Ny avgiftsforordning - RP2

Status

Et endelig forslag til rettsakt ble presentert av EU-kommisjonen høsten 2012. Dette forslaget har vært behandlet svært mange ganger i SSC. Utallige endringer har vært gjort før rettsakten ble endelig godkjent av medlemslandene i SSC 7. mars 2013. Rettsakten ble vedtatt av EU kommisjonen 3. mai 2013.

Sammendrag av innhold

Avgiftsordningen for flysikringstjenester har i forbindelse med implementering av Single European Sky gjennomgått store endringer. I 2006 vedtok EU forordning (EF) nr. 1794/2006 som fastsatte felles regler for hvilke kostnader de enkelte statene kunne kalkulere inn i avgiftsgrunnlaget som ble viderefakturert luftromsbrukerne. Forordningen påla samtidig tilsynsmyndighetene å føre kontroll med de faktiske kostnadene som leverandørene av flysikringstjenestene oppgav som grunnlag for fastsettingen av underveis- og terminalavgiften. Forordningen videreførte prinsippet om full kostnadsdekning, noe som innebar at tjenesteyterne kunne kreve alle påløpte kostnader dekket, selv om de ble høyere enn forventet da avgiftene ble bestemt. På den andre side var det en tilsvarende forpliktelse til å tilbakebetale til luftromsbrukerne dersom kostnadene viste seg å bli lavere enn forutsatt. I dette systemet lå det ingen insentiver til kostnadseffektivisering.

I 2010 vedtok EU en endring av avgiftsregimet gjennom forordning (EU) nr. 1191/2010 samtidig med innføringen av ytelsesstyring for flysikringstjenestene. Endringen avviklet prinsippet om full kostnadsdekning og innførte et nytt begrep; "forutbestemt underveisavgift" ("determined unit rate"). Endringen medførte i praksis at tjenesteyterne selv måtte bære de økonomiske konsekvenser dersom kostnadene ikke blir holdt under kontroll.

Leverandørene av flysikringstjenestene har historisk sett vært rettslige eller faktiske monopolister, og innføring av ytelsesstyring som verktøy skulle i stor grad kompensere for den manglende konkurransen om tjenestene. Det nye avgiftssystemet stilte krav om at tjenesteyterne i forkant av ytelsesplanens første referanseperiode fro 2012-14 (heretter benevnt RP1) skulle beregne de forventede kostnader og legge disse til grunn for avgiftsberegningen. I tillegg kom krav om en reell reduksjon i kostnader hos tjenesteyterne som direkte konsekvens av EU-mål.

Forordning (EU) nr. 391/2013 skal gjelde for andre referanseperiode, fra 2015-19 (heretter benevnt RP2). Hovedlinjene i regelverket blir i all hovedsak videreført, men er justert for en ytterligere og forsterket innsats for å nå de uttalte målsettingene innenfor Single European Sky. Erfaringene fra arbeidet med ytelsesstyring frem mot og i starten av RP1 har også avdekket behov for justeringer. I det følgende vil det bli fokusert på endringene i forhold til det regelverk som gjelder for RP1: 

1. Den enkelte stat kan velge å ikke gjøre forordningen gjeldende for flyplasser med mindre enn 70 000 IFR flyvninger, Art. 1.5. I regelverket som gjelder for RP1 er statene forpliktet til å gjøre forordningen gjeldende for alle flyplasser med over 50 000 kommersielle flyvninger. For første referanseperiode er forordningen gjort gjeldende for lufthavnene i Oslo, Bergen, Stavanger og Trondheim. I henhold til forordning (EU) nr. 391/2013 er det kun Oslo og Bergen som skal omfattes av regelverket i andre referanseperiode. Endringen fra «kommersielle flygninger» til «IFR flygninger» er gjort av effektivitetshensyn fordi data om IFR flygninger allerede samles inn automatisk fra reiseplanene. 
2. Den nye forordningen presiserer at den enkelte stat kan unnta lufthavner hvor lufttrafikktjenesten allerede er konkurranseutsatt, Art. 1a.
3. Det er tatt inn en ny bestemmelse som presiserer at tjenesteytere ikke kan benytte inntekter fra underveisavgifter eller terminalavgifter til å finansiere annen kommersiell virksomhet, Art 3.6.
4. Det er tatt inn en ny bestemmelse som presiserer i hvilke tilfeller en avgiftssone for terminalavgifter kan endres i løpet av en referanseperiode, og hvilke forpliktelser som påhviler statene i den sammenheng, Art. 4.5(b).
5. Art. 5.4 (ny) presiserer at store investeringer i nye ATM systemer og større oppgraderinger av eksisterende ATM-systemer kun kan tas med i beregningsgrunnlaget for avgiftene dersom de er i samsvar med den europeiske hovedplanen (ATM-masterplan) for fornyelse av ATM-systemene. Her er det også presisert at fellesprosjekter mellom flere stater (jfr. tjenesteyterforordningen 550/2004 art. 15a(3) og forordning (EU) nr. 409/2013) kan finansieres med underveis- og terminalavgifter.
6. Når det gjelder kostnadsutvikling som avviker fra det som er forutsatt vil i all hovedsak tjenesteyter bære den fulle risiko for dette både i forhold til over- og underforbruk. I regelverket som gjelder for RP1 er det åpnet for at tjenesteyter i etterkant av en referanseperiode kan presentere "ukontrollerbare kostnader" og kreve disse dekket gjennom en økning av unit rate for neste referanseperiode. Denne muligheten for etterinnkreving skal fortsatt gjelde. Det er tilføyd strenge regler for godkjenning av slike "ukontrollerbare kostnader". Bl.a. legges det opp til at EU-kommisjonen kan overprøve nasjonale myndigheters beslutning om å godkjenne “ukontrollerbare kostnader”.
7. Den nye forordningen pålegger den enkelte stat å innføre finansielle insentiver innenfor målområdet kapasitet. Tidligere var dette noe statene selv kunne velge å gjøre. Insentivene er ment å øke motivasjonen hos tjenesteyterne for å arbeide mot bedre måloppnåelse. De finansielle insentivene skal utformes slik at de gir en økonomisk "straff" for ikke å nå målene og en bonus for å overoppfylle målene. Det er ikke anledning til å benytte insentiver for kun å nå de fastsatte mål. I praksis vil det være mulig å åpne for at tjenesteyter kan ta en høyere avgift dersom målene overoppfylles, men må akseptere lavere avgift (les inntekt) dersom målene ikke nås. Det er en øvre grense på slike bonuser på 1% av den beregnede årlige avgiftsinntekt. Tilsvarende er det en nedre grense på "straffen" på minst 1 % av den beregnede årlige avgift. Insentivene skal være proposjonal med graden av måloppnåelse. Dersom målene er satt på FAB-nivå skal straff og bonus beregnes etter prinsippene i avgiftsforordningen, som vil si at det skal beregnes for de enkelte tjenesteyter. Når bonus/straff skal besluttes knyttet til forsinkelser er det i hovedsak kun forsinkelser som er relatert i l ATC som skal hensyntas.
8. Den nye forordningen (Art. 12a) gir rom for at medlemsstatene (eller en luftromsblokk) kan modellere avgiftene som skal betales av luftromsbrukerne på en slik måte at de gir bedre betingelser for luftromsbrukere som gjør særlige tiltak for å optimalisere bruken av lufttrafikktjenester eller redusere flyvningens negative miljøeffekter. Det er i tillegg åpnet for å ha differensierte avgifter avhengig av hvor belastet nettverket er. Man kan også gjennom modellering av avgiftene gi "fordeler" til luftromsbrukere som aktivt tar i bruk SESAR-teknologi i sine luftfartøy. Modelleringen skal skje etter konsultasjon med luftromsbrukerne og skal være ikke-diskriminerende og transparent. Det pålegges nasjonale tilsynsmyndigheter å overvåke at tjenesteyter i sin modellering av avgifter forholder seg til dette nye regelverket. Bestemmelsen om modellering finnes ikke i forordningen som gjelder for RP1. 
9. Den nye forordningen innfører en egen avgift som skal dekke engangskostnader i forbindelse med restrukturering av lufttrafikktjenesten. Dette er kostnader som antas å påløpe i en referanseperiode mens gevinsten ikke vil kunne måles før i en senere referanseperiode. Disse kostnadene er nærmere definert i Art. 2(17) og kan omfatte kostnader til permittering av ansatte, nedlegging av kontrollsentraler, relokalisering av aktivitet, nedskrivning av aktiva og kostnader til å delta i strategiske prosesser med andre lands tjenesteytere. Den nye avgiften skal kalkuleres særskilt i tillegg til den «ordinære» underveisavgiften, men skal vedtas som en del av ytelsesplanen. Til grunn skal legges en kost/nytte-vurdering som dokumenterer gevinst for luftromsbrukerne over tid. Nasjonale myndigheter skal godkjenne kostnadene. Det legges det opp til at kommisjonen kan overprøve nasjonale myndigheters beslutning om å godkjenne kostnader til restrukturering. Denne godkjenningen skal skje fortløpende for å sikre forutsigbarhet i omstruktureringsfasen.

Merknader
Forordningen er hjemlet i forordning (EF) nr. 550/2004 (tjenesteyterforordningen) artikkel 14 og 15. Den viderefører arbeidet med å nå de ambisiøse målene som er satt for gjennomføring av Single European Sky. Norge har i utgangspunktet sluttet seg til dette arbeidet og de mål som er satt. De endringer som forordningen legger opp til viderefører linjen som legger et større direkte økonomisk ansvar for driften på tjenesteyterne. Ytterligere krav til effektivisering vil få konsekvenser for Avinor AS. Det ligger allerede i regelverket som gjelder for RP1 inne en økonomisk risiko for tjenesteyter gjennom modellen med risikodeling ved endring i den samlede flytrafikk, samt det fulle og hele ansvar for kostnader utover de budsjetterte og forhåndsgodkjente. For RP 2 skal det kalkuleres en kostnadsprognose for en periode på 5 år, noe som er et langt tidsperspektiv i et nokså urolig luftfartsmarked. I tillegg kommer nå eventuell økonomisk konsekvens dersom målene for kapasitet og miljø ikke nås, jfr. det som er sagt ovenfor om plikt til å innføre insentiver. Det er umulig å anslå noe beløp for den økte risikoen. Luftromsbrukerne må bære en stor del av risikoen ved fall i trafikken på mere enn 2%. Avgiftsregimet er allerede veletablert innenfor både Avinor og Luftfartstilsynet, og den økte administrative belastningen vil i første omgang være knyttet til nye oppgaver i forbindelse med etablering og oppfølging av insentiver, og arbeidet med modellering av avgifter. I tillegg kommer noe mer omfattende rapportering i forbindelse med de halvårlige behandlingene i Eurocontrols Enlarged Committee. Det er grunn til å tro at det vil være behov for økt kapasitet hos Luftfartstilsynet tilsvarende ett årsverk for å ivareta de nye oppgavene knyttet til ytelsesstyring og tilhørende avgiftsregulering. Utgifter knyttet til nye oppgaver for Luftfartstilsynet som følge av forordningen forutsettes dekket uten særskilte bevilgningsøkninger til formålet.

Dersom tjenesteyter ønsker å benytte seg av muligheten for ekstraordinær dekning av restruktureringskostnader som det nye regelverket gir åpning for, vil dette kunne medføre en betydelig tilleggsoppgave for tilsynsmyndighetene med tilhørende behov for ekstra ressurser.

Merknader fra berørte/ interessenter
Forslaget har vært behandlet i Single Sky Committee (heretter kalt SSC) flere ganger i løpet av 2012/2013 og i forkant av disse møtene har det vært holdt konsultasjonsmøter med luftromsbrukere og tjenesteytere. I disse møtene har det vært mulig å komme med synspunkt og innspill som forberedelse til diskusjonen i SSC. De ulike aktørene har også gitt innspill gjennom sine egne internasjonale interesseorganisasjoner i lovgivningsprosessen i EU. Høring ble gjennomført høsten 2014 som del av en pakke for gjennomføring av flere rettsakter knyttet til Single European Sky II.

Vurdering

Hvilke kostnader som kan inngå i kostbasene både til underveisavgiftene og terminalavgiftene er definert i art 6. Her er det ingen store endringer i forhold til regelverket som gjelder for RP1. At den nye forordningen kun skal gjelde flyplasser som har mere enn 70 000 IFR flyvninger, mot tidligere 50 000, får den betydning at hverken Stavanger eller Trondheim pliktes omfattet av den nye avgiftsforordningen. I Norge har vi imidlertid valgt å la de fire største lufthavnene utgjøre én felles avgiftssone og de samlede kostnader for disse legges inn i kostbasen for terminalavgiftsberegningen. Det vil trolig uansett være fornuftig å opprettholde denne ordningen. Økningen fra 50 000 til 70 000 vil derfor ikke få noen betydning for Norge.

Presiseringen av at den enkelte stat kan unnta lufthavner hvor lufttrafikktjenesten er konkurranseutsatt får heller ingen betydning i Norge på kort sikt, da slike lufthavner ikke finnes. Bestemmelsen synes imidlertid å være hensiktsmessig da ytelsesregimet skal kompensere for manglende konkurranse. Når konkurranse finnes, antas det at denne vil ha en tilstrekkelig kostnadsdempende effekt.

Den nye forordningen stiller krav om at alle nye investeringer i ATM-utstyr eller større oppgraderinger av eksisterende utstyr kun kan tas med i beregningsgrunnlaget for avgifter, dersom de er i samsvar med ATM Master Plan. I konsultasjoner med Avinor er det ikke gitt inntrykk av at dette vil by på problemer. All den tid SESAR er en viktig forutsetning for å nå målene i SES, synes det fornuftig at avgiftsregimet støtter opp om et økt fokus på implementering av de nødvendige teknologiske nyvinningene. Norge har gitt tilslutning til ATM Master Plan.

Størst diskusjon, i forkant av vedtakelse av regelverket for RP2, har vært knyttet til innstramminger i muligheten for å komme med en regning i ettertid på ukontrollerbare kostnader. I sitt første utkast til regelverk foreslo kommisjonen å fjerne unntaket for ukontrollerbare kostnader, men det ble raskt klart at det ikke var mulig å få flertall for en så radikal endring i disfavør av tjenesteyterne. På den andre side har det vært et meget sterkt ønske fra luftromsbrukerne om at unntaket fjernes. Luftromsbrukerne er redd for at en eventuell kosnadsteffektivitets-gevinst fort kan fordampe dersom muligheten til å etterfakturere ukontrollerbare kostnader opprettholdes. Avinor har i konsultasjon gitt uttrykk for at de ikke er helt avvisende til å ta den hele og fulle kostnadsrisiko, forutsatt at denne kalkuleres inn i kapitalavkastningskravet. Kommisjonen har i det kompromissforslaget som til slutt ble vedtatt opprettholdt muligheten til etterberegning av ukontrollerbare kostnader, men innført tilstramminger som i praksis vil begrense muligheten i forhold til de regeler som gjelder for RP1. Nasjonale myndigheter får en sentral rolle i å godkjenne en eventuell bruk av betemmelsene om ukontrollerbare kostnader. I tillegg gis kommisjonen adgang til å overprøve de nasjonale vurderinger på området, jfr. artikkel 11b, pkt 2f. Slik forordningen lyder med en meget konkret og ikke alt for begrenset adgang til å etterberegne ukontrollerbare kostnader, burde den være akseptabelt for alle parter.

Når det gjelder bestemmelsen om obligatoriske finansielle insentiver er dette nok et grep for å motivere til bedre måloppnåelse. I første referanseperiode valgte Norge ikke å innføre insentiver for kapasitet. I ettertid har det vist seg at det kunne vært et hensiktsmessig verktøy i arbeidet for å nå de bindende målene i ytelsesplanen. Ut fra denne erfaringen synes det fornuftig at slike insentiver nå gjøres obligatoriske slik at det får reelle konsekvenser for tjenesteyter å ikke nå målene innenfor dette målområdet.

Luftromsbrukerne har uttrykt en viss bekymring for at det åpnes mulighet for at tjenesteyter kan modellere avgiftene på en slik måte at enkelte luftromsbrukere kan oppnå "bedre" betingelser enn andre, jfr artikkel 12a. Særlig blir bestemmelsen møtt med sterk skepsis av mindre luftromsbrukere, som er redde for å bli skadelidende og «komme sist i køen» fordi de ikke har samme økonomiske styrke til nyinvesteringer som de store operatørene. I denne bestemmelsen ligger det en mulighet til å motivere også luftromsbrukerne til bedre adferd innenfor målområdene og kan dersom de blir brukt på en hensiktsmessig og fornuftig måte være med å støtte opp om målene i SES II. Det er imidlertid viktig at Luftfartstilsynet setter seg i stand til å gjøre en evaluering og legge til rette for hensiktsmessige insentivordninger.

Bestemmelsen om å innføre en egen underveisavgift som kun skal dekke kostnader til restrukturering ble lansert i aller siste fase av behandlingen av forslaget til forordning (21.januar 2013.) Regelen åpner rom for mer langsiktig planlegging hos tjenesteyterne. Man vil på denne måten kunne gjøre noen «store» grep uten at det går på bekostning av måloppnåelsen for kosteffektivitet i den enkelte referanseperiode. I forordningen legges det opp til et meget strengt kontrollregime hvor nasjonale myndigheter får en sentral rolle i å godkjenne restruktureringsplaner og budsjett for disse. I tillegg gis kommisjonen adgang til å overprøve de nasjonale vurderinger av hvorvidt planene er akseptable, jfr. §7 (4). Denne godkjenningen skal gis fortløpende for å sikre forutsigbarhet i omstruktureringsprosessene.

Totalt sett virker det som det nye avgiftsregelverket for RP2 støtter opp om de overordnede mål for SES, og kan bidra til større progresjon enn det vi har sett så langt. Forordningen balanserer hensynet til luftromsbrukerne som ønsker rask reduksjon av kostnader til lufttrafikktjeneste, og tjenesteyterne som må ta ansvar for at omstillingen skjer innenfor forsvarlige rammer.

Gjennomføring i norsk rett

Gjennomføring i norsk rett ved FOR-2014-12-19-1847 (Forskrift om avgift på flysikringstjenester). Ikraft 1.1.2015.

Særlige EØS-rettslige spørsmål

Rettsakten er EØS-relevant og akseptabel. Det er ikke behov for tilpasningstekst.

På tre områder legges det opp til at kommisjonen skal kunne overprøve nasjonale beslutninger: hvilke restruktureringskostnader som kan aksepteres, hvilke "ukontrollerbare kostnader" som kan aksepteres og hvorvidt unit rate er fastsatt i henhold til gjeldende bestemmelser. Kommisjonens rolle i vil måtte speiles av EFTAs overvåkingsorgan overfor EFTA-landene.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Kommisjonen
Type rettsakt:	Forordning
KOM-nr.:	KOM(2013)222
Rettsaktnr.:	391/2013
Basis rettsaktnr.:	550/2004
Celexnr.:	32013R0391

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	14.05.2013
Frist returnering standardskjema:	25.06.2013
Dato returnert standardskjema:	01.01.2014
Dato innlemmet i EØS-avtalen:	01.01.2014
Nummer for EØS-komitebeslutning:	237/2013
Tekniske tilpasningstekster:	Nei
Materielle tilpasningstekster:	Nei
Art. 103-forbehold:	Nei

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Ja
Høringsstart:	04.11.2014
Høringsfrist:	17.12.2014
Frist for gjennomføring:	01.01.2015
Dato for faktisk gjennomføring:	01.01.2015
Dato varsling til ESA om gjennomføring:	13.01.2015