Innsatsfordelingsforordningen

Europaparlaments- og rådsforordning om bindende årlige reduksjoner i utslipp av klimagasser for 2021 til 2030 for EUs medlemsstater for en robust Energiunion og for å oppfylle forpliktelser under Parisavtalen og om endring av forordning nr. 525/2013

Regulation of the European Parliament and of the Council on binding annual greenhouse gas emission reductions by Member States from 2021 to 2030 for a resilient Energy Union and to meet commitments under the Paris Agreement and amending Regulation No 525/2013

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 08.09.2016

Spesialutvalg: Miljø

Dato sist behandlet i spesialutvalg:

Hovedansvarlig(e) departement(er): Klima- og miljødepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen:

Kapittel i EØS-avtalen:

Status

Forslaget er til behandling i Rådet/Europaparlamentet. Forslaget forventes ikke vedtatt før mot slutten av 2017, eventuelt i 2018.
Norge er i dialog med EU om felles oppfyllelse av klimaforpliktelsene for 2030. Intensjonen om felles oppfyllelse har blitt tatt godt imot, og ble ønsket formelt velkommen av EUs medlemsstater på miljøministermøtet i september 2015. En avtale mellom EU og Norge om felles oppfyllelse av klimamålene for 2030 vil ikke kunne inngås før EU-regelverket er formelt vedtatt.

Sammendrag av innhold

EU har satt seg mål om å redusere utslippene av klimagasser med minst 40 prosent fra 1990 til 2030. Dette målet er også EUs bidrag til Parisavtalen, og skal oppfylles gjennom et klimarammeverk som består av tre pilarer:

  1. Det europeiske kvotesystemet (EU ETS) som blant annet regulerer utslipp fra industri, kraftproduksjon, petroleumsvirksomhet og luftfart. 
  2. Innsatsfordelingsforordningen som fastsetter nasjonale utslippsmål for perioden 2021-2030 for de enkelte EU-landene hva gjelder utslippene fra de ikke-kvotepliktige sektorene, hovedsakelig transport, jordbruk, bygg og avfall, samt ikke-kvotepliktige utslipp fra industrien og petroleumsvirksomheten.
  3. Regelverk om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer.

Tema for dette EØS-notatet er innsatsfordelingsforordningen. 

Fastsettelse av nasjonale mål

I henhold til innsatsfordelingsforordningen skal nasjonale mål for kutt i ikke-kvotepliktig sektor fastsettes i spennet 0 til 40 prosent kutt fra 2005 til 2030. Innsatsen fordeles i henhold til brutto nasjonalprodukt per innbygger, der land med høyt BNP må kutte mest. I Europakommisjonens forslag til innsatsfordelingsforordning som ble lagt fram sommeren 2016, ligger Luxembourg og Sverige høyest med mål om å kutte utslippene med 40 prosent. Romania og Bulgaria ligger i motsatt ende av spekteret, og har fått mål om å kutte med henholdsvis 2 og 0 prosent fra 2005 til 2030. Det er foreslått en viss omfordeling av innsatsen (innad i en gruppe bestående av landene med høyt BNP) for å ta hensyn til at det er store forskjeller mellom land når det gjelder potensial for kostnadseffektive utslippsreduksjoner. Et land med dyre utslippsreduserende tiltak kan dermed få et lavere måltall mot at et annet land med høy BNP, men med antatt lavere kostnader knyttet til å redusere egne utslipp, får oppjustert sitt måltall. I Kommisjonens forslag er måltallet til Tyskland, Frankrike og Storbritannia foreslått oppjustert, mens Luxembourg, Irland, Danmark, Nederland, Belgia og Østerrike får sine mål nedjustert. Måltall for hvert land fremgår av forordningens Vedlegg 1.  

Utslippsbudsjett

Forordningen fastsetter ikke bare måltall for utslippskutt i 2030, men innfører også regelverk for fastsettelse av nasjonale utslippsbudsjetter for perioden 2021-2030. Utslippsforpliktelsen omfatter dermed landenes ikke-kvotepliktige utslipp gjennom hele perioden 2021-2030. Sluttpunktet i 2030 følger av det enkelte landets utslippsmål. I henhold til Kommisjonens forslag skal utslippsbudsjettet for perioden 2021-2030 for hvert land starte på et nivå tilsvarende landets gjennomsnittlige årlige utslipp i perioden 2016-2018. Startpunktet for beregning av budsjettet skal være 2020. Mellom startpunktet i 2020 og sluttpunktet i 2030 skal det være en lineær utvikling. 

Oppfyllelse av målet

For hvert år i perioden 2021-2030 vil landene få tildelt et antall utslippsenheter (kalt Annual Emission Allocations - AEA) tilsvarende utslippsbudsjettet sitt. For land med ambisiøse mål vil tildelingen av utslippsenheter bli lavere og lavere utover i perioden, frem til 2030 der tildelingen vil utgjøre x % av 2005-utslippene i ikke-kvotepliktig sektor. Utslippsforpliktelsen oppfylles ved at landet innleverer et antall utslippsenheter til Kommisjonen tilsvarende landets ikke-kvotepliktige utslipp hvert år gjennom hele perioden. For å oppfylle målet, det vil si sikre at landet kommer i balanse hva gjelder landets utslipp og antall innleverte utslippsenheter, kan landene enten redusere egne utslipp eller skaffe flere utslippsenheter ved å finansiere kutt i andre europeiske land. Regelverket stiller ikke krav til hvor stor del av utslippskuttene som må gjennomføres innenlands. Regelverket stiller heller ikke krav til hvilke kutt som skal gjennomføres innenfor hvilken sektor. 

Fleksibilitet i oppfyllelsen av mål

Det åpnes for fleksibel gjennomføring av utslippsmålet. Dette betyr at målet kan oppfylles på andre måter enn gjennom utslippsreduserende tiltak innenlands. Det er lagt inn flere former for fleksibilitet i forslaget, men i motsetning til det som gjelder i perioden 2013-2020, vil det ikke være adgang til å importere utslippsenheter som stammer fra land eller utslippsreduserende prosjekter utenfor EU. 

Det er ubegrenset adgang til handel med overskudd av utslippsenheter innad i innsatsfordelingen. Dette innebærer at et land som overoppfyller sine mål og dermed har utslippsenheter til overs, uten begrensninger kan selge disse til andre land. Det er heller ikke begrensninger på hvor mange utslippsenheter et land kan kjøpe fra andre land.

Det er ubegrenset adgang til å spare utslippsenheter innad i perioden 2021-2030. Dette innebærer at et land som overoppfyller sitt utslippsmål i ett år i perioden uten begrensninger kan ta med seg overskuddet av utslippsenheter og bruke det til å dekke utslippene i et senere år i perioden. Det er ikke sagt noe eksplisitt om sparing inn i en eventuell ny periode etter 2030. Uten adgang til å overføre overskytende utslippsenheter inn i en ny periode risikerer landene at overskuddet går tapt. Dette kan redusere et lands tilbøyelighet til å gjennomføre ekstra utslippsreduserende tiltak (utover det som påkreves i utslippsbudsjettet). På den annen side kan det øke sannsynligheten for at eventuelle overskudd faktisk blir tilbudt for salg i markedet.

Ved oppgjøret har landene også adgang til å låne inntil 5 prosent av tildelingen av utslippsenheter som skal dekke landets utslipp i det påfølgende året.

Kommisjonen har foreslått to nye former for fleksibilitet sammenlignet med regelverket som gjelder i perioden 2013-2020.

For det første foreslår Kommisjonen at ni land med høy BNP per innbygger skal få anledning til å overføre til sammen 100 millioner klimakvoter fra det europeiske kvotesystemet (EU ETS) og bruke disse til å oppfylle landets mål under innsatsfordelingsforordningen. Begrensningen gjelder hele perioden 2021-2030, det vil si inntil 10 mill. tonn per år. Den samlede adgangen fordeles mellom landene. Kommisjonen foreslår at Luxembourg og Irland hvert år i perioden skal få adgang til å levere EU-kvoter tilsvarende 4 prosent av landets ikke-kvotepliktige utslipp i 2005, mens Nederland, Belgia, Østerrike, Danmark, Finland, Sverige og Malta får anledning til å levere EU-kvoter tilsvarende 2 prosent av landets ikke-kvotepliktige utslipp i 2005. EU-kvotene som kan konverteres til utslippsenheter til bruk for oppfyllelse av utslippsmålet under innsatsfordelingsforordningen, vil bli tatt fra det enkelte landets andel av auksjonspotten i det europeiske kvotesystemet. Rent teknisk foregår dette ved at kvotene fra EU ETS slettes i klimakvoteregisteret og at det trykkes opp et tilsvarende antall utslippsenheter som kan brukes til måloppnåelse i ikke-kvotepliktig sektor. Kostnaden ved bruk av denne formen for fleksibilitet vil da være bortfall av auksjonsinntekter. Kostnaden ved denne formen for fleksibilitet vil dermed følge prisen på kvoter i det europeiske kvotesystemet. For å sikre forutberegnelighet for de kvotepliktige virksomhetene vil land som ønsker å ta i bruk denne fleksibiliteten måtte meddele dette til Kommisjonen før 2020.

For det andre foreslår Kommisjonen en ny form for fleksibilitet der land kan oppfylle målet for ikke-kvotepliktig sektor gjennom opptak av CO2 i ny skog, beitemark og dyrket mark. En samlet adgang på inntil 280 mill. tonn over perioden 2021-2030 fordeles mellom alle landene i EU. Fordelingen gjøres ut fra størrelsen på landets jordbruksutslipp. Land der jordbruksutslippene utgjør en stor andel av de ikke-kvotepliktige utslippene, får en større andel av den samlede adgangen til å benytte denne formen for fleksibilitet. Det er flere kriterier som må oppfylles dersom et land skal kunne benytte et eventuelt opptak av CO2 i ny skog, beitemark og dyrket mark til oppfyllelse av målet under innsatsfordelingsforordningen. Landet må ha netto opptak fra skog og arealbrukssektoren. I dette kravet teller eksisterende skog med. Dersom landet har netto utslipp fra skog og arealbruk, så kan utslippet dekkes opp gjennom kjøp av opptak i skog og arealbrukssektoren i andre EU-land. Men i den grad et netto opptak er kjøpt fra et annet land, så kan dette opptaket ikke overføres til innsatsfordelingsforordningen og gjennomføringen av utslippsmålet for ikke-kvotepliktig sektor. Dersom landet har et netto opptak i den første oppgjørsperioden (2021-2025), så kan det netto opptaket spares til å dekke et eventuelt netto utslipp i perioden 2026-2030. Et netto opptak kan også overføres/selges til andre EU-land. I den grad opptaket stammer fra påskoging (regnet 30 år fra arealkonvertering), beitemark eller dyrket mark vil opptaket kunne benyttes til å dekke landets utslippsforpliktelse under innsatsfordelingsforordningen innenfor de kvantitative begrensningene som er satt for hvert land.

Etterlevelse og sanksjoner

For å sikre måloppnåelse på EU-nivå foreslås det regelverk om etterlevelse (håndheving og kontroll) og sanksjoner.

Landene skal årlig rapportere til Kommisjonen hvor store utslipp de har i ikke-kvotepliktig sektor. Landenes overvåking og rapportering av utslippene gjøres på grunnlag av et felleseuropeisk regelverk (MMR; Monitoring Mechanism Regulation). Kommisjonen vil hvert år gå gjennom landenes rapportering og evaluere hvordan landene ligger an med hensyn til måloppnåelse. Ved manglende fremdrift kan Kommisjonen kreve at landet legger frem en tiltaksplan som redegjør for hvordan landet vil gå frem for å sikre at det oppfyller målet sitt. For å begrense de administrative kostnadene ved systemet skal det imidlertid ikke finne sted formelle oppgjør mer enn to ganger gjennom perioden; første oppgjør skjer i 2027, og dekker utslippene i perioden 2021-2025, mens andre oppgjør finner sted i 2032 og dekker utslippene i perioden 2026-2030. Forpliktelsen innebærer at landet må overføre til oppgjørskontoen i klimakvoteregisteret et antall utslippsenheter som samsvarer med utslippene landet har hatt i den aktuelle perioden. Ved manglende oppgjør må utestående gjøres opp etterskuddsvis med et påslag på 8 prosent.  

Merknader

Rettsakten er hjemlet i EU-traktatens artikkel 192 første ledd.


Rettslige konsekvenser

Gjeldende innsatsfordelingsbeslutning er ikke innlemmet i EØS-avtalen. Innsatsfordelingsforordningen for 2021-2030 vurderes i utgangspunktet ikke å falle innenfor EØS-avtalens saklige virkeområde. Norge mener at rettsakten faller utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde fordi den utgjør en del av rammeverket for samarbeid på statlig nivå for å oppfylle EUs felles klimamål. Rettsakten overlater dessuten til medlemsstatene å vedta egnet regelverk for å sikre måloppnåelse. En avtale mellom EU og Norge om felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 vil imidlertid innebære at innholdet i rettsakten blir relevant også for Norge. Dette gjelder uavhengig av hvilken form det blir på en eventuell avtale om felles oppfyllelse (dvs. bilateral avtale utenfor EØS-avtalens rammer, løsning under EØS-avtalens protokoll 31 eller innlemmelse av rettsakten i EØS-avtalens vedlegg). Ved inngåelsen av en slik avtale forutsettes det at Norge ikke uten videre vil bli bundet av mål og regelverk på klima- og energiområdet utover det som følger av EØS-avtalens hoveddel og vedlegg, og av avtalen om felles oppfyllelse. Island ønsker også felles oppfyllelse av klimamålene for 2030 sammen med EU, mens Liechtenstein ønsker separat oppfyllelse. Liechtensteins ønsker om separat oppfyllelse er ikke til hinder for at Island og Norge inngår i en felles oppfyllelse av klimamålene. 

Økonomiske og administrative konsekvenser

Norges intensjon om felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 er nevnt i den forklarende innledningen til Kommisjonens forslag til innsatsfordelingsforordning. Der fremgår det at Norge med utgangspunkt i brutto nasjonalprodukt per innbygger ville få et mål på 40 % reduksjon i utslippene i ikke-kvotepliktig sektor sammenliknet med 2005. Det fremgår også at fleksibilitetsmekanismer vil være tilgjengelig for Norge i samme utstrekning som for medlemslandene. Prinsippet om lik behandling basert på samme rammevilkår har vært sentralt for regjeringen i dialogen med EU, ikke minst når det gjelder fastsettelse av nasjonalt måltall og tilgang til fleksibilitet og samarbeid i gjennomføringen. Om rettsakten gjøres gjeldende for Norge vil det bli fastsatt et norsk utslippsbudsjett som dekker utslippene i årene 2021-2030. Gitt forslaget fra Kommisjonen forventer Norge å få tildelt om lag 216 millioner utslippsenheter som vi kan benytte til å gjøre opp for forpliktelsen under innsatsfordelingsforordningen. Basert på fremskrivningene i Nasjonalbudsjettet 2015, vil Norge anslagsvis da måtte bidra med utslippsreduksjoner på til sammen opp mot 60 millioner tonn CO2-ekvivalenter over hele perioden. Samarbeid med EU om felles oppfyllelse åpner for fleksibel gjennomføring der forpliktelsen både kan oppfylles gjennom innenlandske utslippsreduksjoner, og gjennom bruk av fleksibiliteten i regelverket. Reduksjonene vil etter alt å dømme bli nådd gjennom en kombinasjon av utslippsreduksjoner nasjonalt og samarbeid med andre europeiske land.

Fleksibiliteten i regelverket innebærer at Norge vil kunne oppfylle klimamålet ved å kjøpe eventuelle overskudd av utslippsenheter fra andre europeiske land, for eksempel gjennom bilateral handel med utslippsreduksjoner eller ved at Norge finansierer konkrete utslippsreduserende prosjekter i andre europeiske land. På det nåværende stadiet er det stor usikkerhet knyttet til både tilgang og pris på utslippsenheter. Det antas at det vil være mulig å inngå prosjektsamarbeid med enkeltland, men det er foreløpig vanskelig å vurdere hvor attraktivt dette vil være for selgerland. Mulighetene for slike kjøp vil bli analysert nærmere. Kostnadene ved slike kjøp vil være vanskelig å anslå før en har et bedre grunnlag for vurderingene.

Balansen mellom tiltak i Norge og ute må blant annet vurderes ut fra EU-regelverket og Norges mål for utslippsreduksjoner i ikke-kvotepliktig sektor, og potensialet for utslippsreduksjoner i Norge og kostnader ved innenlandske reduksjoner og ved bruk av EU-intern fleksibilitet. Av hensyn til en mest mulig effektiv klimapolitikk for Europa som helhet er det positivt at regelverket legger til rette for fleksibilitet og samarbeid mellom europeiske land om utslippsreduksjoner. Det er likevel usikkert om enkeltland som reduserer utslippene mer enn måltallet vil ønske å selge overskuddet sitt og i tilfelle til hvilken pris. Det er et overordnet mål for regjeringen at norske utslipp skal reduseres mot 2030. Vurderingen av hvilken type tiltak som skal settes i verk nasjonalt, må også vurderes i lys av målet om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn i 2050. Politikken nasjonalt skal legge til rette for en langsiktig omstilling av samfunnet i klimavennlig retning. Et slikt langsiktig perspektiv innebærer en krevende omlegging av den norske økonomien. Utvikling og bruk av lavutslippsteknologi er viktig for omstilling i klimavennlig retning. Samtidig kan det ta tid før viktige investeringer i teknologiutvikling og omstilling i Norge gir resultater i form av konkrete utslippsreduksjoner. Norge vil parallelt med utvikling av nasjonale virkemidler, ta sikte på å samarbeide med andre europeiske land om utslippsreduksjoner. Det vil i sin tur også medvirke til at de europeiske landene samlet reduserer utslippene til en lavere kostnad.

I Kommisjonens forslag til innsatsfordeling er det ikke gjort beregninger av om Norge vil kvalifisere til å bruke EUA-kvoter fra det europeiske kvotesystemet til å oppfylle målet, og i så fall hvor stor adgangen vil være. Ut fra de kriteriene som ligger til grunn for bruk av denne formen for fleksibilitet er det grunn til å anta at også Norge vil kvalifisere, og at Norges adgang vil bli i størrelsesorden 2-4 prosent av 2005-utslippene i ikke-kvotepliktig sektor. I så fall vil Norge over perioden 2021-2030 kunne konvertere i størrelsesorden 5-11 millioner EUA-kvoter til utslippsenheter som kan benyttes til oppfyllelse av utslippsmålet. Dette tilsvarer ca 10 til 15 prosent av samlet kuttbehov i Norge frem mot 2030. Kostnaden ved denne konverteringen vil være i form av tapte inntekter fra auksjonering av EUA-kvoter fra det europeiske kvotesystemet, og vil dermed følge prisen på kvoter i EUs kvotesystem. Kommisjonen har foreslått å begrense importen av EUA-kvoter til totalt 100 mill. kvoter over perioden 2021-2030. I Kommisjonens forslag er allerede 97 millioner EUA-kvoter fordelt på EU-landene. Det er ikke besluttet om inkludering av Norge i regelverket skal føre til en utvidelse av adgangen på 100 millioner kvoter, eller om flere land må dele på den samme mengden slik at det må gjennomføres forholdsmessige kutt for at samlet adgang ikke skal overstige 100 mill. tonn. I sistnevnte tilfelle kan det tenkes at Norges adgang blir noe lavere enn beskrevet over.

I Kommisjonens forslag til innsatsfordeling er det heller ikke gjort beregninger av i hvor stor grad Norge vil kunne benytte kreditter som stammer fra opptak av CO2 i skog og andre landarealer til å oppfylle forpliktelsen. Miljødirektoratet har gjort foreløpige beregninger som tilsier at Norge over perioden 2021-2030 vil kunne benytte til sammen ca 3,3 millioner kreditter fra opptak i skog og andre landarealer. Bruk av kreditter fra skog og annen arealbruk forutsetter at det med bokføringsreglene i Kommisjonens forslag til regelverk blir et netto opptak i norsk skog. Den eksisterende skogen skal bokføres i forhold til en framoverskuende referansebane, der det er satt et tak på hvor mye som maksimalt kan krediteres. Dette taket tilsvarer 3,5% av landets samlede utslipp i referanseåret (1990) og utgjør for Norge inntil 1,75 mill. tonn CO2.

Foreløpige og svært usikre beregninger tilsier at Norge vil ha et årlig utslipp fra skog og annen arealbruk på i størrelsesorden 1,5 mill. tonn CO2-ekvivalenter per år i perioden 2021-2030, eller 15 mill. tonn over perioden, før det korrigeres for eventuelle kreditter fra den eksisterende skogen i forhold til en framoverskuende referansebane. Et eventuelt utslipp fra norsk skog og arealbrukssektor vil kunne motvirkes ved at Norge utnytter fleksibiliteten i regelverket og betaler for opptak i skog og arealbrukssektoren i andre land i Europa. Om det skulle vise seg at det ikke er mulig å skaffe kreditter fra opptak i skog og arealbruk i andre land vil Norge måtte levere utslippsenheter fra innsatsfordelingsforordningen for å gjøre opp for et eventuelt utslipp. Dette ville i så fall innebære at gapet mellom Norges utslippsmål og tildelingen av utslippsenheter vil kunne bli opp mot 75 mill. tonn (eller utslippsenheter) over perioden.

Dersom det ikke oppnås en avtale med EU, vil Norge likevel opprettholde ambisjonsnivået på minst 40 prosent reduksjon fra 1990 til 2030. Målet er imidlertid betinget av tilgang på fleksible mekanismer i Parisavtalen (dvs. mulighet for å oppfylle målet gjennom utslippsreduserende tiltak i andre land) samt en godskrivelse av Norges deltakelse i det europeiske kvotesystemet.

Norsk etterlevelse av kravene i innsatsfordelingsforordningen vil innebære økte administrative kostnader, blant annet forbundet med overvåking og rapportering av utslipp, men kostnadene vil ikke øke vesentlig utover de som følger av rapporteringskravene Norge uansett vil måtte etterleve under Parisavtalen og FNs klimakonvensjon (UNFCCC). Rettsakten er bindende for statene, og får ikke direkte konsekvenser for enkeltpersoner eller næringslivet. Statens valg av virkemidler for å oppfylle forpliktelsene som følger av rettsakten vil imidlertid kunne få konsekvenser for enkeltpersoner eller næringslivet, men ikke som direkte følge av denne rettsakten.

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten har foreløpig ikke vært behandlet i Spesialutvalget for miljøsaker, der berørte departementer er representert. Spesialtutvalget fikk en muntlig orientering om forslaget 3. november 2016.

Forslaget ble presentert for Klima- og miljødepartementets EU/EØS-referansegruppe 4. november 2016.

Vurdering

Som et bidrag til Parisavtalen har både Norge og EU meldt inn betingede forpliktelser på minst 40 prosent reduksjon i klimagassutslipp fra 1990 til 2030. Norge har tatt initiativ til felles oppfyllelse av klimamålet for 2030 sammen med EU. På miljørådsmøtet i september 2015 ønsket EU denne intensjonen velkommen, og Norge er nå i dialog med EU om felles oppfyllelse av klimamålet. Island ønsker også felles oppfyllelse av klimamålene for 2030 sammen med Norge og EU. Liechtenstein ønsker ikke felles oppfyllelse, men dette er ikke til hinder for at Island og Norge samarbeider med EU om oppfyllelse av 2030-målet.

En avtale mellom Norge og EU om felles oppfyllelse av klimamålene for 2030 vil innebære at Norge (norske bedrifter) vil bidra til å redusere utslippene innenfor det europeiske kvotesystemet med 43 prosent fra 2005 til 2030. EUs regelverk for kvotesystemet er innlemmet i EØS-avtalen, og Norge deltar derfor i dette arbeidet uavhengig av intensjonen om felles oppfyllelse. Ved felles oppfyllelse vil Norge også bidra til utslippsreduksjoner innenfor ikke-kvotepliktig sektor, der de europeiske utslippene skal reduseres med 30 prosent fra 2005 til 2030. Innsatsen som er nødvendig for å nå dette målet skal fordeles mellom landene gjennom bindende nasjonale utslippsmål. En avtale med EU vil innebære at EUs regelverk på området (innsatsfordelingsforordningen og regelverk om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer) blir relevante for Norge. I medhold av innsatsfordelingsforordningen vil det fastsettes et nasjonalt utslippsmål for ikke-kvotepliktig sektor på linje med sammenlignbare EU-land, og Norge vil måtte følge regelverket om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer. 

I tråd med Meld. St. 13 (2014-2015) Ny utslippsforpliktelse for 2030 - en felles løsning med EU har regjeringen gått inn for at avtalen om felles oppfyllelse skulle inngås som en bilateral avtale utenfor EØS-avtalen. Europakommisjonen har imidlertid uttrykt en klar preferanse for en løsning innenfor rammen av EØS-avtalen, og har vist til at det vil være en raskere og mindre ressurskrevende avtaleform. På denne bakgrunn har regjeringen foreslått at man bør vurdere å benytte EØS-avtalens protokoll 31 om frivillig samarbeid utenfor de fire friheter. EØS-avtalens protokoll 31 åpner for frivillig samarbeid på områder hvor avtalepartene har konstatert felles interesse om samarbeid, men hvor det ikke foreligger noen forpliktelse til å samarbeide innenfor rammen av EØS-avtalen. Dersom Protokoll 31 benyttes, vil det ikke forplikte Norge til fremtidig samarbeid. Avtalen vil gjelde kun for det innholdet man legger i den og for det tidsrommet man avtaler. På denne måten kan man ivareta regjeringens forutsetning om at Norge ikke uten videre skal bli bundet av mål og regelverk på klima- og energiområdet utover det som følger av EØS-avtalen og avtalen om felles oppfyllelse med EU, samtidig som man ivaretar ønsket om en rask og lite ressurskrevende avtaleform. EU-regelverket stiller for øvrig ikke konkrete krav til hvor store utslippskutt Norge vil måtte utløse innenfor de enkelte sektorene som omfattes av innsatsfordelingsforordningen. 

Uavhengig av hvilken form som velges på en eventuell avtale om felles oppfyllelse, vil en rekke rettsakter som vurderes å falle utenfor EØS-avtalens saklige virkeområde, likevel bli relevante for Norge. Dette gjelder i første rekke innsatsfordelingsforordningen og regelverket om bokføring av utslipp og opptak i skog og andre landarealer, men trolig også utfyllende, teknisk regelverk som for eksempel:

  • MMR-forordningen (Monitoring Mechanism Regulation) som regulerer overvåking og rapportering av utslipp på statlig nivå, og som ligger til grunn for vurderingen av om målene oppfylles,
  • en rettsakt om fastsettelse av nøyaktig utslippsbudsjett for hvert år i perioden 2021-2030 for de enkelte landene som inngår i innsatsfordelingen. Denne rettsakten forventes vedtatt i 2020. 
  • Registerforordningen som oppretter et register som brukes til å holde oversikt over utslippsenhetene i innsatsfordelingen. Registeret fungerer som en internettbank, og åpner for at utslippsenhetene kan handles mellom land. Registeret brukes også når landene skal levere inn riktig antall utslippsenheter til oppgjør for forpliktelsen.

Norges posisjon er at regelverket knyttet til innsatsfordelingen skal holdes utenfor EØS-avtalens hoveddel og vedlegg, der rettsakter som omfattes av EØS-avtalens saklige virkeområde innlemmes. Hvis en rettsakt innlemmes i EØS-avtalens vedlegg, vil man normalt formode at senere regelverk på samme felt også skal innlemmes i avtalen. Ved innlemmelse i vedlegg vil bestemmelsene om blant annet EFTAs overvåkingsorgan og EFTA-domstolen i EØS-avtalen del VII gjelde automatisk. I dette EØS-notatet fremgår det at regjeringen ikke anser innsatsfordelingen som EØS-relevant, men at innholdet i regelverket likevel vil bli relevant for Norge gjennom en eventuell avtale om felles oppfyllelse. Det er derfor gjort vurderinger av hvilke konsekvenser regelverket vil ha for Norge.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon: Parlament og Råd
Type rettsakt: Forordning
KOM-nr.: KOM(2016)482
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker