Tredjelandsborgere - anvend. av 883/2004

Status

Forslaget ble konsultativt forelagt Europaparlamentet i 2008 (jf EP-resolusjon av 9. juli s.å.).

Rådets posisjon til førstegangs behandling (1st reading) i Europaparlamentet ble vedtatt 26. juli 2010 og er nedfelt i COM(2010) 448 (se lenke under "Andre opplysninger"). Posisjonen inkorporerer de to endringene som ble foreslått av Europaparlamentet i resolusjonen av 9. juli 2008 (med 663 stemmer for, 26 imot og 13 avstående/blanke), dvs. en henvisning til artikkel 34 nr. 2 i EUs charter (pakt) om grunnleggende rettigheter og en henvisning til å fremme et høyt nivå av sosial beskyttelse (vern) og til å øke levestandarden og livskvaliteten i EU.

I tillegg foretok Rådet en rekke modifiseringer av Kommisjonens opprinnelige forslag, og det med Kommisjonens fulle og helhjertede støtte og samtykke.

Europaparlamentet godkjente 7. oktober 2010 Rådets posisjon. 

Rettsakten har vært vurdert av ekspertene i EFTA/EØS-landene, som ikke har funnet den EØS-relevant.

Sammendrag av innhold

Bakgrunn og status

Forordning (EF) nr. 883/2004 og gjennomføringsforordningen til denne (forordning nr. 987/2009), som med virkning fra 1. mai 2010 erstattet forordning nr. 1408/71 og 574/72 i EU, inneholder i likhet med disse bestemmelser som tar sikte på å koordinere medlemslandenes trygdeordninger. Det vil si at de har til formål å sørge for at personer som bor og flytter fra et land til et annet innen fellesskapet, kan beholde de rettigheter som de har opptjent (pensjonsrettigheter m.v.) og gis adgang til trygdeordninger i tilflyttingslandet slik at man er sikret kontinuitet i opptjening og dekning for risiki.

Forordning nr. 883/2004 gjelder for EU-borgere og visse kategorier av tredjelandsstatsborgere (flyktninger, statsløse og EU-statsborgeres familiemedlemmer og etterlatte som fastsatt i forordningen).

Inntil videre gjelder imidlertid fortsatt reglene i forordning (EØF) nr. 1408/71 og 574/72 for Rådsforordning (EF) nr. 859/2003 som utvider rekkevidden av bestemmelsene i disse forordningene til også å omfatte tredjelandsstatsborgere med lovlig opphold (bosted) i EU-området og som pga sin nasjonalitet ikke allerede har vært omfattet, men som oppfyller de øvrige bestemmelser i forordningen. Siktemålet er å sikre likebehandling av den aktuelle gruppen med EU-statsborgere på trygdeområdet. Anvendelsen av forordningen gir ikke de berørte personer noen større adgang til fri bevegelighet eller til å bosette seg eller ta arbeid i en annen medlemsstat. Forordningen ble vedtatt 14. mai 2003 på grunnlag av forslag fra Kommisjonen av 6. februar 2002.

I juli 2007 fremmet Kommisjonen herværende forslag KOM(2007) 439 endelig utgave av 23.07.2007.

Formålet med forslaget er å erstatte forordning (EF) nr. 859/2003 og utvide bestemmelsene i forordning (EF) nr. 883/2004 og forordning (EF) nr. 987/2009 til tredjelandsborgere som ikke allerede er omfattet av disse bestemmelsene utelukkende på grunn av sin nasjonalitet. Siktemålet er å sikre at tredjelandsborgere som er lovlig bosatt (legally resident) i EU og som befinner seg i en grenseoverskridende situasjon (cross-border situation), er underlagt de samme regler som EU-borgere med hensyn til koordinering av trygderettigheter.

(The aim of this Regulation is to ensure that third country nationals who are legally resident in the EU and who are in a cross-border situation are subject to the same rules for coordinating social security entitlements as European citizens.)

For ordens og enkelhets skyld har man funnet det formålstjenlig å gjenta (restate) de eksisterende bestemmelser vedrørende tredjelandsborgere i en ny rettsakt/forordning som man mener skal erstatte forordning (EF) nr. 859/2003. Ifølge Kommisjonen er det både nyttig og nødvendig å gjøre det på denne måten.

Forordning nr. 883/2004, vedtatt 29. april 2004, kom til anvendelse innen EU fra datoen for gjennomføringsforordningens (forordning nr. 987/2009) ikrafttreden dvs. 1. mai 2010. Det vises for øvrig til forordning nr. 883/2004 artikkel 90 nr. 1 bokstav a) der det fremgår at Rådsforordning (EØF) nr. 1408/71 forblir i kraft for så vidt gjelder Rådsforordning (EF) nr. 859/2003 inntil den sistnevnte er blitt endret eller opphevet.

Teknisk sett er forslaget en gjentakelse av forordning nr. 859/2003. Dette vil forenkle forvaltningen og tolkningen av regelverket, øke rettssikkerheten og redusere de administrative kostnadene.

Forslaget tar sikte på nøyaktig det samme som forordning nr. 859/2003. Da det dreier seg om en rent formel oppdatering, har man i Kommisjonen ikke ansett det nødvendig å sende saken på høring til interesserte/berørte parter. 

Hjemmelsgrunnlaget er et annet enn for forordning nr 883/2004 og forordning nr. 1408/71. Etter forslaget fra 2007 skulle den nye forordningen, i likhet med forordning nr. 859/2003, hjemles i artikkel 63 nr. 4 i avdeling IV i EF-traktaten, ikke artiklene 42 og 308 som forordning nr. 883/2004. Dette innebar også at forslaget vil kunne vedtas etter prosedyren i artikkel 67 i traktaten (enstemmighet i Rådet etter høring (konsultasjon) av Europa-parlamentet). Etter ikrafttredelsen av Lisboa-traktaten er hjemmelen nå artikkel 79(2)(b) i traktaten om Den europeiske unions funksjonsmåte - TFEU (Treaty on the Functioning of the European Union) dvs. kvalifisert flertall og vanlig lovgivningsprosedyre. Ikrafttredelsen av traktaten om Den europeiske unions funksjonssmåte var 1. desember 2009.

De aktuelle bestemmelsene i traktaten gjelder ikke for Danmark, som har en opt-out fra denne delen. I samsvar med protokoll til traktaten deltar Danmark ikke ved avstemningen av den foreslåtte forordning og vil verken bli bundet av eller underlagt dens anvendelse. Dvs. at situasjonen for Danmark blir den samme som nå.

Reglene gjelder i utgangspunktet heller ikke UK og Irland, som imidlertid har en opt-in-mulighet. Irland har gjort bruk av opt-in-muligheten og tilsluttet seg utvidelsen. UK har i motsetning til sist ikke brukt denne adgangen. I henhold til protokoll til traktaten deltar de ikke ved avstemningen over forslaget til forordning og vil verken bli bundet av eller underlagt dens anvendelse.

Det presiseres at den foreslåtte nye forordning ikke innebærer en endring av forordning nr. 883/2004 (det er med andre ord ikke en endringsforordning til denne), men en egen (selvstendig/frittstående) forordning om utstrekning av dens anvendelsesområde (personkrets). Henvisningen til bestemmelsene i forordning nr. 883/2004 er imidlertid dynamisk, dvs. at det er de til enhver tid gjeldende bestemmelser/utgaver av denne, inkludert eventuelle senere endringer, som fremover automatisk også vil gjelde for den personkrets det er tale om her.

For så vidt gjelder de (begrensede) materielle endringer som følge av forordning nr. 883/2004 vises til eget EØS-notat som har vært behandlet tidligere og ligger i basen.

Den vesentligste endringen er at personkretsen ble utvidet til ikke-yrkesaktive personer som er medlem av en medlemsstats trygdeordning og statsborger mv i en medlemsstat.

Utvidelsen til ikke-yrkesaktive tredjelandsborgere som følge av forslaget, vil ifølge Kommisjonen ikke ha noen vesentlige økonomiske og finansielle følger av følgende to grunner:
- det ubetydelige antallet personer som vil bli berørt
- at koordineringen av rettighetene og kompetansen for disse personer vil bli tillagt bostedslandet    

Siktemålet er at den nye forordningen skal tre i kraft så snart som mulig. Dette av hensyn til rettslig sikkerhet og enhet. Forordning nr. 883/2004 fikk anvendelse fra 1. mai 2010.

Bemerkninger til de enkelte artikler:

Artikkel 1

Artikkelen fastsetter at bestemmelsene i forordning (EF) nr. 883/2004 og dens gjennomføringsforordning (forordning (EF) nr. 987/2009) skal få tilsvarende anvendelse på tredjelandsborgere som utelukkende på grunn av sin nasjonalitet ikke allerede er omfattet av disse forordningene, samt på deres familiemedlemmer, forutsatt at de er lovlig bosatt (legally resident) på en medlemsstats territorium. Videre må vedkommende, som det heter, være i en situasjon som ikke utelukkende er begrenset til én medlemsstats territorium.

Artikkel 2

Artikkelen inneholder, etter en modifisering av Kommisjonens opprinnelige forslag jf. nedenfor, bestemmelse om opphevelse av Rådsforordning (EF) nr. 859/2003 i de medlemsstatene som er bundet av den nye forordning. (Regulation (EC) No 859/2003 shall be repealed between the Member States that are bound by this Regulation.)

Artikkel 3

Den nye forordningen skal tre i kraft den tredje dagen etter at den er offentliggjort i EF-tidende. Den skal i sin helhet være bindende og komme til direkte anvendelse i medlemsstatene i samsvar med TFEU (Treaty on the Functioning of the European Union).

Behandlingen av forslaget i EU

Forslaget ble konsultativt forelagt Europa-parlamentet i 2008 (jf EP-resolusjon av 9. juli s.å.).

Rådets posisjon til førstegangs behandling (1st reading) i Europa-parlamentet ble vedtatt 26. juli 2010 og er nedfelt i COM(2010) 448. Posisjonen inkorporerer de to endringene som ble foreslått av Europa-parlamentet i resolusjonen av 9. juli 2008 (med 663 stemmer for, 26 imot og 13 avstående/blanke), dvs. en henvisning til artikkel 34 nr. 2 i EUs charter (pakt) om grunnleggende rettigheter og en henvisning til å fremme et høyt nivå av sosial beskyttelse (vern) og til å øke levestandarden og livskvaliteten i EU.

I tillegg foretok Rådet en rekke modifiseringer av Kommisjonens opprinnelige forslag, og det med Kommisjonens fulle og helhjertede støtte og samtykke. De viktigste forskjellene mellom Kommisjonens forslag og Rådets posisjon er følgende:

Stryking av overgangsbestemmelsen om ikrafttreden (den opprinnelige artikkel 2 og tilhørende fortalebemerkning 12) i det originale/opprinnelige forslag. Rådet mente bestemmelsen var overflødig, og at dette behovet var tilstrekkelig ivaretatt gjennom overgangsbestemmelsene i forordning nr. 883/2004. Kommisjonen støttet denne forenklede tilnærming, i særdeleshet fordi dette ville sikre tredjelandsborgere samme rettigheter som EU-borgere ved overgang til de nye og moderniserte forordningene, herunder eksempelvis krav om ny beregning av pensjon etter artikkel 87 nr. 3 i forordning nr. 883/2004.

Tilføyelse av nye fortalebemerkninger om Irland og UK, som ikke blir bundet av rettsakten med mindre de slutter seg til den ved notifisert erklæring i henhold til traktaten om Den europeiske unions funksjonsmåte - TFEUs protokoll 21, artikkel 1 og 3 om Irland og UKs posisjon vedrørende frihets-, sikkerhets- og justisområdet. Irland har indikert at de fortsatt (som nå under forordning nr. 859/2003) vil være med, mens UK derimot ikke ønsker å være med på den nye forordningen, bare den gamle. Rådet tilføyde fortalebetraktning 17 for å vise til at Irland tar del i forslaget i medhold av brev av 24. oktober 2007, og betraktning 18 for å vise til at UK ikke gjør det.

Ikke-oppsigelse av forordning nr. 859/2003: Gitt at UK som angitt ovenfor, ikke ønsker å være med på den nye forordningen, men derimot fortsette å anvende den gamle, vil forordning nr. 859/2003 ikke fullstendig eller helt og holdent bli oppsagt. Rådet har presisert dette nærmere i den nye teksten i artikkel 2 (Regulation (EC) No 859/2003 shall be repealed between the Member States that are bound by this Regulation). Så lenge forordning nr. 859/2003 ikke fullstendig er oppsagt, vil følgelig også forordning nr. 1408/71 så langt den førstnevnte forordning rekker, leve videre.

Fastsettelse av "lovlig opphold": Rådet presiserte at fastsettelsen av "lovlig opphold" lå helt og fullstendig utenfor trygdeforordningenes rekkevidde (tilføyd av Rådet i fortalebetraktning 10). Medlemsstatene beholder sin rett til å bestemme dette i samsvar med den relevante EU-lovgivningen.

Presisering av anvendelsen av kriteriet om "lovlig opphold" i forbindelse med pensjon ved uførhet, alder og til etterlatte (tilføyd  av  Rådet i fortalebetraktning 13). I disse tilfellene skal vilkåret om lovlig opphold på en medlemsstats territorium anvendes på det tidspunkt da slike rettigheter ble opptjent og ikke tidspunktet vedkommende søker om en pensjonsytelse på grunnlag av rettigheter som følger av forordningen.

Europaparlamentet ga sin tilslutning til dette 7. oktober 2010.

Merknader

Hjemmel i EF-traktaten

Forordning nr. 859/2003 var hjemlet i avdeling IV (Visa, asyl, innvandring m.v.) artikkel 63 nr. 4 vedrørende betingelsene for tredjelandsstatsborgeres innvandring og opphold i EF-traktaten. Etter ikrafttredelsen av Lisboa-traktaten er hjemmelen nå artikkel 79(2)(b) TFEU (dvs. kvalifisert flertall og vanlig lovgivningsprosedyre).

Ingen av disse bestemmelsene er en del av EØS-avtalen.

Gjeldende norsk rett på området

Trygdeområdet reguleres i Norge av en rekke lover hvorav den viktigste er lov av 28. februar 1997 om folketrygd.

Koordinering av trygdeytelser for personer som beveger seg over landegrensene er regulert i en rekke bi- og multilaterale avtaler, såkalte trygdeavtaler, som Norge har inngått i henhold til folketrygdlovens § 1-3 m.v. Det viktigste regelverk på dette området er nå EØS-avtalens bestemmelser.

EØS-avtalens bestemmelser går ved motstrid foran bestemmelser i nasjonal lovgivning. Dette følger av EØS-loven av 27. november 1992 nr. 109 § 2 og Forskrift om inkorporasjon av trygdeforordningene i EØS-avtalen av 30. juni 2006 nr. 731, § 1 annet ledd. Etter artikkel 6 i forordning nr. 1408/71 trer forordningens regler i stedet for tidligere bilaterale avtaler mv som dekker samme personkrets og stønadsområde. For personer som er omfattet av personkretsen til trygdeforordningene og for tilfeller som hører under forordningens saklige anvendelsesområde er det altså forordningens regler som kommer til anvendelse.

Forordningen nødvendiggjør ingen endringer i norsk nasjonal lovgivning.

Administrative, økonomiske, budsjettmessige og rettslige konsekvenser

Utvidelsen innebærer bl.a. at vedkommende tredjelandsborgere (statsborgere av land som ikke er med i EU/EØS) får rett til helsetjenester under opphold i andre medlemsstater, sykepenger mv, dagpenger, pensjon (sammenlegging og eksport) og familieytelser.

Forslaget vil ikke få særlig vesentlige økonomiske, budsjettmessige eller rettslige konsekvenser for EU. Ifølge Kommisjonen foreligger det ingen tilgjengelige data eller kvantitative indikatorer over hvor mange som vil bli berørt.

Forhandlingssituasjonen

Når det gjelder rettsgrunnlaget, er utvidelsen/forordningen hjemlet i TFEU-traktaten om Den europeiske unions funksjonsmåte (Treaty on the Functioning of the European Union) artikkel 79(2)(b) vedrørende betingelsene for tredjelandsstatsborgeres innvandring og opphold.

Spørsmålet om forholdet til EØS-avtalen har vært til vurdering i EFTA. EFTA-sekretariatets juridiske tjeneste har konkludert med at forslaget pga den valgte hjemmel ikke er EØS-relevant. Det har også vært drøftet i EFTAs arbeidsgruppe og med representanter for Kommisjonen. Kommisjonens representant ga på møte 28. februar 2002 uttrykk for at man fra Kommisjonens side ville se det som positivt om også EFTA-landene i EØS kunne ta inn den foreslåtte forordning, selv om hjemmelen ikke var reflektert i EØS-avtalen. Internt i arbeidsgruppen har man sett det som viktig å sikre rettslig enhet og homogenitet i hele området, og unngå ulikheter mellom trygdekoordineringen i og utenfor EU. Det kan på sikt utgjøre en fare for koordineringssystemet funksjon og virkemåte om det utvikler seg ulike regler i EØS-området.  

Andre synspunkter

Europakommisjonen har tidligere fremmet et materielt sett identisk forslag om utvidelse av anvendelsesområdet for forordning nr. 1408/71 til å omfatte tredjelandsborgere. Forslaget ble behandlet i spesialutvalget 12. april 1999, og det ble der konkludert som følger: "Det foreligger ikke innvendinger mot forslaget til forordning som er av en slik art at de bør føre til at en ikke vil gjøre en eventuell forordning til en del av EØS-avtalen."

Eneste forskjell var hjemmelsgrunnlaget, jf under "Sammendrag av innhold" ovenfor. Synspunktene i EFTAs ekspertgruppe har vært at man der ikke ser noen grunn til at dette skal være til hinder for en utvidelse av avtalen til tredjelandsborgere, når saklige og materielle grunner taler til fordel for dette og EU og EFTA-landene kan samles om et hjemmelsgrunnlag i EØS-avtalen (i stedet for artikkel 29). Passende hjemler kan eksempelvis være avtalens artikkel 1 (prinsipper), 4 (likebehandling) og 105 (homogenitet). Dette må avklares i samråd med partene.

Det ble på EFTA-siden likevel konkludert med at forslaget ikke var EØS-relevant eller aktuelt for behandling i EØS-komiteen.

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har vært vurdert av ekspertene i EFTA/EØS-landene, som ikke har funnet den EØS-relevant.

Vurdering

Innholder informasjon unntatt offentligheten ihht. offentlighetsloven § 20 jf.

Andre opplysninger

Lenke til Kommisjonens kommunikasjon COM(2010) 448 final av 2.9.2010:

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2010:0448:FIN:EN:PDF  

Lenke til Råds- og Europa-parlamentsdokumenter er tilgjengelig på PreLex, se lenke ovenfor.

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Rådet
Type rettsakt:	Forordning
KOM-nr.:	KOM(2007)439
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker

• Kommisjonens forslag