SSGI - sosiale tjenester av allmenn interesse

Meddelelse fra Kommisjonen: Gjennomføring av Lisboastrategien - sosiale tjenester av allmenn interesse (SSGI)...

Communication from the Commission - Implementing the Community Lisbon programme: Social services of general interest in the European Union...

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 09.10.2007

Spesialutvalg: Helse

Dato sist behandlet i spesialutvalg: 18.10.2007

Hovedansvarlig(e) departement(er): Helse- og omsorgsdepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen:

Kapittel i EØS-avtalen:

Status

Meddelelsen fra april 2006 er ment som et utgangspunkt for en konsultasjonsprosess mellom Kommisjonen, medlemslandene, tjenesteleverandører og brukere om fremtidens sosiale tjenester av allmenn interesse. Medlemslandene i EU har i første omgang blitt hørt gjennom SPC (Social Protection Committee) – en komité under Rådet der Norge ikke har adgang. Prosessen skal ta for seg hvordan SSGI fungerer og bør fungere i relasjon til fellesskapslovgivningen. I samarbeid med de berørte partene, gjennom konsultasjoner og dialog, skal en rapport utarbeides annethvert år. Den første rapporten ble presentert i midten av 2007 og tar for seg hvordan SSGI fungerer pr. i dag, tjenestenes sosio-økonomiske betydning, samt forholdet til fellesskapslovgivningen. Etter denne første kartleggingen vil Kommisjonen avgjøre om og hvordan dette skal følges opp på fellesskapsnivå – og om det evt. vil være nødvendig å legge frem et lovforslag på EU-nivå dvs. et sektor-direktiv for sosiale tjenester som ivaretar tjenestenes spesielle karakter og klargjør forholdet til fellesskaplovgivningen. EUs medlemsland har nylig avlevert sine høringsuttalelser. Blant de offentlige tilgjengelig uttalelsene på nettet, kan nevnes Danmarks. Danmark fastslår at organisering og utforming av sosiale tjenester er og skal forbli et nasjonalt anliggende i tråd med nasjonal sedvane og politiske prioriteringer. De finner det verken hensiktsmessig eller relevant å finne en felles europeisk definisjon av sosiale tjenester av allmenn interesse. Danskene peker på at sosiale tjenester og ytelser er rettsbestemte ytelser hjemlet i ulik nasjonal lovgivning. Det hevdes at sosiale tjenester ikke skiller seg rettslig eller innholdsmessig fra andre tjenesteytelser, bortsett fra at de ofte har samfunnets svakeste som målgrupper og at de som regel tildeles ut fra en individuell vurdering. Danmark konkluderer med at det mest hensiktsmessige vil være å bruke den åpne koordineringsmetoden (OMC/målstyring) som et virkemiddel på europeisk nivå. Det, og ikke sektordirektiver, vil være et et velegnet instrument til å utveksle erfaringer.

I en rapport fra arbeids-og sosialkomiteen i Europaparlamentet (7. mars 2007) fremheves problematikken vedr. definisjonen av sosiale tjenester og når regelverket for konkurranse, offentlig støtte og det indre marked skal gjelde. EP-komiteen mener at Kommisjonen ikke klargjør klassifiseringen og definisjonen av SSGI godt nok i meddelelsen om SSGI og at den unnviker å fastslå hvilket juridisk rammeverk som skal gjelde for SSGI. De mener videre at regler for konkurranse, offentlig støtte og indre marked må tilpasses SSGI, og ikke omvendt. EPs komité for arbeids-og sosialsaker slår fast at mangelen på et klart regelverk (for SGI generelt) har ført til ulike, og av og til, motstridende juridiske tolkninger. Det er dermed et ”akutt behov” for å klargjøre begrepene SGI, SGEI (tjenester av allmenn økonomisk interesse) og SSGI og det juridiske rammeverket som legger føringer på organiseringen av sosiale tjenester. To forskjellige hensyn må forenes: nærhetsprinsippet som opprettholder medlemslandenes rett til å definere, organisere og finansiere sosiale tjenester av allmenn interesse slik de ønsker og Traktatens bestemmelser om konkurranse og det indre marked. EP-komiteen er av den oppfatning av SSGI utgjør en egen separat og unik kategori av tjenester som ikke kan settes i bås med andre kommersielle tjenester. Dersom konflikt oppstår mellom markedsregler og hensynet til ”allmenhetens interesse”, må allmenhetens interesse komme først. 

 Den viktigste utviklingen har siden april 2007 i hovedsak vært at:  -      Lisboa-trakten ble vedtatt i desember 2007 og stadfester for første gang bruken av begrepet ’tjenester av allmenn interesse’ i felleskapslovgivningen ved å oppdatere artikkel 14, samt innføre en egen Protokoll om SGI. Protokollen søker å klargjøre grunnleggende spørsmål, begrepet og prinsipper knyttet til SGI.-      Kommisjonen la i november 2007 la fram en melding om tjenester av allmenn interesse og sosiale tjenester av allmenn interesse. Meldingen var en del av Kommisjonens melding ’A single market for the 21st century Europe’ og ble ledsaget av flere arbeidsdokumenter-      Under EU Rådets ’Social Protection Committee’ ble det i januar 2008 opprettet en uformell arbeidsgruppe; ’The Spiegel Group’. EUs Rådsmøte for helse gav i desember 2008 sin tilsutning til anbefalingene fra Spiegelgruppens og dermed også dets videre arbeidsprogram for 2009. Norge deltar som observatør med representant fra FAD og HOD. -      Kommisjonen ser det som viktig å bedre kunnskapen om konkurranseutsetting, og har satt i verk ulike tiltak på informasjonssiden:o    opprettet en ”Interactive Information Service” (IIS) på sin hjemmeside hvor en kan ta opp konkrete problemstillinger knyttet til hva som er en offentlig tjeneste i relasjon til statsstøtte og anskaffelsesregelverket;o    publiserte i november 2007 to dokumenter med ’Frequently Asked Questions’ (FAQ) både for offentlig støtte og anskaffelser. Disse er planlagt oppdatert i løpet av 2010. o    Kommisjonen arbeider også med et prosjekt med opplæring av offentlige myndigheter i alle medlemsstatene.   -      CEMR – paraplyorganisasjonen for nasjonale kommune- og regionforbund på europeisk nivå - la i april 2009 fram et ”Charter on Local and Regional Services of General Interest” for å bidra til å sikre at prinsippene om lokalt og regionalt selvstyre blir bedre ivaretatt.   

Bakgrunn

Kommisjonen la 26. april 2006 frem en meddelelse med tittelen: ”Implementering av Lisboastrategien: sosiale tjenester av allmenn interesse”.  Formålet med meldingen er å identifisere de særegne trekkene til sosiale tjenester av allmenn interesse (SSGI etter den engelske betegnelsen ”Social Services of General Interest”) for å klargjøre forholdet mellom fellesskapslovgivningen og nasjonal lovgivning mht. SSGI.  Er moderniseringen og utviklingen av sosiale tjenester i samsvar med EUs indremarkedslovgivning? Samtidig er organisering av sosiale tjenester i hovedsak et nasjonalt anliggende.  Meddelelsen må også ses i lys av EUs Lisboaprosess, dvs. i et nærings-og sysselsettingsperspektiv. Jobbskapingen i EU skjer hovedsakelig i tjenestesektoren, også innenfor levering av det man kaller sosiale tjenester av allmenn interesse. Samtidig som denne tjenestesektoren er i økning, har forbrukerne blitt mer krevende – vi ønsker mer individuelle løsninger, flere tjenester vi er villig til å betale for samtidig som vi tar for gitt at det offentlige skal garantere et visst nivå av sosiale tjenester. Utviklingen av det ”sosiale markedet” har ført til en debatt om hvilke tjenester alle skal ha tilgang på –uavhengig av lommebok,  hvilke tjenester private aktører kan levere på vegne av det offentlige, hvilke tilleggstjenester vi kan kjøpe oss, om private aktører skal tjene penger på å levere sosiale tjenester og sist men ikke minst: når skal regler for offentlige anskaffelser, konkurranse og offentlig støtte gjelde på dette området? DefinisjonerI kompromissteksten for tjenestedirektivet fra februar 2006 ble sosiale tjenester tatt ut av direktivets virkeområde. Dette innebærer at sosiale tjenester, på lik linje med helsetjenester, nå følger sitt eget spor der forholdet til eksisterende lovgivning mht. konkurranse, offentlige innkjøp, anbud og støtte diskuteres. Meddelelsen om sosiale tjenester understreker spesielt at sosiale tjenester under felleskapsretten ikke lar seg avgrense i en klar rettslig kategori innen SGI (services of general interest - tjenester av allmenn interesse). To hovedkategorier av SSGI identifiseres; tjenester det offentlige er pliktig til å yte til alle borgere (som trygd og pensjoner) og andre nødvendige tjenester som henvender seg til enkelte grupper. Spesielt fire områder hører inn under den siste kategorien:

  1. hjelp til mennesker som møter personlige utfordringer og kriser (eks. gjeld, arbeidsløshet, stoffavhengighet, familieproblemer)
  2. aktiviteter for å sikre at  personer som trenger det  får hjelp til å integreres i samfunnet (eks. rehabilitering -fysisk og psykisk, språktrening for innvandrere, omskolering/ tilbakeføring til arbeid)
  3. hjelp til å integrere personer med langtids helseproblemer og funksjonshemmede
  4. sosialtjenester, herunder boligtilbud til borgere med spesielle behov etc.Andre kjennetegn ved SSGI er at de springer ut av velferdspolitiske betraktninger, at de er basert på ikke-profitt, at de ofte er historisk og kulturelt betinget, at de ofte er basert på innslag av frivillig arbeidskraft og at forholdet mellom tjenesteyter og mottaker er asymmetrisk. Forholdet mellom sosiale tjenester og helsetjenester er ofte diffust, og det er klart overlappende tilfeller der en tjeneste kan defineres som begge deler. Utvikling i Europa de senere år Kommisjonen peker på at den sosiale tjenestesektoren er i kraftig vekst, både mht. økonomisk vekstpotensiale og jobbskaping. Krav til både kvalitet og effektivitet mht.  tjenesteleveringen er økende. Alle medlemsland er i ferd med å modernisere eller reformere sine sosiale tjenester der spenningen mellom universell tilgang til tjenestene, kvalitet  og finansiering er i søkelyset. Tjenestene er svært ulikt organisert i EU, men noen generelle kjennetegn ved moderniseringsprosessen kan identifiseres, som kvalitetssikring, desentralisering, ivaretakelse av brukerperspektivet, mer involvering av private aktører ved outsourcing og forskjellige former for offentlig-privat samarbeid (Public-Private Partnerships – PPP).  Selv om reform av sosialsektoren i utgangspunktet er et nasjonalt ansvar, er det i dag situasjoner hvor fellesskapslovgivning, spesielt konkurransereglene, reglene om offentlig støtte og offentlige anskaffelser og  indre markedslovgivningen, vil eller kan gjelde. Det er grensene mellom nasjonalt ansvar og nasjonale lover og regler og EU-lovgivningen meddelelsen er ment å belyse og kartlegge. Fellesskapslovgivningen og sosiale tjenester  EF-domstolen slår fast at medlemslandene i stor grad kan definere og organisere sine egne sosiale tjenester av allmenn interesse slik de selv ønsker. Landene må likevel ta hensyn til fellesskapslovgivningen, spesielt dersom tjenestene kan anses å være av økonomisk karakter.  Dette gjelder særlig EUs konkurranseregler, reglene om offentlig støtte og offentlige anskaffelser og indre markedslovgivningens bestemmelser om fri etableringsrett og fri bevegelighet av tjenester. Meddelelsen gir en rekke konkrete eksempler på når EUs regelverk således er relevant og må overholdes, fordelt på tre hovedkategorier:
      1. delegering av utøvelsen av en SSGI til en tredjepart eller opprettelse av et såkalt offentlig-privat samarbeid (PPP) for å utføre tjenesten - reglene om offentlige anskaffelser og konsesjoner er relevante
      2. det offentlige betaler en tredjepart kompensasjon for å utføre SSGI - reglene om offentlig støtte er relevante
      3. private aktører tilbyr SSGI, og det offentlige ønsker å sørge for at dette markedet fungerer ved å sikre at visse målsettinger av allmenn interesse ivaretas ved reguleringstiltak - reglene om fri etableringsrett og fri bevegelighet av tjenester er relevante
    Et sentralt spørsmål er i hvilken grad SSGI kan sies å være av økonomisk karakter.  Mange aktører i debatten om SGI generelt og SSGI spesielt hevder at det er uklart hvor skillet går mellom når SSGI anses å være av økonomisk art, og når de er av ikke-økonomisk art. Skillet er viktig fordi konkurransereglene, reglene om offentlig støtte og offentlige anskaffelser og indre markedslovgivningen får anvendelse når det dreier seg om tjenester av allmenn økonomisk interesse. Kommisjonen berører dette skillet i meddelelsen, men vil måtte klargjøre det nærmere i sitt videre arbeid med SSGI.

    Den uklarheten som det refereres til med hensyn til når SSGI anses å være av økonomisk karakter er en hovedårsak til at mange aktører ønsker et sektordirektiv for disse tjenestene, slik at man skaper et klart juridisk rammeverk som det er enklere å forholde seg til. Hvorvidt Kommisjonen vil komme med et slikt forslag er ennå usikkert og vil avhenge av resultatet av konsultasjonen som er innledet med meddelelsen om SSGI, se nedenfor.

Vurdering

Utforming, finansiering og gjennomføring av pensjonspolitikk, attføringspolitikk, arbeidsmarkedstiltak og fattigdomspolitikk er blant områdene som faller inn under begrepet ”sosiale tjenester av allmenn interesse”. Disse er et nasjonalt ansvar. Det er også opp til hvert land å avgjøre konkurranseutsetting av sine offentlige sosiale tjenester. Når tjenesten har fått en økonomisk karakter skal horisontale regler for konkurranse, offentlig støtte og offentlige innkjøp følges. Men det kan være uklart når tjenesten skal forstås som å være av økonomisk natur. Hvis alle sosiale tjenester må forstås å være av økonomisk natur, blir debatten om avgrensninger, definisjoner og et evt. eget regelverk for sosiale tjenester kanskje mer aktuelt enn ellers. Det er dette bl.a. Parlamentet oppfordrer Kommisjonen til å ta stilling til etter den kartleggingen som nå har vært foretatt i medlemslandene. Endret eller ny lovgivning, som et sektordirektiv for SSGI, er foreløpig ikke foreslått fra Kommisjonen. Bl.a. den europeiske fagbevegelsen ETUC krever at den gjør det. Kommisjonen har varslet at lovgivning på fellesskapsnivå bare vil være aktuelt etter en omfattende kartlegging og analyse av leveringen av sosiale tjenester i alle EU-land – og bare vil bli foreslått hvis nødvendig. Et forslag kan dermed  komme. Om det overhodet er politisk mulig å få det vedtatt i Rådet og EP, er et helt annet spørsmål. Det er en del uavklarte spørsmål knyttet til SSGI, og det er for tidlig å konkludere om utfallet. EU-institusjonene (Kommisjonen og EP) og medlemslandene er inne i en prosess hvor kartlegging, definisjoner og avgrensninger nå er det sentrale. Den nye sammensetningen av parlamentet kan peke i retning av en større skepsis til å lage horisontale regler av slik karakter. Dette blir betraktet som et politisk ladet tema, men Lisboatraktaten og protokollen oppfattes som et trinn videre i prosessen. Traktaten sikrer et rettslig grunnlag for tjenester av allmenn interesse og bekrefter de prinsipper EU har arbeidet etter.

For Norges del vil tjenestene organisatorisk sett være spredt mellom fem departementer: AID, HOD, BLD, KD og KRD, i tillegg til FAD (konkurranseregler, regler om offentlig støtte og offentlige anskaffelser) og NHD. På det nåværende stadium har Helse- og omsorgsdepartementet tatt på seg en koordinerende rolle i forhold til en norsk oppfølging av SSGI. Det vil imidlertid bli viktig å sikre en forankring for SSGI i alle departementer som er ansvarlige for slike tjenester, ikke minst hvis EU på sikt legger fram forslag til et horisontalt direktiv for å regulere feltet.

Andre opplysninger

EØS-notatet er skrevet med utgangspunkt i to lengre rapporter fra EU-delegasjonen i Brussel om SSGI fra april 2007 og oktober 2009.

Nøkkelinformasjon

Type sak Politiske dokumenter
KOM-nr.: KOM(2006)177
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker