Kvikksølv (implementering Minamata konvensjonen)

Europaparlaments- og Rådsforordning (EU) 2017/852 av 17. mai 2017 om kvikksølv og om opphevelse av forordning (EF) nr 1102/2008

Regulation (EU) 2017/852 of the European Parliament and of the Council of 17 May 2017 on mercury, and repealing Regulation (EC) No 1102/2008

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 26.10.2016

Spesialutvalg: Miljø

Dato sist behandlet i spesialutvalg:

Hovedansvarlig(e) departement(er): Klima- og miljødepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen: Vedlegg XX. Miljø

Kapittel i EØS-avtalen: IV. Kjemikalier, industriell risiko og bioteknologi

Status

Saken er blitt behandlet i EP-komiteen for miljøsaker m.v. (ENVI), som 13/10 har stemt over og 20/10 avgitt sin innstilling om saken :(http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&mode=XML&reference=A8-2016-0313&language=EN og http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/summary.do?id=1460120&t=d&l=en). Parlamentskomiteens innstilling går generelt lenger enn Kommisjonens forslag i å sette strengere regler og kortere tidsfrister og overgangsordninger. Blant annet anbefaler de at medlemsstater skal ha mulighet til å sette strengere regler nasjonalt om de ønsker det.  Det blant annet foreslås strengere regler for import av kvikksølv, bruk i produksjonsprosesser og produkter, og behandling av kvikksølvholdig avfall. Også for kvikksølv i amalgam i tannpleien foreslås strengere krav og kortere utfasingstid.

I Norge: På spesialutvalgsmøtet 3/11/2016  (SU-Miljø) ble forslaget gitt en foreløpig, muntlig redegjørelse fra ansvarlig departement.

Rettsakten ble vedtatt 17. mai 2017 og publisert i OJEU 24. mai 2017. Rettsakten trer i kraft i EU 13. juni 2017. Rettsakten gjøres gjeldene fra 1. januar 2018.

Sammendrag av innhold

NB. Publsert rettsakt er p.t. til vurdering hos miljømyndighetene. Foreliggende beskrivelser og vurdering her i EØS-notatet er inntil videre fortsatt basert på det tidligere forslaget fra Kommisjonen og innspill fra EP.

1        Bakgrunn for forordningen

EU-kommisjonen fremla 2. februar 2016 forslag til ny forordning om kvikksølv. Den nye europaparlaments- og rådsforordningen vil erstatte og oppheve forordning (EF) nr. 1102/2008 om forbud mot eksport av metallisk kvikksølv og visse kvikksølvforbindelser og -blandinger, og om trygg lagring av metallisk kvikksølv. Forslaget er en del av Kommisjonens samlede pakke for ratifisering og gjennomførelse av Minamatakonvensjonen om kvikksølv, som ble undertegnet i oktober 2013.

Norge var initiativtaker til Minamatakonvensjonen og har vært en sentral pådriver for en streng global regulering av kvikksølv og utviklingen av konvensjonen. Norges ambisiøse nasjonale regulering av kvikksølv har ved en rekke anledninger blitt trukket frem som et godt eksempel under konvensjonsforhandlingene. Konvensjonen er fra Norges ståsted forhandlet frem med utgangspunkt i å etablere minstekrav, herunder at alle land skal ha mulighet til å ha en strengere regulering av kvikksølv nasjonalt enn konvensjonen tilsier.

Norge, EU og 26 medlemsstater har undertegnet Minamatakonvensjonen. Norge og tilstrekkelig mange av mange av de andre undertegnerene (signatories) har nå også ratifisert avtalen, slik at Minamatakonvensjonen vil tre i kraft 16. august 2017.[1] Minamatakonvensjonen omfatter hele kvikksølvets livssyklus, fra utvinning, bruk og utslipp til midlertidig og varig avfallshåndtering. Formålet er å beskytte menneskers helse og miljøet fra menneskeskapte utslipp av kvikksølv og kvikksølvforurensning til luft, jord og vann.

Kommisjonens forslag bygger på en EU-analyse av eksisterende EU-rettslige kvikksølvreguleringer vurdert opp mot konvensjonens krav. Forordningsforslaget omhandler først og fremst import av kvikksølv; eksport av kvikksølvholdige produkter; bruk av kvikksølv i visse fremstillingsprosesser, i nye produkter og prosesser, i småskala gullutvinning og i tannamalgam; samt håndtering av kvikksølvholdig avfall.

En eventuell innlemmelse av forslaget til forordning i EØS-avtalen uten tilpasningstekster for Norge, vil medføre en oppmykning av dagens beskyttelsesnivå.

2        Merknader

Forslaget har dobbelt rettsgrunnlag ved at det er hjemlet i både TEUF artikkel 192 (Miljø) og TEUF artikkel 207 (Handel). Dette kan få betydning for det nasjonale handlingsrommet.

Europa­parlamentets komite for juridiske spørsmål (Committee on legal affairs) har i begynnelsen av oktober 2016 – etter henvendelse fra Europaparlamentets komite for miljøsaker m.v. (ENVI) - avgitt en uttalelse (opinion) om at forordningen kan hjemles i artikkel 192 alene.

(Se :http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=COMPARL&mode=XML&language=EN&reference=PE589.415).

Norge har i produktforskriften § 2-3 et generelt forbud mot produksjon, import, eksport, omsetning og bruk av kvikksølv og alle kvikksølvforbindelser, samt alle faste bearbeidede produkter[2] som inneholder kvikksølv eller kvikksølvforbindelser. Det er visse svært begrensede unntak til forbudet. Forbudet inkluderer også et totalforbud mot bruk av amalgam i tannfyllinger. De norske bestemmelsene omfatter stoff og stoffblandinger til analyse- og forskningsformål som er sentrale bruksområder for kvikksølvforbindelser. Det kan gis unntak fra deler av kvikksølvforbudet etter søknad i henhold til forskriftens § 7-1. Den norske reguleringen skiller seg fra forslaget til kvikksølvforordning hvor forbudene er langt snevrere angitt - mao. mindre strenge - enn den norske reguleringen, men uten mulighet for unntak.

2.1      Generelt om forskjeller mellom nasjonal regulering og ny forordning

Den norske reguleringen av kvikksølv innebærer i utgangspunktet et totalforbud, mens EUs forslag til forordning medfører at all bruk er tillatt med mindre produktene og prosessene er spesifikt regulert i forordningen. Hvis forordningen blir totalharmonisert vil eventuell gjennomføring av forordningen i Norge uten tilpasning medføre en betydelig oppmykning av det norske regelverket ettersom vi i dag har betydelig strengere nasjonal regulering. I praksis vil det åpne for muligheten til å ta kvikksølv i bruk igjen i Norge på enkelte områder.

2.2      Områder hvor forordningen i stor grad er samstemt med norsk regelverk

På flere områder i utkastet til forordning er det ikke identifisert større problemsstillinger forbundet med en implementering. Enten fordi Norge allerede har et regelverk som er harmonisert med eller bygger på eksisterende EU-regelverk (art. 7, 8, 11, 12, 13), fordi bestemmelsen er lite relevant for Norge eller norske forhold (art. 7, 8, 9) eller fordi bestemmelsen er av mindre betydning/omfang for Norge (art. 1, 2, 6, 7, 14, 15, 16, 17, 18, 19 og 20). Det gjelder i følgende artikler:

  • Artikkel 1 og 2 – vedrørende virkeområde og definisjoner
  • Artikkel 6 – vedrørende skjema for eksport og import
  • Artikkel 7 – vedrørende industriprosesser og midlertidig lagring
  • Artikkel 8 – vedrørende nye produkter og industriprosesser
  • Artikkel 9 – vedrørende småskala gullutvinning
  • Artikkel 11, 12 og 13 – vedrørende kvikksølvholdig avfall
  • Artikkel 14 og 15 – vedrørende sanksjoner og rapportering
  • Artikkel 16, 17 og 18 – vedrørende delegerende og gjennomførende myndighet
  • Artikkel 19 og 20 – avsluttende bestemmelser

Det kan i noen av disse tilfellene likevel være behov for ytterligere avklaringer, for å få oversikt over eventuelle virkninger forbundet med implementering og eventuelle tilpasningsbehov.

2.3      Identifiserte forskjeller mellom ny forordning og nasjonal regulering  

Det er også identifisert noen mer betydningsfulle forskjeller mellom dagens norske regulering og utkastet til ny forordning:

Artikkel 3 Eksportrestriksjoner
Forslaget til forordning har et eksportforbud (art. 3) som er relativt snevert i forhold til vårt nasjonale regelverk som forbyr eksport av stoff, stoffblandinger og faste bearbeidede produkter som inneholder kvikksølv og alle kvikksølvforbindelser.  Sammenlignet med dagens norske regelverk vil totalharmonisering av den foreslåtte kvikksølvforordningen medføre at det åpnes opp igjen for eksport av en rekke kvikksølvforbindelser fra Norge.

Eksport av kvikksølv har vært regulert i forordning (EF) nr. 1102/2008 som skal oppheves i forbindelse med fastsettelsen av denne nye kvikksølvforordningen. Viktige deler av (EF) nr. 1102/2008 er inkorporert i forslaget til ny forordning. Norge har gjennomført (EF) nr. 1102/2008 i norsk rett med tilpasningstekst, se EØS-komitebeslutning nr. 26/2013. I henhold til tilpasningsteksten her tillates EFTA-landene å videreføre strengere import- og eksportforbud som fantes på det tidspunkt forordningen ble innlemmet i EØS-avtalen.[3]

Artikkel 4 Importrestriksjoner
Den norske produktforskriften forbyr import av samtlige stoff eller stoffblandinger som inneholder kvikksølv eller kvikksølvforbindelser, mens forslaget til forordning opererer med et begrenset importforbud som kan fravikes under bestemte forutsetninger (art. 4).[4] Importforbudet gjelder kun elementært kvikksølv og et mindre utvalg kvikksølvforbindelser, samt høykonsentrerte blandinger.[5]Sammenlignet med dagens norske regelverk vil totalharmonisering av den foreslåtte kvikksølvforordningen medføre at det igjen åpnes for import av kvikksølv og kvikksølvforbindelser.

Artikkel 5 Eksport, import og framstilling av kvikksølvholdige produkter
Produktforskriftens § 2-3 har et generelt forbud mot produksjon, import, eksport og omsetning av alle faste bearbeidede produkter som inneholder kvikksølv eller kvikksølvforbindelser. Forslaget til forordning forbyr i utgangspunktet kun et utvalg kvikksølvholdige produkter som er nærmere angitt i forordningens vedlegg II. Det vises imidlertid også til at andre strengere EU-regelverk som omfatter bruk av kvikksølv i produkter (batteridirektivet, RoHS, m.m.) fortsatt skal være gjeldende (art. 5-1). Andre produkter med kvikksølv utover dette er tillatt.

Det er forskjell mellom unntakene i forslaget til forordning og det som følger av den norske produktforskriften. Sistnevnte lister et mindre utvalg konkrete og spesifikke unntak, mens forordningen gir bredere og mer generelt unntak for sivil beskyttelse og militærbruk, samt for bruk i forskning, instrument­kalibrering og referansestandarder.

Artikkel 10 Amalgam til tannfylling
Produktforskriften forbyr all bruk av amalgam, med visse unntaksmuligheter  i en overgangsperiode.[7] Ifølge forslaget til forordning vil det fra 1. januar 2019 fortsatt være tillatt å bruke amalgam i tannfyllinger så lenge amalgamet er innkapslet og tannlegekontorene har kvikksølv­separatorer for oppsamling av kvikksølvrester[8]. Sammenlignet med dagens norske regelverk vil totalharmonisering av den foreslåtte kvikksølvforordningen medføre en betydelig svekkelse av eksisterende regulering av tannamalgam og vil kunne medføre at amalgam i tannfyllinger kan tas i bruk igjen i Norge etter å ha vært forbudt siden 2008.

Ifølge forslaget til forordning skal forordningen tre i kraft 1. januar 2018, mens bestemmelsene om amalgam først vil gjelde i EU fra 1. januar 2019.[9] Det vil dermed i ett år ikke finnes begrensninger for bruk av tannamalgam.

Til tross for at de fleste medlemslandene har kommet langt med utfasing av tannamalgam og at det utgjør den nest største utslippskilden av kvikksølv, har Kommisjonen valgt å legge seg på et minimumsnivå av det konvensjonen krever.[10]

Bruk av kvikksølv i tennene har høy symbolverdi både nasjonalt og internasjonalt. Norske helsemyndigheter innførte allerede i 1991 retningslinjer for å redusere bruken av amalgam som tannrestaureringsmateriale. Retningslinjer fra 2003 anførte at andre fyllingsmaterialer enn amalgam skal vurderes som førstevalg i tannfyllinger.


[1] Norge har ratifisert avtalen per 12. mai 2017.

[2] For produkter er ikke «bruk» omfattet av forbudet, kun produksjon, import, eksport og omsetning.

[3] Avgjørelse i EØS-komiteen, nr. 26/2013 av 1. februar 2013 om endring av vedlegg XX til EØS-avtalen (Miljø) – artikkel 1 – a)

[4] Kvikksølvet eller kvikksølvforbindelsen skal ikke stamme fra primærkvikksølv eller fra kloralkali-industrien; det skal foreligge en sertifisering fra land som ikke er part av konvensjonen, og samtykke fra importør; det skal ikke brukes til småskala gullutvinning.

[5] Kvikksølv(I)klorid, kvikksølv(II)oksid, sinober og blandinger med et kvikksølvinnhold på minst 95% (etter vekt)

[6] Import av alle typer kvikksølv for sluttbehandling og permanent lagring er imidlertid unntatt fra dette forbudet.

[7] Tannamalgam har vært forbudt i Norge i åtte år. Det var åpning for å søke dispensasjon under visse forutsetninger i 3 år, men det ble ikke mottatt noen søknader i perioden. Forbruket i 2003, før forbudet trådte i kraft, var 139 kg. Til sammenligning var totale utslipp i Norge fra alle kilder ca. 800 kg i 2013.

[8] 1) Det skal brukes innkapslet tannamalgam  - slik at man ikke trenger å kna amalgamet på tannlegekontoret,  og 2) Alle tannlegekontor skal installere amalgamfiltre for å rense kvikksølvet som havner i avløpet.

[9] I så fall vil Norge være ett år helt uten regulering av tannamalgam.

[10] Konvensjonen krever at partene skal implementere minst 2 av 9 mulige tiltak, og konvensjonen oppfordrer land til å iverksette ytterligere tiltak. Kommisjonen foreslår her en minimumsimplementering av kun 2 av de 9 tiltakene konvensjonen foreslår for nedfasing av tannamalgam, jf. også fotnote 8.

Merknader
Rettslige konsekvenser

Rettsakten er til vurdering hos miljømyndighetene. Beskrivelse av rettslige konsekvelser kommer.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Rettsakten er til vurdering hos miljømyndighetene. Beskrivelse av økonomisk/administrative konsekvelser kommer.

Sakkyndige instansers merknader

Forslaget ble presentert for spesialutvalget for miljø 3. november 2016.

Rettsakten skal vurderes av spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert. Spesialutvalget er ikke ferdig med sin vurdering.

Vurdering

Innlemmelse av forslaget til forordning i EØS-avtalen kan medføre behov for tilpasningstekst (teknisk/materiell) for Norge, ettersom gjennomføring av forordningen ellers - ut fra foreliggende forslagstekst - vil medføre en oppmykning av dagens beskyttelsesnivå.

For å kunne vurdere hvordan den nye forordningen kan og bør implementeres i norsk rett og eventuelt hvilke tilpasninger det kan være behov for, må det foretas noen EØS-rettslige avklaringer. I første omgang hvorvidt forordningen er EØS-relevant i snever forstand, slik at Norge er forpliktet til å innlemme rettsakten i EØS-avtalen. Forordningsforslaget har dobbelt rettsgrunnlag, og har til formål å beskytte både miljøet og menneskers sunnhet, og sikre ensartethet med hensyn til handel. Europaparlamentet har imidlertid vurdert at rettsgrunnlag kan være miljø alene, noe som sannsynligvis vil kunne gjøre det enklere for land som ønsker å kunne stille strengere nasjonale krav.

Våre nasjonale reguleringer av kvikksølv har et bredere virkeområde og er på flere områder strengere enn den foreslåtte forordningen.

Det må vurderes videre hva som vil være Norges nasjonale handlingsrom og muligheten til å beholde nasjonale kvikksølvreguleringer - både nåværende og fremtidige - i sin helhet eller for enkelte områder dersom forordningen skal innlemmes i EØS-avtalen.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 20

Andre opplysninger

COM (2016) 39 final: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:52016PC0039&qid=1475577775491

Forordningsforslaget: http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:f1bacfbb-c995-11e5-a4b5-01aa75ed71a1.0002.02/DOC_1&format=PDF

og vedleggene: http://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:f1bacfbb-c995-11e5-a4b5-01aa75ed71a1.0002.02/DOC_2&format=PDF.

EP (OEIL) : http://www.europarl.europa.eu/oeil/popups/ficheprocedure.do?reference=2016/0023(COD)&l=en

Innstillingen fra ENVI: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=REPORT&mode=XML&reference=A8-2016-0313&language=EN

Opinion fra Committee on legal affairs: http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?type=COMPARL&mode=XML&language=EN&reference=PE589.415

Nøkkelinformasjon

Institusjon: Parlament og Råd
Type rettsakt: Forordning
KOM-nr.: KOM(2016)039
Rettsaktnr.: 2017/852/EU
Basis rettsaktnr.:
Celexnr.: 32017R0852

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema: 06.06.2017
Frist returnering standardskjema: 06.06.2017
Dato returnert standardskjema:
EØS-relevant: Til diskusjon
Akseptabelt: Til diskusjon
Tekniske tilpasningstekster: Ja
Materielle tilpasningstekster: Ja
Art. 103-forbehold: Nei

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk: Ja
Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring: 01.01.2018

Lenker