NATOs medlemsland for ca. 5 millioner euro ved å koordinere utnyttelsene av sjøtransport.

3.6.3 Den europeiske union

Parallelt med de gjennomgripende endringene i NATO, er også det europeiske samarbeidet innenfor sikkerhets- og forsvarspolitikken i betydelig utvikling. EU har den siste tiden styrket sin ambisjon om å utøve en felles utenriks- og sikkerhetspolitikk ( Common Foreign and Security Policy - CFSP) gjennom å vedta en sikkerhetspolitisk strategi (Solana-papiret) som tar til orde for en mer slagkraftig og forent utenrikspolitikk. Denne ambisjonen demonstreres også gjennom at EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk ( European Security and Defence Policy - ESDP) de siste årene har blitt styrket, både på det politiske og praktiske plan.

Forslaget til en ny forfatningstraktat ble ikke vedtatt i desember 2003, men det forsvarspolitiske samarbeidet kom styrket ut av møtet. Dette vil få betydelige konsekvenser for EUs forsvarspolitiske dimensjon gjennom utviklingen av et tettere og mer integrert samarbeid hva gjelder forsvarsrelatert forskning, utvikling av kapasiteter og materiellanskaffelser, samt etableringen av strukturer som vil styrke unionens evne til operativ planlegging. I sum ønsker EU å bli en mer synlig og samkjørt utenrikspolitisk aktør, og vil i fremtiden spille en økende rolle for europeisk sikkerhet og stabilitet.

Fordypningen av det sikkerhets- og forsvarspolitiske samarbeidet i EU skjer delvis gjennom arrangementer som er avtalt mellom NATO og EU, der NATO innenfor etablerte prosedyrer kan avgi kollektive militære ressurser og kapasiteter til EU-ledede operasjoner. EU baserer seg imidlertid også på å kunne gjennomføre såkalte autonome operasjoner, basert kun på egne ressurser, slik de bl.a. er identifisert gjennom EUs eget styrkeregister.

Gjennom konkrete operasjoner har EU vist evne til å spille en selvstendig operativ rolle. Operasjonene i Kongo (ARTEMIS), i Bosnia (EUPM) og i Makedonia (PROXIMA) er konkrete eksempler i denne forbindelse. Samtidig har EU vist evne til å samarbeide med andre internasjonale organisasjoner som NATO og FN, og til å inkludere ikke-EU land i sine operative aktiviteter. Det gjenstår imidlertid utfordringer både for EUs egen forsvars- og sikkerhetspolitikk, og for EUs forhold til NATO og allierte som ikke er medlemmer av EU.

Den tidligere politiske uoverensstemmelsen innad i EU om utviklingen av ESDP, har i hovedsak blitt løst gjennom enigheten som ble oppnådd i desember 2003. Like fullt er det fremdeles et stykke igjen til EU har en felles forsvarspolitikk. EU mangler fortsatt viktige militære kapasiteter som er nødvendige for å kunne gjennomføre større og krevende militære operasjoner, ikke minst dersom disse skal gjennomføres på kort varsel og i mer fjerntliggende områder. EU-landenes forsvarbudsjetter står under et betydelig press, og evnen og viljen til å prioritere nye militære kapasiteter, samt å gjennomføre nødvendig rasjonalisering og omstilling, er varierende. EUs evne til å gjennomføre selvstendige militære operasjoner er like fullt gradvis kommet på plass, og utviklingen internt i EU i retning av å gi forsvarsdimensjonen større tyngde, vil kunne akselerere denne prosessen ytterligere.

Den sikkerhetspolitiske rollefordelingen mellom NATO og EU er fortsatt ikke endelig avklart. Risikoen for duplisering og konkurranse med NATO er i den forbindelse tilstede, alt avhengig av hvilke konkrete løsninger som utvikles i fremtiden. For Norge er den konkrete praktiseringen av deltakerrettighetene for allierte ikke-EU land i forbindelse med EU-ledede operasjoner meget viktig. Som deltaker og ikke-EU-land kan Norge ta del i den daglige styringen av en operasjon. Norge har imidlertid begrenset innflytelse over den politiske styringen av EUs operasjoner.

Norges evne til å påvirke utviklingen av ESDP er minimal. Det er av grunnleggende betydning for Norge at samarbeidet mellom EU og NATO forblir konstruktivt og baseres på åpenhet, samarbeid og gjensidig koordinering. Det er dessuten vesentlig at de to organisasjonene ikke utvikler konkurrerende strukturer. Norges kanskje viktigste bidrag i så henseende vil være å følge opp de allierte intensjoner som realiseres gjennom arbeidet med NRF, ny kommandostruktur og PCC, slik at NATO forblir et effektivt sikkerhetspolitisk virkemiddel sett fra begge sider av Atlanterhavet. Videre vil også det nære samarbeidet innenfor rammen av Nordsjøstrategien (jf. boks 3.4) bidra til å knytte oss sterkere til land som er sentrale i utviklingen av EUs sikkerhets- og forsvarspolitikk.

En aktiv norsk europapolitikk, som søker reell norsk medinnflytelse i EUs militære krisehåndtering, er avgjørende for å ivareta norske interesser i et Europa i endring. Dette er også en forutsetning for at Norge skal kunne bidra til en styrket europeisk krisehåndteringskapasitet.

3.6.4 USA og den transatlantiske dimensjonen

Det er først i den senere tid at de strukturelle konsekvensene av den kalde krigens slutt virkelig begynner å bli tydelige. USAs dominante posisjon i internasjonal politikk, og det faktum at nasjonal sikkerhet har fått økt betydning i amerikansk politikk, har betydelige føringer på USAs politikk på den internasjonale arena og overfor Europa. Det endrede risikobildet har ført til nye internasjonale samarbeidsmønstre, noe som fremfor alt kommer til syne gjennom kampen mot terrorisme. Tidligere fiender samarbeider om å motvirke, begrense og om nødvendig bekjempe nye og felles trusler. Den udramatiske oppsigelsen av ABM ( Anti Ballistic Missile)-avtalen i juni 2002 og den russisk-amerikanske avtalen av mai 2002 som begrenser aktive strategiske kjernefysiske stridshoder til mellom 1700 og 2200, er uttrykk for viktige endringer i de strategiske forhold. Ovennevnte avtale mellom USA og Russland åpner også for samarbeid om forsvar mot ballistiske missiler. Dette tema diskuteres blant annet innenfor rammen av NATO-Russland rådet (NRC) i NATO.

Et annet trekk ved det nye strategiske bildet er større politiske forskjeller mellom USA og enkelte sentrale europeiske allierte, noe som på utvalgte områder har ført til mer markante interessemotsetninger. Slike motsetninger har til dels blitt forsterket ved at den sikkerhetspolitiske rollefordelingen mellom EU og NATO, og med det også mellom EU og USA, er i støpeskjeen. På amerikansk side synes man å mene at enkelte europeiske alliertes ambisjoner om å øke EUs rolle som en sikkerhets- og forsvarspolitisk aktør på områder som tradisjonelt har vært NATOs domene, er uheldig. Samtidig har de amerikanske erfaringene fra Irak og Afghanistan demonstrert betydningen av å ha europeiske allierte som aktive bidragsytere.

De transatlantiske bånd er fortsatt sterke, og ovennevnte motsetninger bør derfor ikke overdrives. Det gamle skjebnefellesskapet fra den kalde krigen er endret, men ikke borte. Den gjensidige avhengigheten var åpenbar i møtet med trusselen fra Sovjetunionen. Ved bortfallet av denne trusselen er den gjensidige avhengigheten naturlig nok mindre fremtredende, men de euroatlantiske bånd bygger på grunnleggende gjensidig avhengighet og felles verdier, som går utover politikk og økonomi. Samtidig skal man ikke undervurdere de vanskeligheter som følger av institusjonelle forhold, ulik trusseloppfatning, misforhold i militær styrke over Atlanterhavet og ulik tilnærming til håndtering av nye sikkerhetsutfordringer. Dette skaper utfordringer, også for Norge. I så henseende er det svært viktig for Norge at NATOs rolle som transatlantisk konsultasjonsorgan styrkes. Samtidig er det viktig å delta aktivt i det fremvoksende europeiske forsvarssamarbeidet.

3.6.5 Forholdet til Russland

Norges forhold til Russland har tidligere vært den dimensjonerende faktoren i norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Dagens Russland utgjør ingen militær trussel mot Norge, men vil fortsatt være en sentral rammefaktor for utformingen av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk. Utviklingen i Russland har gått i retning av større innenrikspolitisk stabilitet, hvor trendene i hovedsak synes å gå mot økonomisk fremgang og konsolidering av det sentrale maktapparatet i Moskva. Russland synes i dag å ha valgt å satse på et nært samarbeid med NATO, EU og USA.

Våre to land grenser opp mot hverandre i et område av stor ressursmessig og strategisk betydning, hvor det fortsatt eksisterer uavklarte spørsmål. Situasjonen og utviklingen i nordområdene, med fortsatt stor konsentrasjon av militære styrker og kjernefysiske våpen, vil ha implikasjoner for det norske forsvaret - på kort, midlere og lengre sikt. Russland legger i dag stor vekt på sine strategiske og taktiske kjernevåpen. Basene på Kola og i Nordvest-Russland spiller følgelig fortsatt en sentral strategisk rolle. Dette vil neppe endre seg i overskuelig fremtid. I lys av denne realitet må vi forvente at det fortsatt vil forbli utstasjonert betydelige russiske militære kapasiteter i dette området.

Norsk samfunnssikkerhet berøres direkte av den potensielle forurensningsfaren knyttet til militær eller tidligere militær aktivitet i Nordvest-Russland. Dette gjelder også de russiske sivile kjernekraftverk. Økt olje- og gassutvinning i nordområdene, samt omfattende skipstransport av olje langs vår kyst, vil gi økt risiko for forurensning. Denne utfordringen må håndteres. Flernasjonalt samarbeid og fortsatt felles innsats for å redusere og fjerne potensielle miljøtrusler mot Barentshavets sårbare økologi og mot samfunnssikkerheten, er her avgjørende. På disse felt har Norge og Russland sammenfallende interesser.

Norge er tjent med at Russland involveres i et nært politisk og militært samarbeid med NATO så vel som EU og USA. I NATO-Russland rådet møter de allierte Russland som en likeverdig partner. Det er imidlertid ingen automatikk i at et slikt utvidet samarbeid vil skape en kvalitativ endring i det bilaterale forholdet mellom Norge og Russland. Forholdet mellom Norge og Russland vil fortsatt være preget av det asymmetriske forholdet mellom en småstat og en stormakt, og av at våre interesser møtes i et område av stor strategisk betydning. Et viktig mål for samarbeidet med Russland er å fremme åpenhet og redusere mistenksomhet knyttet til militære aktiviteter på begge sider av grensen. Den årlige bilaterale tiltaksplanen vektlegger kontakt og samarbeid mellom russiske og norske militære avdelinger. Tiltaksplanen virker etter sin hensikt, og bidrar til å utvikle samarbeidet mellom de to lands forsvar.

En overordnet multilateral ramme for forholdet til Russland vil være viktig. Et Russland som søker sikkerhet i fellesskap med andre er avgjørende for europeisk og internasjonal sikkerhet og stabilitet, og derved et viktig bidrag til større forutsigbarhet for Norge. For Russland er det i dag områdene i sør som utgjør de store sikkerhetsutfordringene. Dette er utfordringer som vil kreve betydelige ressurser. Nordvest-Russland og grenseområdene mot Norge fremstår derfor som en stabil region med en forutsigbar utvikling, sett fra Moskva. Dette vil i seg selv være et gunstig utgangspunkt for den videre utvikling av det bilaterale forholdet.

Boks 3.4 Russlands væpnede styrker

Siden 1990-tallet har Russlands væpnende styrker gjennomgått en vanskelig reformperiode. Reformene har manglet det nødvendige økonomiske grunnlag, og dette har skapt betydelige strukturproblemer. De russiske styrker har ikke fått tilført det nødvendige moderne utstyr, og det har også vært mangel på midler til vedlikehold.

I dag, under president Putins lederskap, kan det observeres en mer forsiktig og målrettet fremdrift i reformarbeidet. Et tydelig trekk ved utviklingen av styrkene er ønsket om å delvis innføre profesjonelle soldater. Fra sentralt hold planlegges det at Russland i 2007 skal ha en reaksjonsstyrke med 133 000 profesjonelle soldater fordelt på 72 avdelinger. Det fremgår fra flere hold at Russland nå anser hoveddelen av personellreduksjonene som avsluttet, og at man innen 2005 skal nå det endelig målet om 1 million tjenestegjørende totalt sett. I 2008 skal 50 % av disse være profesjonelle, og verneplikten skal reduseres til ett år.

Det eksisterer i dag store problemer og utfordringer hva angår verneplikten, noe som understrekes av den lave prosentandelen (12 %) som gjennomfører den. Planen om en profesjonalisering og mindre bruk av verneplikt støttes da også av nesten 80 % av befolkningen. Det største hinder for å sette disse planene ut i livet vil fortsatt være av økonomisk art. Det er et stort gap mellom tildelingene og reformprosessens totale ressursbehov, dette til tross for at forsvarsbudsjettet har økt jevnt de siste årene. Det kan derfor ikke utelukkes at fristene og planene både på personellsiden og mht. materiellinvesteringer, kan bli utsatt i tid.

3.6.6 Norden og de baltiske stater

Norden og Østersjøregionen preges av økende gjensidig samarbeid og stabilitet. De baltiske lands forestående medlemskap i NATO og EU bidrar til å forsterke denne trenden.

Det nordiske samarbeidet på det sikkerhets- og forsvarspolitiske området har fått økt betydning for Norge, ikke minst fordi samarbeidet mellom NATO og EU er i støpeskjeen. Norge har i løpet av 1990-tallet videreutviklet det forsvarspolitiske samarbeidet med de andre nordiske land. Dette samarbeidet gir en viktig politisk og militær fleksibilitet til det norske forsvaret. De nordiske land har en rekke sammenfallende interesser i sikkerhetspolitikken, og de har lang erfaring fra et nært samarbeid på en rekke forskjellige samfunnsområder. Videre gjør de nordiske lands ulike tilknytningsformer til EU og NATO den nordiske sikkerhetspolitiske dialogen til en viktig innfallsport for Norge til EU.

Det nordiske sikkerhetspolitiske samarbeidet vil ha fokus på internasjonale fredsoperasjoner med FN-, EU- eller OSSE-mandat, samt på hvordan vi sammen kan redusere kostnader på områder som drift, produksjon, vedlikehold og anskaffelser. Fellesarrangementer som NORDCAPS ( Nordic Coordinated Arrangement for Military Peace Support) og NORDAC ( Nordic Armaments Cooperation) utgjør viktige rammer for det nordiske multilaterale samarbeidet i denne forbindelse.

NORDCAPS skal styrke de nordiske lands kapasitet til å operere sammen i internasjonale operasjoner i regi av FN, NATO, EU og OSSE. De nordiske land kan gjennom NORDCAPS delta i fredsstøttende operasjoner opp til brigadestørrelse.

NORDAC fokuserer på prosjekter som ikke er dekket av andre materiellfora. Det er stor bredde i samarbeidsprosjektene som dekker alt fra store utviklings- og anskaffelsesprosjekter til seminarer.

Også det nordisk-baltiske samarbeidet vil få økt betydning siden de baltiske land både blir NATO- og EU-medlemmer i løpet av 2004.

Norge har siden 1992 vært involvert i arbeidet med å bygge opp og modernisere de baltiske landenes forsvar gjennom et bredt spekter av prosjekter og tiltak. Landene har fortsatt behov for militær støtte for å kunne bidra med relevante og effektive kapasiteter til NATO. Da en rekke øvrige allierte er i ferd med å redusere sin støtte til Baltikum til fordel for andre regioner i alliansens periferi, er det en klar forventning fra alliert hold om at land som Norge og Danmark viderefører sin støtte for å lette de baltiske staters integrasjon i NATO. Fra norsk side vil det bli lagt stor vekt på å innrette støtten slik at den har en reell nytteverdi i dette perspektivet.

Etter hvert som de baltiske land integreres fullt ut i NATOs strukturer, og har gjennomført sine egne reformprosesser, vil det være naturlig å trappe ned den norske støtten på forsvarsområdet. Etter 2006 vil støtten gradvis reduseres, og trolig avvikles en gang før 2010. Landenes inntreden i NATO og EU vil over tid gi muligheter for et kvalitativt endret samarbeid. I et slikt samarbeid vil støtteaspektet naturlig tones ned til fordel for økt fokus på felles utfordringer og løsninger.

3.6.7 Flernasjonalt samarbeid

USA er en viktig alliansepartner for Norge, som vi har en grunnleggende interesse av å samarbeide nært med. Denne transatlantiske dimensjonen i Norges forsvarssamarbeid er like sentral som før. I tillegg er det naturlig for Norge å søke et utdypet flernasjonalt militært samarbeid med europeiske allierte vi har et særlig nært forhold til. Dette er stater som i stor grad har sammenfallende sikkerhetspolitiske interesser med Norge, og som det er lett å samarbeide med, militært og politisk. Et grunnleggende interessefellesskap er en viktig forutsetning for et mer integrert styrkesamarbeid.

En rimelig balanse mellom nært samarbeid med større europeiske allierte og allierte som er mer sammenlignbare med Norge i størrelse, er ønskelig. Dette øker mulighetene for at Norge får et bredt spekter av oppgaver, ansvar og roller, inkludert lederskapsfunksjoner. Det er avgjørende at disse samarbeidspartnerne har høye og sammenfallende ambisjoner knyttet til militær transformasjon. Med dette som bakgrunn, vil Norge spesielt søke å etablere et bredt flernasjonalt militært samarbeid med landene rundt Nordsjøen - en Nordsjøstrategi for flernasjonalt militært samarbeid (jf. boks 3.4). Et utdypet og bredt anlagt samarbeid med et begrenset antall nære allierte, såkalte strategiske partnere, vil kunne gi betydelige synergieffekter. Nordsjøstrategien utelukker ikke et nært samarbeid med andre allierte og partnere på utvalgte områder.

Boks 3.5 Nordsjøstrategien

Norge er et lite land med begrensede ressurser, og kan ikke alene opprettholde det nødvendige spekteret av viktige og stadig mer kostbare militære kapasiteter. På denne bakgrunn har regjeringen iverksatt Nordsjøstrategien, som vil gi oss tilgang til kapasiteter gjennom ulike typer flernasjonalt samarbeid. Strategien er rettet mot flernasjonalt forsvarspolitisk samarbeid med Danmark, Nederland, Storbritannia og Tyskland. Geografisk nærhet og stor grad av sikkerhetspolitisk interessefellesskap, foruten et eksisterende og omfattende politisk, økonomisk og militært samarbeid, gjør disse landene til velegnede strategiske partnere for Norge.

Nordsjøstrategiens sentrale målsetting er gjennom kosteffektive løsninger å øke deltakerlandenes operative evne og militære kapasiteter. Strategien tar sikte på utvikling av felles militære kapasiteter og evne til å operere effektivt sammen gjennom planlegging og gjennomføring av operasjoner, etablering av felles styrker, felles utdanning, øvelser og trening samt gjennom felles anskaffelse, vedlikehold og drift av materiell. Ved å ta del i et flernasjonalt militært samarbeid på utvalgte områder, vil Forsvarets operative evne styrkes. Militært samarbeid med utvalgte land vil også kunne bidra til å knytte disse landene til trening og øving i Norge, og derigjennom bidra til å styrke vår nasjonale sikkerhet.

For Hæren er hovedvekten av samarbeidet rettet mot Tyskland og Nederland, særlig gjennom deltagelsen i det 1. tysk-nederlandske korps, der Telemark bataljon, i samarbeid med tyske og nederlandske bataljonsenheter, vil utgjøre landelementet i NRF 4 i 2005. Anskaffelse og bytte av materiell er også sentrale områder innenfor denne delen av samarbeidet.

På luftsiden skjer hovedvekten av samarbeidet med Danmark og Nederland, blant annet i videreutviklingen av det operative jagerflysamarbeidet, EPAF ( European Participating Air Forces), og gjennom samarbeidet mellom fem land i EEAW ( European Expeditionary Air Wing), som innbefatter felles innmelding, oppsetting og operativ trening av jager- og transportfly med tanke på felles NRF-deltakelse. Flernasjonalt samarbeid innenfor blant annet anskaffelse av strategisk løftekapasitet, tankfly, og nye kampfly er andre sentrale områder innenfor dette feltet.

På sjøsiden finner det blant annet sted samarbeid om fregatter, ubåter, maritime helikoptre, sjømålsmissiler og samvirke innenfor kystnære operasjoner, særlig med Storbritannia, men også med de øvrige landene. På fellesoperativt nivå inngår samarbeid om øvelser og trening, doktrineutvikling samt forskning og utvikling som sentrale deler av Nordsjøstrategien. Samarbeidet innen Nordsjøstrategien vil bli søkt ytterligere utdypet i omleggingsperioden.

3.7 Sikkerhetspolitiske konsekvenser for Norge

De globale utviklingstrendene peker i retning av et uforutsigbart risikobilde, som i hovedsak er knyttet til faktorer utenfor vårt nærområde. Norges ressurser og Norges strategiske beliggenhet kan likevel medføre anslag og andre direkte konsekvenser som kan true våre nasjonale interesser. Det eksisterer derimot ingen trussel om et større militært angrep fra en annen stat mot norsk territorium på kort og midlere sikt.

Dette betyr at de tradisjonelt dimensjonerende faktorene for norsk forsvarspolitikk og utformingen av Forsvaret, ikke lenger har sin tidligere betydning. I stedet er det uforutsigbarhet og det dynamiske risikobildet som fremstår som den viktigste faktoren. Norsk sikkerhetspolitikk må ta høyde for dette sammensatte bildet.

Å forebygge krig og fremveksten av ulike trusler mot norsk og kollektiv sikkerhet innebærer følgelig andre tiltak og kompetansebehov enn tidligere. Vår sikkerhet kan ikke ivaretas gjennom en ensidig fokusering på konvensjonelt forsvar av det norske territoriet. Risikobildet tilsier derimot at norsk sikkerhet best ivaretas gjennom å bidra til fred, stabilitet og en gunstig internasjonal utvikling, for på den måten å redusere risikoen for kriser, konfliktspredning, væpnet konflikt og krig - innbefattet internasjonal terrorisme. Det er derfor viktig at norsk sikkerhetspolitikk er helhetlig i sin tilnærming til potensielle trusler og internasjonale konflikter, og har et variert utvalg av sikkerhetspolitiske virkemidler å spille på for å bidra til så vel nasjonal som internasjonal sikkerhet.

Begrensede anslag mot samfunnssikkerheten er i dag mer sannsynlige enn faren for mer tradisjonelle omfattende militære angrep mot Norge. Denne type anslag kan komme både fra statlige og ikke-statlige aktører. Sikkerhetspolitikken må favne om både sannsynlige og mindre sannsynlige trusler, men likevel skille mellom dem. Dette innebærer at samfunnssikkerhet i dag bør få en mer fremtredende rolle i utformingen av sikkerhetspolitikken.

Norges betydelige posisjon som energieksportør og forvalter av viktige naturressurser i store havområder, gir føringer for sikkerhetspolitikken. Det er av sentral betydning at Norge er i stand til å ivareta suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse i norske områder og derved hevde norske rettigheter og interesser. Vi kan ikke se bort fra at Norge i fremtiden kan bli utsatt for politisk, militært eller annet press knyttet til disse ressursene. Norsk sikkerhetspolitikk må derfor utformes på en måte som tar høyde for slike situasjoner.

Selv om de utviklingstrender som er skissert peker i retning av uforutsigbarhet og nye typer trusler, er den kollektive forsvarsforpliktelsen fremdeles en grunnleggende faktor for Norge og NATO. Norsk sikkerhetspolitikk må derfor utformes slik at vi er i stand til å forsvare våre grunnleggende sikkerhetsinteresser, sammen med våre allierte.

Basert på de ovenfor nevnte konsekvenser for norsk sikkerhetspolitikk, er det grunn til å fokusere nærmere på to dimensjoner i Norges sikkerhetspolitiske tilnærming til de globale utviklingstrender - nærområdedimensjonen og den globale dimensjonen.

3.7.1 Nærområdedimensjonen

Norge disponerer rike naturressurser i store havområder, og grenser i nord mot en stormakt jf. figur 3.1. Disse to faktorer er langt på vei avgjørende for nærområdedimensjonen. I tillegg kommer de globale utfordringer og trusler som også kan gi seg direkte utslag eller gi ringvirkninger i vårt nærområde.

Figur 3.1 Norge og tilstøtende områder

Figur 3.1 Norge og tilstøtende områder

På kort og midlere sikt er det svært lite sannsynlig at Norge vil bli utsatt for en direkte territoriell militær trussel. Trusselen om invasjon med påfølgende okkupasjon av Norge kan derfor ikke være dimensjonerende eller styrende for utformingen av Forsvaret. Dette innebærer imidlertid ikke at Norge kan se bort fra utfordringer mot norsk territorium som må kunne møtes med militære virkemidler.

Naboskapet til Russland vil fortsatt utgjøre en viktig rammefaktor for norsk sikkerhetspolitikk. Konsentrasjonen av store militære ressurser og kjernefysiske våpen i våre nærområder er en realitet som vi er nødt til å ta hensyn til. Videre knytter det seg potensielle utfordringer av sikkerhetspolitisk karakter til Norges rolle som strategisk energileverandør, og som forvalter av betydelige ressurser i havområdene.

Norges forvaltningsområde til havs er stort for et land med bare 4,5 millioner innbyggere, og inneholder ressurser av strategisk betydning for andre stater. Olje, og i en rekke tilfelle gass, er strategisk kritiske ressurser for industrialiserte land. Norge må være i stand til å håndtere politisk press, terroranslag og eventuelle forsøk på militære anslag mot olje- og gassinstallasjonene, og mot nasjonal infrastruktur generelt. Det er i denne sammenheng ikke en forutsetning at Norge er direkte involvert i en konflikt. Norsk energieksport alene kan gjøre norske interesser og installasjoner til potensielle mål for aktører som vil ramme mottakere av norsk olje og gass. Forsvaret har viktige oppgaver knyttet til beskyttelse og forvaltningen av disse ressursene, blant annet gjennom overvåkning, myndighetsutøvelse, suverenitetshevdelse og kriseberedskap. Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk må legge opp til at Forsvaret besitter de rette virkemidler for å opprettholde en nødvendig grad av etterretning, myndighetsutøvelse og suverenitetshevdelse, gjennom tilstedeværelse og aktiv oppfølging.

Internasjonal terrorisme kjenner ingen grenser. Den teknologiske utviklingen og globaliseringens konsekvenser gjør at også Norge kan fremstå som et mål for internasjonal terrorisme. Trusselen fra masseødeleggelsesvåpen er til stede, og denne trusselen kan materialisere seg også i Norge. Dette kan inntreffe uten noen nevneverdig grad av forvarsel. Norsk sikkerhetspolitikk må ta høyde for denne trusselen, og være i stand til å møte den, også i vårt nærområde.

Muligheten for fremtidige episoder, kriser og konflikter i norske områder kan dermed ikke avskrives, noe sikkerhetspolitikken må ta høyde for. Slike hendelser vil imidlertid være av en annen karakter enn storkrigsscenariet fra den kalde krigen. Moderne kriser og episoder, herunder også terrorisme, krever ikke langvarige forberedelser og styrkeoppbygging fra en motstanders side. Dette betyr at slike situasjoner kan utvikle seg raskt, og at de normalt vil være av et mer begrenset omfang. Konsekvensene for norske økonomiske interesser og norsk samfunnssikkerhet vil likevel kunne bli store. For å unngå dette og redusere negative konsekvenser, må Norge kunne demonstrere selvstendig vilje og evne til å ta ansvar for egen sikkerhet, og samtidig legge forholdene til rette for å kunne møte utfordringene sammen med våre allierte dersom situasjonen skulle kreve det.

Det sistnevnte fordrer at Norge har militære styrker som kan samarbeide effektivt med allierte styrker på norsk territorium, så vel som internasjonalt. Det vil være ufordelaktig, og kunne svekke norsk sikkerhet på sikt, dersom norske militære styrker ikke er i stand til å virke sammen med allierte styrker. Interoperabilitet med allierte er således både motivert ut i fra et nasjonalt og et internasjonalt perspektiv. Alliert øving og trening i Norge vil være viktig i denne forbindelse.

Alliert øving og trening: et viktig bidrag til alliert og nasjonal modernisering

Det er en ambisjon å holde omfanget av alliert øving og trening i Norge på et høyt nivå, og virksomheten må innrettes i tråd med dette. En skal på norsk side tilrettelegge for at prioriterte samarbeidsland trener og øver i Norge. Denne virksomheten er et viktig virkemiddel for å knytte allierte til Norge gjennom et praktisk samarbeid, og har således en sentral sikkerhetspolitisk funksjon og bidrar til å trygge vår nasjonale sikkerhet. Våre alliertes kjennskap til Norge og norske forhold er en avgjørende faktor i en slik sammenheng. Som nevnt ovenfor er slik øving og trening også en forutsetning for at norske og allierte styrker effektivt, og ikke minst på en tryggest mulig måte, skal kunne virke sammen. Øving må være så lik en reell militær operasjon som mulig, og være basert på relevante scenarier for å ha effekt. Norsk erfaring fra operasjoner i utlandet vil derfor være et viktig bidrag til planlegging og tilrettelegging av alliert trening og øving i Norge.

Joint Warfare Centre (JWC) på Jåtta under Allied Command Transformation (ACT) vil spille en vital rolle med hensyn til det transatlantiske arbeidet med å transformere styrker og strukturer i alliansen som helhet, og for utviklingen av nye øvings- og treningsmønstre i Europa. JWC vil, gjennom en delvis samlokalisering med vårt nasjonale fellesoperative hovedkvarter (FOHK), sikre Norge en sentral plass i dette arbeidet, og samtidig gi åpenbare og positive synergier for Norges anledning til å tilrettelegge for alliert trening. FOHKs treningssenter for vinteroperasjoner vil utgjøre et sentralt tilbud til allierte i denne forbindelse, og vil gi et viktig bidrag til alliert transformasjon, ikke minst mht. utviklingen av NATOs hurtige reaksjonsstyrke, NRF. Det er av stor betydning at denne styrken også øver og trener regelmessig i norske områder, noe som både vil bidra til alliert nærvær og til transformasjon av norske og allierte styrker. For at dette skal ivaretas er det avgjørende at Norge kan tilby gode øvingsfelt og -fasiliteter.

Det er således en nær sammenheng mellom ACT i Norfolk, JWC og FOHK i Stavanger, kompetansesenteret for vinteroperasjoner, norske skyte- og øvingsfelt, alliert trening, konseptutvikling og eksperimentering i Norge, og transformasjon av norske og allierte styrker. JWC i Norge vil i denne forbindelse være et viktig instrument for alliansen i arbeidet med å modernisere alliansens hovedkvarter og styrker for å løse oppdrag ledet av den allierte operative kommando (ACO). Norge skal bidra til at ACT/JWC blir den transformasjonsmotor som alliansen har forutsatt.

En mer detaljert beskrivelse av den konkrete allierte øvings- og treningsvirksomheten i Norge fremgår av kapittel 5.8.2.

3.7.2 Den globale dimensjonen

Grenseoverskridende trusler knytter norsk sikkerhetspolitikk til den internasjonale utviklingen. Internasjonal terrorisme og lokale og regionale konflikter har alle aspekter ved seg som kan gi direkte eller indirekte virkninger i Norge eller i vårt nærområde. Det er derfor i Norges interesse at slike utfordringer håndteres på en hensiktsmessig måte og på et tidligst mulig stadium, for derved å redusere muligheten for spredning til vår del av verden. Parallelt med dette er det viktig å bidra til å redusere de menneskelige lidelser og ødeleggelser i konfliktområder og der internasjonal terrorisme er en reell trussel.

Norsk sikkerhetspolitikk er nært knyttet til ønsket om å sikre velfungerende ordninger for sikkerhetssamarbeid innenfor en global ramme. Norge vil derfor i størst mulig grad bidra til å understøtte FNs og andre sikkerhetspolitiske organisasjoners rolle. Bare dette kan gi legitimitet og legalitet i kampen mot globale trusler.

Som et ledd i dette, vil Norge i mange sammenhenger være tjent med å bidra til å stabilisere de områder i verden som er preget av krise og konflikt. Norge har den samme interesse som våre allierte av å bekjempe internasjonal terrorisme der den har sine baser og utviklingssentre. Her vil det være snakk om å stabilisere et område for å motvirke vilkårene for terrorgruppenes rekruttering, trening og vekst.

De sikkerhetspolitiske interessene Norge har av å redusere eller motvirke globale trusler før de truer norsk territorium og norske interesser, er nært knyttet til våre alliertes interesser. For å kunne møte de globale sikkerhetsutfordringene kreves samstemmighet og felles innsats med andre land som deler våre verdier og vårt ønske om å skape en tryggere verden. Norsk sikkerhetspolitikk må derfor sikre at Norge får tilgang og innflytelse i de sikkerhetspolitiske fora der beslutninger fattes. For at Norge også skal kunne bidra, må Forsvaret struktureres og utformes på en slik måte at det er et relevant virkemiddel for å håndtere slike oppgaver - sammen med våre allierte og andre partnere.

3.8 Forsvaret som sikkerhetspolitisk virkemiddel og norsk bruk av militærmakt

3.8.1 Helhetlig tilnærming for bruk av sikkerhetspolitiske virkemidler

Under den kalde krigen spilte militærmakt en helt dominerende rolle for å kunne møte den reelle eksistensielle trussel som Sovjetunionen representerte. I dag står Norge overfor et langt bredere og mer uoversiktlig spekter av sikkerhetspolitiske utfordringer. Det er i langt større grad enn før nødvendig å anvende hele spektret av sikkerhetspolitiske virkemidler på en helhetlig måte for å sikre norsk og alliert sikkerhet, sentrale norske sikkerhetsinteresser og mål, samt internasjonal fred og sikkerhet mer generelt.

Forsvaret vil fortsatt utgjøre et sentralt sikkerhetspolitisk virkemiddel. Militærmakt har en rekke egenskaper som også kan nyttes til å løse oppgaver som i utgangspunktet ikke er rent militære og som normalt vil bli ivaretatt med andre virkemidler. I enkelte tilfelle, spesielt i en tidlig fase av en katastrofe og krise, eller når situasjoner eller væpnede konflikter er såpass farlige at andre ikke kan operere i dem, vil militære styrker ofte være det eneste sikkerhetspolitiske virkemiddelet som er tilgjengelig, og som kan anvendes effektivt og med den nødvendige grad av trygghet for personellet.

Risikoen er stor for at det i fremtiden vil oppstå konflikter, kriser og nødsituasjoner der bruk av væpnet makt inngår. I de innledende faser kan det hende at militære styrker også må bidra til å løse oppgaver som normalt krever andre sikkerhetspolitiske virkemidler, inntil situasjonen er stabilisert og andre virkemidler kan settes inn. Det er altså påkrevet at militære styrker evner å påta seg flere typer oppdrag enn tradisjonell krigføring. Internasjonalt har vi i en rekke krisehåndteringsoperasjoner sett hvordan militære styrker i en periode må fylle eller bidra til å ivareta sivile oppgaver for å stabilisere situasjonen og hjelpe sivilbefolkningen (blant annet Bosnia, Kosovo, Afghanistan og stabiliseringsstyrken i Irak vedtatt i FNs sikkerhetsråds resolusjon 1483 og 1511).

Forsvaret vil ofte ikke være det dominerende sikkerhetspolitiske virkemiddel når fremtidige sikkerhetsutfordringer skal håndteres. Det normale ved håndtering av mange sikkerhetspolitiske situasjoner vil være at militære virkemidler primært har en støttende funksjon. Det innebærer at man allerede i utgangspunktet må ta hensyn til at militære virkemidler må anvendes som en integrert del av en helhetlig påvirkning, der bruken av andre sikkerhetspolitiske virkemidler vil danne hovedrammen.

3.8.2 Rammene for norsk bruk av militærmakt

Når det gjelder bruk av militærmakt kan det i utgangspunktet være nyttig å skille mellom legalitet og legitimitet. Militær maktbruk er legal når den har basis i folkeretten. Den er legitim når den kan begrunnes politisk og moralsk. I internasjonal politikk kan det imidlertid ofte være vanskelig å skille klart mellom politikk, juss og moral.

Behovet for legalitet og politisk legitimitet - både innenrikspolitisk og internasjonalt - vil være avgjørende for Norges bruk av militærmakt. Anvendelse av militærmakt skal forankres folkerettslig, enten gjennom samtykke fra partene (f.eks. en fredsbevarende operasjon der de stridende parter ønsker militær intervensjon fra en tredjepart for å oppnå våpenhvile), gjennom retten til selvforsvar etter FN-paktens artikkel 51, eller gjennom mandat fra FNs sikkerhetsråd i henhold til FN-paktens kapittel VI eller VII. Retten til selvforsvar innebærer også rett til å støtte en stat som er angrepet militært, uten et konkret mandat fra FNs sikkerhetsråd.

Det er bred enighet i Norge om at norsk deltakelse i militære operasjoner utenfor Norge må ha en solid folkerettslig forankring. Skulle det i en situasjon som utgjør en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet, vise seg å være umulig å oppnå en uttrykkelig autorisasjon av maktbruk fra FNs sikkerhetsråd (jf. de faste medlemmers vetorett), må det om nødvendig foretas en vurdering av om det likevel kan foreligge et folkerettslig grunnlag for aktiv anvendelse av militære virkemidler. I en slik vurdering vil den politiske og moralske legitimitet veie tungt. Bare i unntakstilfeller bør norske styrker delta i operasjoner som ikke har mandat fra FN, og da bare når dette er velbegrunnet ut fra folkerettslige betraktninger.

For Norge er det primært bare aktuelt å benytte militære maktmidler rent nasjonalt i visse og begrensede situasjoner, i første rekke knyttet til suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse og krise- og episodehåndtering. I alle andre situasjoner vil Forsvaret delta innenfor en flernasjonal ramme - i eller utenfor Norge.

Sentrale norske sikkerhetsinteresser, de internasjonale rammer, hensynet til internasjonal fred og sikkerhet, alliansesolidariteten og humanitære hensyn, vil i særlig grad være styrende for i hvilken grad og hvordan norske myndigheter vil benytte Forsvaret som sikkerhetspolitisk virkemiddel. Norge har begrensede militære ressurser, og vil ikke delta i alle typer militære operasjoner og heller ikke under alle forhold. Internasjonal solidaritet, og særlig alliansesolidariteten, vil likevel gi sterke føringer som tilsier norsk medvirkning i de operasjoner som vi støtter.

3.8.3 Forsvarets sikkerhetspolitiske roller

Norsk politikk er basert på erkjennelsen av at det ofte er en dårlig løsning å vente med å møte sikkerhetspolitiske utfordringer til de har materialisert seg på vårt eget territorium. Det er å foretrekke at sikkerhetspolitiske utfordringer håndteres og finner sin løsning på et tidligst mulig tidspunkt, gjerne utenfor våre egne grenser og før de blir for store og uhåndterlige.

Fraværet av én enkelt dimensjonerende trussel, gjør at Forsvaret i fremtiden må ivareta flere ulike sikkerhetspolitiske roller. Ivaretakelse av disse rollene påvirker hvilke kapasiteter og hvilken kompetanse Forsvaret må ha, samt hvilke oppgaver det må være i stand til å løse.

Risikoen for et tradisjonelt konvensjonelt væpnet angrep på Norge og NATO er i dag svært liten, og antas å forbli liten både på kort, midlere og lengre sikt. Dette innebærer at Forsvarets rolle knyttet til konvensjonelt kollektivt forsvar ikke lenger er like fremtredende som tidligere. Like fullt må Forsvaret opprettholde en basis for en eventuell mobilisering og oppbygging av nødvendig militær stridsevne, i tilfelle en ny direkte konvensjonell trussel mot norsk territorium skulle oppstå på lang sikt. Det er primært Forsvarets institusjonelle kompetanse og tilpasningsdyktighet som vil danne denne basisen.

På den annen side vil enkelte mer fjerntliggende stater og ulike ikke-statlige aktører allerede i dag kunne påføre det norske samfunnet og våre allierte omfattende skader, spesielt ved bruk av masseødeleggelsesvåpen eller andre virkemidler som kan skape masseødeleggelse. Samfunnet må derfor ha kapasitet til å forebygge, bekjempe og begrense skadevirkningene av ulike typer anslag og angrep av slik karakter. Forsvaret må i denne forbindelse kunne ivareta en forebyggende og beskyttende rolle. Dette er en rolle som i stor grad vil være rettet mot å kunne yte ulike typer bistand til norske sivile myndigheter, samt evne å bistå allierte når trusler eller skader er av en slik art at NATO iverksetter kollektive forsvarstiltak.

Samtidig innebærer ovennevnte rolle at Forsvaret på enkelte områder må kunne bidra med kapasiteter og kompetanse for å ivareta norsk sikkerhet og viktige norske interesser. Etterretnings- og sikkerhetstjeneste, redningstjeneste, militære informasjonsoperasjoner, kystvakt, grensevakt, spesialstyrkeoperasjoner, rydding av eksplosiver og større utfordringer knyttet til bruk av kjernefysiske, radiologiske, biologiske og kjemiske stridsmidler (ARBC), er eksempler på områder der en tilstrekkelig stor nasjonal norsk kapasitet er påkrevet, og der Forsvaret vil ha en rolle.

Norges forhold til Russland er i dag godt, men preges av at Norge er en liten nabo med grense mot områder som er av stor strategisk betydning for Russland. Dette tilsier et behov for å sikre forutsigbarhet og stabilitet, spesielt i nordområdene. Forsvaret må her ivareta en regionalt stabiliserende rolle. Det er en rolle som omfatter tilstedeværelse av norske militære kapasiteter, overvåkning, kontinuerlig suverenitetshevdelse og myndighetsutøvelse, og nødvendig bistand for å bekrefte norsk kontroll. Det er i denne forbindelse et viktig mål å sikre bred internasjonal støtte, innbefattet regelmessig alliert tilstedeværelse og engasjement, for å befeste nordområdenes stilling som en stabil og trygg del av Europa. For Forsvaret innebærer dette særlig å tilrettelegge for regelmessig alliert trenings- og øvingsnærvær, spesielt i Nord-Norge, jf. kapittel 5.8.2.

Fremtidige internasjonale sikkerhetspolitiske kriser vil kunne komme ut av kontroll og representere en fare for konfliktspredning eller menneskelige lidelser som er uakseptable for det internasjonale samfunn. Det kan i slike situasjoner bli aktuelt å gripe inn for å skape den nødvendige grad av kontroll og hindre uakseptable skadevirkninger. Forsvaret vil, som ett av flere sikkerhetspolitiske virkemidler og innenfor rammen av folkeretten, ha en viktig rolle knyttet til slik krisehåndtering. For Norge er det av avgjørende betydning at slike operasjoner har tilstrekkelig folkerettslig forankring, bred internasjonal oppslutning og bidrar til å øke internasjonal sikkerhet og stabilitet. FNs sikkerhetsråd har det primære ansvar for å ivareta internasjonal fred og sikkerhet, jf. kapittel 3.8.2.

Denne rollen forutsetter på den ene siden evne til å bekjempe og nøytralisere ulike aktører som representerer en trussel mot internasjonal fred og sikkerhet, dvs. å kunne gripe inn for å forebygge, avskrekke eller bekjempe. Operasjonen «Enduring Freedom» i Afghanistan (med basis i sikkerhetsrådsresolusjon 1368 av 12. september 2001, som anerkjente staters rett til selvforsvar mot internasjonal terrorisme og anmodet medlemsstatene om å samarbeide i kampen mot internasjonal terrorisme, og i tillegg vedtaket i NATOs råd om at artikkel 5 i Atlanterhavspakten var utløst) er et eksempel i denne forbindelse. Forsvarets rolle knyttet til internasjonal krisehåndtering har også en sentral stabiliserende dimensjon, der hensikten er å få kontroll over situasjoner hvor det uten militær tilstedeværelse og påvirkning vil kunne finne sted en forverring av situasjonen, med drastiske negative konsekvenser. Hensikten er her å bidra til at det utvikles og etableres en stabil og fredelig normalsituasjon. En viktig del av dette er å kunne bidra til å avslutte og forebygge ulike typer kriser, væpnede konflikter og krig. SFOR i Bosnia (sikkerhetsrådsresolusjon 1088 av 12. desember 1996), KFOR i Kosovo (sikkerhetsrådsresolusjon 1244 av 10. juni 1999) og «Allied Harmony» i Makedonia (basert på anmodning fra Makedonske myndigheter og vedtak i NATOs råd av 15. desember 2002) er eksempler i denne forbindelse. Dette er en type operasjoner Norge har meget gode forutsetninger og en lang historie for å delta i, og som vil være et prioritert område også i fremtiden.

3.8.4 Konklusjon

Utviklingen etter slutten på den kalde krigen har bidratt til å styrke norsk sikkerhet på en grunnleggende måte. I en tid preget av globalisering eksisterer det allikevel et betydelig potensial for interessemotsetninger, kriser og væpnet konflikt i det internasjonale samfunn. En statisk og endimensjonal trussel er erstattet av et sikkerhetsbilde som preges av uforutsigbarhet, ustabilitet og usikkerhet. Det er derfor ikke mulig å forutsi eksakt hvilke konkrete sikkerhetsutfordringer Norge vil kunne bli stilt overfor i fremtiden. Det er i denne forbindelse avgjørende å kunne overvåke og analysere de utviklingstrender som avtegner seg, for å ha et tilstrekkelig politisk beslutningsgrunnlag for å avgjøre når innretningen på Forsvaret bør endres. Dersom utviklingen gjør det rimelig å fastslå at man står overfor en endret global utviklingsretning på midlere og lengre sikt, med kanskje mer alvorlige sikkerhetsutfordringer enn opprinnelig antatt, er det viktig å kunne justere Forsvarets innretning i samsvar med dette. Forsvaret vil følgelig ha behov for høy fleksibilitet, tilgjengelighet og tilpasningsevne, både for å møte et bredt spekter av mulige sikkerhetsutfordringer i nær fremtid, og eventuelt mer omfattende endringer i den globale utviklingen på lengre sikt.

Dette forutsetter evne og vilje til militær transformasjon, med sikte på å i størst mulig grad kunne ligge i forkant av utviklingen og unngå å stivne i etablerte tankemønstre. Den pågående omleggingen av Forsvaret, og en troverdig norsk deltakelse i den videre utviklingen av NATO, utgjør sentrale forutsetninger for å få til dette. Norsk sikkerhet kan bare ivaretas i felleskap med andre. Gjennom flernasjonale initiativ som Nordsjøstrategien, PCC og NRF, og gjennom deltakelse i konkrete operasjoner sammen med våre allierte og andre partnere, bidrar vi til å forme våre sikkerhetspolitiske rammebetingelser og Forsvaret i en retning som gavner vår egen sikkerhet og som styrker vår evne til å håndtere nye sikkerhetsutfordringer, i Norge og i norske nærområder så vel som i et bredere internasjonalt perspektiv.

Til dokumentets forside